POUR UN NOUVEAU TRAITE DE L'ELYSEE

par Edouard Balladur

SOMMAIRE: M.Balladur, qui avait présenté dans "le Monde" du 17 novembre ses propositions pour moderniser l'Etat, expose, dans un deuxième article, ses idées sur l'Union européenne. Il oppose au projet de »noyau dur de la CDU celui d'une organisation en plusieurs »cercles , variables selon les domaines. Alors que s'est ouvert à Bonn, mardi 29 novembre, le sommet franco-allemand, le premier ministre se prononce pour un nouveau traité de l'Elysée afin de "renforcer encore la coopération" entre les deux pays.

(Le Monde, 'Point de vue', 30-11-1994)

Pendant plus d'un siècle, la République et ses institutions, l'aménagement de la laïcité, le développement de la protection sociale, le rôle de l'Etat dans l'économie ont dominé le débat politique. Ces thèmes demeurent présents, ils le demeureront sans doute toujours. Mais, depuis un demi-siècle, la politique européenne de la France prend la première place dans le débat public. Ce n'est pas pour surprendre: la France est la plus vieille nation d'Europe, son Etat l'un des plus anciennement et les mieux organisés, et c'est elle qui a donné au reste du monde cette conception de la nation et de la liberté dont la conjugaison fonde notre conception de la démocratie.

Tous les Français sont convaincus de la nécessité de développer la coopération entre les pays européens et tous souhaitent que la France n'y perde ni sa personnalité ni, pour les questions essentielles, son indépendance. Cela étant dit, que de variétés dans les réponses aux questions posées !

Le débat sur l'Europe revient au premier rang. Trois circonstances nous y poussent: la France doit occuper la présidence de l'Union européenne dans un mois; après, son tour ne reviendra que dans huit ans, sinon davantage, si l'Europe devait s'élargir encore. Elle doit faire connaître ses intentions, mais il ne s'agit que d'une étape.

La campagne présidentielle a commencé, l'avenir de l'Europe en sera l'un des thèmes essentiels. Cela dépasse l'enjeu de la présidence française.

Enfin, doit se tenir en 1996 une conférence intergouvernementale dont l'objet est d'étudier l'application du traité de 1992 et, si besoin est, de décider les adaptations qui seraient rendues indispensables par l'élargissement.

Il est donc nécessaire de clarifier les idées, sans pour autant retomber dans le débat que nous avons connu pour ou contre le traité de Maastricht: ce traité a été ratifié par le peuple français, de peu, mais il l'a été; il faut maintenant, au vu de l'expérience, voir comment il peut être appliqué.

1. En premier lieu, une évidence : l'organisation de l'Europe est, pour la France, un élément supplémentaire de force et d'influence. Mon gouvernement a démontré que l'Europe pouvait servir les intérêts de la France, lorsque la volonté politique de celle-ci s'exprimait sans ambiguïté.

C'est parce que nous avons su rassembler les Douze autour des thèses françaises que la négociation du GATT a été un succès; parce que le gouvernement a fait preuve de vigilance que le Conseil a exercé un contrôle étroit de la Commission lors de la conduite des négociations commerciales internationales; parce que nous avons rallié à nos idées l'Union et ses Etats membres que progresse l'initiative française en faveur d'une conférence sur la stabilité en Europe; parce que nous avons clairement défendu nos principes que l'adhésion de nouveaux Etats membres, au-delà du succès qu'elle constitue pour l'Union européenne, servira les intérêts de nos exportateurs, notamment de produits agricoles.

Les Français n'en sont pas toujours conscients. Savent-ils, par exemple, que nous avons obtenu que le montant des aides européennes aux régions françaises soit doublé pour les années 1994-1999 ?

Quant à l'agriculture, la réforme de la PAC, nécessaire dans son principe mais maladroite et parfois néfaste dans ses modalités, a été infléchie à la demande de la France et dans le sens de nos intérêts. L'abaissement du taux de la jachère de trois points pour la prochaine campagne est la dernière illustration de ce que peut la France au sein de l'Europe lorsqu'elle exprime une volonté politique claire.

