L'UNION EUROPEENNE, TOUJOURS PLUS A L'EST ?
EPINEUSES DIFFICULTES POUR LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE
Par Marie LAVIGNE*
SOMMAIRE: Avant même les référendums prévus à l'automne en Finlande, en Norvège et en Suède (l'Autriche s'est prononcée favorablement en juin) pour ratifier l'adhésion à l'Union européenne au 1er janvier 1995, la Commission et certains Etats membres préparent activement un nouvel élargissement en direction de l'Est. Impulsée par l'Allemagne, soucieuse de consolider ses liens avec son nouvel espace d'influence, et par Londres, qui voit là le meilleur moyen de réduire l'Union à une zone de libre-échange, l'intégration de la Hongrie, de la Pologne et de la Tchéquie - pour commencer - remettrait en question certains dispositifs essentiels de la construction communautaire.
(Le Monde Diplomatique, Septembre 1994)
Le 1er juillet 1994, M. Lech Walesa, président de la République de Pologne, déclarait au premier ministre français, M. Edouard Balladur: » Si nous ne rejoignons pas l'Ouest à temps, l'Est va nous rattraper . Façon de dire que la Pologne se veut l'est de l'Union européenne et non l'ouest d'un ensemble allant de l'Oder-Neisse à Vladivostok. Au moment où l'Allemagne assure la présidence de l'Union pour six mois, a-t-on une vision plus précise des enjeux européens ? Plusieurs points ont déjà été clarifiés en 1994. Les accords d'association, dits » européens , avec la Pologne et la Hongrie (1), enfin ratifiés, sont entrés en vigueur en février pour l'ensemble de leurs dispositions. En avril, la Pologne, puis la Hongrie ont formellement déposé une demande d'adhésion à l'Union, sachant bien que les discussions ne sauraient commencer qu'après la renégociation des dispositions institutionnelles du traité de Maastricht en 1996. En juin 1994, l'Ukraine, puis la Russie ont conclu un accord de partenariat avec les Douz
e. Différent de l'association, le partenariat signifie surtout que l'adhésion n'est pas à l'ordre du jour, même à terme. Après la signature, en mars 1994, de l'acte d'adhésion à l'Union de quatre membres - Suède, Finlande, Autriche et Norvège - de l'Association européenne de libre-échange (AELE) et sous réserve des ratifications encore à venir cet automne (l'Autriche a déjà dit » oui en juin dernier), vers quelle Europe va-t-on ?
Un consensus prudent semble désormais établi pour une différenciation entre l'Europe centrale et orientale (pays baltes inclus) et les Etats issus de l'ex-URSS. Le premier groupe aurait vocation à accéder à l'Union européenne selon un calendrier non fixé, et selon plusieurs » vitesses (2). Un premier train comprendrait les pays d'Europe centrale - Pologne, Hongrie et Tchéquie - que l'on s'obstine à appeler » pays de Visegrad malgré le peu de crédibilité du pacte » cosmétique qui les lie (3). Le train suivant incorporerait la Slovaquie, la Bulgarie et la Roumanie, également » associées , et peut-être la Slovénie (4). A plus long terme, viendraient les pays baltes, les Etats issus de l'ex-Yougoslavie après la fin des conflits, et l'Albanie. Comme seuls les pays d'Europe centrale font pression pour une clarification des échéances, c'est à leur propos que l'on raisonne, l'idée générale étant qu'ils seront admis quand ils seront en mesure d'assumer leurs obligations de futurs membres. Eux-mêmes accréditent
cette vision quand ils plaident qu'ils sont déjà aussi prêts que l'étaient la Grèce, l'Espagne ou le Portugal au moment de leurs demandes d'adhésion.
Pour les Etats de l'ex-URSS, la vision dominante est différente : c'est à la Russie de jouer maintenant pour mettre de l'ordre chez elle et autour d'elle. Elle bénéficiera à terme, vers la fin du siècle, d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne, aux termes de l'accord de partenariat. Qu'entre-temps elle développe une véritable économie de marché, qu'elle stabilise sa monnaie et prenne la tête d'un consensus tendant à restaurer dans l'ex-espace soviétique des flux commerciaux normaux, soutenus par un mécanisme ordonné de paiements. A ces conditions, elle sera, pour la grande Union européenne de l'an 2000 ou 2010, un partenaire privilégié, entre l'ensemble continental américain et le pôle asiatique autour du Japon.
