Documentazione:

SISTEMA DI SICUREZZA PER LO SVILUPPO E DIRITTO UMANO ALLO SVILUPPO

Nell'Agenda per lo sviluppo due questioni appaiono di assoluta priorità: la partecipazione dell'individuo alla vita democratica delle società in via di sviluppo, e un nuovo concetto di sicurezza riferito alle "condizioni minime per lo sviluppo". Si tratta degli unici, veri fattori di stabilità, sviluppo sostenibile ed equità intergenerazionale (fairness per le generazioni future) nel processo di cooperazione allo sviluppo.

Solo l'affermazione di questi principi può validamente contribuire ad un ordine internazionale politico ed economico più equo.

Sarebbe pertanto auspicabile che l'Agenda per lo sviluppo ,nell'affrontare le questioni giuridiche relative ai rapporti tra Stati a diverso livello di sviluppo, si orienti e concentri su:

A) l'obbligo di garantire condizioni minimali per lo sviluppo come elemento della sicurezza mondiale; queste condizioni minimali dovrebbero consistere almeno nel versamento di una quota fissa del prodotto interno lordo dei Paesi industrializzati e nella determinazione di un meccanismo obbligatorio di scorte alimentari;

B) il diritto umano allo sviluppo come diritto di partecipazione democratica degli individui al processo di sviluppo.

A.1. - L'esistenza di "condizioni minime dello sviluppo", come elemento della sicurezza mondiale

Il principale e più impegnativo compito attuale delle Nazioni Unite consiste nel prevenire potenziali conflitti (internazionali ed interni) e ridurre i motivi di instabilità che mettono in pericolo la pace. A questo fine occorre promuovere il perfezionamento del sistema di sicurezza mondiale, secondo una concezione più ampia e moderna dei capitoli VI e VII della Carta.

Mantenere la »pace e la sicurezza internazionale è l'obiettivo-guida dell'ONU e il concetto di »pace-sicurezza è richiamato in numerosi contesti normativi e risoluzioni dell'Assemblea Generale. Com'è noto, l'art. 1 della Carta dell'ONU prevede misure non solo per reprimere violazioni della pace, ma anche per rimuovere le minacce alla pace. La responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale viene infatti conferita dagli Stati membri al Consiglio di Sicurezza (art. 24). Inoltre »il Consiglio di Sicurezza può fare indagini su (...) qualsiasi situazione allo scopo di determinare se sia »suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale (art. 34).

Nella Dichiarazione solenne del Consiglio di Sicurezza del 31 gennaio 1991 sulla nuova dimensione della sicurezza collettiva, si può ritrovare la volontà politica di includere la dimensione dello sviluppo nell'ambito del sistema di sicurezza internazionale.

Nell'attuale contesto internazionale, le questioni economiche e sociali sono strettamente connesse al mantenimento della pace. Le condizioni che mettono in pericolo la sicurezza non possono più considerarsi limitate all'impiego della forza armata. Anche la mancanza di condizioni minime per lo sviluppo, o il difetto di riserve alimentari, può rappresentare una minaccia per la sicurezza di intere regioni del mondo.

Per quanto riguarda l'attività delle Nazioni Unite nel settore della cooperazione economica e sociale, »condizioni di stabilità e di benessere (...) sono necessarie per avere rapporti pacifici ed amichevoli fra le nazioni (art. 55).

Pertanto si può affermare che la sussistenza di un "livello minimo" per lo sviluppo persegua un obiettivo esistenziale, per la Comunità Internazionale, cioè evitare una »situazione che minaccia la sicurezza internazionale e quindi legittimi l'intervento del Consiglio di Sicurezza dell'ONU (ai sensi dell'art. 39 della Carta). Quest'organo infatti »gode di un ampio potere discrezionale nel »determinare se, in un caso concreto, si verifichi una minaccia o violazione della pace .

Soprattutto, la discrezionalità di questa valutazione e di azione del Consiglio di Sicurezza si verifica nell'ipotesi di »minaccia alla pace , che si presta ad essere concretizzato ed interpretato evolutivamente solo nella prassi delle Nazioni Unite.

Per garantire l'applicazione di questa nuova forma di sicurezza forse non è necessario ipotizzare azioni militari o sanzioni di particolare gravità da parte del Consiglio di Sicurezza. Si possono però individuare altre misure volte ad incentivare il rispetto di questo obbligo a favore dello sviluppo. Le misure che il Consiglio di Sicurezza ha il potere di adottare, in base all'art. 41 dello Statuto dell'ONU, »possono , infatti, comprendere misure di tipo »negativo (interruzione delle relazioni economiche, diplomatiche...), e misure »positive di incentivazione degli aiuti verso PVS.

