PREMIER DOCUMENT DE TRAVAIL SUR LE PROCESSUS A METTRE EN OEUVRE DANS LE DOMAINE DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES

Rapporteur: M. Laurens Jan Brinkhorst

SOMMAIRE: Mr. Brinkhorst souligne les obstacles les plus importants au fonctionnement démocratique de l'UE dans les domaines de la justice et des affaires intérieures et critique la structure en piliers de l'Union et la nature intergouvernementale des procédures de décision. Après avoir passé en revue les faiblesses structurelles du système (chevauchement du troisième pilier et des compétences de l'Union; obligation d'unanimité; non-utilisation du système des passerelles, prévue par l'article 100C), Mr. Brinkhorst tire ensuite les conséquences de ces inéfficiences: non-ratification de la Convention du Dublin sur le droit d'asile, non entrée en vigueur d'Europol; absence de coopération efficace entre les Etats membres et reports continuels dans l'application des accords de Shengen. Il présente ensuite les options possibles: soit une pleine intégration des matières du troisième pilier dans le pilier communautaire, soit attendre des temps meilleurs et plus d'expérience; entre ces deux solutions extrêmes il en m

et en évidence d'autres: une utilisation réelle des passerelles prévues à l'article K9 et 100 C; extension des pouvoirs d'initiative de la Commission; introduction des directives et des réglements pour ces matières; introduction du contrôle de la Cours de Justice; rôle majeur du budget de la Communauté dans le financement des matières liées au troisième pilier; plus grande implication des parlements européen et nationaux dans les procédures de décision et dans les activités de contrôle; fixation de dates-buttoir pour la réalisation des objectifs fixés.

L'orientation du rapporteur est en définitive de considérer que tant une pleine intégration du troisième pilier dans le Traité que le status quo sont irréalistes et qu'il faut donc s'engager dans la voie consistant dans la mise en oeuvre d'une série de propositions concrêtes. (PE, Bruxelles, le 9 décembre 1994)

I. Introduction

On a tendance à considérer les dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (le "troisième pilier"), telles qu'elles figurent au titre VI du traité sur l'Union européenne, comme constituant le moins bien loti des piliers de l'Union européenne. Or, ce troisième pilier se rapporte à de nombreuses questions (libre franchissement des frontières; politique d'asile et politique des visas; lutte contre la fraude, le trafic de drogue et, en général, la criminalité organisée; etc.) à forte connotation émotionnelle et qui s'inscrivent dans des contextes historiques, culturels et juridiques différents. Par ailleurs, ces questions concernent directement le public et, dans bien des cas, peuvent affecter les droits de l'individu. Le troisième pilier est donc de nature à présenter une grande importance pour tous les citoyens.

Lors de la conférence intergouvernementale de 1996, il faudra impérativement traiter ces problèmes à l'échelon européen, car, à la suite de la suppression des frontières intérieures dans l'Union européenne, les mesures nationales se révèlent de moins en moins efficaces. Faute de s'attaquer efficacement à ces problèmes dans un cadre européen, on risque de plus en plus d'assister à une renationalisation des politiques en question et à une nouvelle montée de la xénophobie.

Malgré son importance politique, le troisième pilier tel qu'il est conçu dans le traité de Maastricht accuse des faiblesses structurelles majeures et ne fonctionne pas comme il le devrait. Dans le présent document, on formulera des propositions d'ordre institutionnel concernant les moyens d'améliorer cette situation. On commencera donc par analyser les principaux problèmes que pose le troisième pilier tel qu'il se présente actuellement; puis on examinera un certain nombre d'options envisageables pour s'attaquer à ces problèmes.

II. Analyse des principaux problèmes

1. Nature du troisième pilier

(i) Le troisième pilier est de nature intergouvernementale. La Commission s'y voit attribuer un rôle mineur, et des rôles moindres encore sont assignés au Parlement européen, à la Cour de justice des Communautés européennes ainsi qu'aux autres institutions de l'Union européenne.

(ii) Bien que, par nature, le domaine des affaires intérieures et de la justice diffère fondamentalement de celui de la politique étrangère et de la sécurité, le traité sur l'Union européenne établit entre eux un parallélisme artificiel, et cela à la fois par les structures qu'il prévoit et par les formulations qu'il utilise (c'est ainsi que "actions communes" et "positions communes" se retrouvent dans les deux "piliers").

