PROCEDURE BUDGETAIRE POUR 1982: PREMIERE LECTURE DU PARLEMENT EUROPEEN

par Altiero Spinelli

SOMMAIRE: Le Parlement vote, en première lecture, le projet de budget pour 1982, sur la base des propositions d'amendement élaborées par la commission des budgets (rapporteur: Spinelli).

Spinelli a souligné, durant tout son travail de rapporteur, la lourde responsabilité que portent le Conseil et certains gouvernements quand on considère la paralysie qui frappe la politique financière de la Communauté, dénonçant en même temps l'attitude démissionnaire de la Commission qui aurait dû présenter en temps utile les propositions relatives à la réforme de la politique agricole, à l'augmentation des ressources propres et au développement des politiques structurelles.

Afin d'inciter la Commission à changer sa méthode de travail et la tirer de son inertie, Spinelli avait demandé à la commission des budgets de brandir l'épée de Damoclès de la censure, ultime ressource du Parlement européen dans sa fonction de contrôle politique de l'exécutif.

Ni la commission des budgets, ni l'Assemblée ne suivent Spinelli dans cette voie: de sorte que la Commission et le Conseil auront tout loisir de ne rien changer à leurs habitudes en matière budgétaire au cours de la présente procédure.

Spinelli s'abstient en toute logique lors du vote final de la résolution. In "Discours au Parlement européen 1976-1986", éditeur Pier Virgilio Dastoli. (PE, le 3-4 novembre 1981)

Monsieur le Président, dans cette séance du Parlement européen qui est, par excellence, une séance de travail, j'emploierai une des langues de travail de la Communauté.

Suivant l'exemple des collègues Brandt, Pannella et autres, je veux ainsi contribuer modestement à la solution de notre problème des langues, solution qui ne peut naître d'aucune imposition, mais qui doit émerger de la bonne volonté de chacun de nous de recourir, dans nos relations réciproques, chaque fois qu'il est possible, à l'une des langues qui est en réalité aujourd'hui une langue véhiculaire. Je parlerai français plutôt qu'anglais parce que j'ai l'impression que j'abîmerai moins le français que l'anglais.

Monsieur le Président, c'est la troisième fois que ce Parlement élu discute et vote un budget. En 1979, il rejeta le budget parce qu'»il ne correspondait aux conditions indiquées dans sa résolution du 7 novembre 1979 . Le Parlement n aurait pu adopter ce budget que si les réductions injustifiées apportées par le Conseil pour les dépenses non obligatoires avaient été annulées, si les premières actions visant à maîtriser les dépenses agricoles avaient été menées à bien.

En 1980, au cours du débat sur le budget, le Parlement adresse à la nouvelle Commission et au Conseil un avertissement solennel pour qu'en 1981 soit présenté un avant-projet de budget qui présuppose »l'adoption en cours d'exercice des réformes agricoles et fiscales nécessaires qui traduisent en termes financiers une politique globale équilibrée dans ses diverses parties et digne d'une Communauté en développement .

En mars 1981, avant que la Commission ne présente l'avant-projet et que la procédure budgétaire ne soit entamée, le Parlement demande »à la Commission d'avancer à la mi-avril la date de présentation des projets de décision relatifs aux modifications des règlements agricoles et aux nouvelles ressources propres afin qu'elle puisse en tenir compte dans l'avant-projet qu'elle adoptera à la mi-mai .

Quelques mois plus tard, ayant écoulé la présentation du projet de budget par le Conseil, le Parlement constate qu'il s'agit d'un budget de stagnation, à un moment où le développement de la Communauté est plus que jamais nécessaire et il invite la Commission à présenter en octobre un calendrier contenant d'une manière globale et dûment motivées, des propositions de décision et de règlement afin de permettre au Parlement de tenir compte, pendant la première lecture du projet de budget, des conséquences financières qui se feront entendre déjà dans l'exercice 1982.

Qu'on ne s'imagine pas que le Parlement montre tant d'exigence en matière budgétaire sans avoir d'idées sur les politiques que la Communauté devrait se donner, bien au contraire! Confronté à l'inertie, dans le meilleur des cas, à l'esprit tatillon de la Commission, le Parlement a fixé de sa propre initiative de nombreuses orientations assez précises dans des domaines importants de la politique économique, monétaire et fiscale de la Communauté. Vous en trouverez la liste, probablement incomplète dans le paragraphe e) de la proposition de résolution, ce qui me permet de vous en épargner la répétition.

Puisqu'il est tout à fait impossible de poursuivre et de développer ces politiques dans les limites des ressources propres actuelles de la Communauté, le Parlement a travaillé un an entier à une résolution sur les ressources propres. Dans cette résolution qui a esquissé la perspective d'une réalisation à moyen terme d'un système fiscal communautaire plus équitable que l'actuel, il propose trois objectifs à réaliser rapidement: suppression du plafond de 1 % de la TVA, parallèlement au développement harmonieux de toutes les politiques dont la Communauté a besoin: introduction d'un système de péréquation fiscale entre Etats à bas revenu par habitant et Etats à haut revenu par habitant, en vue d'atténuer, dans un effort de solidarité, les disparités qui pourraient encore subsister malgré l'impact de l'ensemble des politiques communautaires, enfin, établissement d'un système d'accords quinquennaux entre Communauté et Etats membres en vue d'établir des programmes à long terme de développement de la Communauté et d

e répartition conséquente des ressources entre celle-ci et les Etats.

Je tiens à souligner que ce fut le Parlement qui, par cette proposition, invita le Conseil et la Commission à mettre fin à l'absurde méthode actuelle qui ne connaît aucun rapport entre les budgets nationaux et communautaire, qui, ne permet à la Communauté de faire aucun projet sérieux à longue échéance et reproduit chaque année un dialogue de sourds entre institutions communautai-res et représentants d'Etats.

Qu'on ne vienne donc pas nous dire que ce Parlement ne pense qu' à dépenser aveuglément! Certes, nos résolutions comportent ça et là des lacunes ou des contradictions, mais le rôle de formuler un programme gouvernemental cohérent pour la législature devrait échoir à la Commission. Le Parlement ne l'a assumé qu'en raison de la carence de la Commission. Il n'a de toute évidence, rédigé que de véritables cahiers de doléances qui indiquent toutefois, avec une clarté suffisante, la direction politique générale souhaitée par cette Assemblée. Le Parlement n'a cessé d'inviter la Commission à traduire ces cahiers en projets de décision.