"Il nous faudra à la fois organiser la diversité et gérer le gigantisme"

2. L'élargissement de l'Union européenne est inéluctable. Nous n'avons ni de droit moral, ni de motif politique, ni d'intérêt économique à refuser d'associer à l'Union européenne les nations qui se sont libérées de l'emprise soviétique. Nous passerons de douze à quinze avant la fin de l'année. Certains pays d'Europe centrale qui ont conclu avec l'Union des accords d'association ont, d'ores et déjà, confirmé leurs candidatures. Viendront ensuite, et en même temps, celles des Etats baltes, de la Slovénie, de Malte, de Chypre et des Etats issus de l'ex-Yougoslavie, lorsque la paix y sera revenue. A terme, c'est donc trente pays au moins qui, dans les prochaines décennies, devront entrer dans l'Union européenne. Il ne s'agira plus de la même Europe. Il nous faudra à la fois organiser la diversité et gérer le gigantisme, sans perdre de vue l'ambition originelle: une Europe bien ordonnée et exerçant une influence forte sur les affaires du monde.

3. Jusqu'où pousser cet élargissement ? Faut-il l'étendre à la Russie, à l'Ukraine et à la Biélorussie ? Cela n'est souhaitable ni pour des raisons d'équilibre politique ni pour des raisons stratégiques. La Russie devra, durant de longues années encore, mettre sur pied un nouveau système politique et administratif, réformer son économie et sa société, atteintes aujourd'hui de graves désordres. Toutes les nations européennes » de l'Atlantique à l'Oural , pour reprendre la formule du général de Gaulle, doivent coopérer le plus étroitement possible sur le plan économique comme en matière de sécurité. Cela ne signifie pas que l'Union européenne elle-même doit s'étendre au-delà des frontières orientales de la Pologne et de la Roumanie, faute de quoi elle serait déséquilibrée, vouée à la paralysie et à l'inefficacité.

La limite qu'il me parait raisonnable de poser à l'élargissement de l'Union européenne doit s'accompagner de l'établissement d'un partenariat étroit avec la Russie, l'Ukraine et les pays de la CEI. Le Conseil de l'Europe élargi, mais surtout la CSCE, doivent jouer à mes yeux un rôle majeur pour que notre continent s'accorde sur des principes communs, développe un dialogue politique fructueux et établisse dans le domaine de la sécurité des rapports de confiance et des mécanismes de diplomatie préventive et de maintien de la paix. C'est à ce niveau que doit se situer la grande Europe et il faut pour cela donner un nouveau dynamisme à la CSCE.

4. Une Europe à quinze, puis à vingt-deux, puis à davantage ne pourra fonctionner comme une Europe à six, à neuf ou à douze, ainsi que c'était le cas depuis plus de trente ans.

Il faut, d'ores et déjà, se préparer à répondre à un certain nombre de questions. Il appartient à la présidence française de préciser lesquelles, et aux autorités françaises de réfléchir aux réponses qu'elles proposeront d'y apporter lors de la conférence intergouvernementale de 1996. Indiquons-en quelques-unes.

- L'Europe doit-elle évoluer vers un système fédéral ? Pourquoi ressusciter aujourd'hui ce débat idéologique ? Le temps en est passé : une Europe élargie comprenant un plus grand nombre d'Etats ne pourrait être fédérale. Cela voudrait dire que l'on étendrait considérablement le domaine des décisions prises à la majorité. Ainsi, les cinq grands Etats qui représentent les quatre/cinquièmes de la population et de la richesse pourraient être mis en minorité, ce qu'ils n'admettront pas. Comment par exemple imaginer qu'un Etat se fasse imposer l'envoi de ses soldats sur un théâtre d'opérations extérieures? Les nations d'Europe sont très diverses, par leurs langues et leurs cultures, et l'Union européenne constituera un jour un ensemble de plus de 500 millions d'habitants. Seules des formules souples d'organisation d'un tel ensemble sont envisageables. Il n'y a que des inconvénients à rouvrir le débat sur le fédéralisme. Inventons des systèmes efficaces de décision, et laissons les querelles anciennes de côté.

- Il faut définir plus clairement les rôles respectifs du Conseil européen, du Conseil des ministres, qui doivent rester les organes suprêmes de décision, du Parlement, dont les procédures de consultation et de codécision sont tellement complexes qu'elles doivent être clarifiées et simplifiées, et de la Commission, qui doit pouvoir assumer pleinement son rôle qui est considérable, sans prétendre constituer l'ébauche d'un exécutif fédéral.

