(coordinatore: Filippo di Robilant)

BOZZA DI PROGETTO (febbraio 1994)

(originale in lingua inglese)

SINTESI: L'obiettivo principale della campagna è di colmare un vuoto nel quadro giuridico-istituzionale internazionale, individuando uno strumento che consenta alle Nazioni di reagire globalmente ed in maniera concertata alle pandemie, come nel caso dell'epidemia da HIV. Il Partito Radicale transnazionale indica tre ipotesi: una Convenzione ONU ad hoc, un emendamento allo Statuto dell'Organizzazione Mondiale della Sanità tendente a dotarla di poteri speciali per la lotta alle pandemie oppure una Dichiarazione Universale. Queste ipotesi non si escludono a vicenda quali strumenti sovranazionali idonei a combattere l'AIDS e le altre pandemie.

PERCHE L'URGENZA

La risposta globale alla pandemia dell'AIDS è stata finora inadeguata e poco realistica. In troppi Paesi l'AIDS è ancora considerato solamente alla stregua di un problema sanitario e non come questione da affrontare anche dal punto di vista politico-istituzionale e dello sviluppo umano.

Recentemente l'OMS ha sottolineato una serie di lacune, di vari livelli di gravità, all'interno del dispositivo predisposto finora dall'ONU: disarmonia tra politiche accettate a livello globale e azione a livello nazionale, indicazioni tecniche contradittorie, diverse interpretazioni dei mandati e delle aree di competenza delle varie organizzazioni, insufficiente coordinamento degli input ai differenti ministeri a livello nazionale, una risposta eccessivamente lenta alla pandemia...(i)

Senza dubbio anche i programmi nazionali sull'AIDS sono troppo rigidamente concepiti come programmi governativi anziché come frutto degli sforzi congiunti degli organi esecutivi, delle ONG, delle associazioni senza fini di lucro e del settore privato. La sfida posta alla comunità internazionale richiede invece una cooperazione coordinata, sostenibile, transnazionale e complementare: il fatto che il virus ignori le frontiere rende essenziale stabilire una politica comune tra gli Stati.

Finora la leadership, il senso di responsabilità ed il coordinamento a livello internazionale sono stati insufficienti. Le risorse messe a disposizione si sono stabilizzate e perfino diminuite ( nel 1991, per la prima volta, i contributi ricevuti dall'OMS sono calati di circa 12.1%). L'etica "globale" dell'altruismo stenta a prendere forma e la visione "globale" della pandemia paradossalmente si restringe invece di allargarsi. Purtroppo i Paesi donatori dimostrano una crescente predilezione a lavorare indipendentemente, oppure su base bilaterale con i Paesi del Terzo mondo. Questo significa che le organizzazioni internazionali non godono della necessaria credibilità per assegnare ruoli e creare i meccanismi di coordinamento. Una leadership "globale", qualora sia mai esistita, stà scemando rapidamente.

Bisogna inoltre tener conto di altre questioni globali che s'intrecciano con la progressione dell'HIV/AIDS: la diffusione della droga, lo status subalterno della donna, il riemergere della tubercolosi e di altre malattie opportunistiche mortali, malnutrizione e carestie...

Alla luce di questa negligenza ed irrazionalità generalizzata, precauzioni e comportamenti universali che hanno dato risultati devono essere imposti, semplicemente cominciando dalla riduzione del rischio: nel caso della diffusione in Occidente, per esempio, una siringa pulita in cambio di una sporca, metadone invece di eroina di strada, sesso protetto piuttosto che astinenza...

Non dimentichiamoci però che l'apparizione dell'AIDS è verosimilmente la naturale conseguenza della graduale distruzione della biosfera tropicale. La foresta pluviale, essendo di gran lunga il serbatoio del pianeta più capiente di specie sia vegetale che animale, è anche il serbatoio più capiente di varietà di virus. Al giorno d'oggi vi sono troppe persone che vìolano troppi ecosistemi. Virus sconosciuti vengono sfrattati dai loro ambienti naturali e, quando un ecosistema viene degradato, molte specie muoiono ma altre si moltiplicano. Infatti, i virus in un ecosistema danneggiato vengono sottoposti ad una pressione selettiva estrema e reagiscono mutando rapidamente e cambiando habitat. Gli specialisti sanitari legittimamente si domandano se l'HIV non è il primo ed unico virus proveniente dalle foreste tropicali che spazzerà il mondo: a dire il vero il virus dell'immunodeficienza acquisita sembra più un caso emblematico che il culmine di un disastro, il quale potrebbe invece portare il nome di virus leta

