PROCEDURE BUDGETAIRE POUR 1982: LE PROJET DE LA COMMISSION

par Altiero Spinelli

SOMMAIRE: Le Parlement examine le projet de budget pour l'exercice 1982 présenté par la Commission et écoute l'analyse qui en est faite par Spinelli en sa qualité de rapporteur général de la commission des budgets. In "Discours au Parlement européen 1976-1986", éditeur Pier Virgilio Dastoli. (PE, le 9 juillet 1981)

Monsieur le Président, la Commission nous présente un avant-projet de budget qui repose entièrement et exclusivement, en ce qui concerne les recettes, sur les traités actuels qui fixent le plafond des ressources propres de la Communauté et, en ce qui concerne les dépenses, sur les règlements, directives et décisions en vigueur aujourd'hui.

Il en résulte une extrême rigidité du budget dans presque toutes ses parties. En effet, le plafond de 1 % de l'assiette de la TVA est désormais pratiquement atteint, comme la Commission elle-même l'avait prévu depuis quelques années. Qu'il reste une marge de TVA communautaire non utilisée d'environ un demi milliard d'unités de compte n'est guère plus qu'un artifice comptable. La Commission sait, en effet, qu'il faut prudemment prévoir approximativement un demi milliard d'Écus pour des variations probables des dépenses du FEOGA »garantie , et quelques centaines de millions pour le renouvellement des protocoles méditerranéens. En d'autres termes, il serait beaucoup plus correct d'inscrire ce demi milliard de marge au chapitre 100, et de le mettre à la disposition des éventuels besoins du FEOGA »garantie et du renouvellement des protocoles méditerranéens.

Quoi qu'il en soit, d'une façon ou d'une autre, le plafond de la TVA est, en fait, atteint. Ce qui signifie que, dans l'état actuel des choses, les crédits de paiement, dans leur ensemble, ne peuvent pratiquement pas dépasser les quelques 22 milliards destinés, dans l'avant-projet, au budget de la Commission. Si l'on voulait ajouter quelque chose à un poste, il faudrait nécessairement le retirer d'un autre. Mais, de cette somme, 13,6 milliards sont engloutis automatiquement par le FEOGA »garantie , les mesures supplémentaires pour le Royaume Uni, qui sont déjà fixées et engagées pour 1982, s'élèvent à 1,7 milliard et les dépenses de personnel et de fonctionnement à 0, 7 milliard. Il ne reste donc plus que 6 milliards à dépenser pour toutes les autres politiques communes, structurelles et de coopération, dont la Communauté a désespérément besoin.

Dans les circonstances actuelles, il est très naturel que la Commission propose de privilégier les politiques sociale et régionale grâce à des augmentations importantes. De toute façon, les dimensions de ces deux politiques - comme de toutes les autres politiques couvertes par ces moyens financiers résiduels - sont irrémédiablement inférieures à ce qu'elles devraient être pour exercer une influence appréciable dans l'économie communautaire, et donc contribuer véritablement à sa convergence et à son meilleur développement.

Les crédits d'engagement ont, eux aussi, été conçus avec le même »profil bas , c'est-à-dire en fonction du plafond des ressources et de ce qui doit être réservé aux engagements obligatoires, et non en fonction des besoins de la Communauté,

On dirait que, d'une année à l'autre, d'un budget de transition à l'autre, en procédant par de légères retouches qui ne changent pas la physionomie fondamentale du budget, la Communauté a désormais atteint sa »vitesse de croisière et sa dimension financière normale, et qu'il n'y a donc qu'à suivre la routine et à mettre au point une procédure d'ajustement entre les différents postes. Le fait est, toutefois, que la Commission était politiquement tenue à ne pas faire de l'administration ordinaire. Elle se trouvait même sous la double pression du Conseil et du Parlement qui lui demandaient tous deux de fortes propositions innovatrices, en pensant justement à leurs implications budgétaires.

Depuis plus d'un an, le Conseil avait demandé de présenter des propositions avant la fin de juin, afin de - je cite textuellement - »procéder en 1982 à des modifications structurelles du budget pour rééquilibrer les diverses politiques, en vue d'éliminer des situations inacceptables pour l'un quelconque des pays membres .

Depuis le mois de mars, le Parlement avait, dans ses orientations concernant le budget et dans différentes résolutions qui les avaient précédées ou suivies, émis toute une série d'exigences concernant les dépenses agricoles - rapport Plumb -, un développement des politiques structurelles - rapports Ruffolo Pfenning et Giavazzi -, une solution équitable, correcte et communautaire du problème des situations insupportables - résolution Zange et chapitre Arndt de la résolution sur les ressources propres - et un fort engagement dans la lutte contre la faim et le sous-développement dans le monde - résolution Ferrero et, enfin, suite logique de tout cela, le Parlement avait invité la Commission à présenter des propositions en vue de l'abolition du plafond de l'assiette de la TVA - résolution sur les ressources propres.

La réponse que la Commission a donnée à toutes ces questions ne peut que nous laisser stupéfaits. Elle a, en substance, ignoré toutes les demandes du Parlement, elle a répondu au mandat du Conseil, après plus d'un an de préparation, sans faire aucune proposition formelle à réaliser en 1982. Elle s'est limitée à rédiger un mémorandum, tout en sachant, en vertu d'une expérience longue et amère, qu'aucun Conseil n est capable de discuter un mémorandum et que son rapport est donc destiné à être enterré dans les bureaux du COREPER.

