PROCEDURE BUDGETAIRE POUR 1978: PREMIERE LECTURE DU PARLEMENT EUROPEEN

par Altiero Spinelli

SOMMAIRE: Le Parlement débat et modifie en première lecture le projet de budget, présenté à l'Assemblée par le Conseil lors de la précédente session du 13 septembre 1977.

Le vote en première lecture est accompagné de l'adoption d'une proposition de résolution qui représente, dans un certain sens, la clé de la lecture politique des amendements apportés au projet du Conseil par le Parlement, et les orientations que l'Assemblée entend adopter lors de la seconde lecture de la session de décembre.

Dans l'intervention du 25 octobre, Spinelli définit plus particulièrement les aspects politiques essentiels de cette proposition de résolution. In "Discours au Parlement européen 1976-1986", éditeur Pier Virgilio Dastoli. (PE, 24-25 octobre 1977)

Monsieur le Président, permettez-moi de dire, au nom de la majorité des membres du groupe des communistes et apparentés que la première réaction que nous inspire le budget présenté par le Conseil est négative.

Toutefois, puisque le Parlement a le droit non seulement d'exprimer son avis mais également de modifier ce budget en de nombreux points, je me permettrai de réserver le jugement que mon groupe portera sur le texte définitif.

Les aspects négatifs de ce budget ont déjà été mis en lumière par d'autres collègues. Aussi limiterai-je mon propos à des points précis à propos desquels je crois pouvoir apporter une contribution nouvelle au débat.

Je voudrais avant toute chose faire observer que, jusqu'à présent, on n'a pas prêté suffisamment attention aux recettes. Nous concevons les recettes de la Communauté d'une manière absurde autant qu'étrange, notamment à l'heure où nous sommes sur le point de disposer de ressources propres: en effet, nous faisons la somme des dépenses et nous concluons ensuite que les recettes doivent correspondre à ces dépenses. Mais la physionomie des dépenses ne saurait s'expliquer que par la somme arithmétique des différentes politiques, dont chacune est dotée de caractéristiques propres.

Je pense qu'aucun des Etats membres n'élaborerait un budget de la sorte. N'est-il pas besoin de tenir compte à tout moment des possibilités financières dont on dispose, et de l'ordre de priorité des diverses politiques? jamais on ne réussit à faire tout ce que l'on veut et personne ne pourrait reprocher à la Communauté de ne pas faire tout ce qu'elle devrait faire. Dans la situation actuelle, force lui est d'opérer des choix.

Il importe que la Commission d'abord, le Conseil ensuite, présentent, parallèlement au projet de budget, une analyse des possibilités fiscales des citoyens de notre Europe. Tous accordent aujourd'hui un pourcentage de leurs impôts aux Etats, un autre aux autorités locales, un autre aux régions, aux Länder et, enfin, un pourcentage à la Communauté. Dans la conjoncture actuelle, peut-on ou non exiger davantage des contribuables? Il serait bon que des fonds destinés aux Etats soient transférés à la Communauté, tant il est vrai que certains problèmes peuvent se résoudre plus facilement au niveau européen qu'au plan national. Une analyse de ce genre permet une vision d'ensemble des possibilités et, partant, fournit des éléments d'appréciation de l'ordre des Priorités de dépense.

Sans doute, au cours des toutes premières présentations des textes budgétaires, une telle démarche était-elle quasiment impossible puisque le budget devait tenir compte, pour la partie des dépense non obligatoires, d'un taux maximum à calculer d'une certaine manière, et que ce taux maximum ne pouvait être dépassé que dans des circonstances exceptionnelles en respectant des procédures précises. Or, conformément au règlement en vigueur, il n'en va plus de même; le terme »exceptionnellement a disparu des textes.

Autrement dit, le taux maximun n'est que l'un des indicateurs du niveau concret des ressources sur lesquelles la Communau té peut compter. Il faut donc qu'une concertation ait lieu et qu'elle ait lieu non à la fin de la procédure budgétaire mais dès son début: c'est cette convergence entre le Parlement et le Conseil qui doit déterminer le taux réel d'augmentation, et non ce taux factice auquel j'ai fait allusion.

