DOCUMENT DE TRAVAIL SUR LA CITOYENNETE DE L'UNION ET LES DROITS FONDAMENTAUX

Rédacteur: Philippe HERZOG

SOMMAIRE: L'élimination du déficit démocratique ne peut se limiter à un réarrangement de pouvoirs desquels les citoyens sont fondamentalement très loin. Il faut construire une véritable citoyenneté européenne. Cela implique:

- la nécessité de défendre notre système social et, conséquement, l'établissement d'un ordre public à travers toute la zone économique de l'Union;

- la possibilité d'une réelle participation de tous les citoyens aux décisions économiques et politiques de l'Union (transparence, information, démocratie, etc.);

- la clarification des relations entre la citoyenneté nationale et européenne tout comme entre les citoyens de l'Union et les non-citoyens. (PE, Bruxelles, le 5 janvier 1995)

1. La citoyenneté européenne comme enjeu démocratique.

L'émergence d'une citoyenneté européenne est indispensable pour sortir du "déficit démocratique" de l'Union. Celui-ci provoque un malaise général et nourrit de profondes réactions de désillusion et même de rejet.

Le Traité de Maastricht ne crée pas une véritable citoyenneté de l'Union. Il se limite à attribuer aux citoyens des Etats membres des droits envers les Etats dont ils ne sont pas ressortissants. L'Union n'a pratiquement pas d'obligation à leur égard.

Cette approche ne relève pas d'un manque d'imagination, elle est due à des biais de structure et de conception de la construcion européenne.

Les citoyens sont placés dans une situation foncièrement contradictoire par rapport aux Etats membres et à l'Union.

La définition d'une citoyenneté relève d'un ordre constitutionnel. Or seules les nations disposent d'une Constitution. L'union ne définit ni les normes et conditions d'une citoyenneté, ni la manière dont elle s'articulerait avec la citoyenneté nationale.

Le Traité met en cause des droits du citoyen (et même des droits fondamentaux) dans certains domaines. Par exemple le titre VI du Traité prévoit une coopération judiciaire et dans le domaine des affaires intérieures.

Or, le transfert de compétences au niveau de la coopération intergouvernementale ou même administrative n'est pas suivi - ni dans l'ordre interne ni dans l'ordre communautaire - d'une adéquation du contrôle politique ou juridictionnel.

Le rapport inégal et contradictoire des citoyens envers les institutions nationales et envers l'Union est aggravé par leur impuissance envers les opérateurs économiques dans un marché qui ne connaît pas d'ordre public social.

Les opérateurs économiques ont obtenu une liberté qui leur permet d'échapper aux responsabilités établies au plan national: en effet, l'espace juridique de la libre circulation dépasse largement le niveau étatique. Or, si au sein des nations, la liberté économique est encadrée par le respect de règles sociales et publiques, et soumise à une fiscalité, il n'en est rien au niveau européen. La procédure de décision concourt directement à ce divorce. Pour la réalisation du marché unique, la majorité suffit; pour les instruments de contrôle public et les règles sociales, il faut l'unanimité de la part des Etats membres.

C'est aussi la doctrine qui est en cause. Par exemple, le service public n'est admis qu'en dérogation au droit de la concurrence. Or, chacune avec sa culture, les nations composant l'Union connaissent un système de services publics accessibles à tous. Faisant l'objet de critères de gestion spécifique, faisant appel à des règles de coopération et de péréquation de ressources, ces services publics contribuent fondamentalement à une solidarité au niveau social et entre les territoires. Il n'existe pas d'évaluation démocratique pluraliste des effets de la mise en oeuvre des traités sur les services publics. Elle est pourtant demandée par nombre d'associations.

Le marché unique tel qu'il est conçu remet en cause les fondements des services publics nationaux, et n'établit ni des normes ni des instruments de services publics dans l'espace de l'Union. Seul le premier terme du tryptique de J. Delors - compétition, coopération, solidarité - agit en fait et en droit. Pourtant il désignait lui-même certains besoins de service public à satisfaire - transports, réseau télématique, information - faute de quoi la cohésion et la solidarité font défaut.

Enfin, il n'y a pas de citoyenneté politique au niveau de l'Union. Le citoyen n'a qu'un droit de vote (national) pour le Parlement européen. Il donne ainsi à cette institution une délégation que lui-même ne contrôle pas, et qui en plus ne peut être exercée efficacement en raison de la disposition asymétrique des pouvoirs au détriment du Parlement européen. Par ailleurs, le citoyen national n'a pas les moyens, même indirects, d'exercer un contrôle sur l'Union, car son Parlement n'agit qu'au niveau national.

