DOCUMENTO DI LAVORO SULLA FUNZIONE DI CONTROLLO POLITICO E AMMINISTRATIVO

Relatrice: on. Annemie NEYTS-UYTTEBROECK

SOMMARIO: Lo scopo di questo documento di lavoro è di mettere in evidenza i cambiamenti istituzionali atti a rinforzare il controllo politico ed amministrativo nell'UE che potrebbero essere introdotti in occasione della Conferenza intergovernativa del 1996.

Il Consiglio ed il Consiglio europeo non sono sottoposti attualmente a nessun tipo di controllo politico diretto. Allo stesso modo, la Commissione non può essere sottoposta che ad una forma ultima di controllo da parte del Parlamento Europeo: il voto di sfiducia, mezzo troppo radicale per poter essere effettivamente utilizzato rispetto alle decisioni quotidiane. La creazione di agenzie o di organi specializzati al livello europeo aggrava ancora questa situazione. Il documento della deputata liberale belga presenta una serie di opzioni, partendo dalla necessità di introdurre nel Trattato un articolo sulla natura pubblica ed aperta degli atti dell'Unione e stabilendo in seguito un principio generale di apertura. Per quanto riguarda il Consiglio preconizza di formalizzare i suoi rapporti con il Parlamento sul modello di quelli esistenti con il Consiglio europeo. Rispetto al programma legislativo, che riguarda oggi solamente la Commissione ed il Parlamento, dovrebbe essere allargato al Consiglio. L'investitura d

ella Commissione dovrebbe trasformarsi in una procedura di "parere ed accordo" a tutti gli effetti. La possibilità di censurare i commissari e non più soltanto la Commissione nel suo insieme dovrebbe essere presa in considerazione. Inoltre le commissioni d'inchiesta e gli ombudsman dovrebbero vedere i loro poteri rinforzati. (PE, Bruxelles, 19 dicembre 1994)

I. Introduzione

I vari problemi relativi al controllo politico e amministrativo sull'attività dell'UE assumono importanza sempre crescente in quanto una efficace (e onesta) attuazione delle politiche dell'UE e delle norme legislative diventa sempre più determinante se si desidera che la UE funzioni correttamente e meriti la fiducia dei cittadini. Il Parlamento europeo dovrà quindi tornare più volte su questo vasto tema e, di conseguenza, dovrà riorganizzare la propria attività e le proprie strutture. L'intenzione di questo documento di lavoro è comunque più modesta e consiste nell'esaminare i possibili mutamenti istituzionali che potranno essere apportati dalla Conferenza intergovernativa del 1996, la quale dovrebbe rafforzare il controllo politico e amministrativo a livello dell'UE. Oltre a ciò, i delicati problemi del controllo politico e amministrativo del secondo e terzo "pilastro" e quelli del controllo di bilancio e delle frodi rientrano nell'ambito di altri documenti di lavoro e non vengono qui trattati.

Giova inoltre osservare preliminarmente che questo documento tratta dei problemi di controllo nell'attuale contesto istituzionale. Poiché i negoziati della Conferenza intergovernativa proseguono, nell'evolvere del contesto istituzionale, i problemi di controllo qui esposti dovrebbero essere posti in altri termini (la situazione sarebbe molto diversa, ad esempio, se il Consiglio evolvesse nel senso di una vera e propria seconda camera legislativa).

Il presente documento di lavoro evidenzia innanzitutto i principali problemi sollevati dal controllo politico e amministrativo a livello dell'UE, per esaminare quindi alcuni settori in cui i mutamenti istituzionali potrebbero favorire la soluzione di questi problemi.

II. La problematica

1. Problemi di controllo politico

I principali problemi in materia di controllo politico a livello dell'UE sono di triplice natura:

(i) I singoli membri del Consiglio europeo e del Consiglio sono soggetti ad un controllo indiretto da parte dei rispettivi parlamenti nazionali. Comunque, in quanto istituzioni dell'UE, queste, nell'esercizio dei rispettivi poteri, non sono affatto soggette a controllo diretto, né a sanzioni politiche o di altro tipo. Inoltre, il controllo sul Consiglio, in particolare, è reso più complicato dalla eterogeneità di funzioni esecutive e legislative. E' allora essenziale ai fini del controllo che sia fatta una chiara distinzione tra il Consiglio in veste di legislatore e il Consiglio in altra qualità. Infine, vi è l'altro problema del carattere riservato e segreto delle proprie attività, cosa assolutamente inammissibile per un Consiglio in veste di legislatore.