Les réponses que nous avons reçues du Conseil et de la Commission ont toujours été enveloppées dans une quantité presque excessive de compliments et d'éloges pour ce que le Parlement fait, d'appréciations respectueuses pour le rôle du Parlement, d'engagements onctueux à coopérer avec lui. Mais, derrière cette luxuriante végétation verbale, on décèle sans difficulté une volonté froide et dure de tenir très peu compte de ce que le Parlement veut, une volonté froide et dure de dompter et domestiquer cette Assemblée qui se croit Dieu sait quoi parce qu'elle a été élue, et qui doit apprendre, au contraire, à se limiter à l'effusion de sentiments, de souhaits, de protestations, d'applaudissements, qui doit apprendre qu'elle n'est et ne peut devenir un pouvoir démocratique - ce pouvoir démocratique qu'elle prétend être - qu'elle n'est pas un pouvoir qui participe à la formation de politique commune et qui entend y participer de plus en plus.

La Commission, dont la domestication est malheureusement presque accomplie, a ignoré les requêtes que nous lui avons adressées dans les orientations de mars, dans la résolution Pfennig et dans la résolution de septembre. Nous insistions pour avoir un »Junktim politique entre le budget 1982 et le projet de décision que le mandat du 30 mai lui demandait, ce qui nous aurait permis d'insérer dans le budget les premières conséquences de nouvelles politiques qui auraient dû s'amorcer. La Commission nous a froidement répondu que l'avantprojet aurait ignoré les exigences du mandat. De toutes nos résolutions, elle affichait tout simplement d'en ignorer l'existence. Ensuite, la Commission a dit que son refus du "Junktim" n'avait que des raisons techniques. Ce qui signifiait tout simplement son refus d'assumer une politique, de la défendre, de la traduire en propositions précises.

Les raisons techniques, nous les voyons désormais très bien. Il s'agit du fait que la Commission, contrairement à ce que le Parlement lui demandait, n'a pas présenté et n'a pas l'intention de présenter à l'avenir des projets de décision. Elle n'a qu'un programme de memoranda qui, après deux tours de table au Conseil, et des débats de quelques minutes dans cette enceinte, permettront à ses services de s'engouffrer dans des pourparlers inépuisables avec les services du COREPER. Elle espère bien que quelques petites souris finiront par sortir de ces montagnes. Les membres les plus récents de la Commission l'ignorent peut-être, mais nous, chers amis absents, Haferkampf et Ortoli, nous les vieux, nous le connaissons bien ce triste jeu de memoranda, n'est-ce-pas? De tout cela, nous reparlerons toutefois avec plus de détails dans deux semaines. J'y ai fait allusion ici uniquement pour expliquer comment il se fait que ce budget naît avec le grand défaut de n'être fondé sur aucune vision politique. Qu'on ne nous dise

pas que c'est un budget de transition. La transition va toujours vers quelque chose. En vérité, le texte que la Commission a présenté à l'autorité budgétaire n'est conçu que pour permettre à la Communauté de vivoter d'un jour à l'autre, rien de plus.

Le Conseil, notre partenaire de l'autorité budgétaire, a été encore plus sec et laconique envers le Parlement et ses exigences. De par le traité, il est tenue à exposer les motifs pour lesquels il s'éloigne de l'avant-projet. Or, le Conseil a largement amputé toutes les dépenses structurelles et de coopération, en les réduisant d'environ 700.000 Écus. Son maigre exposé des motifs n'est qu'un résumé des coupures effectuées, sans l'ombre d'une explication. Car ce n'est pas une explication que de dire, en une ou deux lignes, que nous nous trouvons dans

une période de grande austérité budgétaire. Il aurait fallu dire pourquoi l'austérité frappe essentiellement les crédits destinés aux politiques structurelles, qui n'ont pas d'effets inflationnistes parce qu'elles contribuent à augmenter la productivité, alors qu'elle ne touche pas aux dépenses destinées au soutien des prix, qui sont, de par leur nature, inflationnistes. Il aurait fallu faire l'impossible démonstration selon laquelle la stagnation actuelle de la Communauté est de l'intérêt de l'Europe et de chacun de ses États.

C'est donc sur ce projet de budget de stagnation, issu d'un avant-projet dépourvu de perspectives politiques, que les commissions du Parlement et notamment la commission des budgets ont dû travailler. Nombreux ont été les collègues, et ils m'en ont parlé, dont la première réaction a été que ce projet méritait le rejet encore plus que celui d'il y a deux ans. Je leur ai déconseillé. et la commission des budgets n'a jamais vraiment considéré cette hypothèse. Le rejet d'il y a deux ans a été un acte politiquement nécessaire pour souligner la désapprobation du Parlement. Mais le rejet ne pouvait guère être plus qu'un signe vigoureux de mécontentement. Le régime des douxièmes pouvant durer même toute l'année, le Conseil n'a eu qu'à faire traîner la préparation du nouveau projet jusqu'à la moitié de l'année, après quoi la moitié de l'objet même de la querelle avait disparu et l'autre moitié risquait de disparaître elle aussi. Le rejet était, bien sûr, une arme à la disposition du Parlement, mais, malheureusement,

c'était une arme à double tranchant. Ceux qui veulent la stagnation n'ont rien de mieux à souhaiter que le rejet du budget, car les douzièmes rendraient cette stagnation encore plus profonde.

Un sens élémentaire et profond de leurs responsabilités envers la Communauté a donc amené toutes les commissions du Parlement à se mettre au travail en essayant d'améliorer dans la mesure du possible ce pauvre projet qui nous était présenté. Cela n'a pas été un travail facile, car le projet s'est heurté à deux problèmes, l'un de contenu, et l'autre lié au ralliement monétaire qui ont donné lieu à trois lettres rectificatives, deux de la Commission et une du Conseil, obligeant la commission des budgets à réviser à deux reprises ses calculs afin de tenir compte des rectifications de ce dernier. Je voudrais souligner ici que la lettre rectificative du Conseil n'a pas été transmise au Parlement dans les délais prescrits par le traité, créant ainsi une source de difficultés et d'hésitations supplémentaires pour notre commission, contrainte de travailler dans des conditions extrêmement difficiles. Toutefois, pour ne pas compliquer excessivement les choses, la commission des budgets a décidé, tout en protestant, de

tenir compte de cette lettre rectificative dans les amendements et les modifications qu'elle a apportés au projet.