La dernière contradiction sur laquelle nous proposons de nous pencher, concerne les citoyens des Etats membres et ceux qui ne le sont pas. Le Traité de Maastricht sollicite un contrôle uniforme aux frontières externes (asile, visa, immigration). Au delà, ni les droits sociaux et politiques, ni les conditions matérielles et morales ne sont considérées. Pourtant, ces réalités et les différences d'un pays à un autre à cet égard, ne sont pas indifférentes pour l'ensemble de l'Union et singulièrement sous l'angle des valeurs démocratiques.

Comment entreprendre de traiter ces problèmes?

Il convient tout d'abord de reconnaître ces contradictions et leurs causes, au lieu de les nier ou de les masquer.

Leur traitement et leur dépassement nécessitent des changements au niveau des textes - le cadre n'est pas neutre - et dans les pratiques. Dans quel esprit?

Une citoyenneté européenne procèderait de la volonté et la capacité des personnes concernées, de fonder une communauté active au service de finalités communes. Ce choix serait conçu comme un développement de la citoyenneté nationale. Les citoyens des pays membres désirent enrichir leur identité et leur capacité d'action en assumant une solidarité partagée.

Dans cette construction, la nationalité et l'appartenance à l'Union peuvent s'opposer. Les tensions ne peuvent être fécondes que si elles se résolvent en fonction de valeurs communes et dans l'intérêt des personnes.

La logique voudra que ceci se traduise par des modifications des Constitutions nationales et la mise en place d'une Constitution de l'Union. Mais sans attendre que les conditions en soient mûres, il y a besoin d'avancées concrètes dès la Conférence de 1996. La réforme de l'Union doit être ambitieuse: établir un ordre public social; un pouvoir citoyen effectif de contrôle sur les pouvoirs économiques et politiques.

2. Un ordre public social européen, des obligations et un pouvoir de contrôle

Au sentiment que l'Union vise et provoque une réduction des acquis sociaux, la montée de la précarité et de l'exclusion, on doit répondre avec le projet d'un ordre public social européen imposant des obligations aux institutions et aux opérateurs économiques. C'est à cette condition que l'Europe pourra préserver ses traditions de modèles sociaux fondés sur des droits et une solidarité, les porter plus loin, et en faire aussi des facteurs d'efficacité économique. L'élargissement à l'Est accroît la nécessité de reconsidérer l'importance fondamentale du principe de solidarité, sans quoi nous n'avons rien à offrir aux nouveaux partenaires; ou bien nous acceptons l'idée d'une intégration économique fondée sur une régression sociale et nuisible à tout le monde.

L'Union doit intégrer dans son cadre juridique des droits fondamentaux , respectés dans chaque pays, et complétés de droits spéciaux qui relèvent essentiellement de la solidarité.

S'agissant de droits sociaux, un problème de conception est posé. Si l'on s'en tient à renvoyer au niveau national au nom de la subsidiarité, tout en établissant des normes minimales, on cumule deux défauts: une subsidiarité sans coopération, et le risque de tirer vers le bas le droit national d'une partie des pays membres.

Nous proposons que les droits ne soient pas définis en termes de minima, mais qu'ils permettent de préserver et développer ceux existant dans chaque pays. Dans cet esprit, il convient de réévaluer particulièrement les problèmes du droit à l'emploi, de la protection sociales et des services publics. Dans l'Union le droit à l'emploi, nécessite de travailler à une mobilité positive et à une coopération publique pour l'insertion. La reconnaissance du service public dans le modèle social européen exige une correction du cadre des Traités (établissant des obligations pour l'Union) et la capacité de former des ententes de services publics entre différents pays partenaires. La généralisation de la protection sociale, l'évolution vers la prévention, et le partage des charges, appellent nécessairement une dimension communautaire.

Il n'y a pas de droits sans obligation, instruments et contrôle. Nous ne développerons pas ici les problèmes afférent à la mise en oeuvre d'une maîtrise sociale du marché européen. Nous nous arrêterons seulement sur la nécessité d'un système de contrôle permettant aux citoyens de s'informer et de se concerter, de disposer de facultés d'évaluation et de participation à la gestion.

Les structures actuelles de consultation des syndicats et des élus régionaux sont centralisés et totalement coupées des citoyens et interlocuteurs populaires.

Le système de contrôle devrait être organisé au niveau des réalités - régions, groupes d'entreprises, institutions publiques, organisations réelles des travailleurs, et finalement au niveau européen avec des interlocuteurs responsables. Il devrait être accessible aux salariés, aux acteurs locaux et organisé dans les secteurs d'activité. L'évaluation démocratique pluraliste des données, des critères et des résultats devrait être la règle générale. Le système européen des banques centrales et les opérateurs financiers ne seraient pas soustraits à ces exigences.