E' evidente che la questione dell'esistenza di condizioni minime per lo sviluppo, come elemento della sicurezza internazionale, deve essere posta con particolare intensità dalle forze preponderanti nella Comunità. La sicurezza generale è, in definitiva, la sommatoria di tutti gli aspetti specifici della sicurezza.

Si può così auspicare il consolidamento di una prassi interpretativa del Consiglio di Sicurezza, che stabilisca l'applicabilità della norma dell'art. 39 della Carta alla ipotesi di non sussistenza delle condizioni minime per lo sviluppo .

A.2. Il sistema di sicurezza alimentare

Un esempio concreto di questo "livello minimo di sviluppo" potrebbe consistere nella realizzazione della sicurezza alimentare mondiale, attraverso un sistema di controllo e di gestione che garantisca l'approvvigionamento continuo dei prodotti alimentari.

In considerazione del suo valore fondamentale, la questione della sicurezza alimentare mondiale deve assicurare l'accesso permanente degli individui agli alimenti di base indispensabili alla loro sopravvivenza. Invece il regime internazionale attuale, caratterizzato dalla precarietà dei meccanismi operanti, si limita ad un sistema d'informazione e di allerta rapida ed alla predisposizione di una riserva alimentare d'emergenza.

Come primo passo, si potrebbero intanto elaborare degli atti giuridici multilaterali che, esprimendo la comune responsabilità dei singoli Stati nei confronti della Comunità Internazionale, individuino procedimenti e misure per una migliore gestione internazionale delle risorse alimentari mondiali.

Il sistema di controllo attuale delle scorte alimentari può essere così sintetizzato:

1 - Engagement International sur la sécurité mondiale, dichiarazione che impegna gli Stati a conservare riserve minime di cereali, in relazione alle esigenze dei paesi in via di sviluppo, (approvata sulla base di una proposta del Direttore Generale della Fao del 1973, adottata con la Risoluzione del Consiglio 1/64 del novembre 1974);

2 - Plan d'action pour la sécurité alimentaire mondiale, con il quale veniva confermato il suddetto principio (adottato con la Risoluzione 1/75 del giugno 1979 del Consiglio della FAO nella sua LXV sessione);

3- Comitato di sicurezza alimentare, istituito per il coordinamento delle iniziative in materia di sicurezza alimentare, attraverso il controllo della domanda, dell'offerta e degli stock di generi alimentari di base detenuti dai singoli Paesi ( adottato con la Risoluzione 21/75 del novembre 1975 del Consiglio FAO);

4 - Riserva Alimentare Internazionale di Emergenza (IEFR) istituita per garantire un approvvigionamento di generi alimentari in situazioni non prevedibili di penuria (Risoluzione A.G. 3362 S-VII del 1975).

5 - Le Convenzioni di aiuto alimentare hanno per oggetto la regolamentazione del commercio dei cereali. Gli Stati-parte assumono l'impegno di fornire annualmente delle quantità prestabilite di aiuti alimentari. Si affermava successivamente l'obiettivo di una fornitura annua minima di aiuti alimentari (pari ad almento 10 milioni di tonnellate) in »cereali idonei al consumo umano . Viene stabilito l'obbligo delle parti contraenti di fornire cereali o il loro equivalente in valuta.

6 - Il Programma Alimentare Mondiale (World Food Program-WFP) istituito nel 1961, in base a risoluzioni della FAO e dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, ha come bilancio i contributi fissi degli Stati partecipanti e gli impegni assunti dagli Stati donatori (nel corso della Pledging Conference). Tali risorse costituiscono un Fondo fiduciario posto sotto la responsabilità del Direttore Generale della FAO. Tutti i contributi sono su base volontaria. Sono corrisposti per lo più sotto forma di derrate alimentari.

7 - Il Consiglio Alimentare Mondiale (World Food Council-WFC) istituito nel dicembre 1974 dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite su raccomandazione della Conferenza Mondiale dell'Alimentazione dello stesso anno, con il ruolo di centro-coordinatore delle attività svolte dalle varie istituzioni che si occupano di aiuto alimentare.

8 - Il Fondo Monetario Internazionale ha adottato canoni flessibili per l'accesso alle risorse del Fondo e meccanismi di finanziamento agevolato.