Permettez-moi maintenant de vous présenter les conclusions générales auxquelles la commission des budgets est parvenu, tout en attirant votre attention sur les chapitres qui ont posé des difficultés. Je commencerai par trois problèmes liés à la structure du budget. Deux d'entre eux sont très importants, et le troisième est secondaire.

Premièrement, une querelle éclate chaque année, et toujours dans les mêmes termes, entre le Conseil, la Commission et le Parlement à propos de la liste des dépenses qui, selon l'article 203 révisé du Traité de Rome, découle obligatoire-ment du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci. Ces dépenses sont couramment appelées dépenses obligatoires, et l'importance de leur liste est due au fait qu'elles sont approuvées selon une procédure différente de celle qui est appliquée pour tout le reste du budget - je souligne bien, tout le reste du budget - c'est-à-dire toutes les autres dépenses et toutes les recettes. Cette liste détermine en outre, par voie de conséquence, la masse de dépenses non obligatoires qui sert à déterminer le taux maximum et la marge de manoeuvre pour lesquels le Parlement a le dernier mot. Or, chacune des trois institutions dresse sa liste, mais sait qu'elle ne peut l'imposer aux deux autres, car, dans ce cas, elle empiéterait unilatéralement sur leurs pouvoirs. Le Traité ne stipulan

t pas qui statue en dernière instance sur la liste, il est nécessaire que les trois institutions tombent d'accord. Si, elles ne peuvent arriver à un accord pour une dépense, celle-ci peut donc être considérée comme obligatoire et son adoption suit alors automatiquement la procédure budgétaire normale. Les dépenses contenues dans la liste du Parlement se retrouvent toutes dans les deux autres. La Commission en ajoute d'autres ainsi que le Conseil. Après avoir attendu inutilement, d'une année à l'autre, la liquidation de ce contentieux, la commission des budgets a prié Mme Veil d'inviter le Conseil à instaurer une procédure de concertation avec la Commission et le Parlement, en vue d'obtenir un consensus sur une liste commune parce que nous voulons un accord entre les trois institutions. Le Parlement est décidé à ne considérer comme dépenses obligatoires, en première et en deuxième lecture, que celles qui ont été reconnues comme telles par les trois institutions. En l'absence d'un accord, le Parlement considér

era comme obligatoires toutes les dépenses de sa liste parce qu'elle est la seule dont chaque partie est acceptée par tous. Nous attendons encore la réponse du Conseil à notre demande de concertation urgente qui pourrait précéder la seconde lecture du budget par le Conseil. Pour l'instant, nous vous présentons les changements proposés, classés en amendements et modifications, suivant notre liste que nous maintiendrons tant que nous n'aurons pas abouti à un accord que, je le répète, nous désirons.

Deuxièmement, l'inscription au budget des emprunts et prêts. Il s'agit là d'un instrument financier dont l'importance augmente d'une année à l'autre. Le Parlement ne peut en aucune façon admettre qu'ils soient gérés hors budget, sans contrôle du Parlement. En 1977, l'autorité budgétaire, donc le Parlement et le Conseil, avait approuvé l'inscription des emprunts dans les recettes et celle des prêts dans les dépenses. Nous reconnaissons sans difficulté que cette inscription n'est pas glorieuse. Nous avons invité le Conseil à élaborer avec nous une modification appropriée du règlement financier et, avec quelque naïveté, nous avons accepté qu'en attendant les emprunts et les prêts ne seraient pas inscrits. Le résultat de cette concession, c'est que, depuis quatre ans, le Conseil n'a fait aucunement avancer le projet de Règlement, et, encore moins la concertation avec nous, et que les emprunts et prêts sont désormais hors de notre contrôle. Mais aujourd'hui, nous en avons assez! La commission des budgets vous inv

ite, dans deux de ses amendements, à revenir à la formule de 1977. Nous sommes prêts à accepter une inscription plus appropriée, mais à condition qu'elle ne diminue en rien les pouvoirs du Parlament. A cet égard, le Parlement a

approuvé, en première lecture, l'excellente formule proposée par la Commission, laquelle a été régulièrement repoussée par le Conseil. Tant que le nouveau Règlement n'aura pas vu le jour, mieux vaudra une inscription peu appropriée qu'aucune inscription du tout.

Troisièmement, la commission des budgets vous invite à rétablir les colonnes des crédits d'engagement dans le volume IV. Cette présentation offre une plus grande clarté pour qui doit l'étudier. Leur présence n'ayant aucune conséquence, ni financière, ni juridique sur le budget, aucune modification du Règlement n'étant nécessaire pour un simple changement de présentation graphique, il est difficile de comprendre pourquoi le comité budgétaire du COREPER a eu l'idée de supprimer ces colonnes.

Monsieur le Président, je passerai maintenant à l'examen par titre des masses budgétaires. Les rapporteurs des commissions spécialisées entreront dans des détails et, au moment du vote, je vous préciserai, sur chaque amendement ou modification, la position de notre commission.

Les Titres I et II »Garantie ont été très difficiles à maîtriser parce qu'ils ont été l'objet principal des lettres rectificatives. La première lettre de la Commission nous annonçait une bonne nouvelle, à savoir qu'à la suite de prévisions plus précises concernant la production et les prix mondiaux, on pouvait réduire d'environ 350 millions d'Ecus les crédits du FEOGA en matière de restitutions et prévoir une réduction nette de 83 millions d'Écus des recettes d'origine agricole. Cette lettre rectificative était à peine envoyée que le bouleversement monétaire du 2 octobre dans le S.M.E. a obligé la Commission a refaire ses comptes et à constater que presque tous les crédits ainsi épargnés dans la première lettre devaient être assignés aux montants compensatoires, qui augmentaient de 365 millions d'U.C.E. Le Conseil a accepté les chiffres de la Commission dans ce domaine, en refusant toutefois la diminution des recettes d'origine agricole.

Il avait déjà transféré, avant la lettre rectificative, à peu près 310 millions d'Écus au Chapitre 100, pour tenir compte du désir du Parlement d'affecter ces millions d'Écus aux organisations de marchés agricoles. Il a ensuite ajouté 365 millions d'Écus aux montants compensatoires supplémentaires, en attendant d'avoir des précisions plus grandes sur leur dimension.