(ii) La principale forma di controllo politico sulla Commissione (una volta ricevuta l'investitura del Parlamento europeo) si estrinseca nella censura, ad essa diretta, in quanto organo collegiale, da parte del Parlamento europeo, ma questa misura è troppo radicale per essere un efficace ed agevole strumento di controllo quotidiano. In talune specifiche materia politiche, in cui la Commissione detiene un notevole potere (come in materia di politica di concorrenza) i meccanismi di controllo sono inadeguati.

(iii) La creazione di nuove agenzie a livello dell'UE, come disposto dal Vertice di Edimburgo, in mancanza di una struttura comune, rende il compito del controllo politico ancora più ampio e complicato. Questa situazione peggiorerebbe se più funzioni della Commissione venissero trasferite ad un organo "indipendente" o ad altre agenzie, a meno che non si sviluppino nuove forme di controllo.

2. Problemi di controllo amministrativo

(i) Il controllo amministrativo a livello della UE è normalmente esercitato tanto dalla Commissione (funzionamento generale del mercato interno, prevenzione di nuove barriere, applicazione della politica di concorrenza, impiego dei Fondi strutturali, azioni di pubblico approvvigionamento PAC, e via dicendo) quanto anche dalle amministrazioni degli Stati membri.

(ii) Alcuni importanti compiti dell'UE non sono generalmente svolti dalle autorità pubbliche, bensì da organizzazioni private (ad esempio l'elaborazione di norme UE che è stata subappaltata ad organismi privati di normalizzazione: CEN, CENELEC e ETSI).

III. Possibili campi di applicazione

Controllo sul Consiglio

Come è stato rilevato, non sono configurabili controlli diretti da parte del Parlamento europeo o dei parlamenti degli Stati membri. Si potrebbero comunque prospettare svariate possibilità per migliorare la presente situazione.

(i) La pubblicità dei lavori del Consiglio, ogniqualvolta questi eserciti la funzione legislativa, è un requisito indispensabile se si desidera che venga svolto un dibattito con cognizione di causa sulle attività del Consiglio. Quantunque la maggior parte delle misure necessarie per realizzare una maggiore pubblicità non richieda una riforma del Trattato, non sarebbe forse opportuno introdurre un nuovo articolo sulla natura pubblica dell'amministrazione e delle attività della UE, in cui si enunci un principio generale di pubblicità, con la specificazione di quando e in quali condizioni l'applicazione di questo principio può essere limitata?

(ii) La Presidenza del Consiglio riferisce al Parlamento. Attualmente questo avviene in modo informale all'inizio e alla fine di ogni presidenza. Questa prassi (così come si è fatto per il Consiglio europeo) non potrebbe essere in qualche modo ufficializzata?

(iii) Il programma legislativo annuo potrebbe vincolare tanto il Consiglio quanto la Commissione e il Parlamento. Non sarebbe il caso di elaborare un nuovo articolo del Trattato che preveda un'approvazione congiunta di tale programma? Quali ne sarebbero i vantaggi e gli svantaggi?

Controllo da parte del Consiglio

Alcuni di articoli del Trattato stabiliscono vari gradi di controllo da parte del Consiglio sulle altre istituzioni, comprensibile e ammissibile soltanto in una struttura istituzionale in cui il Consiglio sia il detentore del potere esecutivo e il Parlamento di quello legislativo.

(i) Le disposizioni del Trattato che prevedono in certa misura il controllo del Consiglio sul Parlamento (ad esempio l'articolo 139, paragrafo 2 e l'articolo 140, ultimo paragrafo) dovrebbero essere soppresse? Non dovrebbe invece esserci una completa equivalenza (ad esempio, includendo il Parlamento nell'articolo 147) tra poteri reciproci di controllo delle due istituzioni?

(ii) Delega dei poteri di esecuzione a norma dell'articolo 145 del Trattato ("comitatologia").

Per quanto questo argomento faccia oggetto di altri documenti di lavoro (come quello relativo alla "gerarchia delle norme"), esso riveste grandissima importanza nel contesto del controllo. I tipi di problemi sono qui tre: il problema del controllo nel caso in cui il Consiglio riservi a sé stesso le competenze di esecuzione; il problema che si presenta nel caso in cui il Consiglio monopolizzi l'ultima parola su una misura di esecuzione, allorché in prima lettura sia stata approvata con la "codecisione" del Parlamento e, infine, il problema generale, connesso alla mancanza di una sistematica informazione del Parlamento sulle singole misure di esecuzione e sulle attività dei vari comitati di esperti nazionali, i quali non rispondono né di fronte ai parlamenti nazionali né di fronte al Parlamento europeo. E' quindi evidente che l'articolo 115 dovrà essere riveduto nella Conferenza intergovernativa del 1996. Qual è il modo migliore per provvedervi?