li già noti come le varietà di Ebola, oppure Marburg, Junin, Lassa, Machupo, Guanarito, Dengue, O'nyong-nynong... E l'esistenza di aereoporti internazionali fà sì che un virus può effettuare il giro del mondo in men che non si dica.

AZIONI DA INTRAPRENDERE A LIVELLO GLOBALE

Nell'immediato

1) intervenire a difesa delle persone sieropositive e con l'AIDS conclamato: i loro diritti umani e civili devono essere rispettati e nessuna discriminazione deve essere tollerata ( i meccanismi di classificazione e di segregazione, come pure tutte le misure coattive, sono immotivati mentre bisogna purtroppo notare che azioni discriminanti avvengono correntemente in molti Paesi, sul posto di lavoro, nei confronti della popolazione straniera, dei detenuti nei penitenziari, ecc...);

2) consentire ai malati, ovunque essi siano, l'accesso ai farmaci e a prezzi abbordabili;

3) promuovere e distribuire il preservativo alle popolazioni

(in assenza di mezzi preventivi perfettamente efficaci, il preservativo rimane il "mezzo meno pericoloso possibile");

4) assicurare riserve sicure di sangue pulito negli ospedali

( a dieci anni di distanza dei primi tests diagnostici sull'HIV, sangue viene ancora trasfuso in molti Paesi in via di sviluppo senza il necessario screening); in questo settore non è irrealistico immaginare un organo sovranazionale per il controllo del sangue, con tanto di marchio di qualità da ritirare nel caso le regole sanitarie non vengano applicate;

5) attuare programmi di scambio di siringhe per i tossicodipendenti consumatori per via endovenosa (ii);

6) le Agenzie ONU (UNICEF,UNDP,UNESCO,UNFPA,Banca Mondiale), sotto l'egida dell'OMS, debbono essere costrette a collaborare invece di creare inutili doppioni ; analogamente, è necessario porre fine alla sgradevole concorrenza tra scienziati.

Il Consiglio Esecutivo dell'OMS, il 21 gennaio 1994, ha approvato una risoluzione per la creazione di un nuovo Programma congiunto ONU, che prevede una segreteria unificata sotto il coordinamento dell'OMS. Forti riserve debbono essere espresse su questa riforma se le modifiche strutturali non verranno realmente effettuate e se l'approccio burocratico dovesse continuare a prevalere. Ottimizzare tutti gli sforzi è possibile solo con una linea diretta di comando, a cominciare da un coinvolgimento in prima persona del Segretario Generale e la nomina a Direttore del Programma di una personalità di reputazione mondiale e di grande prestigio personale.

7) la specializzazione in virologia e epidemiologia deve essere rilanciata in quanto sono questi scienziati i "detectives" che scoprono i virus facendoceli conoscere; un sistema nazionale ed internazionale di sorveglianza e di controllo deve essere organizzato, ivi inclusi programmi di vaccinazione più moderni e capaci di affrontare emergenze.

A breve termine

1) I governi devono fornire all'opinione pubblica una informazione adeguata sulla situazione epidemiologica mentre istituzioni statali e sovranazionali devono costantemente vigilare sulle conseguenze a breve e a lungo termine provocate dalle misure adottate; il diritto all'informazione, riconosciuto tra l'altro dall'art.19 dell'Accordo Internazionale sui Diritti Civili e Politici, deve essere promosso e tutelato, in particolare nelle scuole con l'obiettivo di raggiungere i giovani prima che diventino sessualmente attivi;

2) sostenere una politica antiproibizionista sulle droghe: il danno provocato dall'uso delle droghe, come l'AIDS, è una conseguenza diretta più del proibizionismo che del consumo; questo è anche stato riconosciuto dall'OMS (iii);

