Progetto di legge regionale presentato dai Consiglieri PALMA e MELLANO

'Interventi per favorire l'esercizio del diritto alla libera scelta educativa'

Relazione

Egregi colleghi,

la laicità della scuola e il diritto pubblicamente garantito all'istruzione sono temi che spesso si prestano (ed ancor più spesso 'sono prestati') a definizioni equivoche e surrettizie.

E' dunque opportuno che, nella presentazione di un provvedimento che concorre ad ampliare le possibilità di scelta educativa, sia preliminarmente chiarito il senso che i proponenti intendono 'riconoscere' a termini comunemente suscettibili di interpretazioni controverse e, ancora più spesso, contraddittorie.

La laicità della scuola non è assicurata dal prevalere nell'attività didattica di principi, valori o contenuti 'laici', nel senso (del tutto improprio) di estranei o contrari a quelli di tradizioni religiose e confessionali; è, al contrario, garantita da un ordinamento del sistema dell'istruzione che riconosca a tutti, su di una base di parità, l'esercizio concreto di diritti e di libertà 'coerenti' con le proprie impostazioni culturali, senza alcuna forma di discriminazione positiva o negativa.

Allo stesso modo, la garanzia pubblica del diritto di istruzione non è assicurata dal monopolio statale sulla scuola, ma da misure di welfare che consentano a tutti, a prescindere dalle condizioni economiche, di scegliere fra le varie alternative (di contenuto, di impostazione e di orientamento culturale) di cui si compone il sistema scolastico.

La libertà di scelta educativa, dunque, è questione che non riguarda tanto l'organizzazione del sistema scolastico, ma i diritti degli studenti e delle famiglie; si configura come obiettivo di 'giustizia sociale', prima che di 'politica scolastica', e per realizzarsi compiutamente necessiterebbe di una riforma complessiva dell'ordinamento (non alternativa, ma indipendente rispetto a quelle che si vanno faticosamente realizzando sul sistema dell'obbligo, sui cicli scolastici, sull'autonomia, e sulla parità), che consentisse di 'finanziare' le scuole - quelle 'libere' come quelle statali - non attraverso contributi o trasferimenti pubblici, bensì mediante il pagamento diretto del costo delle rette scolastiche da parte degli studenti e delle loro famiglie, riservando all'intervento pubblico l'obbligo di concorrere alla spesa delle famiglie per quella quota a cui esse non potessero provvedere sulla base delle proprie disponibilità economiche. A questi fini, il sistema del 'buono-scuola' (che peraltro è suscettib

ile di diverse realizzazioni, non solo per le diverse modalità di calcolo, ma per le diverse finalità di fondo, più o meno accentuatamente redistributive e perequative) costituisce un modello di indubbio interesse e, dal punto di vista politico, decisamente più 'progressivo' - per usare un termine che rimanda ad obiettivi di 'emancipazione sociale' - di quello del 'credito d'imposta'.

Purtroppo, però, nel confuso dibattito che spesso si accende sui problemi della scuola, questa proposta non ha mai effettivamente assunto per nessuno degli schieramenti politici nazionali il 'rango' di proposta di riforma dell'ordinamento scolastico. Fa buona compagnia, in questo, all'altra urgentissima riforma 'di sistema' che la politica, non meno che la scuola, dovrebbe affrontare, cioè l'abolizione del valore legale dei titoli di studio: una condizione di fatto e di principio del tutto necessaria per risolvere in modo coerente e razionale le questioni della parità scolastica, e per non incorporare irrimediabilmente quel poco di istruzione privata che esiste in Italia nel circuito del parastato assistito.

Peraltro, occorre sottolineare come queste riforme, qualora venissero congiuntamente realizzate, avrebbero l'indubbio effetto di accrescere i livelli di competitività e, quindi, di efficienza del sistema scolastico. Ma, purtroppo, non sono riforme per l'oggi, e, temiamo, neppure per l'immediato domani.

In questo quadro, qualunque intervento della Regione che volesse avere grandi ambizioni 'riformatrici' sarebbe illusorio, velleitario o puramente propagandistico. E non è una questione di poteri (non devoluti o da devolvereà). E' una questione di scelte politiche di fondo (di ordinamento, come si diceva, e non di organizzazione dei servizi scolastici) che sul piano nazionale non trovano e - temiamo - non troveranno ancora per lungo tempo maggioranze determinate e coese.