"Tous les pays ne peuvent progresser au même rythme dans tous les domaines"

De même, il convient de s'interroger sur l'opportunité

d'instaurer une double responsabilité de la Commission devant le Conseil européen et le Parlement européen. Le rôle des Parlements nationaux, expressions des souverainetés nationales dans chacun des pays, doit être développé. A cette fin, il conviendrait de les associer davantage à l'élaboration des règles communautaires. Ne faudrait-il pas, par exemple, étudier l'institution d'une deuxième chambre les représentant ?

- Les droits de vote attribués à chaque Etat, aussi bien au sein de l'Assemblée qu'au sein du Conseil, devront faire l'objet d'une pondération nouvelle plus équitable. Il faudra sans doute réduire le nombre des commissaires si l'on veut que la Commission demeure, ce qui est souhaitable, un organisme collégial de décision efficace et rapide. Cela n'ira pas sans mal: les grands pays accepteront peut-être de n'en plus désigner qu'un au lieu de deux; les petits auront plus de mal à instituer entre eux, regroupés par région géographique, une rotation.

- Il serait temps, enfin, de sortir des généralités en matière de subsidiarité et de bâtir un système dans lequel les compétences respectives des Etats et de l'Union soient mieux définies et les empiétements des institutions européennes sur les compétences nationales mieux empêchés. Il le faut d'autant plus que la Cour de justice a tendance à donner une interprétation extensive des compétences européennes.

5. Pour préserver les acquis communautaires et éviter la dilution de l'Union européenne dans une vaste zone de libre-échange, cette Europe élargie aura besoin d'une réforme institutionnelle. Mais ce ne sera pas suffisant. Ses politiques devront, elles aussi, évoluer, avec les périodes d'adaptation convenables, faute de quoi le coût budgétaire de l'Union européenne serait insupportable, notamment pour la France. En effet, l'on a calculé que la transposition immédiate aux pays d'Europe centrale et orientale des politiques communes doublerait la contribution de la France au budget européen. Cette contribution dépasserait alors 2 % du produit national, elle augmenterait d'environ 85 milliards de francs, ce qui n'est pas compatible avec l'objectif de réduction des déficits publics.

A terme, c'est une répartition nouvelle des charges et donc des compétences entre l'Union et les Etats qui sera nécessaire.

6. L'élargissement pose un autre problème : l'infléchissement de l'Union européenne vers le nord et l'est de l'Europe, évolution qui ferait perdre à la France la place géographique centrale qu'elle occupe dans l'Union européenne. La France est aujourd'hui le point de passage et le point d'équilibre entre les autre grands Etats de l'Union : l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie et l'Espagne. Pour éviter d'être déportée à l'ouest, et donc marginalisée 'par l'élargissement de l'Europe à l'est et au nord, elle doit se fixer plusieurs objectifs : approfondir encore la relation francoallemande, développer la coopération avec le Royaume-Uni, en particulier dans le domaine de la défense, nouer des liens plus étroits avec l'Italie et avec l'Espagne, en mettant l'accent sur le rôle des pays méditerranéens, continuer de développer les équipements et les investissements dans la partie ouest de notre pays.

7. Dès lors, le programme de la présidence française, de janvier à juin 1995, se présente clairement: mesures à prendre pour assurer la croissance et l'emploi, politique envers la Méditerranée et l'Afrique, renforcement de l'identité culturelle, réflexions sur les institutions afin de préparer la conférence intergouvernementale de 1996, conclusion du pacte de stabilité proposé par la France. Programme substantiel qui, s'il était mené à bonne fin (s'agissant des institutions, il s'agit de définir avec nos partenaires les questions qui se posent et de préparer nos propres réponses, ce dont la campagne présidentielle offrira l'occasion), constituerait un succès pour notre pays.

8. L'élargissement fait courir à l'Union européenne un danger, celui de l'affadissement, du relâchement, qui permettrait aux diverses politiques nationales de se déployer sans considération pour les intérêts de leurs partenaires. Tous les pays de l'Union, qu'ils soient quinze ou davantage, ne peuvent progresser au même rythme dans tous les domaines. Il est indispensable que, sur le plan monétaire comme sur le plan militaire, les Etats qui le veulent et le peuvent s'associent pour aller plus vite, tout en demeurant accueillants si d'autres, qui ne peuvent dans l'immédiat avancer aussi vite ni aussi loin, veulent les rejoindre plus tard.

