SOMMARIO: Il sistema istituzionale della Comunità europea non rispetta i principi fondamentali su cui si fonda storicamente la democrazia politica. Descrizione del funzionamento, a livello istituzionale e politico, della Comunità europea.

(Per gli Stati Uniti d'Europa, a cura di Roberto Cicciomessere, Gianfranco Dell'Alba, Gianfranco Spadaccia - Supplemento a Notizie Radicali n. 68 del 5 aprile 1988)

Se un paese, con la stessa struttura istituzionale della Comunità europea, chiedesse di aderire proprio alla Comunità europea, sarebbe certamente respinto per carenza democratica.

In questo paradosso si può riassumere quello che viene chiamato il deficit democratico della Comunità.

Il sistema istituzionale della Comunità non rispetta infatti quei principi fondamentali su cui si fonda storicamente la democrazia politica : separazione dei poteri legislativi, esecutivi e di controllo in organi diversi; emanazione del potere da parte del popolo. La democrazia presuppone altresì che i processi decisionali siano pubblici e controllabili e che i diritti delle minoranze siano rispettati.

Nella Comunità il Consiglio (1), composto da membri dei governi degli Stati membri, riunisce in sé il potere legislativo e quello d'indirizzo complessivo, sconfinando sempre di più in un vero potere esecutivo, e non è soggetto, in quanto istituzione comunitaria, ad alcun controllo effettivo da parte del Parlamento europeo e neppure da parte dei Parlamenti nazionali.

Tali controlli nazionali, ove sono esercitati, non possono estendersi al di là del membro del proprio governo. E il controllo su un solo membro del Consiglio ha un effetto limitato nel caso di votazione a maggioranza.

Questi poteri assoluti, incontrollati, gestiti il più delle volte nel più assoluto segreto (il Parlamento europeo non riesce neppure a sapere quali rappresentanti di quali paesi si sono espressi per esempio contro una propria proposta di emendamento) sono esercitati dal Consiglio su tutta una serie di materie (2) che, prima di essere trasferite alla Comunità europea, appartenevano alla sovranità degli Stati membri. E sono decisioni legislative (3) che, per quanto riguarda i regolamenti, hanno immediata efficacia su tutti gli Stati membri della Comunità, a prescindere dalla legislazione interna di ciascun Stato. La Corte (4) ha infatti affermato che i regolamenti sono immediatamente efficaci e non necessitano quindi di alcuna procedura di adattamento da parte degli Stati membri, all'interno dei quali godono, nella gerarchia delle fonti, di un valore superiore alle norme interne. Questi stessi regolamenti si sottraggono anche al sindacato della Corte Costituzionale italiana e i giudici italiani sono tenuti ad

applicarli direttamente. Nei settori nei quali le competenze della Comunità europee sono esclusive, il legislatore nazionale è sprovvisto quindi di qualsiasi potere.

Gli Stati sono infatti spesso condannati dalla Corte di Giustizia nei casi in cui non adeguano le proprie legislazioni al diritto comunitario. Se prima quindi il potere dei governi nazionali sulle materie oggi divenute di competenza comunitaria era controbilanciato dai poteri legislativi, d'indirizzo e di controllo dei parlamenti nazionali, oggi quelle stesse decisioni vengono prese nel segreto delle riunioni dei ministri o dei burocrati degli Stati membri riuniti nel Consiglio.

Il Parlamento europeo (5) infatti, nonostante sia eletto a suffragio universale e quindi espressione legittima della volontà popolare, non ha alcun potere legislativo, di controllo e neppure ha il potere di concedere la fiducia all'organo teoricamente esecutivo della Comunità, la Commissione (6).

Anche il diritto di codecisione attribuito al Parlamento in alcune materie come il bilancio, è in effetti vanificato dall'intero sistema che attribuisce in ogni caso al Consiglio l'ultima parola.

Questo sistema che mostra un grave disequilibrio fra le istituzioni e che comporta una procedura decisionale complessa, non solo non risponde ai requisiti di democraticità ma risulta anche inefficiente. Il Consiglio infatti ritarda o si mostra sempre più spesso incapace di decidere sui provvedimenti legislativi essenziali per la stessa creazione del mercato unico, che dovrebbe essere completato, secondo l'Atto unico, entro il 31 dicembre 1992.

Molte centinaia di direttive e di regolamenti per l'avvicinamento delle legislazioni nazionali in materia finanziaria, fiscale, bancaria Etc. attendono di essere ancora approvati, pregiudicando la possibilità che alla data del 31 dicembre 1992 il mercato unico sia completato.