La commission des budgets, qui avait effectué de fortes réductions dans plusieurs chapitres du FEOGA »Garantie et des transferts non indifférents au Chapitre 100, a vu une bonne partie de ses modifications annulées par les rectifications de la lettre du Conseil. Elle vous propose toutefois de ne pas vous limiter à approuver les rectifications du Conseil. Elle vous invite à ajouter les réductions et les transferts au Chapitre 100 déjà approuvés par elle, qui vont au-delà des rectifications du Conseil et qui sont respectivement de l'ordre de 96 millions d'Écus pour les réductions et de 127 millions d'Écus pour les transferts. Elle vous invite aussi à réinscrire dans les recettes, les réductions apportées au prélèvement, car on ne peut calculer les effets agromonétaires seulement dans les dépenses. Le but de ces réductions et transferts est de tenir la cordon de la bourse le plus serré possible, dans l'espoir de parvenir ainsi à un meilleur équilibre entre les crédits FEOGA »Garantie et les autres crédits. Po

ur cette même raison, la commission des budgets n'a pas accepté certaines augmentations de crédit proposées par la commission de l'agriculture, qui, toutefois seront probablement retirées après la lettre rectificative du Conseil.

Notre commission n'a pu accepter, les yeux fermés, l'augmentation des montants compensatoires inscrite par le Conseil au Chapitre 100. Elle vous propose de rejeter cette somme en donnant à ce refus un caractère technique. Si nous reconnaissons, en effet, qu'une augmentation des montants compensatoires sera nécessaire, nous voulons que la Commission et le Conseil justifient avec précision leur chiffre. Nous espérons qu'entre la première et la deuxième lecture, des explications pourront être fournies au Parlement. La commission des budgets ne peut enfin donner son approbation aux modifications proposées par la commission de l'agriculture concernant le transfert au Titre 9 des restitutions pour l'aide alimentaire du FEOGA »Garantie . La commission des budgets considère, d'accord avec le Conseil, que ces dépenses sont la conséquence directe des règlements des marchés agricoles et qu'elles ont leur place aux Titres 1 et 2. Les enlever ici pour aller les inscrire dans d'autres postes reviendrait tout simplement à

faire mine d'avoir réduit les dépenses agricoles, tout en les maintenant.

Avant de quitter ces deux titres, je ne peux vous cacher que je vous demande1 de voter toutes les modifications soutenue par la commission des budgets, ces réductions de crédits et ces transferts au Chapitre 100 ayant une importance politique assez limitée. Il est très probable que le Conseil, qui est déjà parvenu à un accord sur les crédits assignés à ces titres, et qui essaie d'avoir le dernier mot, rétablira ses propres chiffres.

Mais ce c'est pas là la raison profonde de cette incohérence. La raison profonde est autre. Alors que les chiffres contenus dans les autres titres indiquent ceux que l'autorité budgétaire a autorisé la Commission à dépenser, les Titres 1 et 2 contiennent que des prévisions qui, de surcroît, sont aléatoires parce que fondées sur le climat et le cours des marchés mondiaux. Mais la Commission n'est pas tenue de dépenser ces crédits dans le cadre de ces titres parce que certains chiffres y sont inscrits. Elle doit dépenser quand certains niveaux de prix, préétablis par notre règlement et décidés par notre Conseil de l'agriculture, bien avant leur apparition réelle sur le marché, sont atteints.

Si dans ces circonstances, les crédits inscrits aux Titres 1 et 2 devaient se révéler insuffisants, nous serions tenus de débloquer sans condition les crédits bloqués au Chapitre 100 et, si cela ne suffisait pas, il nous faudrait voter un budget supplémentaire. Si, au contraire, ces niveaux n'étaient pas atteints, nous serions gratifiés de lettres rectificatives, semblables à celles que nous venons de recevoir, dans lesquelles la Commission annoncerait la diminution des crédits nécessaires pour le FEOGA »Garantie . On peut souhaiter - et je suis parmi ceux-ci - que les règlements agricoles soient modifiés, mais tant qu'ils ne le sont pas, les choses se passeront ainsi dans l'exécution des Titres 1 et 2 du budget.

Je passe maintenant aux autres titres. En règle générale, les commissions spécialisées et la commission des budgets s'en sont tenues à l'orientation que le Parlement leur avait donnée de rétablir les chiffres de l'avant-projet. Dans quelques titres, ces niveaux ont été légèrement dépassés et les rapporteurs spécialisés vous en expliqueront les raisons.

Je me limiterai à peu de remarques sur chaque titre. Au Titre 3 »Pêche , la commission des budgets vous propose de rétablir le montant de l'avant-projet pour les actions communes d'améliorations des structures de pêche. Pour les autres chapitres, elle vous propose de rester au-dessous des chiffres de l'avant-projet, conformément à l'attitude en la matière assumée par la commission compétente. Au Titre 4, FEOGA »Orientation , que le Conseil n'a presque pas modifié, la commission des budgets propose de s'en tenir aux chiffres du projet. Au Titre 5 »Politique régionale , notre commission vous propose d'accepter les montants de l'avant-projet. Elle vous demande toutefois de transférer au Chapitre 100 les différences ainsi rétablies entre les crédits de l'avant-projet et ceux du projet, ceci, afin d'assurer un meilleur contrôle préventif sur la manière dont ces crédits seront utilisés. Vous noterez à ce propos le désir du Parlement de voir adopté rapidement le nouveau règlement du Fonds régional, qui modifiera l'

étrange conception que l'on se fait actuellement du Fonds comme simple instrument de financement partiel et automatique des programmes régionaux des États, financement fait selon des clés de répartition nationale préétablies.

Je soutiendrai comme rapporteur ce transfert au Chapitre 100, qui lie la Commission pour 170 millions d'Écus en paiements et 323 millions d'Écus en engagements, et je vous demanderai de l'approuver.