Per favorire la libertà di scelta educativa, la Regione si può però muovere nei margini ristretti dell'attuale ordinamento, concorrendo parzialmente alla spese che le famiglie sostengono per le rette degli istituti scolastici e di formazione privati.

A differenza di quanto avviene per le politiche relative al diritto allo studio - che si concentrano sulle spese diverse dal costo delle rette scolastiche (vitto, alloggio, trasporto, sussidi scolastici, libri di testoà), e che riguardano la generalità degli studenti piemontesi - le politiche e gli interventi che intendano favorire la libera scelta educativa non possono al momento che riguardare i soli studenti delle scuole private (gli unici che sostengono significative spese di iscrizione non coperte dalla fiscalità generale).

A questi fini - e unicamente a questi fini - la Regione può dunque prevedere un buono-scuola come 'buono-retta'. Tale contributo non può neppure configurarsi come una 'restituzione' di quanto le famiglie di questi studenti versano ogni anno, attraverso le imposte, per il mantenimento del sistema scolastico nazionale: non solo perché il 'buono' erogato non è commisurato alla capacità contributiva della famiglie, bensì - per avere una minima efficacia di promozione sociale, se non proprio redistributiva - al costo effettivo dell'istruzione privata; ma anche perché le somme versate a titolo d'imposta rimangono al momento chiuse nella 'cassaforte' del bilancio pubblico e concorrono al mantenimento del monopolio statale dell'istruzione (e di monopolio si tratta, anche se 'di fatto').

Peraltro, qualunque tentativo di confondere il 'buono retta' con interventi finalizzati a promuovere la qualità o la diversificazione del sistema scolastico e quindi ad avere come destinatari diretti non già gli studenti e le loro famiglie, bensì gli istituti scolastici e, più in generale, il sistema dell'istruzione, produrrebbe l'effetto paradossale di limitare l'efficacia di questa misura di welfare, riducendone le disponibilità finanziarie, di 'drogare' il mercato dell'istruzione privata, e di esporre anche questa 'micro-riforma' ad eccezioni fondatissime di illegittimità costituzionale.

La finalità dell'intervento (ampliare le capacità concrete di scelta degli studenti, e non già concorrere 'programmaticamente' alla selezione dei 'fornitori' di istruzione in base a criteri di parità) impone di non escludere dal campo di applicazione di questo provvedimento gli studenti che frequentino istituti non parificati (a patto che essi svolgano corsi regolari, analoghi a quelli delle scuole parificate).

Al contrario, è proprio l'esistenza del valore legale dei titoli di studio a 'costringere' il legislatore regionale a non incentivare la frequenza di corsi di studio di istituti parificati, a cui non corrisponda un contenuto formativo effettivo o di livello pari a quello mediamente registrato negli istituti pubblici di pari ordine e grado: a concorrere, insomma, con una qualche limitazione non già dell'accesso ai contributi, ma della loro 'spendibilità', a salvaguardare gli standard qualitativi del sistema dell'istruzione. Infatti, fino a che sul 'mercato della scuola' gli istituti privati non saranno valutati per quanto offrono in termini di formazione o istruzione, ma innanzitutto per il valore e la spendibilità legale del titolo che rilasciano, il rischio (e la tentazione) per le famiglie sarà di privilegiare non già la qualità del 'prodotto', ma la 'natura giuridica' del titolo rilasciato: se ciò avvenisse anche con forme di incentivazione economica da parte della Regione, si innescherebbe una selezione

e una competizione al ribasso, che rischierebbe di distruggere il sistema dell'istruzione (in particolare di quella secondaria, o, come si dovrà dire oggi, di secondo ciclo).

In questa stessa logica, è inoltre opportuno che, anche nell'ambito di applicazione di un provvedimento di questa natura, la Regione preveda forme di incentivazione economica (realizzata con un incremento delle percentuali di copertura previste) per la frequenza di quei corsi di studio o formazione che meglio sembrano rispondere ai fabbisogni professionali del sistema socioeconomico piemontese.

Secondo una logica stretta e coerente di sussidiarietà, il 'buono-scuola' deve essere riservato a studenti appartenenti a nuclei familiari le cui condizioni economiche non consentirebbero di sostenere i costi delle rette degli istituti privati.