E il Consiglio europeo(7) viene caricato di compiti non propri per l'incapacità del Consiglio dei ministri e dei Consigli specializzati nelle varie materie di competenza comunitaria di decidere.

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(1) Il Consiglio, che è composto da dodici rappresentanti, uno per ciascuno Stato membro, è l'organo di decisione della Comunità. Ad esso competono praticamente tutti i poteri : diritto di iniziativa, poteri legislativi, poteri di controllo nei confronti della Commissione (vedi nota n.6 ) nonché poteri di nomina di membri di altri organi.

La presidenza del Consiglio e degli organi che ad esso fanno capo è tenuta a turno, per la durata di sei mesi, da ciascuno Stato membro.

Al di sopra del Consiglio si colloca di fatto la Conferenza dei Capi di Stato e di governo che si riunisce con la denominazione di Consiglio europeo. Sempre più spesso il Consiglio europeo, che dovrebbe discutere dei grandi problemi generali di sviluppo della Comunità, si sostituisce al Consiglio dei ministri anche nelle materie di specifica competenza di quest'ultimo. Basti ricordare l'ultimo Consiglio europeo di Bruxelles che ha trattato dei prezzi agricoli, delle quote lattiere e del bilancio. Il Consiglio dei ministri è infatti sempre più spesso paralizzato dalla sua incapacità di rappresentare gli interessi comunitari costretto com'è a mediare gli interessi nazionali.

Il Consiglio europeo non deve essere confuso con il Consiglio d'Europa (vedi nota n.7 )

(2) I Trattati che istituiscono le Comunità europee hanno attribuito a queste ultime competenze legislative nelle seguenti materie:

Trattato CEE (Comunità Economica Europa - 1957)

- l'istituzione di una tariffa doganale comune;

- l'instaurazione di un mercato interno;

- l'instaurazione di una politica comune nel settore dell'agricoltura;

- l'instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti;

- l'adozione di misure che assicurino la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali;

- l'adozione di un sistema che assicuri la libera concorrenza;

- l'adozione delle misure comuni e convergenti nel settore sociale;

- il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri;

- una politica commerciale comune;

- la creazione di risorse proprie;

Atto unico (1985)

- l'adozione di misure volte al rafforzamento della coesione economica e sociale fra gli Stati membri;

- l'adozione delle misure volte al rafforzamento delle basi scientifiche e tecnologiche dell'industria europea;

- le misure volte alla protezione dell'ambiente;

Trattato Euratom (CEEA - Comunità Europea per l'Energia Atomica - 1957)

- sviluppo della ricerca e diffusione delle conoscenze tecniche;

- istituzione di norme di sicurezza uniformi;

- misure volte a facilitare la realizzazione degli impianti dell'energia nucleare;

- misure volte ad assicurare l'approvigionamento in minerali e combustibili nucleari;

- misure di controllo sull'uso delle materie nucleari;

- esercizio del diritto di proprietà delle materie fissili;

- conclusione degli accordi esterni;

Trattato CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio - 1951)

- misure concernenti l'approvigionamento regolare del mercato;

- misure concernenti la parità di accesso degli utilizzatori alle fonti di produzione;

- controllo dei prezzi;

- misure concernenti lo sfruttamento razionale delle risorse;

- misure concernenti il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro;

- misure concernenti gli scambi internazionali.

(3) Gli atti legislativi della comunità sono :

Regolamenti e Decisioni, che hanno immediata attuazione negli Stati membri;

Raccomandazioni e Direttive che devono essere attuate dai singoli Stati membri con atti legislativi o regolamentari.

(4) La Corte di Giustizia assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei Trattati.

In particolare ha le seguenti attribuzioni:

- controversie fra Stati membri;

- controversie fra la CEE e gli Stati membri;

- controversie fra le istituzioni comunitarie;

- controversie fra individui e la Comunità;

- pareri sugli accordi internazionali;

- pronuncie pregiudiziali in caso di controversie pendenti di fronte a giurisdizioni nazionali e deferite da queste ultime alla Corte di Giustizia.

La Corte si compone di 13 giudici e 6 avvocati generali, nominati di comune accordo per 6 anni dai governi degli Stati membri.

(5) Formalmente il Parlamento Europeo detiene i seguenti poteri:

- poteri di controllo nei confronti della Commissione e del Consiglio e in particolare potere di censura nei confronti della Commissione;

- potere di partecipazione al processo legislativo della Comunità europea;

- poteri in materia di bilancio della Comunità.

Nei fatti i poteri di controllo si limitano alle interrogazioni rivolte alla Commissione e al Consiglio e alla possibilità di approvare, con una maggioranza qualificata dei tre quarti, la mozione di censura nei confronti della Commissione.

