SOMMAIRE: A la recherche d'un modèle d'union puor l'Europe qui permette à la fois de respecter les indépendences nationales des Etats membres et de leur surposer des décisions collectives efficaces, Duverger propose pour la Communauté européenne un troisième type d'organisation fédérale -divers de ceux américain et allemand-, bâti sur le principe de la séparation des pouvoirs, ainsi articulé: d'une part, l'exécutif se partagerait entre le Conseil européen -en matières de compétence des Etats- et la Commission, responsable devant le Parlement; d'autre part, le Conseil des ministres -devenu Chambre des Etats- partagerait à 50% avec le PE le pouvoir législatif.

(Le Monde, jeudi 25 juillet 1991)

Partis de situations exactement opposées, les peuples d'Union soviétique et de Yougoslavie, d'une part, et les douze d'Europe occidentale, d'autre part, se retrouvent à peu près au même point. Ils cherchent désespérément un modèle d'union assez souple pour permettre à la fois de respecter leurs indépendances nationales et de leur superposer des décisions collectives efficaces. Si la Communauté réussissait la réforme de ses institutions, dont elle a fixé le terme à la fin de cette année, elle pourrait non seulement devenir la plus grande puissance du monde, mais encore fournir aux pays de l'Est cette solution du problème de la quadrature du cercle politique. Mais elle ne s'est pas donné les moyens d'aller jusqu'au bout du chemin. Elle s'immobilise maintenant à mi-parcours, paralysée par une double impuissance: l'une engendrée par la règle de l'unanimité, l'autre tenant à l'incapacité de se dégager des modèles traditionnels du fédéralisme.

La Commission s'égare

Confronté à une situation ressemblant à celle de l'Europe d'aujourd'hui, l'Amérique a élaboré une première solution voilà plus de deux siècles, en imaginant une double représentation parlementaire: l'une exprimant l'autonomie des Etats membres attestés par le même nombre de délégués pour chacun, l'autre reflétant l'union que ces Etats établissent à travers des députés dont les sièges sont proportionnels aux populations respectives. La République fédérale d'Allemagne a imaginé un second type de fédération en 1949, avec un Bundesrat formé par les représentants des gouvernements des Lander et non par des élus de leurs citoyens (comme au Sénat américain depuis 1913) ou de leurs Parlements (comme dans celui-ci à l'origine, et comme le voudraient certains parlementaires français). De plus, tous les Lander n'ont pas le même nombre de voix au Bundesrat, mais entre trois et cinq suivant les populations.

Ces deux premiers modèles de fédéralisme sont encore plus différents sur le plan de l'exécutif: présidentiel aux EtatsUnis, parlementaire en RFA. Ils restent très proches malgré tout sur le plan essentiel pour les nations européennes d'aujourd'hui. Dans l'un et l'autre, seul l'Etat fédéral est un véritable Etat, reconnu internationalement. On peut douter que la Communauté puisse atteindre un tel degré d'intégration, étant donné ses dimensions et ses traditions. Avec leurs 340 millions d'habitants, la diversité de leur cultures et de leur histoire, l'enracinement de leurs patriotismes nationaux, ses douze Etats forment déjà un ensemble trop vaste et trop complexe pour être efficacement remplacés par un seul gouvernement de plein exercice. Que serait-ce dans une grande Europe rassemblant cinq cent millions de personnes et plus de trente Etats? L'étendue et la variété de ces champs d'action ne permettent de les maîtriser que dans des secteurs particuliers.

L'attachement des fédéralistes européens à ces deux premiers types du système contribue à détourner la Communauté d'un troisième type qui lui serait adapté. La même erreur conduit la Commission à s'égarer dans ses propositions de réforme des institutions, en gênant la mise en place de celles qui accroîtraient réellement son pouvoir en faisant d'elle un véritable gouvernement dans les domaines où son expérience lui permettrait de dominer le jeu. Quand certains pays proposent que le conseil européen, qui réunit les chefs d'Etat et de gouvernement, décide de la politique étrangère et de la sécurité, ils ne diminuent pas les pouvoirs actuels de la Commission, qui n'a encore aucune compétence dans ce secteur. Ces derniers seraient considérablement agrandis si elle devenait au contraire un véritable gouvernement, l'actuel conseil des ministres étant désormais confiné pour l'essentiel dans ses pouvoirs de législateur et la fonction exécutive étant attribuée tout entière à la Commission, sauf en matière de diplomati

e et de sécurité.