Dunque, non solo le modalità di calcolo (il tetto massimo erogabile e le percentuali di copertura) ma soprattutto quelle di assegnazione (composizione della graduatoria dei richiedenti) del buono scuola devono privilegiare i nuclei familiari con minori risorse economiche. In caso contrario, vista la limitatezza delle risorse, si innescherebbe un meccanismo di contribuzione a pioggia inefficace ed iniquo (pensiamo soprattutto al caso della delibera recentemente adottata dalla Regione Lombardia, che prevede un'unica percentuale di copertura, pari al 25% del costo della retta, a prescindere dalle condizioni di reddito dei richiedenti, e ammette ai benefici del provvedimento nuclei familiari con un reddito pro capite di oltre 60 milioni lordi; per intendersi: 180 milioni per una famiglia composta da 3 persone!!!!).

Sulla base dei principi enunciati, e articolati in precise disposizioni normative nel presente progetto di legge, è possibile realizzare un sistema coerente ed efficace di buoni-scuola. Qualunque altra soluzione pasticciata, che confonda i problemi economici degli studenti con quelli degli istituti, o che si limiti a premiare 'simbolicamente' ed in maniera indifferenziata gli studenti che frequentino le scuole private, non potrà che favorire 'la corsa al peggio' e gratificare, nella migliore delle ipotesi, i figli più 'somari' delle famiglie più ricche.

Articolato

Art. 1

Finalità

1. La Regione Piemonte favorisce l'esercizio del diritto alla libera scelta educativa dei genitori e, se maggiorenni, degli studenti, attraverso l'attribuzione di buoni-scuola a parziale copertura del costo delle rette degli istituti scolastici e dei centri di formazione privati, parificati e non parificati, secondo i criteri e le modalità stabilite nella presente legge.

Art. 2

Destinatari

1. Sono destinatari dei buoni-scuola gli studenti della scuola dell'infanzia e dell'obbligo, dell'istruzione superiore e della formazione professionale residenti nel territorio regionale.

2. Non accedono ai benefici di cui alla presente legge gli studenti che, alla data dell'iscrizione, abbiano compiuto il ventunesimo anno di età.

Art. 3

Criteri di accesso

1. L'importo dei buoni-scuola attribuiti agli studenti è definito in rapporto alla condizione economica e alla composizione del nucleo familiare, nonché all'ordine e al grado del corso di studi frequentato.

2. La condizione economica del nucleo familiare è definita in relazione al reddito al netto dell'IRPEF e alla situazione patrimoniale dei suoi membri ed è stabilita secondo i criteri e le modalità previste nel D.P.C.M. 30 aprile 1997: "Uniformita' di trattamento sul diritto agli studi universitari, ai sensi dell'art. 4 della L. 2 dicembre 1991, n. 390".

3. Ai fini dell'applicazione dei benefici della presente legge, la condizione economica del nucleo familiare, è rideterminata per le famiglie monoparentali detraendo il 10% dalla cifra stabilita a norma del comma precedente. Tale detrazione si applica, inoltre, per ogni componente del nucleo familiare che sia minore di anni 18 o invalido. Le detrazioni di cui al presente comma sono fra loro cumulabili.

4. Per l'accesso ai benefici di cui alla presente legge, la condizione economica, determinata a norma dei commi 2 e 3 del presente articolo, non può superare il limite di 50 milioni con riferimento ad un nucleo familiare di tre persone. Tale limite è parametrato per nuclei familiari di diversa composizione secondo la seguente scala di equivalenza:

- 1 componente: 0,33;

- 2 componenti: 0,67;

- 3 componenti: 1,00;

- 4 componenti: 1,25;

- 5 componenti: 1,50;

- ogni componente in più: + 0,10

5. I limiti di cui al comma precedente sono aggiornati annualmente con provvedimento della Giunta Regionale, da emanarsi almeno 90 giorni prima dell'inizio dell'anno scolastico, sulla base dell'indice di variazione del prodotto interno lordo pro capite.

Art. 4

Importo erogabile

1. L'importo massimo dei buoni-scuola è stabilito, per ciascun corso di studi, in misura percentuale sul costo medio delle rette degli istituti scolastici e dei centri di formazione privati, parificati e non parificati, operanti in ambito regionale alla data dell'entrata in vigore della presente legge, secondo il seguente schema:

- scuola dell'infanzia: massimo 40%;

- scuola dell'obbligo: massimo 80%;

- istruzione superiore e formazione professionale, per la parte eccedente il periodo di adempimento dell'obbligo scolastico: massimo 20%.