(iii) Il Parlamento non dovrebbe anch'esso figurare in alcune disposizioni del Trattato (ad esempio, l'articolo 153 sui comitati previsti dal Trattato e l'articolo 154 sugli stipendi, indennità e pensioni dei membri della Commissione e della Corte di giustizia) che conferiscono al Consiglio un certo controllo sulla Commissione? Questi articoli dovrebbero essere modificati?

Controllo sulla Commissione

(i) L'investitura della Commissione da parte del Parlamento europeo: dovrebbe questa investitura trasformarsi in una procedura completa di deliberazione e voto, istituendo così una struttura di controllo fin dall'inizio del mandato della Commissione?

(ii) Censura della Commissione: il Parlamento dovrebbe avere il diritto di censurare i singoli Commissari? Quali effetti conseguirebbero sulla natura collegiale della Commissione? Sarebbe realistico, viste le sensibilità nazionali e dei gruppi politici interessati? Quali garanzie potrebbero essere introdotte? Quale modo alternativo (o complementare) non si potrebe inserire il Parlamento nella procedura di cui all'articolo 160 del Trattato, secondo cui il Consiglio e la Commissione, ma non già il Parlamento, possono proporre in alcuni casi alla Corte di giustizia di sancire le dimissioni obbligatorie di un membro della Commissione?

(iii) Relazioni annue o periodiche presentate al Parlamento dalla Commissione:

- relazione generale annua;

- relazione annua sull'applicazione del diritto comunitario;

- relazione annua sulla politica di concorrenza;

- relazioni semestrali sul seguito dato dalla Commissione alle risoluzioni d'iniziativa e alle richieste di azione del Parlamento;

- relazioni mensili sul seguito dato dalla Commissione agli emendamenti presentati dal Parlamento alle proposte legislative;

- relazioni mensili sull'esecuzione del bilancio;

- relazioni mensili, dette di "avvistamento" in materia di spese agricole, dirette ad indicare se una certa spesa rimane entro i limiti fissati dal bilancio;

- relazione annua sul mercato interno;

- relazione annua sulla situazione agricola nella Comunità;

- relazione annua sugli sviluppi sociali nella Comunità;

- relazione annua sulla politica regionale nella Comunità;

- relazione annua sull'attività di ricerca e sviluppo tecnologico;

- relazione triennale sull'applicazione delle disposizioni del Trattato relative alla cittadinanza;

- relazione triennale sui progressi verso la coesione economica e sociale.

Alcune di queste relazioni sono disposte dal Trattato, mentre altre sono il risultato di accordi intercorsi tra la Commissione e il Parlamento. Considerato che queste relazioni costituiscono un valido strumento di controllo, non occorrerebbe ufficializzarne un numero maggiore o introdurne di più in altri settori (oppure ciò provocherebbe per la Comunità un eccesso di burocratizzazione e perdite di tempo)?

Controllo su altre agenzie

In base a recenti decisioni dell'UE sono state istituite almeno 13 agenzie:

- Agenzia europea per l'ambiente (Copenaghen)

- Fondazione europea per la formazione professionale (Torino)

- Ufficio di veterinaria e d'ispezione e controllo fitosanitario (Irlanda)

- Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (Lisbona)

- Agenzia europea di valutazione dei medicinali (Londra)

- Agenzia per la salute e la sicurezza sul lavoro (Bilbao)

- Ufficio di armonizzazione del mercato interno e collegio di appello (Alicante)

- Unità "droghe" Europol (L'Aia)

- Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Salonicco)

- Corte comune d'appello dei brevetti europei e centro di traduzione per le nuove istituzioni (Lussemburgo)

- Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (Dublino)

- Centro europeo per la convalida di metodi alternativi (Ispra) (per la sperimentazione sugli animali)

- istituto di studi di prospettiva tecnologica (Siviglia)

In considerazione delle grandi varianti insite nelle forme di controllo (ad esempio l'Agenzia europea per l'ambiente conta in seno al proprio consiglio d'amministrazione, due membri del Parlamento europeo, mentre altre agenzie non dispongono di meccanismi di controllo, e via dicendo), è necessaria una struttura di controllo più uniforme? Tale struttura (o almeno il principio di tale struttura) dovrebbe essere iscritta nel Trattato?

Altri settori di controllo politico da parte del Parlamento europeo

(i) Commissione d'inchiesta: il Trattato non dovrebbe contemplare disposizioni più severe ed esplicite riguardo al suo funzionamento?

(ii) Ombudsman (Articolo 138, lettera e) (p.m.)

Controllo amministrativo

(i) Occorrono modifiche istituzionali per garantire l'effettivo svolgimento di questi controlli? A quale livello si dovrebbero situare questi controlli?

(ii) Come possono essere controllate al meglio le attività di organismi privati o semiprivati (ad esempio gli organismi di normalizzazione ed altri servizi in materia di scambi didattici) ai quali sono stati conferiti compiti dell'UE?