Les fonds structurels, les politiques régionales et de réseaux européens pourraient faire l'objet d'une cogestion - pour utiliser une expression chère au système de relations industrielles allemand - entre les régions et l'Union, soumise à obligation de transparence et ouverte à l'initiative des acteurs locaux.

3. Le caractère politique de la citoyenneté.

Une contradiction majeure mine la construction européenne: l'extension des domaines de compétences et des pouvoirs de l'Union contraste avec le caractère extrêmement limité des efforts développés dans le sens d'une démocratie participative et d'une amélioration de la représentativité des institutions communautaires.

Le citoyen ne peut former son appartenance à l'Union, il n'en est pas le sujet acteur. Pour commencer à dépasser cette situation, nous pourrions avancer dans quatre directions: le droit, la transparence, la participation, la représentation.

Une clarification des rapports entre le droit européen et le droit national s'impose, sans quoi le citoyen ne peut réfléchir la cohérence entre sa nationalité et son appartenance à l'Union ni traiter les tensions éventuelles. La primauté actuelle du droit communautaire sur le droit national ne repose que sur un coup de force et une technique juridiques. Il faut établir la cohérence de ces droits et le traitement des conflits, en élaborant un système de valeurs commun et un ordre public solidairement accepté.

La transparence des institutions est refusée. La complexité des procédures ne justifie pas l'opacité, elle est même devenue un instrument pour rendre indéterminable le responsable réel des décisions. La conséquence en est bel et bien la suppression du pouvoir de contrôle des citoyens et des parlementaires. Les institutions européennes font de la politique, mais on refuse de le reconnaître. Le Conseil travaille plus ou moins dans le secret, alors que les délégations nationales devraient être responsables devant les Parlements nationaux respectifs. Les règles de procédure de la coopération ou de la co-décision obligent le Parlement européen à décider à des majorités très larges, ce qui réduit terriblement la possibilité d'expliciter et de confronter les différences d'option. Ainsi, nous étendrons au champ politique les observations déjà faites pour le champ économique: il faut établir un système public d'information et de délibération, et bannir le secret des procédures de décision.

Avec nos propositions visant à établir un pouvoir de contrôle social dans le champ économique, cela jetterait les bases d'une démocratie avec participation. Il convient en même temps de reconnaître le rôle des associations qui représentent les aspirations des citoyens.

Concernant la représentation, il ne convient pas seulement d'étendre les pouvoirs du Parlement européen. Certes, ses capacités de proposition (étroitement limitées par l'article 138B) et de décision sur les textes législatifs fondamentaux doivent être établis. Mais si la légitimité formelle est assurée par le vote, la légitimité substantielle est aujourd'hui cruellement défaillante. De nouveaux rapports sont nécessaires entre élus et électeurs, pour établir la consultation, la participation et le contrôle. Cela implique une responsabilisation des élus et une réforme des pouvoirs dont nous ne pouvons traiter ici (réforme du mode de scrutin, travail transnational effectif, rénovation des partis ...).

4. L'unité des citoyens et des non citoyens.

Le niveau de l'émigration dans les Etats membres ne permet pas d'aborder le problème de la citoyenneté sans reconsidérer celui des personnes qui travaillent à côté des citoyens, qui utilisent les mêmes services publics, qui vivent les mêmes raisons de détresse et de peur, et qui aspirent à obtenir de cette société des moyens de survie et de développement. Il y a dans les faits une continuité entre la situation des citoyens et des non citoyens: il faut lui donner une réponse juridique. Le Traité de Maastricht manque absolument cet objectif: il est discriminateur. Ceci est aggravé par des pratiques étroitement sécuritaires (absence de politiques d'immigration, droit d'asile prérogative des seuls Etats, tendance à l'éthnicisation du crime). Il faut définir les conditions d'accès des étrangers sans discrimination aux activités économiques et sociales dans les pays membres (statut de résident, droit des migrants ...). De même faut-il clarifier le droit politique.

Tous les résidents ont des droits envers l'autorité. Mais la citoyenneté est un système de droits et de devoirs et le pouvoir politique exige une référence stable. Il conviendra de travailler à un modèle d'intégration.

5. Conclusion.

Combler le déficit démocratique ne peut consister en un simple réaménagement de pouvoirs dont les personnes sont foncièrement éloignées. Il faut construire une véritable citoyenneté. Cela implique:

- l'affirmation d'un modèle social à défendre, et donc la formation d'un ordre public à respecter dans l'espace économique communautaire;

- les attributs d'un pouvoir citoyen effectif sur l'économique et le politique (information, transparence, participation, qualité de représentation);

- la clarification des liens entre citoyenneté nationale et citoyenneté européenne, ainsi qu'entre citoyens et non citoyens de l'Union, dans un esprit de solidarité qui fonde la volonté d'appartenance.