Mais je dois vous confesser que cette décision me laissez rêveur, car je rêve d'une Commission secouant le joug du Conseil, joug qu'elle subit depuis trop d'années, d'une Commission qui soit plus forte et assume plus pleinement la responsabilité de gouverner et d'administrer la Communauté. Je rêve d'un Parlament doté de fonctions législatives, financières, politiques, mais non d'un Parlement qui prétend gouverner lui-même. Réfléchissez bien, chers collègues, je vous en prie. Insistons avec ténacité pour que la Commission ne soit pas ligotée, dans l'exécution du budget, par des comités intergouvernementaux, soi-disant consultatifs, ayant le droit d'ôter à la Commission, pour le donner au Conseil, le pouvoir d'exécuter un règlement. En effet, par ce renvoi au Chapitre 100, que faisons nous d'autre qu'essayer de nous mettre à la place de la Commission dans l'exécution du budget? Le joug supplémentaire que nous ferions peser sur la Commission, en plus de celui du Conseil, aurait des conséquences néfastes et para

lysantes sur ses capacités gouvernementales.

Au même Titre 5, Chapitre 54, notre commission vous invite à inscrire au Chapitre 100 la moitié des 1.600 millions d'Écus destinés aux mesures supplémentaires en faveur du Royaume-Uni. Le motif de cette demande est, cette fois, différent, et j'y souscris complètement. Ces crédits ont été attribués au Royaume-Uni à titre de contribution extraordinaire de la Communauté à l'atténuation des injustices budgétaires dont elle est victime. Mais il ne s'agit pas d'une »lump-sum donnée au gouvernement anglais pour qu'il en fasse ce qu'il veut. Il s'agit de crédits destinés à être employés dans des projets de développement régional en vue de promouvoir la convergence économique. Cependant, le gouvernement britannique n'a pas été invité à suivre des procédures analogues à celles qui sont requises pour l'attribution de paiements semblables de nature régionale, et qui garantissent leur emploi correct. Notre commission vous invite donc à inscrire la moitié de ces crédits au Chapitre 100 en indiquant que cette somme sera d

ébloquée dès que 1, Commission et le gouvernement britannique auront apporté la preuve que ces crédits sont véritablement destinés à des programmes spéciaux.

Je passe au Titre 6 »Politique sociale, de la culture et de l'environnement . La commission des budgets vous propose de dépasser l'avant-projet de près de 83 millions d'Écus en crédits de paiement et de près de 199 millions d'Écus en crédits d'engagement. Ce ne sont certes pas des crédits suffisants pour permettre de développer cet espace social et culturel européen dont on nous parle, mais c'est tout ce qu'on peut envisager dans les limites du présent budget. La même remarque s applique au Titre 7 qui couvre les politiques structurelles dans les domaines de l'énergie, l'industrie, la technologie, la recherche, la sécurité, les innovations, les transports. Ce sont vraiment les délaissées de la politique communautaire, alors qu'elles devraient être inscrites en priorité au budget des Communautés puisque c'est d'elles que dépend le succès de toutes les autres. Mais jusqu'à présent, elles sont condamnées, telle Cendrillon, à vivoter dans l'indigence et l'obscurité. En attendant l'arrivée du prince qui les recon

naîtra et les élèvera au rang qui leur revient, notre commission vous demande d'aller un petit peu au-delà des crédits alloués dans l'avant-projet.

Au Titre 9 »Coopération , la commission des budgets vous propose d'approuver les amendements présentés par la la commission du développement, qui ne dépassent que légèrement les crédits prévus dans l'avant-projet: 74 millions d'Ecus pour les engagements, 97 pour les paiements. Nous atteignons ainsi 1.388 millions en crédits d'engagement et 1.237 millions en crédits de paiement. On peut se demander si, en votant ces crédits, le Parlement aura obtenu ce qu'il a lui-même demandé formellement en votant à la quasi-unanimité la résolution Ferrero, et en approuvant à la majorité absolue la résolution Pannella.

En se basant sur cette prise de position du Parlement, M. Pannella et consorts ont présenté des amendements destinés à répondre à cette volonté exprimée et à ouvrir des crédits pour un total d'environ 600 millions d'Ecus destinés à la lutte contre la faim, dont l'inscription dans le budget est une base suffisante pour que la Commission puisse agir. La commission des budgets vous invite toutefois à voter contre ces amendements et, en tant que rapporteur, je vous transmets cette recommandation. Son attitude est dictée par le souci du respect de l'austérité budgétaire qui l'a poussée à freiner le dépassement des niveaux fixés dans l'avant-projet.

A titre personnel, je tiens cependant à vous dire que jamais austérité n'à été plus mal placée et présentée à un plus mauvais moment! Je vous ai rappelé les résolutions de ce même Parlement, qui ne sont pas d'antan, mais d'hier et d'avant-hier. Dois-je vous rappeler la Conférence de Cancun, le cri de désespoir qui se lève de tant de pays, les appels du Pape, la grève de la faim d'un de nos collègues? Pour ma part, après vous avoir invité, au nom de ma commission, à voter contre les amendements Pannella, je voterai en leur faveur.

Mais laissez-moi reprendre mon rôle de rapporteur. Il y a, au Titre 9, un autre point politiquement important sur lequel je voudrais attirer votre attention. Au Chapitre 96, concernant les protocoles financiers avec la Turquie, notre commission vous propose d'inscrire des commentaires qui engagent à geler tous les

crédits d'aide à ce pays qui n'ont pas été déjà engagés avant le 31 octobre, jusqu'à ce que le respect des droits de l'homme soit rétabli en Turquie. C'est l'attitude que la Communauté a adoptée envers la dictature des colonels grecs. Nous pensons qu'il est nécessaire d'adopter la même attitude envers la Turquie, étant donné qu'elle compte, elle aussi, devenir membre de la Communauté. Et nos collègues grecs peuvent témoigner, je crois, qu'une telle attitude, non seulement a encouragé ceux qui résistaient aux colonels, mais a contribué à affaiblir leur dictature. Je suis sûr que cette assemblée, si sensible à toute question touchant les droits de l'homme, votera ces amendements.

J'en viens à un problème plus prosaïque. La commission des budgets, après avoir examiné avec soin les crédits de fonctionnement de la Communauté, a considéré excessives les réductions opérées par le Conseil. Mais, après avoir également examiné de près les propositions de la Commission, elle en a retenu seulement les deux tiers qu'elle vous propose d'accepter.

