NATIONS UNIES, LE TEMPS DU REALISME.

La 49e session de l'Assemblée générale de l'ONU sera dominée par la réforme de l'organisation internationale.

par Afsané Bassir Pour et Alain Frachon

(Le Monde, 21-9-94)

» Les problèmes les plus graves ne viennent à l'ONU que lorsque les gouvernements ne savent plus quoi faire pour les régler. L'ONU, c'est le dernier recours, et il n'est pas étonnant qu'elle soit souvent blâmée pour son incapacité à régler les problèmes que les gouvernements ont été incapables de traiter . Alors que la 49e session de l'Assemblée générale des Nations Unies s'ouvre mardi 20 septembre à New York, cette remarque pourrait s'appliquer au Rwanda, à la Somalie, à l'ex-Yougoslavie ou à Haïti. Elle date pourtant des années 70 et a été prononcée par le troisième secrétaire général de l'Organisation, U Thant, qui dressait un bilan de ses dix ans passés à New York à la tête des Nations unies (1961-1971).

Les temps, les conflits ont changé; l'Onu, elle, reste ce que les Etats membres veulent bien qu'elle soit : une machine inparfaite à imposer ou à maintenir la paix. Ce qui a changé au lendemain de la guerre froide et de la victoire remportée par les Etats-Unis contre l'Irakien Saddam Hussein, bouté hors du Koweït en février 1991, ce sont les espoirs mis dans les capacités de l'Organisation à faire la police de la planète. Au plus bas durant la rivalité américano-soviétique qui, pendant des décennies, avait paralysé le Conseil de sécurité, ces espoirs ont été excessifs au début des années 90.

La déception devant la modicité des résultats obtenus - au Rwanda - en Somalie, dans l'ex-Yougoslavie, mais aussi en Angola ou dans le Caucase - n'en a été que plus vivement ressentie. Voici venu le temps du réalisme : les capacités de l'ONU à désamorcer les conflits de l'après-guerre froide doivent être réévaluées à la baisse. Après une phase de » dépression post-Somalie douloureusement vécue à New-York, la tendance est à un pragmatisme qui tient compte d'une double évolution dans la nature des conflits à traiter.

D'une part, l'ONU n'est plus seulement appelée à intervenir après les conflits mais pendant, au moins autant pour imposer la paix ("peace making" dans le vocabulaire onusien) que pour la maintenir ("peace keeping"). A l'évidence, l'Organisation n'en a pas les moyens et les Etats membres n'en ont pas la volonté politique. » Durant des décennies, nous savions ce qu'on entendait par maintien de la paix: c'étaient des » casques bleus légèrenwnt armés le long d'une ligne de cessez-le-feu,

explique Shashi Tharoor le numéro deux du département » Maintien de la paix à l'ONU, maintenant, on nous demande de faire du maintien de la paix dans des situations où il 'n'y a pas encore de paix à maintenir .

Deuxième évolution : les conflits à traiter sont de moins en moins » internationaux et de plus en plus » intérieurs . Ancien ministre des affaires étrangères australien, Gareth Evans relevait récemment (revue Foreign Policy, octobre 1994) que » sur les trente conflits recensés par l'Organisation en 1992, vingt-neuf ont éclaté à l'intérieur des frontières d'un seul Etat . Or, en dépit de quelques précédents instaurant une sorte de droit d'ingérence humanitaire, l'ONU, fondée sur le principe du respect de la souveraineté des pays membres, reste mal à l'aise quand il s'agit d'intervenir dans les affaires intérieures d'un Etat.

Moitié ambulance, moitié gendarme

Les déboires de la FORPRONU en Yougoslavie ont illustré l'ambiguïté d'une mission de maintien de la paix dans un pays encore en guerre, l'impossible tâche de » casques bleus auxquels on interdit de prendre parti dans une situation d'agression. La Somalie a fourni un exemple de l'inaptitude de l'ONU à recoudre un tissu national lorsque les parties en guerre civile veulent encore en découdre.

