par Monique Chemillier-Gendreau

SOMMAIRE: Faudrait-il renoncer, alors que les conflits sanglants se multiplient au Rwanda et ailleurs, à rechercher les moyens d'assurer la paix en se fondant encore et toujours sur les principes du droit international qui, seuls, peuvent aider les Etats et les peuples à résoudre durablement leurs différends ? Mais il ne suffit pas d'énoncer le droit, il faut aussi imaginer de nouveaux moyens de le faire respecter. A cet égard, la guerre en Bosnie-Herzégovine est riche d'enseignements.

(Le Monde Diplomatique, Juillet 1994)

Plus que jamais dans cette période, tout devrait nous pousser à désespérer de l'ONU. La liste des faux succès et des vrais écueils s'égrène comme une litanie fastidieuse et écoeurante, de l'Afrique au Cambodge, du Caucase au Proche-Orient, avec ces deux fleurons de l'échec : la Somalie et la Yougoslavie.

Ici, le tam-tam de l'opération montée par les Etats-Unis et les Nations unies s'éteint, en laissant des factions plus désunies que jamais, même si quelques tonnes de riz ont été distribuées au passage. Là, les divers Etats qui ont contribué à la décision hâtive de l'éclatement de la Yougoslavie multiplient depuis lors les pantomimes masquant leur refus de dénoncer l'agression qui a suivi cette décision.

Comment défendre encore un organisme qui, à l'instar de la Société des nations (SDN), semble avoir été un brouillon, et comme tel être destiné aux poubelles de l'histoire, et n'est plus qu'une bureaucratie inutile et coûteuse ? Ne voit-on pas, à crève I'oeil, l'inadéquation du cadre aux problèmes dressés devant nous ?

(...)

Docile, l'ONU fait alors, dans le champ du maintien de la paix, la politique des puissances économiques. Rien d'étonnant à cela puisque celles-ci, par le mécanisme du vote au Conseil de sécurité, détiennent l'essentiel du pouvoir de décision. Plus surprenant est le fait que la majorité des autres Etats n'utilisent pas au maximum les quelques possibilités qui leur sont pourtant laissées (3).

Nul ne disconvient qu'il sera difficile d'aller très avant dans le XXII siècle avec un pareil outillage. Mais le sursaut des populations, notamment le courage des peuples des pays industrialisés pour faire pression sur leurs gouvemements, doit être testé sur-le-champ.

Pour miser sur la capacité d'invention des peuples de la Terre dans un futur éloigné, il faut d'abord les convaincre d'en faire preuve dans le cadre actuel, si déficient soit-il. A cet égard, c'est à la société civile (presse, organisations non gouvemementales, intellectuels, etc.) et à quelques gouvernements intègres et courageux, s'il en existe, qu'il reviendrait de dired'où vient la faillite actuelle. Et il est possible d'en esquisser le schéma à partir de la situation dans l'ex-Yougoslavie.

DESIGNER LES RESPONSABLES

Qu'il y ait eu une hâte contestable à rèconnaître les nouveaux Etats nés de la dissolution de l'ancienne Yougoslavie est aujourd'hui une évidence. Et sans doute faudra-t-il retricoter (et sur quelles ruines !) le maillage fédérateur qu'on a si brusquement défait.

Mais, pour l'heure, la société internationale est prise au jeu de son droit qui s'applique entre les Etats existants. C'est donc entre ces Etats nouveaux qu'il faut appliquer le droit.

Les valeurs qui fondent la réelle application du droit intemational ne sont pas celles mises au fronton de la Charte, ou répétées en incantation par les organes pléniers de l'ONU. Arrogance, violence, prédation et culte de l'argent sont les premières. On pourrait ajouter mensonge et cynisme. Tout cela est à I'oeuvre, ou l'a été, dans la guerre du Golfe, les menées commerciales, l'effondrement partout du droit d'asile, les ventes d'arrnes, les manipulations des droits de l'homme ou des peuples, la tyrannie des médias et la purification ethnique .

Tout cela est encore en germe, pour l'avenir, dans l'échec du Sommet de la Terre à Rio, en 1992, ou dans le refus de certaines grandes ou très grandes puissances (Etats-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, notamment) de se rallier à la convention sur le droit de la mer et d'adhérer ainsi à la notion de patrimoine commun de l'humanité et à sa nécessaire protection.

Il est vrai que, à cette lumière l'article premier de la Charte énumérant les buts des Nations unies : paix, justice, répression de l'agression, ajustement ou règlement des différends, droits des peuples, coopération, libertés fondamentales, dit assez le double langage.