La seule voix que nous ayons acceptée, en matière de personnel, telle que la Commission l'a proposée, a été celle des postes réservés aux nouveaux fonctionnaires grecs. La Commission avait proposé un contingent équivalent, compte tenu de la pondération démographique, à ceux initialement fixés pour les fonctionnaires britanniques, irlandais et danois lors de l'entrée de leur pays dans la Communauté. La réduction décidée par le Conseil nous est apparue comme une discrimination inéquitable et inadmissible à l'encontre de cette nation qui vient d'entrer dans le cercle communautaire. Nous vous proposons donc de ne pas l'accepter et de voter, par conséquent, les amendements de la commission des budgets. Monsieur le Président, vous avez donc devant vous les caractéristiques fondamentales du projet de budget, telles que notre commission vous propose de l'adopter à la première lecture du Parlement. Les votes d'après-demain diront dans quelle mesure l'Assemblée voudra les accepter ou les modifier. Le Parlement a l'hab

itude de conclure cette première lecture par le vote d'une résolution qui permette d'entrevoir, au-delà des amendements et des modification, l'ensemble du budget, et de se livrer à un jeu politique.

Je vous exposerai le plus brièvement possible la situation de cette proposition de résolution. En l'adoptant, vous exprimerez un jugement très critique à l'égard du projet de budget, vous soulignerez l'effort que le Parlament a fait pour l'améliorer, mais aussi les marges étroites dans lesquelles il a dû opérer, ce qui fait que le budget reste malgré tout un budget de stagnation complètement inadéquat.

En effet, les marges infranchissables pour le Parlement sont, d'un côté, le plafond de 1 % de la TVA, de l'autre, l'absence d'une politique de réforme du budget et des politiques communautaires.

En adoptant la résolution, vous soulignerez la responsabilité dominante du Conseil, qui devrait exprimer une authentique volonté politique commune pour permettre au Parlement d'adopter le budget contenant les futures lignes de la restructuration du budget et des politiques communautaires.

En adoptant la résolution, vous ne cacherez pas que, quelles que soient les responsabilités du Conseil, celui-ci ne peut agir si la Commission renonce à exercer ce pouvoir d'initiative qui consiste à présenter des projets de décision.

Vous rappellerez à la Commission qu'elle a omis jusqu'à présent de donner suite à la demande exprimée clairement et à maintes reprises par le Parlement de lier la procédure du budget à celle qui concerne l'exécution du mandat du 30 mai.

Vous lui direz, enfin que le Parlement s'attend à ce qu'elle rattrape le temps et les occasions perdus et qu'à l'issue du débat imminent sur l'exécution du mandat, elle vous donne un calendrier avec des dates précises et rapprochées de présentation des propositions de décision nécessaires pour restructurer le budget conformément aux indications données par le Parlement.

Monsieur le Président, avant de conclure, permettez-moi d'ajouter encore quelques mots à titre personnel. Dans cette proposition de résolution que je demande d'adopter, au nom de la commission des budgets, il n'y a pas un mot, pas une idée que je ne partage. Mais je me sens forcé de constater l'absence d'un acte de volonté politique, l'absence d'action du Parlament, et cela me rend malheureux, tout comme, j'en suis sûr, beaucoup de collègues dans cette enceinte.

Cette proposition de résolution est, selon moi, un acte de résignation politique grave de la part du Parlement, parce qu'elle ne contient que l'expression de sentiments, de »mixed feelings , de souhaits. Le Parlement constate, le Parlement regrette, le Parlement s'attend à quelque chose, et c'est tout.

Quand vous l'aurez votée, le Conseil, la Commission et les gouvernements l'interpréteront, en se disant avec soulagement que le Parlement européen commence à être domestiqué. Salluste raconte que Jugurtha s'exclamait »Senatores boni viri, senatus mala bestia , c'est-à-dire qu'il était possible d'amadouer beaucoup de sénateurs, mais que personne n'aurait pu aller à l'encontre de la décision du Sénat romain de poursuivre sa politique. Je ne voudrais pas qu'un nouveau Salluste, parlant de cette Assemblée, soit amené à dire »Senatores europei mala bestiae, senatus bonus vit , c'est-à-dire que, individuellement, vous êtes fièrement convaincus de vos responsabilités et de la nécessité d'élargir le rôle du Parlament dans l'intérêt de la Communauté, mais que le Parlement lui-même est prêt à céder aux pressions extérieures, parce qu'il est doté d'une politique faible et incohérente, et qu'il manifeste peu de confiance en lui.

Si ce Parlement veut devenir - et il devrait devenir - un pôle de référence et d'attraction pour les Europeéns, il doit démontrer qu'il entend que sa volonté soit respectée. Pour ce faire, il ne dispose que de trois instruments.

Le premier est le rejet du budget. Il l'a employé et en connaît désormais les limites. Le deuxième est l'engagement de faire une nouvelle »Constitution-traité de l'Union européenne et de mettre sur pied une action politique complexe pour aller demander sa ratification directement aux instances démocratiques compétentes des pays membres. Le Parlement a décidé d'entreprendre cette action, mais les fruits de cette initiative ne mûriront qu'à moyen terme, dans deux ou trois ans. Il y a enfin l'instrument de la censure, qui ne mérite d'être employé que si on lui donne sa pleine signification politique. Il ne faudrait pas censurer la Commission actuelle, car la suivante serait à peu prés semblable. Il devrait s'agir d'un avis solennel, d'un avis donné par une »mala bestia adressé aux gouvernements qui devront renouveler la Commission pour qu'ils comprennent qu'ici siège l'Assemblée qui représente le peuple européen et que, dans le

cadre des traités actuels, elle n'admet plus que l'on continue à suivre les pratiques institutionnelles et inter-institutionnelles actuelles. Pour commencer à redresser les choses, elle n'admettra plus qu'une Commission conçoive, comme aujourd'hui, son rôle comme celui d'un secrétariat du Conseil, en attendant anxieusement l'assentiment de celui-ci avant de se mettre au travail.

La censure devrait signifier que la nouvelle Commission soit consciente que ce sont les gouvernements, bien sûr, qui la nomment, mais que c'est le Parlement qui la contrôle et peut l'obliger à démissionner. Elle doit donc prêter la plus

grande attention aux volontés du Parlement.

En méditant depuis des mois sur le déplorable cours de cette procédure budgétaire de cette année, en voyant que ce débat débouchera, dans deux semaines, sur le débat sur l'exécution du mandat du 30 mal, où nous retrouverons les mêmes attitudes du Conseil, qui considère la Commission comme son secrétariat, et de la Commission qui se considère comme telle, j'avais pensé que notre proposition de résolution aurait dû montrer à la Commission et aux gouvernements, clairement et sans équivoque, que l'épée de Damoclès de la censure pendait désormais au-dessus de la tête de cette Commission, si elle ne changeait pas de méthode de travail.