Le Rwanda a symbolisé l'impuissance de l'ONU à empêcher un véritable génocide dès lors que les Etats membres n'ont pas la volonté d'intervenir vite et massivement. La leçon principale tirée à New-York de ce triste bilan est que l'Organisation ferait mieux de limiter ses ambitions à deux activités : intervention strictement humanitaire, d'une part; et maintien de la paix classique, dès lors qu'un conflit a été réglé, ou, à tout le moins, que ses protagonistes sont prêts à coopérer avec les » casques bleus .

Le début des années 90 avait vu fleurir l'illusion que les Nations unies allaient être l'un des principaux agents d'un » nouvel ordre international (c'était l'après-guerre du Golfe) ; le milieu des années 90 voit l'avènement d'une conception beaucoup moins ambitieuse de l'Organisation - moitié ambulance, moitié gendarme.

Conséquences : le retrait quasi certain de l'ONU de Somalie, un probable réexamen de la raison d'être de la FORPRONU en Yougoslavie, enfin une mission de plus en plus limitée au Rwanda. Le secrétaire général, Boutros Boutros-Ghali, l'a dit à sa façon abrupte et peu diplomatique : » l'ONU ne peut plus entreprendre les opérations de rétablissement de la paix prévues au chapitre sept de sa charte [le chapitre qui prévoit le recours à la force] . Les Etats membres ne veulent ou ne peuvent plus doter l'Organisation des moyens dont elle aurait besoin pour ce faire. L'ONU est condamnée à travailler » dans des conditions qui seraient inacceptables pour un gouvernement national, tonne Kofi Annan, le secrétaire général adjoint, chargé du maintien de la paix, pas d'objectif bien défini [dans la plupart des conflits], pas d'équipement militaire, pas de troupes, pas de budget .

Il y a deux ans encore, les Etats-Unis se disaient prêts à envisager la constitution d'une force de déploiement rapide mise à la disposition de l'ONU, composée de troupes » pré-identifiées , mobilisables à tout moment. Depuis, ils ont non seulement abandonné l'idée (au lendemain de leurs déboires en Somalie), mais encore défini en mai dernier, de façon extrêmement restrictive, les conditions dans lesquelles ils accepteront dorénavant de participer à des opérations de maintien de la paix onusiennes. Il reste qu'une vingtaine d'autres Etats membres s'étaient dits disposés à mettre quelque 30 000 hommes en permanence au service de l'Organisation.

» Casques bleus ou » casques blancs ?

Le Rwanda devait, pour eux, constituer le premier test. Ce fut un échec lamentable : aucun des 21 Etats qui s'y étaient engagés n'a accepté de fournir des troupes pour aller au Rwanda... Les Etats membres demandent à se réserver le droit de choisir où et quand intervenir avec l'ONU. Dans ces conditions, est ressurgie la vieille idée du Britannique Brian Urquhart, un vétéran de l'Organisation, qui propose de constituer un corps de » légionnaires volontaires au service de l'ONU.

Une nouvelle orientation se fait jour depuis quelque temps : la sous-traitance du maintien de la paix par des puissances régionales. Représentante des Etats-Unis à l'ONU, Madeleine Albright parle de » maintien de la paix par zones d'influence . Avec la bénédiction du Conseil de sécurité, la France intervient au Rwanda, la Russie en Géorgie, les Etats-Unis en Haïti. » Emerge une doctrine selon laquelle, les opérations à grands risques ne peuvent être entreprises que par les grandes puissances et leurs armées nationales , explique un diplomate français.

Parallèlement, l'ONU pourrait, elle, se voir reléguée dans les opérations d'assistance humanitaire : » pourquoi ne pas changer les casques bleus pour des casques blancs, les blindés pour des ambulances , lance un diplomate américain, » et mettre de côté les prétentions de l'Organisation à imposer la paix à travers le monde ?

D'autres encore suggèrent que l'ONU se spécialise dans la diplomatie préventive, autrement dit qu'elle intervienne avant les conflits, puisqu'elle est largement impuissante après. Les délégués à la 49e session de l'Assemblée générale devront plancher cette semaine sur ces nouvelles tendances en matière de maintien de la paix. Ils disposeront, entre autres, d'un document d'ensemble mis au point par le ministère britannique de la défense. Pour l'ONU, c'est peut-être l'esquisse d'un important "aggiornamento".

AFSANÉ BASSIR POUR et ALAIN FRACHON