Cette vision dominante est-elle justifiée ? La Pologne, la Hongrie et la Tchéquie ne sont sans doute pas encore tout à fait prêtes pour l'adhésion, mais elles évoluent dans la bonne direction et ne sont pas éloignées de remplir les conditions. Par contre, c'est l'Union européenne qui n'est pas prête à les accueillir car, politiquement inéluctable, cette adhésion rendra intenables plusieurs dispositifs essentiels de l'Union. D'autre part, il est douteux que la Russie puisse si facilement mettre de l'ordre dans son ex-zone d'influence car les coûts encourus sont élevés, alors même que les avantages, pour elle, à faire cavalier seul, tout en continuant à gérer au coup par coup, bilatéralement, ses relations avec son » étranger proche , sont considérables.
La Pologne et la Tchéquie estiment être en mesure de satisfaire aux conditions de leur intégration, telles qu'elles sont formulées dans les traités de Rome (avec les modifications introduites par l'Acte unique de 1986) et de Maastricht, et redéfinies à leur intention par le conseil européen de Copenhague de juin 1993. Ce sont, en effet, des démocraties pluralistes, des économies de marché, et toutes trois ont adapté, pour l'essentiel, leurs législations internes afin d'intégrer l'» acquis communautaire . Bien sûr, elles sont encore loin de remplir les » critères de convergence de Maastricht concernant, notamment, les taux d'inflation ou les niveaux de déficit public, mais il ne faut pas oublier que la plupart des membres actuels de l'Union ne satisfont pas davantage à ces critères qui, au demeurant, définissent non pas les conditions de l'adhésion, mais des conditions de passage à la monnaie unique.
Où est alors la difficulté ? Elle tient en deux constatations. Ce sont des pays pauvres et, en tant que tels, ils ont vocation à concurrencer les pays d'Europe du Sud et l'Irlande pour l'accès aux fonds structurels, tout en obligeant les autres membres à accroître leur contribution. Leurs spécialisations actuelles à l'exportation se situent dans des secteurs sensibles pour les Douze (produits intermédiaires tels qu'acier ou produits chimiques; agriculture); s'ils devenaient membres de l'Union, ils seraient alors parties prenantes aux dispositifs de protection de ces secteurs et, particulièrement, à la politique agricole commune (PAC).
L'élargissement à quatre pays de l'AELE va relever le niveau moyen du produit intérieur brut (PIB) par tête dans l'Union européenne, mais celle des trois pays d'Europe centrale l'abaisserait, même si la reprise amorcée devait s'y poursuivre. Selon les règles en vigueur, le système complexe des fonds structurels correspond à plusieurs objectifs : soutenir le développement des régions en retard (où le PIB par tête est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union); aider à la conversion des régions en déclin; réduire le chômage à long terme; promouvoir l'insertion des jeunes; favoriser la restructuration de l'agriculture. Et 70 % des crédits sont actuellement utilisés pour le premier de ces objectifs. La Grèce et l'Irlande peuvent prétendre à cette aide pour toutes leurs régions; l'Espagne et le Portugal, pour la moitié; l'Italie, pour le Mezzogiorno; la France, pour la Corse.
Les nouveaux arrivants devraient émarger eux aussi: l'Autriche, pour le Burgenland, à la frontière hongroise; les pays scandinaves, pour leurs zones arctiques. Au total, la part du budget communautaire consacrée aux fonds structurels passerait du quart en 1993 à 30 % en 2000, toutes choses égales par ailleurs. Si les trois pays d'Europe centrale adhéraient, ils seraient éligibles pour tout leur territoire. Mais, dans la mesure où ils abaisseraient le niveau moyen du PIB, ils pourraient priver de l'accès aux fonds structurels certaines régions aujourd'hui bénéficiaires. Les contributeurs nets actuels, toujours toutes choses égales par ailleurs, seraient davantage sollicités.
Les problèmes liés à l'agriculture sont beaucoup plus complexes encore. Les pays d'Europe centrale et orientale passent habituellement pour de dangereux concurrents des agricultures ouest-européennes, dans le présent mais aussi à l'avenir. L'agriculture a fait l'objet d'un traitement particulier, fort protectionniste, dans les accords européens conclus avec eux. En outre, la Communauté a utilisé des instruments détournés de protection, par exemple en suspendant, en avril 1993, les importations de viande et de produits laitiers en provenance de toute l'Europe centrale et orientale à la suite de cas de fièvre aphteuse observés en Italie après l'importation de bétail croate. L'état de l'agriculture en Europe centrale et orientale justifie-t-il ces craintes et mesures ?
