PROCEDURE BUDGETAIRE 1978: LE PROJET DU CONSEIL
par Altiero Spinelli
SOMMAIRE: Le Parlement examine le projet de budget présenté par le Conseil pour l'exercice 1987, en vue de la session budgétaire spéciale (24-26 octobre 1977) durant laquelle l'Assemblée apportera en première lecture ses propres modifications du projet.
C'est là que s'inscrit le premier acte d'une série de conflits budgétaires qui a caractérisé pendant longtemps et marque encore les rapports entre le Parlement et le Conseil.
Les éléments du conflit réapparaissent chaque année avec une régularité ponctuelle, se fixant chaque fois sur tel ou tel aspect de la politique budgétaire qui cristallise plus que toute autre le problème de la répartition des pouvoirs entre le Parlement et le Conseil.
Les éléments du conflit pour le budget 1978 sont fondamentalement liés à la politique des recette et au déséquilibre entre les dépenses destinées au soutien des prix agricoles et celles visant a soutenir les politiques communes en matière régionale, énergétique, industrielle et sociale.
Le conflit se développe concrètement autour de la demande du Parlement au Conseil de s'engager à revoir en 1978 les règlements relatifs aux organisations de marchés agricoles, de manière à pouvoir fixer un plafond à la garantie du FEOGA (amendement au budget présenté par Spinelli) et à la revendication du Conseil (en l'occurrence le Conseil européen) d'être seul compétent pour arrêter la dotation du Fonds régional.
Spinelli motive dans son intervention sa position et celle du groupe communiste au sujet du projet du Conseil. In "Discours au Parlement européen 1976-1986", éditeur Pier Virgilio Dastoli. (PE, 13 septembre 1977)
Monsieur le Président, on ne peut certes pas dire que le Conseil ait été couvert de fleurs tout au long des interventions faites dans cette Assemblée. Les critiques n'ont pas manqué, même pas de la part du groupe qui passe pour ainsi dire pour être plus partisan du Conseil que de la Commission.
J'éprouve une certaine sympathie et une certaine compréhension pour le président Eyskens, croyant qu'il ne mérite pas les critiques adressées au Conseil qu'il préside. Toutefois, parlant au nom de mon groupe, je serai également forcé d'ajouter d'autres critiques, et non des moindres, à celles qui ont déjà été émises.
Je voudrais partir d'une déclaration qui se trouve à la page 3 du volume 7 du document du Conseil, où il est dit »dans le cadre de la collaboration entre le Conseil et l'Assemblée, le Conseil, a procédé, avant d'établir le projet de budget, à un échange de vues avec une délégation de l'Assemblée et »cet échange de vues a permis à la délégation de l'Assemblée de rappeler le point de vue politique de l'Assemblée .
Echange de vues signifie, si je ne m'abuse, que les points de vues sont exprimés de part et d'autre. Or, celui qui, comme moi, et d'autres collègues, a assisté à cette réunion, sait qu'il n'y a pas eu le moindre échange de vues. Après avoir entendu le Parlement exprimer son opinion, le Conseil a tout simplement déclaré qu'il n'en avait encore aucune. Ce qui n'est pas exact, parce que notre dossier contenait également les rapports du COREPER, desquels il ressortait que les représentants permanents, se prévalant des mandats qui leur avaient été conférés par leurs gouvernements respectifs, étaient parvenus à une certaine opinion commune, ce qui permet de dire que le Conseil avait déjà une certaine orientation, tout comme notre assemblée. En effet, bien que n'ayant pris aucune décision formelle sur cette question, le Parlement avait déjà défini une orientation précise.
Le Conseil est resté muet comme un sphinx: il a écouté nos points de vues, sans que nous puissions en aucune façon savoir dans quelle mesure il les acceptait ou les rejetait.
Je crois, à présent, que le Parlement doit être informé de la façon dont se déroulent ces »échanges de vues . Le Conseil doit, par conséquent, se rendre compte que cette façon de concevoir les relations entre les deux institutions, qui détiennent le pouvoir en matière budgétaire, est de nature à engendrer des conflits entre elles.
Il me semble que le Conseil, en rédigeant son projet de budget, ne s'est pas rendu compte que pour une partie de celui-ci, il ne possédait plus une compétence exclusive, mais concourante. Il devrait, dès lors, faire preuve d'une certaine prudence en modifiant certaines propositions, en particulier quand il n'ignore pas que l'autre institution qui détient également le pouvoir en matière budgétaire, a une orientation quelque peu différente.