C'est b%n parce que les valeurs sont à l'inverse de celles annoncées que ceux qui siègent dans les organes compétents trichent en permanence avec les qualifications. C'est oublier que dire, c'est faire, et qu'un discours clair pourrait être un début d'action. Tant d'atermoiements et de faux-semblants à propos de la situation dans l'ex-Yougoslavie accompagnent la faille décisive de la démarche: l'absence de qualification précise. Lorsque celle-ci est faite convenablement, une partie du chemin est parcourue et moins d'hésitations surgissent pour agir.

La responsabilité de la qualification incombe principalement au Conseil de sécurité. L'article 39 de la Charte le charge de constater l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression . Et comme il lui fallait un guide dans cette tâche, un comité spécial de trente-cinq membres a travaillé, plusieurs années durant, à donner une définition de l'agression (4). Il est possible de se gausser et de dire que la montagne a accouché d'une souris. Maison peut aussi, plus sérieusement, se souvenir que cette définition a été élaborée par l'Assemblée générale, convaincue que l'adoption d'une définition devait avoir pour effet de décourager un agresseur éventuel et de sauvegarder les intérêts de la victime.

Est défini conune agression l'emploi de la force année par un Etat contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations unies. En outre, l'antériorité, le fait d'agir le premier, est décisive.

Ajoutons que l'agression peut être aussi l'envoi par un Etat ou en son nom de bandes ou de groupes armés, de forces irrégulières ou de mercenaires qui se livrent à des actes de force armée contre un autre Etat ... (article 3 g de la résolution 3314 portant définition de l'agression).

Le nettoyage ethnique contre les populations bosniaques ou croates est attesté par des autorités parfaitement qualifiées. Les chiffres confirment ex post ce que l'on a pas empêché : la guerre en Bosnie-Herzégovine a déjà fait 300 000 morts dont près de 200000 Musulmans et plus de 3 millions de personnes déplaçées dont 2,3 millions de Musulmans (5). Les événements de Sarajevo, de Prijedor, de Goradze, lévent toutes les hésitations quant à la qualification. Il s'agit bien de l' emploi de la force armée d'une manière incompatible avec les buts des Nations unies . La main de Belgrade est clairement identifiable dans les actes commis et, si l'on a absolument besoin d'un support de texte, l'article 3 g précité le donne sans ambiguïté, car les Serbes qui agissent alors sont bien des groupes armés par un Etat contre un autre Etat .

Et, puisque la définition de l'agression si difficilement élaborée s'applique, alors il fallait désigner l'agresseur et tirer toutes les conséquences juridiques de cette qualification, et il fallait le faire au bon moment, au début de l'agression. Que les grandes puissances regrettent pour la plupart d'entre elles, plus ou moins ouvertement, d'avoir laissé se défaire la Yougoslavie, est peut-être la cause inavouable de leur lâcheté face aux moyens employés par les Serbes pour réaffirmer leur puissance. Quelle qu'en soit l'explication, leur passivité devant l'agression est un fait. La Charte n'a pas été rédigée pour composer avec l'agresseur. On savait trop où cela avait mené avec l'Allemagne nazie.

POUR UNE VERITABLE SECURITE COLLECTIVE

Les conflits pourris de notre époque viennent de la compromission. Négocier avec les Serbes n'a pas plus de sens qu'avec les Khmers rouges, les faucons israéliens ou les milices qui opèrent au Rwanda. Le discours de dénonciation et de condamnation est une étape obligée. Il revient aux organes en charge de la qualification de le prononcer. Malheureusement, si le mot agression a été parfois utilisé dans certaines résolutions de l'Assemblée générale relatives à l'ex-Yougoslavie (6), le Conseil de sécurité est resté dans le vague.

La carence de qualification, combinée à d'autres facteurs, pèse sur la question des moyens. La désignation de l'agresseur par le Conseil de sécurité aurait rendu impossible l'embargo sur les armes, qui dessert essentiellement l'agressé. L'Assemblée générale a d'ailleurs, dans sa résolution du 20 décembre 1993, demandé instamment au Conseil de sécurité de ne plus l'appliquer. Par ailleurs, l'Assemblée générale n'a-t-elle pas voté en 1970 un texte capital, considéré comme un véritable complément de la Charte (7) ? N'y est-il pas dit que tout Etat doit s'abstenir de toute mesure de coercition qui priverait un peuple de son droit à disposer de lui-même, de sa liberté et de son indépendance ? Et que résistant à une telle coercition, ces peuples sont en droit de chercher et de recevoir un appui conforme aux buts et principes de la Charte ? En fait d'appui, nous avons privé le peuple bosniaque des moyens de se défendre...

A cette carence s'ajoute la persistante ambiguïté qui pèse sur la sécurité collective. Celle-ci peut et doit exister, indépendamment des ambitions militaires nationales des Etats leaders mondiaux. La guerre du Golfe survenant en fin de conflit Est-Ouest a été l'occasion manquée de donner vie réelle au mécanisme des forces armées et de leur comité d'état-major.