(iii) Le troisième pilier présente des rapports étroits avec plusieurs matières relevant de la compétence de l'Union européenne (lien explicite avec l'article 100 C du traité en ce qui concerne la politique des visas; nombreux chevauchements avec d'autres points essentiels ressortissant à la problématique du marché intérieur : en particulier, libre circulation des personnes, mais aussi libre circulation des marchandises, des services et des capitaux, fraude douanière, etc.).

2. Différences entre le troisième pilier et le deuxième pilier

(i) Les positions communes arrêtées concernant les domaines de la justice et des affaires intérieures (troisième pilier) ne sont pas aussi contraignantes que les positions communes arrêtées concernant le domaine de la politique étrangère et de la sécurité (deuxième pilier). Par exemple, l'article K.5 prévoit que, au sein des instances internationales, les États membres "expriment les positions communes" qui ont été arrêtées, alors que, aux termes de l'article J.3, point 4), "les actions communes engagent les États membres dans leurs prises de position et dans la conduite de leur action".

(ii) Pour les matières relevant du troisième pilier, il n'est pas prévu que la présidence représente les États membres, et cela à la différence de ce qui est prévu pour les matières ressortissant au deuxième pilier: pour le cas où des positions communes ont été arrêtées, l'article J.5 stipule que "La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune", "a la responsabilité de la mise en oeuvre des actions communes" et "exprime en principe la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales".

(iii) Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, l'accent est mis sur les décisions à caractère exécutif, alors que (bien que nécessitant aussi certaines décisions à caractère exécutif) la gestion des matières ressortissant aux domaines de la justice et des affaires intérieures suppose que l'on dispose d'un nombre beaucoup plus important d'instruments législatifs, qui touchent aux droits des citoyens. Il s'ensuit que, plus encore que pour le deuxième pilier, le Parlement européen peut prétendre à être associé à la gestion des matières ressortissant au troisième pilier.

(iv) Par ailleurs, plus que leurs homologues compétents pour les affaires étrangères et les questions de sécurité, les ministres de la Justice et les ministres de l'Intérieur ont coutume de travailler dans un contexte purement national. En matière de coopération dans le domaine des affaires intérieures (TREVI, etc.), on dispose donc d'une expérience moindre, et plus fragmentée, qu'en matière de coopération dans le domaine des affaires étrangères, où la Coopération politique européenne (CPE) a constitué un précédent permettant de mener une action plus large sur une base mieux établie.

3. Faiblesses structurelles majeures du troisième pilier sous sa forme actuelle

Chevauchements

(i) Dans le cadre du troisième pilier, plusieurs matières ressortissant aux domaines de la justice et des affaires intérieures font l'objet, à la fois, de procédures communautaires et d'une coopération intergouvernementale. D'où chevauchements importants et risque de conflits juridiques. Mentionnons deux exemples:

- Quels sont les rapports entre ces procédures différentes dans un domaine tel que celui de la lutte contre la drogue, domaine qui, dans le cadre du troisième pilier, est couvert par l'article K.1, point 4) (la Commission peut prendre des initiatives) et points 7), 8) et 9) (seuls les États membres peuvent prendre des initiatives), tandis que, dans le cadre du pilier communautaire, il est couvert par l'article 129 relatif à la coopération en matière de santé publique (codécision)? De plus, quel est le lien entre l'Observatoire des drogues établi à Lisbonne et l'unité "drogues" d'Europol?

- Quels sont les rapports entre les procédures différentes applicables dans le contexte de la convention relative au franchissement des frontières extérieures, laquelle ressortit essentiellement à des procédures relevant du troisième pilier, alors que la politique des visas doit être régie, séparément, par un règlement fondé sur l'article 100 C du traité?

Procédures

(ii) - Les instruments relevant du troisième pilier soit ne peuvent être rendus juridiquement contraignants que par le biais de procédures pesantes (par exemple, des conventions), soit revêtent un caractère juridique flou (par exemple, positions communes, actions communes, résolutions et recommandations non contraignantes). Autre facteur propre à compliquer les procédures: celles-ci peuvent être de types différents selon les cas (dans certains domaines, la Commission ou les États membres peuvent proposer des initiatives; dans d'autres, seuls les États membres en ont le droit).

- Certaines procédures de vote sont peu satisfaisantes; s'agissant des matières ressortissant au troisième pilier, la procédure de décision est gravement entravée par l'impératif général de l'unanimité. L'application, facultative, d'autres procédures de vote, prévues dans certains cas, est laissée à la discrétion du Conseil (par exemple, article K.3, paragraphe 2, second tiret, points b) et c)). Jusqu'ici, ces autres procédures de vote n'ont donc pas été appliquées et, dans les circonstances actuelles, il est peu probable qu'elles le soient.