A.3 - L'obbligo di garantire le condizioni minime di sviluppo come obbligo erga-omnes

Anche a seguito del nuovo concetto di sicurezza internazionale sin qui delineato occorre che l'azione delle Nazioni Unite sia volta alla affermazione di un obbligo per tutti gli Stati di garantire ai PVS le condizioni minime di sviluppo. Il contenuto dell'obbligo deve consistere nel versamento di una quota parte del reddito nazionale lordo dei Paesi industrializzati.

La codificazione di un siffatto obbligo assoluto ed erga omnes, nel diritto internazionale attuale rappresenterebbe la dimostrazione di un interesse prioritario e fondamentale della Comunità internazionale in materia.

E' noto che una norma di diritto internazionale che crea un obbligo erga omnes, impone agli Stati un comportamento, dovuto nei confronti dell'intera Comunità Internazionale.

Tuttavia, l'esistenza di un obbligo erga omnes non implica necessariamente una gestione internazionale dell'interesse collettivo e del bene protetto ("lo sviluppo") che potrebbe essere, in questo momento, utopico. Appare possibile procedere anche con meccanismi misti di cooperazione multilaterale e di gestione da parte di un organismo internazionale, come le Nazioni Unite (piuttosto che con le pastoie del bilateralismo).

Una successiva riflessione può farsi a proposito delle eventuali violazioni di questo obbligo e della relativa responsabilità. La questione della responsabilità si è posta, in maniera specifica, in relazione alla costituzione della riserva internazionale di prodotti alimentari.

Nel caso in cui gli Stati chiamati ad intervenire non dispongano di risorse alimentari adeguate, sarà possibile un intervento finanziario sostitutivo. Si esclude così che possano funzionare le esimenti tipiche del diritto internazionale, quali la forza maggiore ed il caso di distress. L'adempimento dell'obbligo sarà sempre possibile attraverso una quota-parte del reddito dei Paesi ricchi.

B) Il Diritto umano allo sviluppo e ad una nutrizione adeguata

L'intero sistema dei diritti dell'uomo si è sviluppato nella consapevolezza dell'importanza delle condizioni sociali, politiche ed economiche in cui questo sistema opera.

Basta richiamare in proposito l'art. 28 della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 che si riferisce alla necessità di un ordine »sociale ed internazionale per la piana realizzazione di tutti gli altri diritti umani (»ciascuno ha il diritto ad un ordine sociale ed internazionale... ).

Nella Carta e in numerose Risoluzioni delle Nazioni Unite si ritrova l'affermazione del significato delle condizioni economiche sociali e culturali per un effettivo sviluppo della persona. Gli artt. 55 e 56 della Carta, e numerose Risoluzioni delle Nazioni Unite, fissano obiettivi e programmi della cooperazione internazionale; creano norme di diritto internazionale scarsamente obbligatorie; ma è soprattutto il Patto delle Nazioni Unite sui diritti economici sociali e culturali del 1966 a sottolineare l'interdipendenza dell'esercizio e del godimento dei diritti umani nel loro insieme.

Il Diritto ad una nutrizione adeguata viene affermato in numerosi atti delle Nazioni Unite, tra i quali le Dichiarazioni sul progresso e lo sviluppo nel campo sociale e sulla Strategia internazionale dello sviluppo per il Terzo Decennio delle Nazioni Unite. In quest'ultimo atto il diritto è collegato alla costituzione di stock di cereali a livello nazionale.

Nella Dichiarazione Universale dei diritti dell'uomo si parla del diritto di ogni individuo alla »sicurezza della propria persona (art.3) e si afferma che »ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficente a garantire la salute ed il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione (art.25,1). Nel Patto internazionale delle Nazioni Unite sui diritti economici, sociali e culturali si afferma poi la necessità di migliorare l'organizzazione alimentare »per assicurare un'equa distribuzione delle risorse alimentari in relazione ai bisogni (art.11,2b), ma soprattutto si ribadisce il »diritto fondamentale di ogni individuo ad essere libero dalla fame (art.11,2).

Per quanto riguarda il contenuto del diritto umano allo sviluppo, l'unico possibile significato di garanzie della persona umana ci sembra quello della partecipazione degli individui al processo di sviluppo. Si sottolinea, così, la necessità di azioni »positive per consentire la partecipazione democratica degli individui ai processi decisionali e ad una più giusta ripartizione delle risorse e dei benefici dello sviluppo.