Elle nous a présenté un avant-projet de budget dans lequel elle nous annonce candidement qu'elle n'a pas intégré les conclusions de son rapport sur le mandat (et maintenant nous comprenons bien pourquoi elle ne l'a pas fait: c'est parce que le rapport ne contient pas de propositions de décisions, mais seulement des thèmes de discussion, il n'a donc pas d'implications budgétaires).

Je pense que le Parlement ne peut et ne doit pas tolérer cette attitude plus longtemps. Depuis deux ans, c'est-à-dire depuis que le Parlament avait rejeté le budget, le considérant inadapté aux exigences de la Communauté, la Commission a perdu tellement de temps qu'il est maintenant évident que les crédits de paiement pour 1982 peuvent seulement être définis comme ils le sont dans l'avant-projet. Mais, au cours du deuxième semestre de 1981 et du premier semestre de 1982, la Commission peut sortir de sa torpeur politique, elle peut proposer le triptyque des propositions de décisions précises et formelles - et non de suggestions - dont nous parlons depuis longtemps.

C'est-à-dire qu'il faut, tout d'abord, apporter aux règlements agricoles des modifications qui permettent de contrôler les dépenses du FEOGA. Ainsi on préciserait également que la mise sous contrôle et la plus grande rationalité des dépenses agricoles ne peuvent pratiquement impliquer aucune réduction importante du montant destiné à la PAC, et que le rééquilibrage du budget ne peut donc pas être obtenu par de telles réductions impossibles, bien qu'il faille de toute façon une maîtrise, une mise sous contrôle des dépenses agricoles.

Le deuxième point du triptyque doit être un programme pluriannuel de l'ensemble des politiques structurelles et de coopération qui, seules, peuvent amener un rééquilibrage du budget, et une répartition équitable des bénéfices de la Communauté sur tous les pays membres, et un allègement des dépenses des différents États membres dans les domaines où des politiques communes sont entreprises.

En troisième lieu, il faut que soient faites des propositions formelles de nouvelles réformes et de modulations dans la perception de la TVA, qui contribuent à la fois au développement de nouvelles grandes politiques communes et à la disparition de situations difficiles dans les pays les plus pauvres. Il faut que la Commission sache présenter des propositions sous forme d'un ensemble, et il ne peut s'agir que d'un ensemble, car chacune d'elles renvoie nécessairement aux autres.

Nous voudrions ne plus entendre dire que les gouvernements n'acceptent aujourd'hui en aucune façon la perspective de nouvelles ressources propres. Hier encore, Lord Carrington, président du Conseil, a déclaré: »nous ne pouvons accepter l'augmentation des ressources propres, tant qu'on ne nous a pas précisé clairement qu'il existe un contrôle réel des dépenses agricoles . Ce qui constitue une condition, non un refus.

A plusieurs reprises, à la télévision, j'ai entendu le chancelier Schmidt répéter les mêmes mots, en employant presque les mêmes termes. Ce qui implique que la Commission peut très bien faire une proposition de ressources propres, dans laquelle un article premier disposerait que le plafond de 1 % est aboli et remplacé par 2 %, et un article 2, préciserait que cette norme entre en vigueur le jour où sont promulgués de tels règlements agricoles, présentant ces caractéristiques, liant ainsi ces deux points.

Si la Commission se décide à présenter en temps utile cet ensemble, ce triptyque - comme je l'ai appelé - de propositions, la Commission et le Parlement pourront ensuite exercer sur le Conseil une pression appropriée pour l'engager à statuer à leur sujet au cours de 1982.

Les conséquences financières de ces réformes ne pourraient se faire sentir que progressivement à partir de 1983; mais le signe de leur existence devrait déjà être perçu dans les crédits d'engagement du budget de 1982, lesquels devraient être conçus dans cette perspective. Et c'est sur ces crédits d'engagement et sur leur prolongement dans les années suivantes que pourrait et devrait alors être concentré, dans les mois prochains, un débat raisonnable et tranquille entre les institutions détenant l'autorité budgétaire, et portant sur le budget lui même.

J'espère que les interventions qui suivront la mienne dans cette enceinte contribueront à faire passer au commissaire Tugendhat, et, à travers lui, à la Commission, le message suivant, sérieux et qui doit être considéré comme tel. A savoir, que la Commission doit, avant que nous n'entamions l'examen du projet de budget du Conseil, nous fournir des données précises et fréquentes concernant la présentation du triptyque de propositions susmentionné, nous permettant ainsi de nous occuper d'un budget dans lequel se répercutent les premiers signes de politiques nouvelles, plus fortes et meilleures, et dans lesquelles ne figurent pas seulement les conséquences comptables des dépenses provenant des politiques ou des demi-politiques suivies jusqu'ici.

Si la Commission devait, une nouvelle fois, ignorer notre message, et dire qu'avec tout son personnel de conception, avec tous ses conclaves, elle n'est pas en mesure de s'engager sur des dates, ou nous dire qu'elle doit au préalable savoir ce que le Conseil pense de son mémorandum, alors j'inviterais les collègues de tous les groupes à lui faire comprendre que cette fois nous en tirerions les conséquences car la Commission aurait manqué à son devoir institutionnel de proposer ce dont la Communauté a besoin, parce qu'elle n'aurait pas compris que son devoir politique est de s'en tenir à la volonté exprimée à plusieurs reprises par la Parlement, parce qu'elle serait la première responsable du fait que nous avons sous les yeux un budget tout à fait insignifiant sur le plan politique.

Voici le message que je voudrais que le Parlement adresse à la Commission, pour que les promesses que vient de nous faire le commissaire Tugendhat puissent se traduire rapidement en indications précises de mesures, de dates et de contenus de ces mesures.