Il ne peut y avoir de sécurité véritablement collective si rien ne vient distancier un peu les contingents de leur

armée nationale d'origine. Or l'étiquette nationale des contingents reste actuellement prédominante sur celle des forces de l'ONU et les hiérarchies militaires nationales plus efficaces sur les troupes de casques bleus que le commandement de l'ONU (8). L'entrée de casques bleus russes sur le terrain yougoslave en a été une belle démonstration. Pour sauver Sarajevo, le projet de l'ONU supposait le contrôle de certains axes de circulation et carrefours. Mais les Russes s'y sont opposés, faisant valoir que leurs soldats, bien qu'opérant en principe sous la bannière de la FORPRONU, pourraient ainsi se retrouver en situation d'affrontements avec leurs amis des milices Serbes (9) .

Le recours aux forces de l'OTAN, pour mieux intégrées qu'elles soient, n'a pas pour autant clarifié les choses. On l'a vu dans l'attaque contre Bihac : quatre heures trente se sont écoulées entre le tir d'un char serbe et l'autorisation donnée par l'ONU à une escadre aérienne relevant de l'OTAN d'engager ses appareils (10).

La sécurité collective nécessite dans certains cas (préalablement qualifiés correctement) une action internationale. Il est urgent d'en créer la possibilité en anticipant la mise en place des moyens, comme cela avait été prévu dans la Charte.

Définir l'agression et agir au titre de la sécurité collective est une affaire entre Etats. Mais les débordements de la barbarie nécessitent aussi une action contre les individus. A cet égard, la mise en route du Tribunal pénal international pour juger les crimes commis dans l'ex-Yougoslavie est impatiemment attendue comme signe enfin donné de l'existence d'un véritable droit international. Car il n'y pas de droit sans un minimum de justiciabilité : Quelles que soient les conditions qui ontprésidé à la création de ce juge, il existe. Cette procédure pénale ouvre la possibilité, qui apaiserait la conscience internationale, à la fois de traduire les criminels qui ont participé à l' agression , c'est-à-dire ceux qui ont eu l'initiative d'actes violents contraires au droit intemational, et les criminels qui, en réponse à cette agression, ont à leur tour employé les mêmes moyens que les agresseurs.

Pour des millions de victimes, tout ce temps perdu ne se rattrapera pas. Mais, pour les survivants, il est toujours temps.

On pourrait encore contribuer à éviter le pire en allant courageusement au bout des quelques possibilités offertes par la Charte et que l'on a relevées ici. Désigner l'agresseur par une résolution claire du Conseil de sécurité, mettre en place les forces armées prévues à l'article 43 et sur lesquelles le Conseil de sécuhté peut appuyer son action, et inculper devant le tribunal les auteurs des crimes (de quelque côté qu'ils se touvent) qui se déroulent si près de nous relèverait d'une détermination de nature à modifier les comportements. Le proposer clairement mettrait en lumière les complicités de ceux qui s'y opposeraient.

Seul ce contexte totalement renouvelé permettrait de poser la question d'une intervention armée collective cohérente si les combats reprenaient à l'issue du bref et fragile cessez-le-feu en cours, et de créer enfin les conditions d'une négociation politique sur l'avenir de ces territoires et de ces populations.

Pour ce conflit-là, s'il n'est pas encore définitivement perdu, et pour d'autres ailleurs à venir, il est vain d'incriminer le

droit international en soi. Ce qui est en cause, c'est la responsabilité de ceux qui l'appliquent.

Monique CHEMILLIER-GENDREAU

(Professeur à l'université Paris-VII)

(1) Rapport mondial sur le développement humain, PNUD, Economica, 1992.

(2) Cf. les déclarations de M. Michaël Mussa, directeur des études écononiques au Fonds monétaire intemational, le Monde, 22 avril 1994.

(3) Cf. Monique Chemillier-Gendreau, Comment les Nations unies auraient pu dénouer la crise du Golfe en 1990 , le Monde diplomatique, juillet 1993.

(4) Résolution 3314 de l'Assemblée générale des Nations unies, adoptée le 14 décembre 1974.

5) Chiffres donnés par M. Hans Stark, de l'Institut français des relations internationales, février 1991

(6) Résolutions de l'Assemblée générale 46/ 242, du 28 août 1992; 47/121, du 18 décembre 1992 et 48/88, du 20 décembre 1993.

7) Résolution 2625 du 24 octobre 1970, dite Déclaration relative aux principes de droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies.

(8) Le Monde, 27 avril 1994

(9) Le Monde, 2 mars 1994

(10) Le Monde, 16 mars 1994