La commission des budgets, obéissant à un réflexe de bon sbire, a biffé ce paragraphe qui était le seul exprimant, non seulement des sentiments, mais aussi une action. En ma qualité de rapporteur, je suis tenu de vous demander de voter la proposition de résolution telle qu'elle vous est présenté. Le concept que j'ai de ma profession d'homme politique et que je dois respecter m'oblige toutefois à m'abstenir, parce que je ne peux certes voter contre le contenu de la proposition de résolution, mais je ne peux non plus lui pardonner de ne pas faire ce qu'elle devrait faire.

(4 novembre 1981)

Madame le Président, hier, une des raisons qui m'ont amené à m'exprimer dans une langue véhiculaire différente de ma langue maternelle, à savoir le français, a été la conviction que le recours à ce »véhicule , allait permettre à mes propos de »circuler plus facilement parmi les collègues qui, sûrement connaissent mieux le français. Toutefois, je n'avais pas prévu une chose, c'est que si le »Véhicule était là, les chevaux, eux étaient absents.

Sans plus recourir à la métaphore, j'estimais que mon intervention allait être reproduite dans l'arc-en-ciel, et les collègues désireux de savoir ce qu'avait dit le rapporteur du budget allaient pouvoir lire le texte le lendemain même. Par extraordinaire. Cette fois - je ne sais pourquoi - l'arc-en-ciel manque dans toutes les langues. J'estime qu'à l'avenir il convient d'éviter ce genre d'inconvénient.

Madame le Président, mon intention n'est pas de prononcer à nouveau un discours politique, ni d'évoquer la politique financière. Je désire simplement m'arrêter sur certains points qui méritent, à mon avis, d'être soulignés avant qu'il soit mis fin à cette discussion. Je m'adresse tout d'abord à la Commission, ensuite au Conseil et enfin aux collègues qui ont présenté en leur nom personnel ou au nom des commissions, certains amendements.

A la Commission, je voudrais faire remarquer qu'au fond, pour cette discussion sur le budget, nous nous trouvons dans une situation étrange. Dans chacun de nos Parlements, le budget est, c'est d'ailleurs normal, établi par le gouvernement lequel le défend ensuite devant une chambre. Si la chambre en question propose des amendements, le gouvernement se tourne alors vers l'autre Chambre en disant: »la première Chambre a proposé telle et telle modifications: voici celles que j'accepte et voilà celles que je refuse; pour ce qui est de cet autre amendement, je vous demande de m'aider à redresser la situation étant donné que je voudrais arriver à tel résultat... C'est ainsi que fonctionne un Parlement.

Que l'on ne vienne pas reprocher au Parlement de devoir s'occuper de mille choses. En effet, vous l'avez laissé seul lui, l'organe délibérant, sans que l'organe de gouvernement qui lui est opposé dise- voici quelles sont les directives, vous avez le droit de les accepter ou de les rejeter. En fait, la Commission doit toujours se considérer responsable du budget, lequel, jusqu'à la clôture de la procédure, quelle que soit la lettre des traités, demeure toujours le budget présenté par la Commission et avec lequel il devra, à l'issue de la procédure, être comparé, même si nous sommes appelés à examiner le texte du budget dans sa version modifiée après lecture du Conseil.

La Commission, dans le système communautaire, aurait dû nous indiquer dès le début les amendements du Conseil qu'elle considérait les moins acceptables et fournir des directives correspondantes. S'il en avait été ainsi, peut être le débat aurait-il eu plus de corps. En l'absence de telles indications, c'est le Parlement qui a dû prendre la responsabilité de reprendre une grande partie des termes du projet de la Commission et c'est ensuite notre commission des budgets qui a dû orienter les travaux dans ce sens. J'espère également qu'a l'avenir cette situation ne se répétera pas.

M. Tugendhat, je voudrais adresser une deuxième observation à la CommisSion et vous prier de la faire parvenir au Président Thorn, absent pour ce débat. Le Président Thorn, après avoir pris acte des critiques adressées est venu dans cette enceinte nous expliquer que la Commission a pleinement rempli les termes du mandat qui lui avait été confié et nous confirmer qu'au cours de 1982, elle présentera les propositions qui s'imposent. Je relis les termes de l'engagement: »pour 1982, la Communauté s'engage à résoudre le problème par des modifications structurelles . Je rappelle que le mandat confié à la Commission devait prendre fin en juin 1981, date à laquelle aurait dû être présenté un ensemble de propositions de décisions à examiner au cours des mois suivants, pour permettre à la Communauté de résoudre le problème au cours de l'année 1982.

Or à cette date la Commission a simplement indiqué qu'elle entamait l'examen du projet. Je souhaite véritablement que la Commission et son président réussissent à accomplir l'ensemble de cette tâche durant cette année. Je rappelle à M. Thorn, qui a été membre du Conseil pendant de très nombreuses années, qu'en 1972, le Conseil a solennellement déclaré que d'ici 1980, la Communauté se serait transformée en union politique et en union monétaire et économique. Nous sommes déjà en 1982. Que le Président Thorn veille à ne pas se comporter maintenant de la même façon au sein de la Commission.

Je désire maintenant adresser quelques observations au Conseil. Je regrette de devoir charger M. Pear de les transmettre lui-même à la présidence du Conseil. Le jeune représentant du Conseil a ici le rôle du whipping-boy; lorsqu'il s'agit de choses importantes le ministre en reçoit directement communication alors que lorsqu'il y a des coup à recevoir, le bouc émissaire c'est lui!

Quoi qu'il en soit, son jeune âge l'autorise à jouer ce rôle. Je souhaite qu'il se fasse l'interprète auprès du Conseil de l'inquiétude et de l'appréhension exprimées par le Parlement. J'espère qu'il portera au Conseil notre message qui n'est pas la simple somme de six cents amendements mais qui représente quelque chose de plus et poursuit un objectif précis; ce que nous voulons c'est que, même compte tenu des possibilités actuelles et même en se conformant à la »stratégie modérée que la commission des budgets propose, la Communauté exploite tous les moyens dont elle dispose actuellement pour faire progresser le moins mai possible, même si ce n'est pas entièrement dans les sens souhaité par le Parlement, la situation dans son ensemble.