3) garantire il diritto alla salute, come sancito dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo ed altre convenzioni incluso l'art.12 dell'Accordo Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali, da cui deriva che vi è un minimo comune denominatore in ogni diritto che costituisce un livello sotto al quale le condizioni non dovrebbero scendere in alcun Paese facente parte dell'Accordo;

4) migliorare lo status sociale delle donne. In molte aree del mondo le donne non sono in condizioni di proteggersi dall'infezione, non potendo controllare o negoziare un sesso sicuro, ivi incluso l'uso del preservativo. Nelle società dove questo avviene, le donne debbono rapidamente raggiungere una parità nell'accesso all'alimentazione, all'istruzione, ai servizi sanitari, all'indipendenza economica e ai diritti civili e legali (iv);

5) i paesi industrializzati, per agire, non debbono attendere passivamente che i nuovi virus raggiungano le loro frontiere. Il livello della cooperazione finanziaria e politica Nord-Sud deve essere aumentato, ivi compreso mantenere il dialogo aperto sulle questioni sanitarie e promuovere una reale volontà da parte dei paesi ricchi di finanziare i necessari miglioramenti nelle condizioni sociali ed ambientali nei paesi in via di sviluppo.

In breve bisogna cessare di fare ciò che non funziona. Bisogna affrontare la realtà della riduzione del rischio. Bisogna evitare che anche l'AIDS venga accettata come tragica fatalità, solo perché chi poteva ha perso interesse e chi non poteva non ha avuto scelta.

OBIETTIVI ISTITUZIONALI DELLA CAMPAGNA

Nonostante la natura globale della pandemia, allo stato attuale non esiste giurisprudenza internazionale in merito all'AIDS e questo è emblematico della disomogeneità con cui è stata condotta finora la lotta nei suoi confronti. Abbiamo urgente bisogno di un nuovo strumento transnazionale capace di garantire l'attuazione di regole comuni, contestualmente alla creazione di un organo sovranazionale con poteri vincolanti che consentano l'applicazione di azioni accettate globalmente.

Per la cronaca, i Governi si sono riuniti ufficialmente sul tema dell'AIDS solo nell'ottobre 1987 nel corso di una seduta straordinaria dell'Assemblea Generale, che risultò in una risoluzione che invocava una azione coordinata a livello internazionale, e nel gennaio 1988, a Londra, quando i ministri della sanità si riunirono per il Verice globale sull'AIDS. Inoltre, in giugno 1994, un Vertice dei Capi di Governo si terrà a Parigi con l'obiettivo di rivedere la strategia globale. Alla luce di un impegno così scarso non è sorprendente che gli autori di "AIDS in the World" hanno scritto che la storia della mobilitazione contro l'AIDS dimostra che mentre il coinvolgimento dei ministeri della sanità è necessario, esso non è certamente sufficiente (v).

Prima ipotesi: una Convenzione ad hoc sull'AIDS e le altre Pandemie

La caduta della cortina di ferro ha determinato la prima occasione politica dall'inizio della Guerra Fredda per riformare e rilanciare il sistema delle Nazione Unite. Sforzi impossibili da compiere negli ultimi cinquant'anni possono essere oggi realisticamente tentati.

Esistono centinaia di Convenzioni ONU ma stranamente non sull'AIDS che rappresenta la questione globale per eccellenza. In teoria la causa dell'AIDS verrebbe ampiamente beneficiata se semplicemente alcune Convenzioni già esistenti fossero rispettate ed attuate fino in fondo: per esempio la Convenzione sui Diritti dell'Infanzia oppure la Convenzione sull'Eliminazione di Ogni Forma di Discriminazione nei confronti dell Donne. Un altro beneficio deriverebbe dall'introduzione di un legame tra AIDS ed il concetto della riduzione del danno nella Convenzione sul Traffico Illecito di Narcotici e di Sostanza Psicotrope (1988). Ma queste rappresentano solo mezze misure.

L'idea di una Convenzione sull'AIDS certamente non è una panacea. Tuttavia una Convenzione, contrariamente ad esempio ad una Dichiarazione Universale, rende gli stati aderenti legalmente responsabili delle loro azione, diventando quindi uno strumento incisivo per esercitare pressioni su paesi recalcitranti nell'adottare tempestivamente regole comuni.