Absence de contrôle judiciaire

(iii) Abstraction faite d'une compétence qui peut s'exercer dans le cas de différends concernant les conventions (article K.3, paragraphe 2, second tiret, point c)), le traité sur l'Union européenne exclut expressément tout contrôle judiciaire des matières ressortissant aux domaines de la justice et des affaires intérieures.

Financement

(iv) Jusqu'ici, les dépenses opérationnelles afférentes aux matières relevant du troisième pilier ont été exclusivement financées au moyen de contributions des États membres. Les tentatives directes faites pour utiliser le budget communautaire, comme prévu à l'article K.8, paragraphe 2, ont été repoussées. En ce qui concerne le contrôle financier, on a même essayé de mettre en place, pour Europol, des mécanismes de contrôle séparés, de manière à court-circuiter la Cour des comptes des Communautés européennes.

Non-utilisation de la "passerelle" prévue à l'article 100 C

(v) L'article "passerelle" du traité (article 100 C), qui prévoit le transfert de certaines matières du troisième pilier vers la sphère de compétence de la Communauté, n'est pas opérationnel, en ce sens qu'il prévoit qu'un tel transfert doit être décidé par le Conseil statuant à l'unanimité et doit être ratifié par les États membres. On pourrait même faire valoir que, de plus, l'article en question est illogique, puisqu'il exclut expressément des matières telles que les coopérations douanière et policière, qui concernent directement des responsabilités majeures de l'Union européenne. Les dispositions "passerelles" ne sont donc pas appliquées.

4. Inefficacité du troisième pilier

(i) La convention de Dublin relative aux procédures applicables aux demandes d'asile n'a pas encore été ratifiée par tous les États membres, et d'autres travaux importants relatifs à la politique d'asile (notamment, l'application harmonisée de la définition donnée des réfugiés dans la convention de Genève) n'ont pas encore été menés à terme.

(ii) La convention Europol n'a pas encore été adoptée, et sa finalisation est toujours retardée par des problèmes politiques majeurs: champ d'activité (par exemple, le champ d'activité d'Europol doit-il couvrir le terrorisme?); système d'information et traitement des flux de données; accès des citoyens aux données personnelles les concernant; et participation de diverses institutions de l'Union européenne: Parlement européen, Cour de justice et Cour des comptes.

(iii) Pour le reste, la coopération entre États membres dans le cadre du troisième pilier consiste largement en résolutions à caractère non contraignant.

(iv) Toute extension de la coopération entre États membres achoppe sur les différences de culture entre ceux-ci et sur la défiance invétérée de chaque État membre à l'égard des fonctionnaires des autres.

(v) Enfin, le malheureux exemple du retard apporté à l'application de la convention de Schengen, bien que ne relevant pas du troisième pilier, illustre néanmoins le manque d'efficacité de l'approche purement intergouvernementale.

III. Options envisageables

1. Intégration totale, dans le premier pilier (ou pilier communautaire) du traité, des matières ressortissant au troisième pilier

Cette option, la plus hardie, a toujours eu la préférence du Parlement européen. S'agit-il, cependant, d'un objectif réaliste pour la CIG de 1996?

2. Le statu quo: attendre d'avoir une expérience plus vaste du troisième pilier sous sa forme actuelle, avant de procéder à de nouveaux changements institutionnels

Les faiblesses structurelles et les ambiguïtés décrites plus haut ainsi que l'absence de réalisations concrètes dans le cadre du troisième pilier sont autant d'arguments éloquents qui militent contre cette option par trop prudente.

3. Modification des dispositions du troisième pilier par d'autres moyens, qui ne permettraient pas l'intégration totale de ces dispositions dans le pilier communautaire, mais qui résoudraient certains des principaux problèmes actuels

(i) Assurer un recours effectif aux dispositions "passerelles" de l'article 100 C

- Utiliser les dispositions existantes pour transférer progressivement dans la sphère de compétence de la Communauté toutes les matières relevant de l'article K.1, points 1) à 6); et faciliter ce processus, d'une part, en modifiant le mécanisme de décision, de manière que ce transfert puisse être décidé à la majorité qualifiée, au lieu de devoir l'être à l'unanimité, et, d'autre part, en prévoyant que la ratification par les États membres n'est plus nécessaire?

