par Angelo Panebianco

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Nous publions ici l'essentiel d'un article du Professeur Panebianco paru dans "Notizie Radicali" de Janvier 1987. Nous avons enlevé les parties qui concernaient des références ou des réponses précises à des positions prises par certains spécialistes et hommes politiques italiens, dont la compréhension aurait nécessité leur reproduction. Angelo Panebianco est titulaire de la chaire de Sciences Politiques à l'Université de Bologne.

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Au fur et à mesure que la proposition radicale fait son chemin dans l'opinion publique, proposition que la Ligue pour la réforme électorale a adopté, réforme dans le sens majoritaire, sur modèle britannique, du système électoral, les critiques des opposants, naturellement, se multiplient. Considérer avec attention ces critiques peut servir pour faire le point sur les aspects de la proposition majoritaire insuffisamment compris et pour mieux mettre en évidence les implications politiques. (...)

Première critique: l'uninominal ne résout pas le problème du "localisme"

L'uninominal ne résoudrait pas le problème du "localisme", à savoir, la dépendance du député par rapport aux intérêts particuliers et de clientélisme qui trouvent dans le collège leur principal terrain d'action. (...)

Personnellement, je suis convaincu que la meilleure solution au problème du "localisme" est encore celle de Cattaneo: le fédéralisme. Le système majoriataire, évidemment, ne pourrait pas vaincre le localisme ni la pression des intérêts des particuliers locaux sur les élus. Parce qu'aucun système électoral ne peut le faire tout seul. (...)

Deuxième critique: le localisme favorise la partitocratie

Qu'entre partitocratie et localisme (...) il n'existe aucune relation nécessaire, est prouvé par le fait que là où il n'existe pas de partitocratie (par exemple dans le monde anglosaxon où il existe la démocratie des partis, et non pas sa forme dégénérée que nous appelons partitocratie), la pression des intérêts locaux sur les élus ne manque pas pour autant. Le localisme, autrement dit, est inhérent au panorama de n'importe quelle démocratie, indépendamment du type de système électoral en vigueur. Il est inévitable, quel que soit le système électoral que l'on adopte, que de nombreux candidats continuent de représenter les intérêts des particuliers (même avec le collège unique national, comme le prouvent les cas hollandais et israélien).

(...) C'est un problème lié à une contradiction inévitable de la représentation politique moderne, un problème qui a toujours angoissé les théoriciens de la démocratie: il ne suffit pas en effet d'établir par la loi les limites du mandat impératif et d'attribuer constitutionnellement au député la "représentation de la nation" pour que disparaisse la pression des intérêts des particuliers sur l'élu.

La proposition majoritaire ne peut donc pas prendre en charge un tel problème (qui, je le répète, est resté irrésolu dans toutes les démocraties contemporaines). Elle prend par contre en charge un problème différent, plus localisé, souhaitons-le, (...): toucher le système partitocratique qui a grandi sur la proportionnelle, l'occupation partitique de la sphère publique qui est garantie par la complicité tacite "co-associative" et par les rentes de position que la proportionnelle perpétue. Et, par cette voie, imposer une simplification des choix, oppositions nettes et claires entre majorités alternatives potentielles.

Satisfaire deux exigences

La proposition majoritaire avant tout, en touchant le système partitocratique, peut satisfaire simultanément deux exigences: donner de l'importance, à travers le collège uninominal, au simple candidat et au détriment du parti (...) et assurer les conditions (...) de simplification des formations en assurant des majorités parlementaires stables et politiquement homogènes aux gouvernements.

Lobby, transformisme, majoritaire

Troisième critique: avec le système majoritaire, le Parlement tomberait dans les mains des lobby qui pourraient sponsoriser directement les candidats.

Cette critique me semble franchement infondée. Parce qu'elle semble présupposer qu'il puisse exister des Parlements sans "infiltrations de lobby" (...). Les lobby, au contraire, sponsorisent leurs candidats dans n'importe quel système électoral. Je ne crois pas qu'il ait jamais existé un seul parlement démocratique où il n'y eut pas d'"infiltrations" de lobby. Mais je vais plus loin, en contestant non seulement le jugement de fait mais aussi le (sous-entendu) jugement de valeur. Pourquoi donc les lobby (...) ne devraient-ils pas exister légitimement dans une démocratie? Pourquoi donc, autrement dit, la représentation des intérêts, dont les lobby sont l'expression, ne devrait-elle pas avoir sa place dans une démocratie occidentale capitaliste? En matière de lobby, le problème n'est pas celui de les éliminer. Le problème (le seul vrai problème) est celui de rendre transparente, visible aux yeux des électeurs, leur action. Ce n'est pas dans l'existence des lobby en tant que tels, mais dans le caractère que

lque fois occulte de leurs activités que consiste la véritable menace contre la démocratie. C'est uniquement ainsi que le thème des lobby peut-être correctement posé dans une démocratie (occidentale).

La véritable différence

La véritable différence (...) ne réside pas entre Parlements "avec" et Parlements "sans" lobby. La véritable différence réside entre les pays occidentaux où l'activité de parrainage des lobby est relativement visible, transparente, et les pays (l'Italie d'aujourd'hui est le cas classique) où l'activité des lobby se développe de manière opposée, non transparente. Le pas suivant serait celui de se demander pourquoi en Italie l'action des lobby est, et a toujours été, aussi peu transparente. Ma réponse est la suivante: la culture politique italienne, dans ses composantes d'hégémonie, a destitué la représentation des intérêts "fractionnels", ceux qui font l'objet, justement, des activités des lobby, en assimilant de facto (comme c'est typique aussi bien de la culture communiste que de la culture catholique) la normale activité de représentation des intérêts à la "corruption".