Deux rapports récents - dont le rapport Nalletvan Stolk -, convergents, donnent une vue très différente de la situation (5). Tous deux proposent une réforme urgente de la PAC, en se fondant sur les constatations suivantes :
- Les pays d'Europe centrale et orientale, et en particulier la Pologne, la Hongrie et la Tchéquie, sont nettement plus agricoles. que l'Europe occidentale. La part des agriculteurs dans la population active varie de 8 % (Tchéquie) à 19 % (Pologne); la contribution de l'agriculture au PIB, de 8 % à plus de 20 %;
- Quelles que soient les dotations » naturelles en faveur de l'agriculture, la situation de ce secteur s'est fortement détériorée depuis le début de la transition, et ce pour de multiples raisons. Les débats sur l'opportunité de restituer la terre aux anciens propriétaires ont retardé la privatisation en Hongrie et en Tchéquie. La décollectivisation se traduit par un morcellement des exploitations plus que par un passage à une agriculture capitaliste moderne. En Pologne, où les exploitations agricoles, très petites, étaient pour l'essentiel propriété privée, les paysans ont été durement frappés par la politique déflationniste menée à partir de 1990 (crédit cher, hausse du prix des intrants), alors qu'ils n'ont pu profiter de la hausse des prix agricoles, dont ont surtout bénéficié les circuits monopolistes de distribution. Partout, il y a eu une chute de l'investissement et de l'usage d'engrais et de pesticides, de même que d'aliments composés du bétail, à cause de la baisse des importations de machines et
intrants agricoles;
- Malgré la baisse de la production, les exportations de denrées agricoles vers les Douze ont augmenté, par diversion vers l'Ouest des ventes antérieurement dirigées vers l'URSS ou destinées à la consommation domestique. Mais les ventes de la Communauté à l'Est ont augmenté plus encore, et ces exportations subventionnées (grâce à la PAC) concurrencent les agriculteurs des pays de l'Est. Dès 1993, la Communauté dégageait un excédent avec les pays d'Europe centrale pour les produits agricoles et agroalimentaires, alors qu'à cet égard elle était traditionnellement en déficit;
- Cette évolution a déjà entraîné des pressions politiques de la part des paysans centreuropéens sur leurs gouvernements, spécialement en Pologne et en Hongrie, pour en obtenir une protection accrue. Il existe, en Europe centrale et orientale, une aspiration à introduire des dispositifs de type PAC, comme l'a mis en évidence un colloque tenu à Budapest en mars 1994 (6). Mais une telle politique, même à des niveaux de soutien bien inférieurs au niveau moyen de la Communauté (ce niveau, selon l'OCDE, équivalait en 1991 à une moyenne de 19 700 dollars par an et par personne employée dans l'agriculture), serait tout simplement insoutenable dans les pays en transition. En outre, si leurs ventes de produits agricoles n'étaient rentables qu'à des prix subventionnés, les pays de l'Est s'engageraient dans la voie du maintien artificiel de structures productives obsolètes.
Réformer la politique agricole
Donc - et c'est la conclusion du rapport Nallet-van Stolk - il serait de beaucoup préférable de dissuader les pays en transition de s'engager sur cette voie, en leur apportant, en revanche, une aide directe à la restructuration de leur agriculture. Cette aide pourrait être le soutien à la création de banques foncières dispensant des crédits bon marché aux agriculteurs, avec l'aide de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de la Banque mondiale. Provisoirement, un dispositif de soutien des prix pourrait s'y ajouter, à un niveau de 30 % à 40 % inférieur à celui des prix agricoles actuels dans le cadre de la PAC (7).
Mais, dans ce cas, la PAC elle-même est mise en question. A court terme, c'est-à-dire pendant la période de l'association, l'Europe occidentale s'engagerait dans une politique du type » faites ce que je dis, pas ce que je fais , si elle cherchait à décourager chez les autres les subventions à l'agriculture tout en les maintenant chez elle. A plus long terme, c'est-à-dire dans l'hypothèse de l'adhésion, l'extension aux nouveaux venus du bénéfice de la PAC dans son état actuel serait extrêmement coûteux, et à la limite insoutenable pour l'Union. Ainsi l'adhésion devrait probablement être assortie de clauses excluant les nouveaux membres de ce bénéfice pour un certain nombre d'années, ce qui serait politiquement difficile. C'est pourquoi une étude récente, publiée à Londres par le Center for Economic Polity Research (CEPR), propose tout simplement de mettre fin à la PAC (8). C'est aussi la conclusion du rapport de la Chambre des lords publié en même temps que le rapport Nallet-van Stolk (5) : que ces pays rest
ent à l'extérieur ou deviennent membres à part entière, une réforme radicale de la PAC est nécessaire, conduisant à la quasi-suppression des aides à l'agriculture en Europe occidentale.