Il s'agit là d'une question de procédure: nos collègues allemands savent qu une concertation constante entre les Länder et le Bund permet de fixer en toute connaissance de cause la clef de répartition des recettes de l'impôt entre les Länder et le Bund.

Aujourd'hui, l'équilibre des dépenses entre la Communauté et les Etats se distingue de celui qui caractérise le Bund et les Länder, mais, alors qu'il serait logique que les décisions soient le résultat d'une concertation, celle-ci fait absolument défaut. Dès lors que nous ne savons sur quel chiffre nous baser, il parait évident que toutes les dépenses sont décidées avec un certain arbitre. Tout cela doit changer. Il y a lieu de procéder à une première analyse dont le Parlement doit être saisi, et le Conseil doit savoir qu'il n'est pas le seul à décider et qu'il doit décider avec nous. J'espère que cette invitation sera au moins traduite dans la proposition de résolution qui conclura le débat budgétaire.

Cela se répercute également sur le type d'impôt que la Communauté devrait adopter, mais nous reparlerons de tout cela lors de l'adoption de la proposition de résolution. Pour l'instant, attachons-nous à combler cette lacune du budget, qui se trouve privé d'un élément fondamental.

J'en viens à l'autre aspect du budget auquel nous nous sommes attardés plus longuement, à savoir la politique des dépenses.

Il existe entre la Commission et le Conseil une divergence fondamentale sur la façon de concevoir des dépenses, à tout le moins les dépenses non obligatoires. J'en viendrait tout à l'heure aux dépenses obligatoires, notamment à celles du Fonds agricole qui constituent la masse des dépenses obligatoires.

Pour ce qui est des dépenses non obligatoires, le Conseil estime que l'on ne doit inscrire que ce qui a déjà été décidé ou ce que l'on décidera au cours des prochaines semaines. C'est dire que le Conseil envisage le budget comme un registre comptable. Par contre, la Commission a laissé entendre - et cette fois plus que par le passé - que le budget doit correspondre au programme politique que l'on entend respecter. Il importe d'affirmer par notre attitude que la seule formule acceptable est celle de la Commission et non du Conseil, parce que la formule du Conseil vide de sa substance le présent débat puisqu'elle coupe les ailes à la Communauté, notamment à sa Commission.

Il en va ainsi de la partie du budget qui concerne les dépenses non obligatoires. Pour les dépenses obligatoires par contre, l'harmonie entre le Conseil et la Commission est parfaite: aborde-t-on le problème du FEOGA, par exemple, et voilà que Conseil et Commission se comportent comme des drogués; entre deux injections de quelques milliards d'unités de compte, ils se plaignent et fulminent contre les coûts, mais lorsq'ils sont mis au pied du mur, ils s'accordent une nouvelle injection et la valse des milliards recommence. Le Conseil n'a pas jugé bon de priver la Commission de la plus petite unité de compte et, qui plus est, lorsque la Commission a demandé une augmentation d'un demi milliard, le Conseil n'a pas sourcillé.

Pour ce qui est des dépenses non obligatoires, domaine dans lequel la Commission a présenté des propositions constructives, je ne puis accepter que M. Tugendhat, répondant à Lord Bruce, affirme qu'il faut faire bon ménage avec le Conseil, tenir compte des divers facteurs en présence, etc. Ce sont là toutes choses que nous savons! Nous savons que nous devons faire bon ménage et que nous devons faire preuve de bonne volonté, puisque nous sommes condamnés à nous entendre!

Je vais vous dire, Monsieur le Commissaire, comment vont les choses: quand la Commission juge bon de conduire une politique déterminée, elle ne peut dire qu'elle l'estimait opportune en mai et qu'elle ne le pense plus en octobre. Elle est parfaitement consciente des lenteurs avec lesquelles le Conseil prend ses décisions.

La Commission a décidé de présenter des propositions qui prévoient des crédits. Elle sait parfaitement que ces propositions trouveront un certain écho auprès du Conseil, un autre auprès du Parlement et qu'il y aura par la suite concertation entre le Conseil et le Parlement. Or, le Parlement a appris que la Commission, agissant sans le 'consulter, avait fait savoir au Conseil qu'elle comptait réduire les crédits prévus à certains postes, en modifier d'autre, etc.