Dans un tel climat culturel, il était naturel que les lobby fussent acceptés, mais uniquement à condition qu'ils agissent de manière souterraine, occulte: comme l'assure l'actuelle, terrible combinaison de vote de préférence et de vote secret au Parlement, et la règlementation-publicisation des financements aux candidats.

C'est seulement dans les pays où la culture politique justifie pleinement la représentation des intérêts, que les lobby peuvent agir au grand jour. Le problème, donc, ne peut être affronté avec les moralismes typiques de la culture nationale, et avec des anathèmes, parce que de cette manière on contribue à perpétuer le caractère occulte des activités des lobby.

La légitimité de la représentation des intérêts

Le problème peut-être par contre affronté en reconnaissant, avant tout, la pleine légitimité à la représentation des intérêts, et, sur cette base, en imposant la visibilité et la transparence aux parrainages des lobby (avec des lois ad hoc, qui manquent en Italie).

Sous cet aspect, loin d'aggraver le problème, la proposition majoritaire peut permettre plusieurs pas dans la bonne direction: si le candidat est sous les projecteurs comme l'est le candidat uninominal, au lieu de se cacher derrière le rideau de fumée du parti, il est plus difficile pour lui de cacher ses liens éventuels avec les intérêts des lobby.

Quatrième critique: les disciplines des partis feraient défaut

Avec le système majoritaire, les disciplines des partis feraient défaut, et on ne pourrait pas former par conséquent des majorités stables, et le transformisme dominerait les rapports parlementaires ainsi que les rapports entre Parlement et gouvernement.

Il est indubitablement vrai qu'au 19ème siècle, avant la naissance des partis modernes, le système électoral le plus répandu en Europe était le système majoritaire (mais combiné à un suffrage limité: seules des couches exigües de la population jouissaient du droit de vote), c'était-là, plus ou moins, la physionomie des Parlements (...). L'expérience du XXème siècle, contredit cependant cette hypothèse.

Si nous excluons le cas des Usa (une république présidentielle de dimensions continentales, avec laquelle la comparaison est impossible), dans aucune démocratie parlementaire où est en vigueur le système majoritaire (GB, Australie, Canada, Nouvelle Zélande) les disciplines de parti n'ont sauté, et il n' y règne pas non plus de politique de caméléon. Dans tous les cas il y a, et comment, des partis et, avec eux, les disciplines de parti.

Simplement, avec le système majoritaire, l'existence des partis doit se combiner avec l'importance que les cultures politiques individuelles, à travers le collège uninominal, attribuent au candidat, et à sa relation directe avec les électeurs. (...)

A l'ère du suffrage universel les partis ne disparaissent pas (et avec eux la discipline ne disparaît pas non plus) même devant le système majoritaire. Les cas indiqués, donc, ne montrent pas non plus de signes appréciables de tendances "caméléon". Au contraire, la transparence de l'élu, assurée par l'uninominale, le fait qu'il ait pris la responsabilité d'engagements clairs et explicites avec les électeurs durant la campagne électorale, sert de dissuasion contre les jeux de politique de caméléon: aux élections suivantes, les électeurs se souviendraient d'avoir été bernés.

Avec le système majoritaire les partis ne disparaissent pas

Avec le système majoritaire les partis ne disparaissent pas: ils sont transformés. Selon la proportionnelle, les partis d'apparat prospèrent, à savoir les partis dominés par les secrétariats et par les bureaucraties de parti, desquels dépendent les décisions sur la formation des listes. Avec le système majoritaire prospèrent par contre les partis parlementaires, à savoir les partis où la leadership effective réside dans le groupe parlementaire. Dans les pays du monde anglosaxon, le pouvoir effectif se trouve dans les mains du leader parlementaire, et non pas du secrétariat ou de l'appareil bureaucratique. Il est clair que si (...) le parti moderne est identifié au seul parti d'apparat, l'éventuelle disparition du parti d'apparat, à savoir sa tendencielle transformation en parti parlementaire, que la majoritaire a de bonnes probabilités de favoriser, finit par être erronément confondue avec la disparition des partis. D'où l'erreur (...) de prendre une proposition antipartitocratique, qui tend à transform

er aussi bien les partis que leurs rapports réciproques, que leurs rapports avec les électeurs, pour une proposition antipartitique tout-court.

Réduire à sa juste proportion le poids des appareils bureaucratiques

(...) L'uninominale en effet, en donnant de l'importance au candidat au détriment de l'organisation du parti, réduit à sa juste dimension le poids des appareils bureaucratiques centraux et déplace le barycentre du pouvoir politique vers les groupes parlementaires, la proportionnelle (...) met les candidats dans les mains des secrétariats et des appareils de parti. (...).

Dissertations techniques mises à part, il est évident qu'avec la majoritaire on propose, aussi et surtout, un choix de valeurs; le choix en faveur d'un modèle de démocratie politique, anglosaxonne, que depuis toujours, depuis Cattaneo, le Parti Radical propose au pays comme exemple à imiter, du point de vue des règles du jeu.

Sans par ailleurs prétendre que ce soit la réforme du système électoral à elle seule, à résoudre tous les maux dont souffrent les démocraties contemporaines. Mais en considérant cependant que remplacer l'actuelle partitocratie avec une authentique démocratie des partis, encourager les oppositions claires et nettes entre les majorités alternatives potentielles, attribuer enfin à chaque représentant, à travers l'uninominale, l'importance que les cultures individuelles du monde anglosaxon leur donnent (en les obligeant à prendre leurs propres responsabilités), est la meilleure base possible de départ.