Dans le domaine monétaire, cette possibilité de diversification est prévue dans le traité d'Union européenne. Celui-ci devra être mis en oeuvre avec les souplesses nécessaires et qu'il prévoit d'ailleurs lui-même, puisqu'il est indiqué qu'il y aura lieu de porter une appréciation, c'est-à-dire d'émettre un jugement sur la réalité de la situation économique des pays et d'en déduire la liste de ceux qui entreront dans la troisième phase de l'union monétaire. Il est souhaitable que la convergence des politiques économiques et le redressement des finances publiques et sociales soient assez marqués et les résultats suffisants pour que cette appréciation sur la réalité de la situation économique de la France soit positive. C'est tout le sens de la politique du gouvernement.

De toute façon, nos intérêts de puissance économique engagée dans le combat international nous imposent d'agir afin de prévenir l'inflation et de poursuivre une politique de réduction des déficits publics: pour participer dans les meilleures conditions à la concurrence internationale qui s'impose à nous, que nous le voulions ou non; pour nous donner les moyens d'abaisser nos coûts, de contenir nos taux d'intérêt, de libérer des ressources pour le développement de notre économie.

En d'autres termes, la décision viendra en son temps, mais, dès maintenant, il faut se battre pour être excellents, et c'eût été vrai même sans Maastricht.

L'étape qui s'ouvre ne nous est pas imposée par la seule Europe qui se construit : elle l'est par le monde qui nous presse, par la globalisation du combat économique.

» Une organisation autonome pour coordonner les efforts

militaires

Sur le plan militaire, les choses sont moins avancées. Tout progrès, toute coopération plus étroite ne peut passer que par l'affirmation du rôle de l'UEO. Affirmation non seulement au sein de l'Alliance atlantique, comme l'un de ses piliers, mais également comme organisation autonome propre aux pays européens et leur permettant de coordonner leurs efforts militaires en vue d'actions communes, pour le maintien de la paix ou à but humanitaire.

Il convient pour cela de mieux définir les relations que cette institution entretient avec l'Union européenne. Le "pilier" de la défense et de la sécurité est essentiel aux yeux de la France: il ne saurait être trop extérieur à l'édifice commun. Mais il faut aussi que l'UEO dispose de moyens propres, en matière de planification ou de renseignement, par exemple, qui lui permettront de remplir les missions qui lui seront assignées.

Enfin, la France a proposé, et ses partenaires de l'UEO ont accepté, que l'UEO et les pays d'Europe centrale et orientale élaborent, sous la forme d'un Livre blanc, une réflexion sur l'avenir de la sécurité du continent européen. Cette réflexion est indispensable à tout progrès sérieux dans le domaine de la défense européenne.

9. Le traité franco-allemand doit être réaffirmé comme la base de l'engagement de la France et de l'Allemagne dans la construction européenne, et les vues des deux pays, mieux harmonisées. Il faut aller plus loin qu'aujourd'hui et pousser davantage la coopération dans tous les domaines politique, économique, diplomatique et militaire. La France et l'Allemagne doivent, ensemble, clarifier leurs positions et répondre en commun à toute une série de questions fondamentales qui se posent à elles deux comme à toute l'Union européenne. Si elles y parviennent, il faudrait qu'elles signent, un nouveau traité de l'Elysée. Un traité conclu en 1963 entre deux pays membres de l'Europe des Six, et dont l'un d'eux n'était pas alors réunifié, peut-il encore régir les rapports entre deux pays membres d'une Union à quinze dans une Europe où le rideau de fer n'existe plus et où l'Union soviétique s'est effondrée ? Il faut renforcer encore la coopération franco-allemande et l'adapter aux temps nouveaux.

10. L'organisation générale de l'Europe est fort complexe : l'Union européenne, l'Alliance atlantique, l'UEO, le Conseil de l'Europe, la CSCE, le "partenariat pour la paix", et peut-être en oublié-je. Il est temps de simplifier.

C'est ce que j'ai tenté en proposant trois cercles selon lesquels l'Europe devrait être organisée. Précisons les choses:

- Le cercle de droit commun, c'est l'Union européenne, avec le Marché unique, ses politiques communes et la politique extérieure et de sécurité. Ses membres doivent appliquer l'acquis communautaire, c'est-à-dire l'ensemble des dispositions du traité, même si en 1996 les institutions doivent être simplifiées pour plus d'efficacité, de représentativité et de transparence. Ce cercle de droit commun aura vocation à s'élargir à l'ensemble des pays d'Europe, sauf la Russie, l'Ukraine et la Biélorussie.

A terme, il est vraisemblable que les pays membres de l'Union européenne seront nombreux à adhérer à l'Alliance atlantique et à l'UEO.