Ainsi, dans sa présentation du budget, le Conseil précise que la Commission a déclaré que le poste concernant l'aéronautique n'était plus nécessaire et qu'elle présenterait de nouvelles propositions.

Messieurs les Commissaires, si vous avez des choses à dire, c'est devant le Parlement qu'il faut les dire et non devant le Conseil parce que, pour l'instant, le projet de budget est examiné par le Parlement et c'est le Parlement qui, en la matière, a le dernier mot! Dès lors que vous allez déclarer au Conseil que vous êtes disposés à faire machine en arrière alors que vous savez pertinemment que le Conseil hésite, force est d'en conclure que vous ne tenez aucun compte du fait que le Parlement peut mettre le Conseil devant la nécessité d'agir.

C'est ce qui s'est produit pour certains postes concernant l'informatique et l'énergie, qui comportent des dépenses non obligatoires pour lesquelles ce n'est pas le Conseil mais le Parlement qui statue en dernier ressort. Sachez que nous n'en sommes pas encore au vote définitif sur l'ensemble du budget, mais que nous nous prononçons sur la partie des dépenses non obligatoires et que, cela étant, il eût fallu que le Conseil et le Parlement se concertent à propos du taux d'augmentation afin de déterminer s'il y avait lieu de le maintenir en l'état. Les choses étant ce qu'elles sont, le maintien de l'engagement politique annoncé par le Président Jenkins devait impliquer pour la Commission que toute idée nouvelle née de l'évolution de événements eût dû être discutée avec le Parlement. Au contraire, vous avez fait cavalier seul et vous avez changé les données du jeu.

Le problème des dépenses agricoles se présente différemment. Ces dépenses représentent la partie substantielle du budget de la Communauté. A cet égard, M. Shaw, rapporteur, M. Lange, président, et d'autres encore, ont proclamé qu'il était nécessaire d'éviter des budgets supplémentaires et qu'il convenait donc de créer une réserve. Il me semble que c'est là une façon de pratiquer la politique de l'autruche. Au fond, un budget supplémentaire n'est pas la fin du monde! A la rigueur on peut dire que les budgets supplémentaires ne sauraient être évités que si la Commission a la possibilité de faire des dettes car, dès lors, on ne confectionnerait pas des budgets supplémentaires, on ferait des dettes. Mais la Commission étant tenue de présenter un budget en équilibre, elle est bien forcée de demander un budget supplémentaire lorsque des circonstances quelconques empêchent que le budget soit en équilibre.

Or, avec les règlements agricoles actuels, les imprévus sont à l'ordre du jour. Ils sont implicites dans le mécanisme, puisque les prévisions, toutes approximatives, nous placent presque toujours devant la nécessité de consentir des dépenses a posteriori. Aussi, si nous inscrivons à titre provisoire, dans je ne sais quel poste de réserve, ces dépenses a posteriori pour nous en servir en temps opportun, le résultat me semble identique. En supposant que le budget soit de 100 et la réserve de 50, nous aurons un budget global de 150, mais toujours incertain et non transparent.

Pour établir un budget sérieux, il convient de conduire une politique cohérente et non une politique »open ended .

M.Cointat a dit tout à l'heure qu'en abolissant la solidarité communautaire, en supprimant les organisations de marché, l'on s'acheminait vers une situation très grave qui risquerait de faire écrouler toute la construction communautaire. Il ne saurait être question de supprimer ces aspects positifs qui sont autant d'éléments essentiels à toute politique agricole digne de ce nom.

La question est de savoir comment fixer les prix et quelle attitude adopter devant certaines fluctuations absurdes de nos prix. Voilà où il est nécessaire d'apporter des correctifs.