Il s'agit d'un problème qui implique un choix fondamental portant sur la nature même du budget: le budget de la Communauté doit-il se limiter simplement à être le reflet de la comptabilité des engagements pris et à prendre, ou bien celui des prévisions de dépenses résultant des initiatives que la Commission entend proposer et dont elle demande l'approbation en 1978? Si le budget n'est qu'un simple instrument comptable, le Parlement pourrait s'en désintéresser: il suffirait que la Cour des comptes examine également le projet de budget pour dire que les comptes sont en ordre et qu'à certaines décisions correspondent des dépenses déterminées. Au contraire, tant le fait que le Traité prévoit que le budget doit être discuté au Parlement, que les pouvoirs de contrôle accrus dont dispose celui-ci, démontrent que le budget est quelque chose d'autre et que, pour cette raison, le Conseil devrait se décider à n'inscrire au budget que les points sur lesquels il a voté ou votera au cours des quinze jours suivants. Il est
offensant à l'égard du Parlement de devoir lire que certains postes sont accompagnés d'un »tiret ou »p.m. , lorsqu'ils ne sont pas tout simplement supprimés, uniquement parce que le Conseil n'a pas encore pris de décision, parce que les propositions n'ont pas encore été examinées ou tout simplement, parce que le Conseil ne prendra pas de décision en 1978, comme c'est le cas du projet relatif à l'Ex-Import Bank, que le Conseil de Ministres des Finances a décidé de ne pas examiner en 1978.
A mon avis, il est nécessaire que le Conseil s'efforce de comprendre qu'étant donné l'évolution actuelle de la Communauté, le budget ne peut être et ne sera plus jamais un simple registre comptable des engagements.
En un certains sens, on peut dire que le projet du Conseil est la photographie de la Communauté, telle qu'elle est aujourd'hui, tandis que la Commission, au fond, a tenté de formuler une perspective de développement, bien qu'imparfaite.
Et à ce sujet, j'adresse à nouveau à la Commission les mêmes critiques qu'au cours d'un autre débat, à savoir qu'en présentant ses propositions, elle a fait preuve de timidité, encourageant ainsi le Conseil à ne pas leur attribuer leur juste poids. En effet, lorsque la Commission, tout en affirmant la nécessité de choix déterminés, n'a pas eu le courage de dire ce qu'il en coûterait à la Communauté, se limitant au contraire à insérer un »pour mémoire , elle n'a fait que jouer le jeu du Conseil. Il était facile à ce dernier d'éliminer le »pour mémoire du moment que la Commission ne connaissait pas encore avec précision le chiffre à insérer.
Un autre point faible est le fait que, dans la préface de la Commission, il est dit que les dépenses communautaires se substituent en grande partie aux dépenses nationales et ne s'ajoutent pas à elles, mais on ne tente nulle part de prouver cette affirmation.
A mon avis, si l'on veut avoir un budget pour une Communauté plus dynamique, il est nécessaire que nous prenions des initiatives plus importantes, tandis que progressivement celles des Etats devraient diminuer et par conséquent entraîner une diminution des dépenses sans quoi, une fois de plus, le Conseil aura beau jeu à venir nous parler d'austérité et de réduction des dépenses.
Toutefois, lorsque M. Eyskens a parlé d'austérité il a dit, comme il est affirmé dans toutes les prises de position sur ce sujet dans chacun de nos pays, qu'il s'agit d'une austérité sélective. Une austérité sélective signifie que, pour mener une politique d'austérité, il faut être prêt à dépenser plus dans certains domaines. Il est évident que pour relancer l'économie et réaliser des transformations structurelles répondant à une politique d'austérité, il faut dépenser plus. Ce sera dans d'autres secteurs qu'il faudra dépenser moins.
Or, les secteurs dont la Communauté doit s'occuper sont ceux qu'il est nécessaire, aujourd'hui plus que jamais, de développer non seulement pour réaliser la vocation de la Communauté qui est d'unir nos peuples, mais aussi Pour affronter la crise avec succès et les transformations structurelles auxquelles tous nos pays doivent faire face. Dès lors, la sélectivité aurait imposé que les Etats reconnaissent qu'une partie des moyens destinés à certaines politiques devraient être gérés au niveau communautaire et devraient, pour cette raison, être inscrits au budget de la Communauté. L'austérité doit être conçue de cette façon et non en invitant à procéder à des coupes là où on peut se faire, parce qu'ainsi, à la fin, nous n'aurons que quelques dépenses de moins par rapport à celles initialement prévues.