Nous voudrions que le Conseil ne pratique pas une sorte de »maquignonnage , en ce sens qu'après avoir proposé 50 et la Communauté s'en tenant au chiffre de 100, un marchandage intervienne au niveau de 60 ou de 70; nous voudrions qu'au moment de décider en seconde lecture, le Conseil considère le sujet avec maturité politique. Spécialement en matière de budget, il faut que le Conseil prenne sérieusement en considération les arguments présentés et il faut qu'il se rende compte en particulier que l'on est en présence ici de deux mines dérivantes qui peuvent exploser à tout moment.

La première des ces mines est précisément constituée par la proposition faite par la commission des budgets - et qui je crois sera très probablement approuvée par le Parlement - de supprimer le tiers des montants compensatoites augmentés et de le supprimer pour des raisons techniques, afin que tous nos collègues sachent avec précision de quoi il s'agit. En effet, le Conseil a déclaré vouloir inscrire ces montants compensatoires à l'Art. 300, avant même de savoir avec précision comment la Commission est arrivée, à ce chiffre. De son côté, le Parlement a demandé également à le savoir en temps utile. Nous comptons que la Commission aura la sagesse d'entamer rapidement une concertation, avant notre prochaine session, et de nous indiquer clairement sur quelle base reposent les calculs qui ont présidé à la fixation de ces montants compensatoires. C'est le seul moyen d'éviter des mouvements d'impatience, et de parvenir à une solution raisonnée.

La très grande majorité du Parlement est opposée aux montants compensatoires, comme cela a été également rappelé dans une résolution. Nous savons cependant que compte tenu des règlements actuels, ces montants représentent une nécessité. Ces règlements ont été arrêtés dans une situation de stabilité monétaire. Maintenant que cette stabilité n'existe plus, il est évident que si l'on veut maintenir des prix uniques, il faut y suppléer par des montants compensatoires. Il faut ensuite déterminer si les montants compensatoires sont un palliatif permanent ou représentent une mesure provisoire destinée à disparaître avec le temps. Peut-être pourra-t-on instituer de nouveaux montants compensatoires. Quoi qu'il en soit il sera nécessaire d'assortir tout montant compensatoire nouveau d'une sorte de calendrier prévoyant son extinction à plus ou moins long terme.

Nous voudrions que toutes ces observations soient évoquées rapidement devant le Conseil par la Commission et soient discutées dans une réunion de concertation de manière qu'à la session de décembre, nous sachions quelle sera notre responsabilité au moment du vote.

L'autre mine dérivante est constituée par le problème des dépenses obligatoires, que vient de rappeler le commissaire Tugendhat. Nous ne sommes pas fondamentalement intéressés par l'existence ou la non-existence des dépenses obligatoires. Ce qui nous importe ce sont les conséquences. Affirmer qu'une dépense déterminée est non obligatoire implique le droit pour notre institution de dire le dernier mot; implique de savoir quel est le taux maximum de développement-, implique une quantité de ressources importantes.

Le mieux serait que cette distinction n'existe pas-, il serait préférable que le Parlement dispose d'un pouvoir législatif propre mais ce problème ne se pose pas à court terme. Au cours des mois et des semaines à venir, avant de voter le budget, nous devrons savoir avec précision dans quel sens s'oriente notre vote. J'espère que vous suivrez l'indication que le Parlement vous donnera en votant certains crédits, à titre d'amendement et certains autres à titre de modification, suivant qu'il s'agisse de dépenses que le Parlement considère comme obligatoire ou non.

Cette fois, le Parlement n'acceptera pas pro bono pacis la liste du Conseil. Cette fois, comme l'a solennellement écrit la présidente du Parlement, Mme Veil, à défaut d'accord, nous considérons comme obligatoire toute dépense admise comme telle par l'ensemble des trois institutions. Rappelions que la liste la plus restrictive est celle du Parlement. C'est donc celle que nous retiendrons, non pas parce que nous pensons avoir raison. mais parce que nous pensons que pour les postes repris dans notre liste, il y a certainement accord de la Commission et du Conseil, puisque ces postes figurent également dans la liste de ces institutions.

Nous souhaitons qu'un accord intervienne rapidement en la matière, mais si, comme cela peut être le cas, il fallait plus de temps que prévu en raison des aspects juridiques du problème, nous inviterons l'Asemblée à accepter une solution provisoire qui ne compromette les positions d'aucune des trois institutions, en disant simplement: pour cette année, nous adoptons cette solution, nous réservant notre liberté pour la décision finale.

Une dernière considération à l'adresse des auteurs des amendements. Sur la base des critères adoptés, par la commission des budgets, demain, au moment du vote, je me contenterai de dire si la commission est »pour ou si elle est »contre . Nous n'avons pas voulu empiéter sur les compétences des diverses commissions, mais nous nous sommes proposés d'atteindre un meilleur équilibre dans les limites qui nous ont été indiquées par le Parlement, en respectant, pour l'essentiel, les propositions formulées par la Commission et en tenant également compte des avis des commissions compétentes qui se sont occupées du problème particulier.

En ce qui concerne la politique agricole, nous avons exprimé certaines réserves au sujet de certains amendements, convaincus que nous sommes que, dans ce domaine, c'est pour obtenir un changement qu'ils nous faut peser de tout notre poids. Cette année, cet objectif a été jusqu'à un certain point facilité par une conjoncture favorable étant donné que la commission des budgets a demandé un certain nombre de diminutions qui ont été ensuite englobées dans la seconde lettre rectificative.

Cependant, nous ne devons nous faire aucune illusion: il n'y a eu aucun changement sur le fond. Avec cette dose d'hypocrisie qui caractérise cette fin de siècle, nous avons fait ce que faisaient parfois les marchands de Londres, à savoir porter un toast "for a bloody war and a bad harvest", pour une bonne guerre dévastatrice et une mauvaise récolte, ayant pour effet de faire monter les prix, enrichissant ainsi les marchands.

Nous, grâce à la mauvaise récolte de cette année, nous avons pour une fois dépensé moins: que personne ne s'en attribue le mérite!

Je n'ai pas d'autres observations particulières à ajouter, vous ayant déjà infligé hier l'essentiel de ce que j'avais à dire!