A l'heure où de nouveaux pays demandent à faire partie de la Communauté, il est, me semble-t-il, important de revoir la politique agricole commune le plus rapidement possible, sans faire de la question un préalable et non point pour la démolir mais bien pour l'améliorer. A cet effet,nous avons demandé - et l'avenir nous dira si le Parlement accepte de consentir un effort en ce sens, non seulement en paroles, mais encore en actes - que, dans le courant de 1978, le Conseil et la Commission, préparent et mettent en oeuvre les correctifs, les modifications de règlements agricoles propres à assurer une »couverture , à savoir un mécanisme de fixation des prix et de coresponsabilité des exploitants ainsi qu'un système d'interventions en matière de stockage, afin de garantir un système de prix minimaux dans la Communauté et d'éviter par là les situations aberrantes que l'on constate dans plusieurs secteurs. N'est-il pas absurde que nous exportions en masse des céréales à des coûts bien plus éléves que ceux des céréa

les produits dans le reste du monde? N'est-il pas aberrant que la production de vin augmente alors que la consommation communautaire de vin demeure pratiquement constante, non pas au cours d'une seule année, mais d'une façon continue?

J'espère que le Parlement, se servant des instruments dont il dispose, consentira à engager ce changement nécessaire.

Je le dis avec d'autant plus de confiance que je sais que les membres de la commission - notamment M. Gundelach - sont conscients de la nécessité de revoir la politique agricole et de la nourrir d'idées nouvelles. Si, par des orientations fermes, le Parlement sait soutenir la Commission dans son effort, dans son oeuvre de réflexion, il ne manquera pas de favoriser la réalisation de ces desseins.

Autre point crucial pour le Parlement, celui des montants compensatoires, devant lesquels nous continuons de proclamer notre insatisfaction. Il faut faire en sorte que tous les montants compensatoires existants soient limités dans le temps et soient dégressifs.

Nous pourrions réclamer l'aobolition des montants compensatoires, mais tant qu'il existera une politique d'organisation des marchés et que les monnaies seront sujettes à des fluctuations, les situations seront telles qu'il sera nécessaire de prévoir des montants positifs ou négatifs, selon qu'il y a réévaluation ou dévaluation. Mais cette mesure ne doit avoir qu'un caractère transitoire et doit avoir disparu, fût-ce progressivement, dans les deux ou trois prochaines années.

Cela permettra d'éviter certaines situations artificielles et anormales telles que le développement de certaines exploitations agricoles dans certains pays, non pas parce que ces entreprises disposent d'un potentiel de production meilleur que d'autres, mais parce qu'elles bénéficient en permanence des montants compensatoires.

Venons-en à un détail qui, pour n'être qu'un détail n'en démontre pas moins la nécessité de revoir la politique agricole et d'en améliorer le structures: la Commission a inscrit à l'avant-projet de budget un crédit de 3 500 000 uce pour l'assainissement de la production sous serre. Nul n'ignore que les producteurs de ce secteur bénéficient d'un subside spécial pour les achats de combustible, et tirent avantage d'un mécanisme d'intervention qui a pour effet de soustraire, dans ce secteur, le coût du combustible aux hausses des prix du marché.

Loin de moi l'idée de défendre la production horticole italienne. Le marché italien s'est malheureusement - je dis bien malheureusement - défendu d'une autre manière depuis le début: il a découvert que pour les tomates, par exemple, on ne trouve pas en Italie tel parasite qui compromet la production dans d'autres pays.

Aussi l'Italie n'importe-t-elle pas de tomates originaires des autres pays de la Communauté!

A cette absurdité italienne, il y a lieu d'opposer l'absurdité des situations qui existent dans d'autres pays. De son côté, la Commission a, dans sa sagesse - elle a le devoir d'aider la transformation dans ces cas-là -, prévu un crédit pour la reconversion du personnel employé à la production horticole sous serre. Nous proposons aujourd'hui de rétablir ce crédit que le Conseil a supprimé.

Autre chose encore: nous nous plaignons de ne pas réussir à pénétrer le marché japonais. Mais lorsque la commission propose des mesures concrètes pour augmenter les exportations communautaires vers ce pays, elle se voit opposer un refus. Chaque Etat voulant agir dans son intérêt, le pays riche s'en sortira bien, le pays pauvre s'en sortira moins bien.

Et lorsque la Commission propose d'aider toutes les industries de la Communauté pour pénétrer le marché japonais, on lui répond que cela n'est pas possible.