La réforme des institutions, notamment celle du calcul de la majorité qualifiée, se pose indépendamment de l'accession des pays de l'Est à l'Union européenne, comme l'a montré le laborieux compromis de Ioannina sur la minorité de blocage en cas d'élargissement à seize. Mais les perspectives d'accession des trois pays d'Europe centrale aggravent les problèmes. Dans l'ouvrage du CEPR, Richard Baldwin esquisse plusieurs scénarios de conflit ou collision et considère que l'Union devrait avoir une approche multilatérale vis-à-vis de l'Est, au lieu de continuer à négocier de manière » radiale (entre Bruxelles et chaque pays candidat). Mais comme les pays de l'Est ne veulent pas entendre parler d'une résurgence du Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM), cela exclut une voie naturelle et rationnelle - la création, entre eux, d'une zone de libre-échange (ce que devait être, mais n'est pas, l'arrangement de Visegrad). On pourrait alors songer à un » accord portemanteau créant une association d'accords d'a
ssociation (AAA), essentiellement zone d'échanges hors taxes de produits industriels.
A l'intérieur de cette association (par définition paneuropéenne), une organisation pour l'intégration européenne
(OIE) regrouperait l'Union et les pays les plus proches de l'adhésion, concrètement : la Pologne, la Hongrie et la Tchéquie. L'OIE représenterait un marché unique, assez proche de l'Espace économique européen (EEE) déjà en place depuis le 1er janvier 1994; en seraient exclus le commerce agricole, la libre circulation des travailleurs, l'accès aux transferts financiers. Sans doute est-ce une construction ingénieuse, mais les Etats d'Europe centrale et orientale, et avant tout les trois pays les plus proches d'une adhésion, se contenteraient-ils de cette farine discriminatoire de multilatéralisme ? Ils n'en conçoivent, en fait, qu'une variante : le multilatéralisme qu'ils pratiqueront au sein de l'Union c'est cela ou rien.
Tant d'incertitudes entourent les développements dans l'ex-URSS que toute prévision serait hasardeuse. Cependant, le Fonds monétaire international (FMI) a hardiment suggéré un aménagement des relations financières à l'intérieur de cette zone (9) dans un rapport dont les dernières pages laissent transparaître une préoccupation : rationaliser l'aide. Le FMI part du principe que la Russie, » qui est le plus important créancier de la plupart des autres pays de la zone ( .. ), a un grand intérêt à ce qu'il n'y ait pas de désordre dans les Etats voisins et à ce qu'un commerce efficient soit maintenu (p. 20) . En clair, si on aide les autres Etats à payer la Russie par des mécanismes appropriés de financement, on pourra réduire l'aide à cette dernière.
Mais le problème fondamental est-il de restaurer les liens entre républiques, tranchés par la désintégration de l'URSS ? Oui, si l'on part du principe que l'URSS était une zone économique fortement intégrée, avec des spécialisations rationnelles entre les républiques. C'est là une vision fort répandue aujourd'hui. Mais en fait, comme l'ont noté bien des spécialistes, dont Gérard Wild, du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) (10), l'URSS était certes un ensemble politiquement, militairement, stratégiquement et idéologiquement intégré, mais, économiquement, les lignes de fracture étaient visibles depuis longtemps. Les liens planifiés rattachant les unités productives étaient artificiels, l'irrationalité étant atténuée - comme aujourd'hui - par les mécanismes souterrains de l'economie parallèle. La spécialisation (sauf pour quelques productions stratégiques) était très faible ; les entreprises étaient si peu assurées d'un approvisionnement spécialisé qu'elles s'ét
aient transformées en usines à tout faire, fabriquant sur place ce qui leur était nécessaire et utilisant matériel et stocks pour manufacturer des articles étrangers à leur profil.