I poteri di partecipazione al processo legislativo si limitano al diritto di essere consultato. L'ultima decisione spetta in ogni caso al Consiglio che può, a sua discrezione, accogliere o meno le proposte di modifica dei provvedimenti legislativi o i pareri del Parlamento Europeo.

I poteri in materia di bilancio sono sostanzialmente limitati alle spese non obbligatorie, e cioè ad una minima parte del bilancio comunitario e in ogni caso all'interno del tasso d'incremento annuo deciso dal Consiglio. Il Parlamento Europeo ha solo un potere negativo, quello di respingere in blocco il bilancio presentato dal Consiglio, che in questo caso deve inoltrare un nuovo progetto. Agli effetti pratici anche questo potere ha scarsa incidenza sulle grandi cifre di bilancio, nelle entrate come nelle spese, che sono decise dagli Stati membri.

L'unico potere effettivo è quello di esprimere un parere vincolante per l'ammissione di un nuovo Stato alla Comunità e per gli accordi di associazione e di cooperazione fra la Comunità e i Paesi terzi.

Il Parlamento Europeo, che resta in carica per 5 anni, è eletto a suffragio universale diretto.

I 518 seggi sono così ripartiti :

81 per la Francia, la Repubblica federale di Germania, l'Italia e il Regno Unito;

60 per la Spagna;

25 per i Paesi Bassi;

24 per il Belgio, la Grecia e il Portogallo;

16 per la Danimarca;

15 per l'Irlanda e 6 per il Lussemburgo.

Nonostante i Trattati impongano ai governi di fissare una unica sede per le istituzioni comunitarie, attualmente i luoghi di lavoro del P.E. sono tre : Strasburgo per le sedute plenarie che si svolgono mediamente una volta al mese, oltre ad una sessione aggiuntiva per la procedura di bilancio; Bruxelles per le riunioni delle Commissioni; Lussemburgo per gli uffici amministrativi del Parlamento. Questa organizzazione dei lavori comporta, come è facilmente immaginabile, una triplicazione dei costi di funzionamento del P.E.

(6) La Commissione ha poteri di iniziativa, di controllo ed esecutivi. Teoricamente e formalmente è un organo indipendente dai governi nazionali che dovrebbe rappresentare l'elemento unitario del fenomeno comunitario mentre il Consiglio rappresenta al contrario l'elemento intergovernativo.

Ma di fatto il centro decisionale della comunità è rimasto saldamente nelle mani del Consiglio.

Composta da 17 persone nominate dagli Stati membri, la Commissione è formata da due membri rispettivamente per Francia, Regno Unito, Italia, Repubblica federale di Germania e Spagna e da un membro rispettivamente per Belgio, Danimarca, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Olanda e Portogallo. Ogni commissario ha la delega per un settore specifico : per esempio Agricoltura, Bilancio, Ambiente, ecc.

(7) Il Consiglio europeo non deve essere confuso con il Consiglio d'Europa. Quest'ultima istituzione, nata con l'accordo di Londra del maggio 1949, riunisce infatti 21 paesi : Repubblica federale di Germania, Austria, Belgio, Cipro, Danimarca, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Malta, Olanda, Norvegia, Regno Unito, Svizzera, Turchia, Grecia, Portogallo, Spagna, Liechtenstein e, come osservatori, Israele e S.Marino. Ha per finalità la realizzazione di una unione più stretta fra i suoi membri. Ma di fatto ha fallito questo obiettivo caratterizzandosi invece come sede di elaborazione di importanti convenzioni. La più nota è la Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma nell'aprile del 1950.

Il rispetto di questa Convenzione è assicurato dalla Commissione dei diritti dell'uomo e dalla Corte dei diritti dell'uomo.

Successivi trattati hanno consentito il ricorso individuale per violazione della Convenzione. Il ricorso viene prima esaminato dalla Commissione dei diritti dell'uomo e, se dichiarato non infondato, è rimesso alla Corte dei diritti dell'uomo o al Comitato dei Ministri.

Il Comitato dei Ministri è uno dei tre organi del Consiglio d'Europa. E' costituito dai 21 ministri per gli affari esteri degli Stati membri.

Il secondo organo è l'Assemblea parlamentare che è costituita da 160 membri, nominati dalle Assemblee legislative dei paesi membri fra i parlamentari nazionali. L'Assemblea approva, con la maggioranza dei due terzi, raccomandazioni indirizzate al Comitato dei Ministri o risoluzioni rivolte ad altre istituzioni. Il terzo organo è il Segretariato generale.