Disposizioni vincolanti per gli Stati implicano la rinuncia di segmenti della propria sovranità nazionale, come nel caso del summenzionato Istituto Internazionale per il Controllo del Sangue. D'altra parte, in considerazione proprio del fatto che il virus non conosce frontiere, il concetto dell'"ingerenza per ragioni umanitarie e sanitarie" non è inconcepibile in questo caso.

Aspetti procedurali e tempi tecnici: la procedura per l'adozione di una Convenzione ONU è assai lunga. Il primo passo è di assicurarsi che la 49ma Sessione dell'Assemblea Generale

( 20 settembre-10 dicembre 1994) abbia la questione AIDS all'ordine del giorno. Uno Stato Membro deve quindi formalmente richiederlo, non più tardi di 30 giorni prima dell'inizio dei lavori della Sessione - ma, idealmente, prima si fà meglio è - mediante una breve risoluzione, due paginette al massimo. Nel corso della Sessione, l'Assemblea deve sancire la priorità di una Convenzione sull'AIDS ed istituire un gruppo di esperti il cui mandato solitamente non è più breve di un paio di anni. Il passo successivo è quello di convocare una conferenza internazionale per adottare il contenuto della Convenzione. L'Assemblea generale deve poi fornire la sua approvazione e trasmetterlo ai Parlamenti nazionali per la ratifica finale. L'intera procedura può impiegare fino a 6 anni.

Il cinquantesimo anniversario dell'ONU - 1995 -rappresenterà un'opportunità unica per diffondere una immagine più umana delle Nazioni Unite e per sollecitare un sistema ONU più democratico e meno burocratico. Appare quindi un periodo molto appropriato per svolgere un dibattito sull'AIDS e sulle pandemie in genere. Il Vertice di Parigi previsto in giugno sulle nuove strategie per combattere l'AIDS può invece rappresentare una occasione di alto profilo, e certamente "mediatica", affinché uno Stato proponga ed illustri il progetto.

Seconda ipotesi: un emendamento allo Statuto dell'OMS tendente a dotarla di un mandato speciale per combattere le pandemie e più specificatamente l'AIDS.

L'OMS è l'Agenzia preposta dall'Art.57 della Costituzione dell'ONU per fronteggiare le tematiche sanitarie nel mondo.

Lo Statuto dell'OMS risale al 1946 ed è stato emendato solo due volte, nel 1977 e nel 1984. Lo Statuto consente all'Organizzazione di inoltrare agli Stati delle raccomandazioni, disposizioni, risoluzioni e decisioni;la formula in uso è "l'OMS raccomanda agli Stati membri".

L'Articolo 21 dello Statuto accenna all'"adozione di disposizioni per prevenire la diffusione internazionale di malattie" e l'Articolo 22 provvede che "tali disposizioni approvate devono essere attuate da ogni Stato membro dopo che il dovuto annuncio è stato fatto dall'Assemblea dell'OMS, all'infuori di quei Membri che notificheranno al Direttore Generale di rigetto o di riserve entro il periodo indicato nell'annuncio stesso". Fino a che punto queste disposizioni diventino vincolanti per gli Stati membri che non notificano al Direttore Generale di rigetto, o di riserve entro il periodo indicato, non è specificato.

Inoltre l'Articolo 28 stabilisce che il Comitato Esecutivo può adottare misure d'emergenza, nei limiti delle funzioni e delle risorse finanziarie dell'Organizzazione, al fine di far fronte ad eventi che richiedano immediata azione; in particolare, può autorizzare il Direttore Generale ad intraprendere le misure necessarie per combattere le epidemie. Anche qui le indicazioni relative all'ampiezza del mandato sono generiche.

Lo Statuto dell'OMS evidentemente non ha gli strumenti per confrontare la pandemia dell'AIDS. Malgrado le legittime riserve si possano avere riguardo le attuali capacità dell'OMS a gestire gli svariati problemi posti dalla sanità nel mondo, esso rimane l'unico organo sovranazionale al quale l'opinione pubblica internazionale ed i governi si possono rivolgere. Mentre non sfugge a nessuno che l'OMS provvede statutariamente solamente a fornire contributi tecnici, non è detto che un mandato più forte non possa consentirgli di avere più potere e più credibilità al fine di ottenere che un'azione adeguata sia portata avanti; viceversa, maggiore controllo potrebbe essere esercitato sulla sua attività.

