7.1 - Fonctionnement du traité dans la perspective de la CIG (mise en oeuvre)

M. Danesin (rapporteur suppléant): Il faut étendre l'emploi des procédures de codécision. L'augmentation des pouvoirs du Conseil et de la Commission risque de provoquer l'augmentation du déficit démocratique. La procédure de codécision est en fait du domaine du Conseil (il adopte formellement l'acte). Mais pour modifier les traités il faut l'unanimité des Etats membres.

Propositions:

- réduction des procédures à trois;

- réforme des procédures de codécision et législative.

Un autre grand sujet à revoir sont les règles qui prévoient l'unanimité ou la voix de pondération: risquent de bloquer l'activité de l'UE.

La Commission ne peut rien contre les amendements du PE approuvés à majorité absolue.

Problème de la comitologie: quand le PE est investi d'un rôle de codécision il faut qu'il participe aussi à la phase comitologique (?).

La simplification de la procédure est fondamentale pour faire comprendre aux citoyens le fonctionnement de l'UE.

Malheureusement, le PE n'est pas impliqué dès le départ dans les négociations intergouvernementales visant à la modification des traités.

L'art. 228/ter n'aide pas à avoir les idées claires sur les pouvoirs du PE.

Politique commerciale: artt. 113 et 228: rôle secondaire du PE dans les relations internationales; les négociations ne sont pas publiques. Le PE devrait pouvoir donner son accord par rapport aux objectifs des négociations dès leur début.

M. Bonde: Problème du droit de veto du Luxembourg.

M. De Giovanni: Il est d'accord avec le rapporteur. Il y a un chevauchement inévitable entre ce texte et l'autre. Il faut développer la procédure de codécision et définir la hiérarchie des actes, notamment la différence entre les actes législatifs et les autres. Le principe de l'unanimité est incompatible avec le fonctionnement de l'UE.

Maij-Weggen: Il y a 22 variantes à la procédure: comment est-il possible de prendre une décision au sein du Conseil? Le Conseil et parfois la Commission agissent de manière arbitraire. Il fautprévoir les cas où il est préférable un règlement ou, par contre, la transposition des actes communautaires dans les législations nationales.

M. Gutiérrez: Objectifs clé: 1) co-responsabilité du Conseil et du PE; 2) simplification des 22 procédures qui figurent dans l'annexe. Il faut aussi ne pas oublier le Comité des Régions, composé de personnalités qui représentent démocratiquement les citoyens.

Rapporteur: La direction à prendre est celle de la majorité qualifiée.

* * *

4. Mme Fontaine (membre permanent du Comité de conciliation): Application de l'art. 189B du Traité sur l'Union européenne

Premier bilan à l'issue d'une année de fonctionnement du Comité, lieu où convergeaient les difficultés institutionnelles et budgétaires: positif.

Sur 124 propositions régies par la codécision il y a eu 15 conciliations dont 11 ont abouti à un projet commun (à part le cas de la téléphonie locale).

Fonctionnement des deux délégations: celle du PE a un avantage, la cohésion des membres. Il y a eu une prise de conscience du Conseil sur le rôle du PE.

Problème de la comitologie.

Améliorations et réformes possibles:

1) la procédure est longue et complexe;

2) notre objectif principal est une généralisation de la procédure de codécision;

3) comme il y a eu une augmentation des conflits, il faudrait allonger les délais et alléger les procédures.

Il y a un déséquilibre de pouvoirs entre le PE et le Conseil.

Possibilité de supprimer la troisième lecture, compte tenu des problèmes transversaux; on pourrait inclure un membre permanent désigné par le Commissions Affaires institutionnelles et Budget.

M. Bourlanges: Le premier problème est l'expansion du nombre des Etats membres. Dans une Europe à 30 le Comité de conciliation serait composé de 30 représentants du Parlement Européen et de 30 représentants du Conseil.

Le deuxième défi serait l'augmentation sûre du nombre des textes en cas de généralisation de la codécision.

Procédure allégée: On pourrait prévoir une mini-conciliation à l'issue de la première lecture et un pouvoir de tutelle de la Commission en deuxième lecture; en cas de conflit PE-Conseil, la Commission de conciliation pourrait faire voter à chacune desdélégations, séparément, un texte de compromis de son choix; en troisième lecture on pourrait reprendre les textes de compromis.

Pour ce qui concerne la démocratisation, la troisième lecture est peu agréable mais il s'agit d'une procédure du parlementarisme rationalisé.

* * *

M. Bourlanges (rapporteur):

Choix: Veut-on contenir le document sur le plan du syndicalisme parlementaire?

Maastricht: la partie monétaire et économique a été écrite par J.Delors après de longues préparations, tandis que la partie sur la politique étrangère et le troisième pilier est moins soignée.

Le rapport est pragmatique et non dogmatique.