Rispetto ai diritti economici, sociali e culturali, il diritto allo sviluppo aggiunge, per così dire, »il valore della partecipazione democratica . Solo la libertà di scegliere forme e contenuti di associazione alla vita politica, può consentire agli individui di svolgere un ruolo nel processo di sviluppo. Gli Stati hanno la responsabilità di consentire e promuovere questo ruolo.

Il diritto allo sviluppo inoltre rafforza il contenuto di altri diritti umani già riconosciuti a livello internazionale. Esiste infatti una »soglia minima di diritti umani che, in situazioni di sottosviluppo, rischia di non essere garantita. Si tratta del diritto alla vita, all'alimentazione ed alla salute, il diritto di vestirsi, di avere una casa e cure mediche. Nell'insieme, una soglia minima di diritti umani che non può essere annullata o sospesa per nessun motivo, neanche in tempo di pubblica emergenza.

La Dichiarazione sul diritto allo sviluppo, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1986, riporta, però, solo nel Preambolo questa definizione. La Dichiarazione è, infatti, il risultato di un difficile compromesso tra i favorevoli ad un c.d. diritto della terza generazione (degli individui dei popoli e degli Stati) e i sostenitori (in posizione di minoranza) della tradizionale concezione dei diritti umani, come categoria esclusivamente indirizzata agli individui. Nella Dichiarazione si ritrovano, perciò allo stesso tempo, principi di cooperazione intergovernativa e il riconoscimento del diritto dell'individuo, al quale corrisponde l'obbligo degli Stati di promuovere misure effettive per un corretto processo di sviluppo.

Affinché questo diritto umano assuma carattere vincolante e produttivo di effetti, occorre che le Nazioni Unite procedano ad una sua definizione, nel senso "proprio" della categoria dei diritti umani, cioè come diritti esclusivamente degli individui protetti contro l'ingerenza dello Stato nonché all'adozione di sistemi di controllo dei progressi ottenuti nella sua realizzazione.

E' particolarmente importante che le conclusioni della Conferenza di consultazione delle Nazioni Unite sul diritto umano allo sviluppo tenutosi nel 1990 abbiano sottolineato l'obbligo degli Stati di promuovere misure per la trasformazione democratica delle strutture politiche economiche e sociali, soprattutto dei Paesi in via di sviluppo. Misure speciali, a questo fine, devono essere previste per la piena integrazione degli individui appartenenti ai gruppi deboli delle società statuali: le popolazioni indigene, rurali e particolarmente povere. Misure »positive che gli Stati devono intraprendere per consentire all'individuo un effettivo esercizio del diritto umano allo sviluppo, come minimo comune denominatore delle singole politiche nazionali di sviluppo; anche se resta ferma l'autonomia e diversità di ciascun modello di sviluppo.

Il diritto umano allo sviluppo deve, a nostro avviso, rappresentare il »versante interno del diritto all'autodeterminazione già inserito nei Patti delle Nazioni Unite del 1966. Il diritto all'autodeterminazione, vuol dire "affrancamento dai legami di colonizzazione di origine esterna". Il diritto allo sviluppo deve garantire un'effettiva partecipazione dell'individuo in una società a misura d'uomo: una società statuale nella quale si affermano il diritto all'educazione, il diritto a partecipare alla vita politica, sociale e culturale, la libertà d'espressione, il diritto di associazione e assemblea, il diritto ad un ambiente sano.

La realizzazione ed effettivo godimento di questo insieme di diritti umani dipende ovviamente dalle forme di governo e di amministrazione di ciascun Stato e dal rispetto di una serie di obblighi dello Stato nei confronti dei cittadini.

Il diritto allo sviluppo può, in conclusione, oggi rappresentare il »versante interno del diritto di autodeterminazione.

Il diritto a determinarsi contro ogni forma di dominio coloniale o straniero non basta più oggi; deve essere completato da un obbligo per gli Stati in via di sviluppo di garantire istituzioni e forme di partecipazione adeguata allo sviluppo, e da un obbligo degli Stati industrializzati di garantire le condizioni per questo processo (sostegno economico, misure per il rafforzamento della democrazia etc.). E'in tale prospettiva che ci appare fondamentale il contributo dell'Agenda per lo sviluppo.

Il diritto umano allo sviluppo è infatti, un diritto umano destinato ad incidere, su aspetti, sino ad oggi, pressoché intatti, della sfera di sovranità degli Stati.

Le giuste aspirazioni di individui, movimenti, e popoli nei PVS (e altrove) verso una democratizzazione delle società statuali possono avvantaggiarsi enormemente dall'affermazione di un meccanismo di tutela internazionale del diritto umano allo sviluppo così definito.