Aspetti procedurali e tempi tecnici: l'art.73 dello Statuto provvede che "i testi di emendamenti...vanno comunicati al Direttore Generale perlomeno sei mesi prima del loro esame da parte dell'Assemblea. Gli emendamenti sono resi operativi per tutti i membri nel caso vengano approvati dai due terzi dell'Assemblea ed accolti da due terzi dei membri in accordo con i loro rispettivi processi costituzionali". L'art.13 indica che l'Assemblea deve riunirsi una volta l'anno ed in seduta straordinaria che può essere convocata su richiesta del Comitato Esecutivo o della maggioranza dei membri.

Terza Ipotesi: la Dichiarazione Universale.

Una Dichiarazione Universale non comprende disposizioni vincolanti ma potrebbe veramente svilupparsi in un sistema esauriente, fornendo all'opinione pubblica, ed in particolare alle persone colpite, uno strumento ulteriore per imporre le azioni corrette ed assicurare che i diritti individuali vengano rispettati.

Aspetti preocedurali e tempi tecnici: le dichiarazioni di principi sono provvedimenti adottati dall'Assemblea Generale e non sono vincolanti. Solo nel caso riproducano normative consuetudinarie internazionali già esistenti possono diventare obbligatorie, nel qual caso è necessario stabilire se il consenso è così esteso da attribuirlo alla comunità internazionale nel suo insieme, prendendo in considerazione non solo i voti espressi contro e le astensioni, ma anche le riserve che spesso accompagnano i voti favorevoli.

NOTE

(i) EB93/INF.DOC./5

(ii) Una delle conseguenze più gravi dell'approccio proibizionista al fenomeno droga è la diffusione estesa dell'HIV e di altre malattie emotrasmesse quale l'epatite. Questo punto di vista è stato chiaramente enunciato da Eric Sterling, Presidente della Criminal Justice Policy Foundation (Washington), in un Memorandum inviato al Surgeon General ("Medico dello Stato") degli Stati Uniti, Dr.Joycelyn Elders, nell'ottobre 1993. Negli USA, le siringhe sono classificate come accessori per la droga, e quindi sono illegali. Questo comporta che l'attrezzatura pulita diventa più scarsa e più cara, ed il possesso di siringhe una causa probabile di arresto.

Il Memorandum prosegue ricordando che "la Commissione Nazionale sul HIV e AIDS ha citato i programmi di scambio di siringhe quale misura di prevenzione per la trasmissione del virus HIV ( Report Number Five: The Twin Epidemics of Substance Use and HIV, luglio 1991, raccomandazione 2). Tuttavia, la dottrina della "guerra alla droga" considera che dare il giusto "messaggio" sia di grande importanza ed il "messaggio" che la vendita ed il possesso di attrezzatura da iniezione è proibito risulta più importante che prevenire la trasmissione del virus attraverso l'uso di siringhe sporche. Conseguentemente, la sezione 2025 dell'Anti-Drug Abuse Act del 1988 nega qualsiasi tipo di finanziamento per fini assistenziali a Stati che distribuiscono siringhe sterilizzate o candeggina per pulirle. Ciononostante un numero crescente di città americane ha riconosciuto l'importanza dello scambio di siringhe e adottato programmi".

Inoltre "la scorta di sangue del paese è messa a maggior rischio di diffusione dell'HIV...perché i tossicodipendenti possono vendere agevolmente il loro sangue per acquistare costose droghe illecite..."

(iii) "Preventing and Controlling Drug Abuse", 1990; Risoluzione WHA 43.10 del maggio 1990; Risoluzione WHA 45.35 del maggio 1992;

(iv) United Nations Development Programme: Young Women: Silence, Susceptibility and the HIV Epidemic. New York: UNDP HIV and development programme

(v) "AIDS in the World", Harvard University Press, Cambridge, Nassachussets,and London, England, 1992.