2. L'importo massimo erogabile stabilito in prima applicazione è aggiornato annualmente dalla Giunta Regionale, con il provvedimento di cui all'art. 3, comma 5, in misura comunque non superiore alla metà dell'incremento del costo medio delle rette di cui al comma 1 del presente articolo.

Art. 5

Percentuale di copertura

1. La percentuale di copertura del costo delle rette scolastiche è stabilita, entro i limiti dell'importo massimo erogabile, in misura inversamente proporzionale alla condizione economica dei nuclei familiari dei richiedenti, come determinata a norma dell'art. 3, commi 2 e 3. A questi fini, si stabilisce che ai nuclei familiari con una condizione economica di 50 milioni sia corrisposto un buono-scuola di importo pari al 40% di quello massimo erogabile. Ai nuclei familiari con una condizione economica che non superi i 20 milioni, è corrisposto comunque un buono-scuola pari all'importo massimo erogabile.

2. Per gli studenti portatori di handicap, la percentuale di copertura è incrementata del 30%, anche oltre i limiti del massimo erogabile, e comunque in misura non eccedente il costo della retta dell'istituto scolastico o del centro di formazione frequentato.

3. La percentuale di copertura è incrementata fra il 10 e il 30% con provvedimento della Giunta Regionale, anche oltre i limiti dell'importo massimo erogabile, per quei corsi di formazione o di istruzione superiore che essa individui come prioritari, in base ad un'analisi dei fabbisogni formativi e professionali del sistema socioeconomico regionale.

Art. 6

Modalità di assegnazione

1. Per l'assegnazione dei buoni scuola si provvede a mezzo di un apposito bando pubblico, da emanarsi, sulla base del provvedimento di cui agli artt. 3, comma 5 e 4, comma 2, almeno 75 giorni prima dell'inizio dell'anno scolastico.

2. Le risorse disponibili per ciascun anno sono ripartite fra i diversi ordini e gradi di istruzione, compresa l'attività di formazione professionale, secondo il seguente schema:

- scuola dell'infanzia: 20%;

- scuola dell'obbligo: 50%;

- istruzione superiore e formazione professionale, per la parte eccedente il periodo di adempimento dell'obbligo scolastico: 30%.

3. Nell'ambito delle disponibilità di bilancio e dello schema di ripartizione delle risorse di cui al comma precedente, i buoni-scuola sono assegnati ai richiedenti in base ad una graduatoria, definita in ordine decrescente di condizione economica, così come individuata a norma dell'art.3, commi 2 e 3.

4. Per ciascun avente diritto, i benefici di cui alla presente legge sono concessi per un periodo pari alla durata del corso di studio o di formazione aumentato di un anno al massimo per i ripetenti, e comunque non oltre il limite di età stabilito all'art. 2 comma 2.

Art. 7

Modalità di utilizzo

1. I buoni-scuola erogati possono essere utilizzati negli istituti scolastici privati parificati e non parificati che effettuino corsi regolari e che, entro i limiti di capienza e nel rispetto del proprio progetto educativo, accettino le iscrizioni di tutti gli studenti che ne facciano richiesta, o che, eventualmente, effettuino selezioni basate unicamente sul merito e sulla preparazione dei richiedenti.

2. I buoni-scuola erogati a norma della presente legge sono utilizzabili nelle scuole parificate che rilasciano titoli di studio aventi valore legale, unicamente nel caso in cui tali istituti offrano adeguate garanzie qualitative. A tal fine, entro 120 giorni dall'approvazione della presente legge, il Consiglio Regionale, su proposta della Giunta, definisce i criteri e le modalità:

- del sistema di verifica della qualità dell'insegnamento impartito e del valore sostanziale dei titoli rilasciati dalle scuole private parificate;

- di individuazione degli istituti scolastici ritenuti qualitativamente adeguati.

3. La Giunta Regionale dà attuazione alle procedure di selezione degli istituti entro l'inizio dell'anno accademico successivo a quello di prima applicazione della presente legge.

4. Nel caso in cui i termini di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo non fossero rispettati, l'applicazione dei benefici della presente legge per gli studenti frequentanti gli istituti parificati è sospesa fino all'espletamento delle procedure previste al comma 2 del presente articolo.

Art. 8

(Finanziamento)

All'onere derivante dall'attuazione della presente legge si provvede mediante l'istituzione di un apposito capitolo di spesa, che è dotato della necessaria disponibilità in sede di approvazione della legge annuale di bilancio.

PALMA MELLANO