Dans une Communauté aux Etats très inégaux, dont cinq seulement sont importants dans ces domaines (réduits à trois dans le secteur militaire, deux étant membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU), comment ceux-ci pourraient-ils accepter de confier les relations étrangères, la défense, la police et la justice à une Commission qui s'est formée par trente-quatre ans de travail remarquable dans le domaine économique mais qui n'a guère l'expérience de la grande politique internationale? Comment aussi la Communauté pourrait-elle peser son poids dans les débats avec les deux autres Grands lors des crises mondiales quand leurs rencontre au sommet pendant la guerre du Golfe aurait mis en face du président Bush et de Mikhaïl Gorbatchev le chef de gouvernement d'un pays de 377 000 habitants, soit à peine plus d'un millième de la population totale des Douze? Ce dernier a d'ailleurs fait oeuvre de qualité dans la synthèse des conférences intergouvernementales qu'il présidait. Il a entrevu le schéma logique d'un

fédéralisme du troisième type adapté aux conditions de la Communauté.

Un double équilibre

Son modèle idéal (au sens Wébérien de l'adjectif) pourrait s'articuler autour d'un double équilibre dans la structure et les compétences des quatre institutions établies depuis 1986: d'une part, entre une fonction gouvernementale et une fonctionlégislative calquées sur le principe de la séparation des pouvoirs; d'autre part, entre les organes supranationaux et ceux reposant sur une coopération entre les indépendances des Etats. L'exécutif se partagerait ainsi entre le conseil européen, figurant une sorte de présidence collective, et la Commission, érigée en véritable gouvernement doté du pouvoir réglementaire. Responsable devant le Parlement, qui devrait l'investir et pourrait la censurer, elle aurait le droit de demander sa dissolution par le conseil européen statuant à l'unanimité. Quant au Conseil tout court - qu'il serait préférable d'appeler désormais Conseil des Etats, - il cesserait de monopoliser 90% du pouvoir législatif pour devenir une seconde chambre le partageant à 50% avec le Parlement européen

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L'initiative des lois appartiendrait à la fois à la Commission - avec priorité dans les débats parlementaires - et aux membres de l'une et l'autre Chambre. L'étendue du pouvoir législatif serait définie par un principe simple et incontestable: dans les domaines et aux niveaux o les règles de droit étaient établies par des lois nationales avant le transfert à la Communauté des décisions les concernant, celles-ci ne pourraient être prises désormais que par des lois de l'Union. Il semble enfin nécessaire que le président du conseil européen soit désormais élu par et parmi les membres de celui-ci, pour un an au moins, et rééligible. A ses côtés siégerait, avec le titre de viceprésident, le président actuel désigné par une alternance semestrielle entre tous les Etats.

Un tel schéma pourrait inspirer dès maintenant des formes de fédération souple et atténuée en Union soviétique et en Yougoslavie. Dans ses grandes lignes, il formera un jour l'armature essentielle de la Communauté. Mais ce jour sera d'autant plus lointain qu'elle-même restera enlisée dans les méthodes diplomatiques classiques pour l'établissement et la révision de ses institutions. L'Union américaine n'aurait pas pu se construire en 1787 si elle avait pris la voie d'un traité exigeant l'unanimité des treize Etats qui devaient la composer, car l'un d'entre eux refusa de siéger à la Convention. Le génie des hommes de Philadelphie fut de passer outre à une telle défection, en estimant qu'elle serait nécessairement passagère et qu'elle ne justifiait pas un retard dans une situation d'urgence. L'union politique de l'Europe risque de tomber en quenouille si les hommes qui siégeront à Maëstricht dans quelques mois ne s'inspirent pas d'un tel exemple. Le Rhode-Island, qui n'avait pas accepté de délibérer et de signe

r le texte constitutionnel du 17 septembre 1787, mit trois ans à le ratifier (29 mai 1790). Gageons que la Grande-Bretagne prendrait plus vite le train en marche si l'on passait outre à ses efforts pour l'immobiliser ou le réduire à un tortillard.