- Décider le recours à la "passerelle" pour les matières visées à l'article K.1, points 7), 8) et 9), pour lesquelles il est actuellement exclu, ou, au moins, pour celles qui se rapportent aux coopérations douanière et policière, de sorte que ces matières importantes puissent être transférées dans la sphère de compétence de la Communauté? Modifier l'article 100 C dans le sens d'un accroissement des pouvoirs du Parlement européen?

(ii) Extension du droit d'initiative de la Commission

Supprimer la limite mise au droit d'initiative de la Commission dans le cas des matières visées à l'article K.1, points 7), 8) et 9).

(iii) Modifier la nature des instruments

Chercher à remplacer actions et positions communes (qui peuvent convenir dans le contexte de décisions exécutives à prendre en matière de politique étrangère, mais qui conviennent beaucoup moins dans le contexte beaucoup plus juridique du troisième pilier) par des instruments juridiques communautaires plus traditionnels, tels que règlements et directives?

(iv) Contrôles judiciaire et autres

Prévoir le contrôle judiciaire des conventions par la Cour de justice des Communautés européennes et définir la portée de ce contrôle dans un sens extensif, et non restrictif? Participation de la Cour des comptes?

(v) Représentation des intérêts des États membres pour les matières ressortissant au troisième pilier

Permettre à la présidence de représenter les États membres pour les matières en question? Assigner à la Commission un rôle exécutif pour ce qui est de ces matières, et, dans l'affirmative, lequel?

(vi) Financement

Accroître le rôle du budget communautaire, afin que ce budget, unifié, puisse financer les politiques ressortissant au troisième pilier (modification de l'article K.8)?

(vii) Rôle du Parlement européen et des parlements nationaux

Prévoir une participation beaucoup plus active du Parlement européen et rechercher les moyens d'associer davantage les parlements nationaux au processus décisionnel et aux activités de contrôle (rencontres annuelles entre commissions du Parlement européen et des parlements nationaux compétentes pour les affaires intérieures, comme le Parlement européen l'a proposé dans sa résolution du 15 juillet 1993 sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures)?

(viii) Établissement d'un calendrier d'activités approprié

Se dégager de la "conjoncture" et fixer des échéances claires pour la réalisation des principaux objectifs dans le domaine en question?

Enfin, questions institutionnelles mises à part, il importe que des ressources humaines plus abondantes soient mises à la disposition de la Communauté pour le secteur en question.

IV. Premières orientations du rapporteur

Compte tenu de l'analyse qui précède, ni l'une ni l'autre des deux premières options (intégration totale du troisième pilier dans le premier pilier; ou statu quo) ne sauraient être retenues (la première option manque sans doute de réalisme; quant à la deuxième, elle est assurément peu souhaitable).

Néanmoins, certains objectifs minimum doivent être atteints lors de la CIG de 1996, et cela dans l'intérêt de la démocratie, de la transparence et d'une plus grande efficacité. De plus, l'application du principe de subsidiarité (les décisions doivent être prises au niveau le plus approprié) plaide en faveur d'un renforcement considérable de l'action à l'échelon de l'Union européenne et, partant, d'une plus forte participation de toutes les institutions de l'Union. La pratique actuelle se borne à faire un usage sélectif du cadre institutionnel établi par le traité de Maastricht. Il conviendrait de corriger cet état de choses.

Il n'existe aucune raison pour que le droit d'initiative de la Commission ne s'exerce pas pour toutes les matières visées à l'article K.1 et - si l'on veut que l'Union européenne obéisse aux règles de l'État de droit - pour que la Cour des comptes et la Cour de justice des Communautés européennes ne jouent pas un rôle essentiel dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Par ailleurs, le rôle du Parlement européen devrait être considérablement renforcé, en de même que - au moins tant que la règle de l'unanimité s'appliquera - celui des parlements nationaux.

Enfin, le recours à la seule procédure de l'unanimité bloque tout progrès sur l'ensemble des questions politiques essentielles ressortissant au troisième pilier. Si l'on veut remédier à cet état de choses peu satisfaisant, il faudra réaliser des progrès qui ne pourront être qu'équilibrés. Le nécessaire abandon du principe de l'unanimité devra avoir pour pendant un renforcement du rôle des autres institutions de l'Union européenne par rapport à celui du Conseil. Toute autre solution serait inacceptable.