Il voudrait organiser le rapport par grandes fonctions:

1) fonction de pilotage ou d'orientation (Commission);

2) fonction de décision: problèmes de majorités au sein du Conseil;

3) fonction d'exécution: le système est incertain (le pouvoir exécutif est partagé entre Conseil, le PE et les Etats membres).

Conclusion: nature des rapports qui peuvent s'instaurer: plus l'Union Européenne voit le nombre de ses membres augmenter, plus il y aura une Commission incapable de fonctionner.

On pourrait concevoir un exécutif de type nouveau, composé d'une Commission indépendante des Etats membres et d'un Conseil représentatif de type politique.

Trois engagements:

1) subsidiarité (de nouveaux organes ne sont pas nécessaires);

2) hiérarchie des normes (système allemand, préféré: habilitation de l'autorité réglementaire par l'autorité législative; système français: une matière relève des lois et l'autre relève du règlement);

3) comitologie: simplification des procédures (à la Commission le pouvoir réglementaire mais avec la possibilité du Parlement et du Conseil de casser la décision. Il faut lutter contre la tentation spontanée de la Commission à excéder).

Le PE devrait renoncer à la fonction consultative (qui est inutile) mais garder l'avis conforme en matière de traités internationaux.

La procédure budgétaire et financière est destructrice. Il faudrait introduire le principe d'unité du Bilan. Le Conseil est souverain en matière de dépenses obligatoires.

Fonctions de contrôle:

1) politique (censure-investiture de la Commission): est-ce que le système fonctionne?

2) sur l'exécution budgétaire;

3) mise en oeuvre des responsabilités personnelles des agents de l'Union.

Propositions: Cour de discipline budgétaire: formation à compétence administrative mais au fonctionnement juridictionnel (art. 5 code financier).

Fonction juridictionnelle communautaire: pas de bouleversements du système (dans le système actuel il n'y a pas de juridictions compétentes exclusivement pour l'application du droit communautaire, étant ces compétences exercées par les juges nationaux.

On devrait mieux organiser le Tribunal de première instance et la Cour de Justice.

Un éventuel droit pénal communautaire sera appliqué par les juridictions nationales.

La Commission a actuellement des compétences législatives, exécutives et juridictionnelles.

Problèmes dans le fonctionnement de la Cour de Justice: délais pour prendre ses décisions. Actuellement est suivi un système de chambre mais d'assemblée. On pourrait multiplier les chambres en gardant une chambre commune qui garantisse la cohérence de la jurisprudence.

Mécanisme des renvois préjudiciels (il faut un à deux ans avant que l'arrêt soit rendu).

Les procédures sont globalement inefficaces: des reformes politiques et techniques du système ne sont pas très difficiles à imaginer.

Blocage politique et technique de l'UE (les Etats membres ont peur de faire un saut qualitatif).

Par un jeu à somme positive les trois institutions peuvent tirer davantage de pouvoirs.

7.2 Fonctionnement du traité (développement) - Rapporteur M. David Martin

M. Martin: Buts de la Conférence de 1996: institutions et procédures plus pratiques.

En cas d'élargissement, s'il n'y a pas de réforme institutionnelle nous serons paralysés.

Tache: incorporer les traités CECA et EURATOM et les droitsfondamentaux dans le traité principal.

1. Droits fondamentaux.

2. Union aussi proche des citoyens que possible. Subsidiarité: meilleurs mécanismes de coopération entre les institutions, à l'exception du domaine de la défense.

Il supprimerait l'art. 235 - les institutions doivent être plus ouvertes. Pas de limitations du nombre des membres.

Nécessité d'améliorer les relations entre les Parlements nationaux et le PE et d'augmenter les droits des Parlements nationaux.

Rapports avec l'opinion publique - efficacité - un commissaire par Etat membre (les grands Etats qui actuellement ont deux commissaires pourraient avoir un vice-commissaire).

3. Mécanismes de prise des décisions - mécanismes pour l'Union économique et monétaire.

4. Géométrie variable: quel type d'Europe? Audition des syndicats - procédure de ratifications des nouveaux traités.

La présidence française demande un nouveau pacte fondateur.

M. Bourlanges: Martin - même approche que la mienne. Des différences apparaîtront.

M. De Giovanni: Méthode communautaire au lieu de celle intergouvernementale. Dans les traités, pas de nouvelles compétences mais augmentation et renforcement des compétences actuelles.

Prévoir des rythmes différenciés d'intégration dans un système unique.

Martin (rapporteur): Le vote à majorité qualifiée devrait être demandé pour toute question législative. Codécision pour tous les textes adoptés à majorité. Garantir l'accès aux documents.

Piliers: au moins extension de la procédure législative en faveur de structures uniques.

Rôle des Parlements nationaux: il est important qu'il soient associés à la prise des décisions.