- Les pays restant en dehors de l'Union et en attente de leur adhésion auraient vocation à participer à un cercle plus large, lié à l'Union par des accords de coopération ou des accords économiques et commerciaux et aussi par des accords de nature politique et militaire, tel que le pacte de stabilité ou le partenariat pour la paix.

- Il y aurait également des cercles plus restreints permettant des coopérations plus approfondies entre un nombre plus limité de pays. Je dis bien des cercles mais non pas un seul : il y aurait un cercle monétaire, dont la composition pourrait ne pas être la même que celle du cercle militaire. Comme je l'ai indiqué, la composition de ces cercles, devrait être ouverte pour permettre progressivement à tous les pays de l'Union de les rejoindre, au gré de leurs possibilités. Le cercle militaire, par exemple, aurait tout avantage à comprendre notamment la Grande-Bretagne, l'Italie, l'Espagne.

Resterait un problème difficile: selon quel principe institutionnel ces cercles plus étroits devraient-ils être régis ? Le traité de 1992 le prévoit sur l'union monétaire, mais les rôles respectifs de la Banque centrale et du Conseil des ministres ne sont pas totalement clairs. Quant aux questions militaires, les règles de fonctionnement de l'UEO sont trop vagues encore, comme le sont ses liens avec l'Alliance. Il en résulte lourdeur et complexité, On devra les préciser.

Le moment venu, il faudra que les Européens essaient de répondre clairement à quelques questions fondamentales: toutes ne seront pas traitées en 1996, mais elles devront orienter les solutions que nous tenterons d'apporter aux problèmes institutionnels.

- Quels Etats eu ans seront concernés par l'élargissement ? Quel calendrier adopter ? Comment procéder pour ne ruiner à travers cette entreprise nécessaire ni les politiques communes auxquelles nous tenons ni la dynamique de la construction européenne ?

- Nos partenaires sont-ils d'accord sur une réelle capacité de manoeuvre de l'Europe en matière commerciale? Il ne s'agit pas de protectionnisme, mais il s'agit de moyens de résister à des actions unilatérales injustifiées, de contribuer à promouvoir les règles du jeu de la compétition internationale comme nous-mêmes sommes prêts à les jouer, de doter l'Europe de véritables instruments de politique commerciale qui lui donneront des armes égales à celles de ses très grands partenaires. Nos partenaires sont-ils d'accord pour que, après la ratification de l'Organisation mondiale du commerce, si elle intervient, nous parlions des règles du jeu avec les Etats-Unis ?

- Quelle politique d'immigration pour l'Europe ? Quelle traduction institutionnelle donner aux cercles de coopération privilégiée qui ne manqueront pas de surgir ? Comment les articuler avec les instances traditionnelles de l'Union ? Comment, par exemple, réserver la capacité de décision des Etats tout en rendant la politique extérieure et de sécurité commune plus efficace et plus concrète ? Quel rôle donner à l'Union de l'Europe occidentale et quelles relations cette institution doit-elle entretenir avec l'Union européenne ?

Je souhaite qu'au cours des prochains mois les Européens commencent à réfléchir à ces questions; il conviendra, le moment venu, que chacun se détermine sur ces sujets et dise clairement ce qu'il ambitionne pour l'Europe. La France et l'Allemagne, qui ont toujours su faire coïncider leurs visions pour faire avancer l'Europe, devraient pouvoir, là encore, trouver des réponses communes.

La responsabilité de la France dans les six mois qui viennent est grande : il lui appartiendra, lors de sa présidence de l'Union, de poser les questions, de commencer à suggérer des solutions et de préparer l'évolution des esprits.

Ma conviction est double. L'Europe nouvelle, l'Europe élargie, ne peut avoir qu'une organisation plus souple, faute de quoi elle explosera; mais en même temps elle doit permettre des coopérations plus étroites et bien organisées entre ceux qui le souhaitent, à condition qu'il ne s'agisse pas de coopérations fermées, mais qu'elles soient ouvertes à tous.

L'avenir de la France est dans une Europe forte et bien organisée politiquement, économiquement et militairement, une Europe qui ne soit pas offerte aux seules forces du marché, une Europe qui démultiplie et accroisse notre capacité d'influence dans le monde. Cependant, la politique européenne n'est pas toute la politique extérieure française. Nous avons d'autres responsabilités aussi de par le monde et nous devons continuer à avoir les moyens de les assurer.

Edouard BALLADUR