Dans le présent budget, la politique des prix agricoles est la seule à ne pas avoir subi de coupes. Au sein de notre Parlement et en général de la Communauté, on parle du gigantisme de la politique agricole qui opprime la Communauté; je voudrais que nous commencions à être précis également dans la terminologie que nous employons. Modeste est le rôle assumé dans la Communauté par la politique des structures agricoles, par le Fonds d'orientation dont les dimensions sont à peu près semblables à celles du Fonds de développement régional et du Fonds social. L'énorme et ennuyeux problème de la politique de soutien des prix agricoles rend, d'autre part, impossible une vraie politique agricole saine et juste.
Or, la vraie politique agricole, c'est-à-dire la politique des structures agricoles, a été victime elle aussi de l'austérité et a été réduite également; la seule qui soit restée inchangée, avec la perspective que la Commission nous présente une lettre rectificative qui augmentera encore les chiffres, a été la politique des prix agricoles. Il s'agit d'une politique, comme l'ont rappelé plusieurs collègues, dans laquelle ne figurent aucun des engagements qui s'inscrivent sur la page de droite du budget et dont on dit qu'ils sont un commentaire à caractère obligatoire au sens de l'article 16 du règlement: rien n'indique qu'en 1978 seront prises des mesures permettant de transformer certaines politiques de soutien des prix. Et pourtant, c'est à cela qu'il faudra arriver, parce qu'il est clair qu'en ce moment cette dépense est obligatoire, mais il n'est pas obligatoire de s'en tenir à ce type de dépense et il n'est pas obligatoire que ces règlements restent immuables: des voix de plus en plus nombreuses s'élèvent
pour les modifier et ce pour des raisons de justice, d'équité, d'économie, et non pour des raisons sectorielles. Il faut changer cette politique folle et anormale en vertu de laquelle plus nos récoltes sont meilleures plus la Communauté doit dépenser, en vertu de laquelle nous exportons à des conditions de dumping des produits que nous devrions en partie importer, en vertu de laquelle, nous accordons par le biais des montants compensatoires des subsides aux économies les plus fortes plutôt qu'aux plus faibles.
Il en résulte une incapacité de voix et d'affronter les nécessités imposées par la vocation de la Communauté et par sa situation actuelle. Si le Conseil ne se rend pas compte du sérieux des critiques qui ont été émises, cela prouve qu'il veut que la Communauté reste figée, qu'elle n'accomplisse pas de pas en avant.
Je déclare au Conseil que le Parlement ne pourra accepter une orientation de ce genre! Lord Bruce a demandé si la règle de l'unanimité est nécessaire pour modifier la politique agricole. Il est vrai que les règlements doivent être approuvés à l'unanimité, mais il est, d'autre part, possible de mener une bataille qui devra être engagée par la Commission. C'est, en effet, à la Commission et non au Conseil qu'il incombe de proposer des réformes radicales de la politique de soutien des prix, de façon qu'elle soit raisonnable, ne soit pas si onéreuse et permette enfin d'améliorer l'agriculture.
Je voudrais conclure mon intervention par une considération relative au chapitre dont on ne parle jamais, à savoir les recettes. Je ne répéterai pas une chose qui joue à plus long terme, c'est-à-dire que la Commission et le Parlement devraient réfléchir sérieusement au fait que la Communauté ne peut plus se fonder sur un type d'impôts indirects qui ont pour caractéristique de peser plus lourdement sur les couches les plus pauvres plutôt que sur les couches les plus riches de la population et qu'il faut, par conséquent, instaurer un système plus articulé. Et cela à une échéance qui n'est plus tellement lointaine, parce que nous sommes bientôt arrivés au moment où il faudra appliquer le fameux un pour cent sur les recettes TVA et où nous devrons penser assez vite à la nécessité de prélever de nouveaux impôts.
Mais je voudrais en arriver au problème fondamental qui est celui d'imposer non seulement une politique des dépenses, mais également une politique des recettes. Il est nécessaire de disposer d'une politique des recettes qui prévoit que dans les circonstances économiques et conjoncturelles présentes, la Communauté doit et peut opérer ce prélèvement dans les formes et à l'aide des systèmes de taxation dont elle dispose.
Si nous ne réussissons pas à imposer cette politique des recettes, il ne sera pas possible de mener une vraie politique et un vrai débat budgétaires.