Rechercher un équilibre entre les Parlements nationaux et le Parlement européen et entre les Institutions de l'Union et les Etats membres. Il ne faut pas sous-estimer l'équilibre existant. Commission responsable vis-à-vis de qui? PE.

Constitution: ce n'est pas le problème. Les traités sont de facto une Constitution.

* * *

Evaluation des commissaires européens

M. Cox: Il n'y a pas assez de temps pour évaluer les Commissaires.

M. Cars?: Il faut une Commission forte qui agisse collégialement.Par exemple: un Parlement national peut voter la méfiance à l'égard d'un ministre, mais le chef du gouvernement peut s'engager à démissionner au cas où la méfiance serait approuvée.

M. Bourlanges: point 7 (portée des questions). Indépendance, compétence générale et degré d'engagement européen des candidats.

Une procédure doit avoir ces buts:

- vérifier les capacités individuelles

- entendre les Commissaires sur leurs programmes, etc.

M. Bonde: Le rapport est excellent. La Commission, peut-elle être efficace à 21?

Le Commissaires, devraient-ils être révoqués par le PE ou par les Parlements nationaux?

M. Herman: Le rapport réfléchit la situation actuelle (ce ne sont que des recommandations pour la prochaine fois, si rien ne change). Jugement sur programme et politique et moyens pour le réaliser: pour améliorer la situation actuelle il faudrait voter avant sur les personnes et après sur les programmes.

Le paragraphe 16 n'est pas fondamental.

Les deux commissaires français sont passés d'abord par l'Assemblée nationale.

* * *

M. Rothley: Hiérarchie des normes

1. Légitimation démocratique;

2. Distinction entre normes législatives et autres actes normatifs;

1. Développement intéressant. Il n'est pas correct de dire que lorsque le Conseil décide à l'unanimité il n'y a pas de légitimation démocratique. Il y a un soupçon de légitimation supplémentaire.

Quels actes normatifs exigent l'intervention du PE?

Le droit matériel de l'Union définit l'acte normatif communautaire: règlement d'un certain nombre de circonstances.

Ex: Directive adressée à 15 Etats membres: si elle n'est pas transposée par les Etats membres mais contient des droits pour les citoyens, ceux-ci peuvent les faire valoir en justice. La liberté des Etats membres peut être limitée par les arrêts de la Cour de Justice.

Il faut aborder le problème par une distinction à la base entre les mesures législatives qui nécessitent de l'intervention du PE et celles qui n'en nécessitent pas.

La souveraineté de l'Union européenne est dérivée, puisque elle lui est concédée par les Etats membres.

M. Cox: L'art. 188 (?) détermine le domaine des directives.

M. Voggenhuber?: Légitimation des actes adoptés par la Commission à l'unanimité: on n'emploie pas le nom "loi" par respect du principe que la loi est votée par une Assemblée élue.Les actes normatifs le la Commission doivent être ratifiés par les P.N.. Il faut définir des principes démocratiques.

M. De Giovanni: Le choix est de rester dans le contexte actuel; les principes constitutionnels sont contenus dans les traités. Il n'y a pas de contradictions dans le texte, mais la stratégie?

M. Bourlanges: On ne peut pas fonder une hiérarchie entre les actes sur un critère formel. On pourrait adopter le modèle allemand de la procédure d'habilitation.

La question est terminologique: on devrait distinguer les lois-cadre (qui remplaceraient les directives) des lois (qui remplaceraient les règlements).

La Commission veut être libre de choisir le type d'acte selon la nature des décisions à prendre. Elle est contraire à introduire un principe de droit commun pour lequel la directive serait la règle et le règlement l'exception.

Comitologie: d'accord avec la philosophie du rapporteur. Pas de pouvoirs au comité consultatif.

La mise en oeuvre de la législation appartient à tout le monde.

M. Rothley: Lorsque je dis que les Etats membres devraient appliquer le droit communautaire je sous-entends que ça en impliquerait l'acceptation.

A la Commission pouvoir législatif avec possibilité d'annulation du PE et du Conseil. Le rôle du PE, dans le modèle Bourlanges, est plus fort.

Il n'y a pas besoin de donner une définition formelle de la loi dans l'art. 189.

Débat terminologique: l'instrument de la directive est très souple.

Légitimation des actes: Ex. RFA - la définition particulière est déléguée au gouvernement.

Comment obtenir plus de démocratie dans l'Union européenne? On ne peut pas développer cette question dans ce document.

Art. 189: il faut laisser la pratique agir. La directive permet aux Etats membres de rendre ses objectifs compatibles avec l'ordonnancement interne.

Souveraineté dérivée: dans l'état actuel des choses on ne peut pas parler de souveraineté de plein droit.

Dans ce débat il ne faut pas oublier le contexte politique de la CIG.