Pour être infimes, ces détails n'en sont pas moins révélateurs. L'essentiel est que ce budget permette de maintenir et de renforcer l'impulsion que la Commission a tenté de donner. Pour faire comprendre que le budget est un instrument destiné à faire évoluer les choses et non à simplement les maintenir en l'état, nous devons au moins rétablir les propositions de crédit de la Commission. De son côté, la Commission devra accepter notre soutien, à moins qu'elle ne veuille renoncer à ce qu'elle nous a proposé au cours de ces six derniers mois.

Je ne m'étendrai pas sur tous les détails concernant la partie agricole du budget, puisqu'elle fera l'objet d'amendements présentés sur les divers aspects du FEOGA, section Orientation, et du FEOGA, section Garantie, mais je crois que la Commission et le Conseil doivent savoir qu'un changement de politique s'impose, et qu'il y a lieu de conserver ce qui doit être conservé et d'apporter le sang neuf qui doit être apporté.

Permettez-moi enfin de lancer une invitation à tous les membres présents ou absents. Il en est qui veulent exercer des pressions, il en est qui se contentent d'exprimer leur désapprobation sans pour autant vouloir changer quoi que ce soit. Si nous entendons vraiment apporter une contribution propre à élever le niveau de notre activité parlementaire, nous devrons faire en sorte que le vote reflète les divergences - présentes dans chacun des groupes - entre réformateurs et immobilistes. Si nous votons - d'une manière tout artificielle - en fonction de nos groupes respectifs, nous n'arriverons qu'à transformer le Parlement en autant de petits parlements.

Nul d'entre nous ne peut dire avec précision si, dans dix ans, la physionomie des groupes politiques au niveau européen sera encore semblable à celle qui caractérise aujourd'hui le Parlement. Quoi qu'il en soit, il est aujourd'hui essentiel de déterminer si ce sont les réformateurs ou les immobilistes qui dominent. Je me garde d'utiliser le terme »conservateur puisque, au sein du groupe conservateur, on en trouve beaucoup qui sont loin de chérir l'immobilisme. Je voudrais recommander à tous les groupes de ne pas oublier, lors du débat de demain, combien ce souhait de clarification politique est essentiel.

Séance du 2-5 octobre 1977

Monsieur le Président, le Parlement fait précéder le budget revu en première lecture qu'il transmet au Conseil de la résolution - encore sous forme de proposition - présentée par M. Shaw. Bien que l'on en ait beaucoup parlé, j'estime utile de nous y arrêter quelque peu, puisque c'est dans cette résolution que le Parlement exprime son jugement politique global sur le budget.

Cette résolution s'articule en une série de points importants qui me semblent devoir être adoptés. Elle comporte cependant quelques lacunes, assez graves, que je proposerais au Parlement de combler en acceptant quelques amendements. Nous devons nous garder en effet de donner l'impression d'être hésitants et vagues devant les problèmes cruciaux. Puisque M. Shaw a accompli un effort considérable - que j'apprécie beaucoup - en présentant ce document sur une matière difficile, et s'est engagé à apporter des améliorations substantielles par rapport au texte du Conseil, je souhaite qu'il prête, comme tout le Parlement, la plus grand attention aux amendements que je propose.

Je les passerai rapidement en revue en commençant par un point qui me semble important. à savoir le paraghaphe 9 de la proposition de résolution, dans lequel il est affirmé que le budget doit être arrêté à la lumière des exigences et des objectifs de la Communauté et pas seulement sur la base du taux maximum. J'ai expliqué hier - et je ne le répéterai donc pas - les raisons pour lesquelles il faut être très clair sur ce point. Je lirai donc simplement le texte que je propose de substituer au paragraphe 9: »Souligne une nouvelle fois que le budget doit être arrêté sur la base d'une confrontation entre l'ensemble des moyens financiers de la Communauté et la répartition entre, d'une part, les ressources communautaires, nationales et locales, et d'autre part, les exigences et les objectifs de la Communauté, et que, par conséquent, la constatation du taux maximum prévue par l'article 203, alinéa 9 ne saurait être que l'un des éléments de référence et non le seul . Il me semble que cet amendement éliminerait les é

quivoques sur ce que nous entendons affirmer et soutenir.