Veut-on vraiment restaurer les liens irrationnels d'autrefois ? La principale difficulté des échanges est liée au paiement des livraisons d'énergie de la Russie. Certains pays de l'ex-URSS sont géographiquement piégés par des réseaux de communication centrés sur Moscou, par l'inexistence de relations directes avec l'Ouest (tel le Kazakhstan). D'autres n'ont pas de quoi payer les livraisons d'énergie et n'ont d'autre recours que le chantage politique (telle l'Ukraine). Ces problèmes ne seront pas résolus par l'instauration d'une zone de libre-échange, ou d'une union de paiements (les pays en question ont discuté ensemble et entre eux de ces solutions en avril 1994 (11), pour les rejeter). Pour partie, ils relèvent d'un financement d'infrastructures de transport; pour l'essentiel, ils sont liés à l'avancement des réformes économiques.
On voit déjà dans quel sens s'oriente la Russie. A peine devenue » partenaire de l'Union européenne, loin de chercher à exploiter des avantages commerciaux dont - au contraire de la Pologne, de la Hongrie ou de la Tchéquie - elle n'a pas vraiment besoin dans la structure actuelle de son commerce d'exportation - à dominante énergétique -, elle met l'accent sur l'appel aux capitaux étrangers. Dès avant la signature de l'accord de partenariat, les investissements extérieurs et les activités des banques étrangères ont bénéficié de mesures de libéralisation. C'est bien là un modèle d'intégration : celle des affaires avec l'Ouest. Si les liens à l'intérieur de l'ancien espace soviétique doivent se régénérer, ce sera sous cette impulsion.
Marie LAVIGNE.
* Professeur à l'université de Pau et des pays de l'Adour, maître-d'oeuvre de "Capitalismes a l'Est, un accouchement difficile", Economica, Paris, 1994.
(1) Des accords d'association ont été signés par la Communauté en décembre 1991 avec la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie et, en mars 1993, avec la Bulgarie et la Roumanie. Avant leur ratification, des accords intérimaires avaient permis de mettre en vigueur leurs seules dispositions commerciales. L'accord avec la Tchécoslovaquie a été renégocié en 1993 avec la Tchéquie et la Slovaquie. Voir Marie Lavigne, » L'Union européenne est-elle l'avenir de l'Est ? , in Europe, l'utopie blessée , Manière de voir 22, trimestriel publié par le Monde diplomatique, mai 1994.
(2) Pour une analyse très détaillée des problématiques de l'élargissement, lire Mario Telo (sous la direction de), "l'Union européenne et les défis de l'élargissement", éditions de l'Université de Bruxelles, 1994, 368 pages, 299 F.
(3) L'accord de Visegrad a été conclu en décembre 1992 entre la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie. Il instaure, à terme, une zone de libre-échange entre les trois pays (devenus quatre en 1993), et est calqué sur les dispositions des accords d'association avec l'Union européenne, limitant les échanges industriels avec les partenaires, mais non les échanges agricoles. En fait, il est très peu appliqué et, depuis sa signature, les pays membres ont introduit des restrictions à leurs échanges.
(4) Le conseil européen de Copenhague, en juin 1993, a défini les conditions à remplir pour l'adhésion des pays » associés , en faisant également allusion à la » capacité de l'Union à absorber de nouveaux membres .
(5) Le premier est un rapport demandé par M. René Steichen, commissaire européen à l'agriculture, à MM. Henri Nallet, ancien ministre français de l'agriculture, et Adrian van Stolk, expert danois indépendant, sur les relations agricoles entre l'Union européenne et les pays d'Europe centrale et orientale. Presque en même temps a été publié à Londres un rapport de la Chambre des lords, appelant à une réforme urgente de la PAC. Cf. House of Lords, Select Committee on the European Communities, The Implications for Agriculture of the European Agreements, Londres, HMSO, juin 1994, 2 volumes, 148 pages.
(6) Agra Europe Conference, » Towards 2000: Agriculture, Agribusiness and the Food Industry in Central and Eastern Europe , 3-4 mars 1994.
(7) Cf. Financial Times, 17 juin 1994.
(8) Richard Baldwin, Towards an Integrated Europe, CEPR, Londres, 1994.
(9) Cf. IMF Economic Reviews, vol. 1, Washington, DC, février 1994.
(10) Gérard Wild, » Les lignes de fracture économique , in Marie Lavigne, "Capitalismes à l'Est, un accouchement difficile", Economica, Paris, 1994, pp. 238-250.
(11) Financial Times, 15 avril 1994.