Plus loin, au paragraphe 12, il est question du dialogue interinstitutionnel. M. Shaw a écrit avec beaucoup de délicatesse que le Conseil devrait se prêter à un dialogue véritable sur la base du nouvel équilibre interinstitutionnel. Je me souviens avoir décrit dans cette enceinte, lors de l'avant-dernière séance, en quoi consistait le dialogue auquel j'ai participé et je ne désire certes pas revenir sur ce sujet. J'estime cependant qu'au lieu de parler simplement d'»un dialogue véritable , ce qui est un langage un peu hermétique, un langage qu'aucun citoyen européen ne comprendrait, il faudrait dire clairement que le Parlement estime que »le Conseil doit développer avec le Parlement européen, un dialogue véritable sur la politique budgétaire dans le cadre duquel les orientations et les solutions préliminaires qui se sont dégagées dans chacune des deux insitutions seraient présentées, expliquées et discutées ensemble . Je rappelle que lors d'une réunion au Conseil où nous avions sur la table les premières ori

entations que le Conseil, ou plutôt le COREPER, avait élaborées, le Conseil s'est refusé de parler de ces orientations et ne nous a pas expliqué les raisons qui se trouvaient à leur origine. Ce n'est certes pas cela que nous entendons par »dialogue ! C'est pourquoi nous devons insérer dans la résolution quelque chose de plus qu'une simple invitation à un dialogue véritable.

Au paragraphe 30, en plus de la proposition que j'avais faite et qui a été reprise dans un texte de M. Bangemann, je propose d'ajouter un élément dont j'ai eu l'occasion de parler au cours de mes diverses interventions et qui est contenu dans l'amendement que je vous lis à présent: »à se rappeler, conformément au contenu du paragraphe 1, que le plafond de 1% de la TVA sera atteint en l'espace de quelques années et que la Commission devrait, par conséquent, s'employer sans délai, à préparer, conformément aux articles 201 CEE, 173 CEEA ainsi qu'au traité du 22 avril 1970, l'introduction de nouvelles propositions communautaires visant à rendre plus équitable, grâce à l'application de taxations progressives adéquates, la fiscalité communautaire actuelle .

M.Notemboom a rappelé que nous avons mis 4 ans à introduire une assiette commune pour la TVA, en établissant peut-être finalement une nouvelle taxe communautaire. Il faudra probablement plusieurs années aussi pour savoir ce qu'il faudra faire au-delà de 1 %; aussi convient-il d'y penser dès maintenant, tout comme il faut dès maintenant envisager un type d'impôt socialement plus équitable.

Enfin, je suis heureux que la proposition de résolution de M. Shaw fasse explicitement référence à l'engagement du Conseil et de la Commission, contenu, dans le commentaire au chapitre de la politique agricole, de modifier les règlements agricoles. Je tiens à le souligner: modifier les règlements agricoles, et non dire qu'il y a un plafond.

Par le dernier amendement, nous voulons inviter le Conseil »à adopter dans le courant de 1978 des règlements destinés à modifier les montants compensatoires monétaires en vigueur ou éventuels en montants limités dans le temps et dégressifs . Il y fait réferénce dans plusieurs amendements dans le texte du projet de budget et dans la résolution elle-même, mais seulement comme l'expression d'un désir. Je voudrais au contraire qu'on y ajoute: »dans le courant de 1978 . En un an, le Conseil et la Commission devraient réussit à diminuer graduellement et à limiter dans le temps les montants compensatoires en vigueur.

Tout en exprimant notre insatisfaction quant à l'équilibre général du budget, nous pourrons par les éléments que nous entendons introduire et ceux qui l'ont déjà été, indiquer qu'il servira au moins à la Commission de base de départ pour travailler à un niveau plus élevé et avec un plus grand dynamisme du développement européen. Si ces éléments et les amendements correspondants faisaient défaut, je crois que nous aurions encore un budget de gestion ordinaire, non seulement défectueux, mais tout à fait inadapté aux problèmes auxquels la Communauté et nos pays sont confrontés.