AUDITION DE EMMA BONINO: QUESTIONS POSEES PAR LE PARLEMENT EUROPEEN AU SUJET DE ECHO.

SOMMAIRE: Nous reproduisons ici les questions et réponses correspondantes qui ont animé l'audition de Emma Bonino en tant que commissaire de l'UE, en rapport avec ses compétences en matière de ECHO (Office Humanitaire de la Communauté européenne). (Bruxelles, 10-01-1995).

Honorable Parlementaire McGOWAN

Question 1

Comment Madame Bonino entend-elle garantir une totale coordination avec les secteurs relevant de la compétence de Monsieur Marin, de Monsieur Pinheiro et de M. van den Broek?

Réponse

La décision concernant la répartition des portefeuilles à l'intérieur de la Commission établit que les décisions concernant le financement des actions humanitaires seront prises en accord avec les Commissaires responsables de chaque zone géographique, ce qui constitue une garantie pour assurer cette coordination.

Sur le plan opérationnel, la coordination entre les services n'est pas en soi une nouveauté et se concrétise de façon pratique dans l'habilitation octroyée par la Commission au Commissaire en charge de l'Aide Humanitaire et qui prévoit la consultation des autres services ayant des responsabilités géographiques.

Depuis sa création en 1992, la coordination s'est mise en place progressivement entre l'Office Humanitaire et les autres services de la Commission géorgraphiquement concernés. Réciproquement, ECHO doit pour sa part remarquer que la collaboration entre l'Office et les autres services géographiques de la Commission a été bonne. La Commission n'a pas eu à constater de problèmes ou difficultés majeurs dans ce domaine.

L'expérience et la pratique acquises entre les services concernés par l'aide humanitaire ont démontré qu'une excellente coopération et coordination a été mise en place entre le Commissaire responsable de l'Aide humanitaire et les autres Commissaires concernés. J'ai pour ma part l'intention de poursuivre cette étroite coopération avec mes nouveaux collègues Commissaires.

Enfin, il faut aussi remarquer que la nouvelle Commission a également décidé la création d'un groupe des Commissaires chargés des Relations extérieures et auquel je participerai à l'occasion des discussions concernant les actions humanitaires. La Commission disposera ainsi d'un instrument permettant d'assurer une entente et une coordination, non seulement au niveau politique mais également au niveau de l'action et de la gestion.

Honorable Parlementaire McGOWAN

Question 2

Comment Madame Bonino entend-elle garantir une transition harmonieuse entre la fin de l'aide d'urgence et la reprise des programmes normaux d'aide au développement?

Réponse

La nécessité d'assurer une continuité et transition harmonieuse entre l'aide humanitaire, la réhabilitation et l'aide au développement est un principe désormais acquis et repris qui n'est remis en cause par personne ni à l'intérieur ni à l'extérieur de la Commission.

C'est en ce sens que l'assistance humanitaire doit couvrir toute la durée d'une situation de crise et ses suites et que dans ce contexte et là où la situation l'exige, la Commission, à travers une coordination entre les services concernés, veille à ce que les actions d'assistance humanitaires soient relayées par des programmes de réhabilitation et reconstruction à court terme de façon à assurer la nécessaire continuité entre les différentes phases de l'aide.

Mais au-delà de déclarations théoriques, la continuité doit avant tout être le résultat d'une bonne coordination et efficace gestion des différents instruments d'aide existants.

Ce fut le cas du Mozambique où la coordination entre les services concernés (ECHO, DG VIII) a permis début 1994 que l'assistance humanitaire soit progressivement relayée par l'aide au développement. Enfin, actuellement au Rwanda la Commisison met en place de manière coordonée un plan d'aide humanitaire et un plan de réhabilitation dans la région.

Honorable Parlementaire Telkämper

Question

Dans le cadre de la Convention de Lomé, l'aide alimentaire, avec ses effets pervers, faisait partie intégrante de la politique de développement. La décision de confier la gestion de cet instrument à ECHO ne confirme-t-elle pas la place importante accordée de plus en plus à l'aide humanitaire en marginalisant l'aide au développement à long terme ?

Réponse

La création de ECHO en 1992 prévoyait dans son mandat le transfert des compétences de la ligne budgétaire "Aide alimentaire d'urgence", jusqu'alors gérée par la Direction Générale du Développement (DG VIII).

Toutefois, afin de permettre à la DG VIII d'honorer des engagements pris, un certain montant d'aide alimentaire à caractère humanitaire (de l'ordre de 51 MECU soit moins de 10% de l'ensemble de l'aide alimentaire) a été provisoirement laissé sous sa gestion.

En 1995, cette situation sera régularisée par la prise en charge par ECHO de toutes les opérations d'aide alimentaire à caractère spécifiquement humanitaire. A l'encontre, les opérations d'aide alimentaire liées au développement, à l'aide structurelle, à la sécurité alimentaire ou à des projets d'aide humanitaire avec des composants de développement seront gérés par la DG VIII. En cas de crises alimentaires graves ou de crises humanitaires dans lesquelles la pénurie alimentaire est un facteur majeur, l'ensemble des instruments d'aide alimentaire de la Communauté seront coordonnés au sein d'une opération unique.

En d'autres termes, la nouvelle distribution des tâches entre ECHO et la DG VIII ne signifie pas que l'aide alimentaire va prévaloir au détriment de l'aide au développement à long terme ou de l'aide humanitaire. Sur base de l'expérience des services concernés, les responsabilités pour l'exécution des politiques existantes en matière d'aide alimentaire ont été clarifiées. En conséquence, le transfert des responsabilités entre la DG VIII et ECHO n'implique pas que l'aide alimentaire humanitaire marginalise l'aide au développement à long terme.

Je suis d'accord avec Monsieur Telkämper qu'il existe toujours un certain risque que l'aide alimentaire ait un impact négatif sur les prix des marchés locaux produisant des effets indésirables sur l'économie locale. Il s'agit toutefois d'une problématique bien connue de la Commission et j'ai compris que tous les efforts sont déployés pour éviter des effets pervers tant au niveau des politiques qu'au niveau opérationnel. Plus spécifiquement, au niveau des interventions d'urgence et de par leur nature même, les possibilités de distortion du système économique des zones bénéficiaires sont minimes.

Honorable Parlementaire Baldi

Question 1: droit d''intervention

En ce qui concerne la répartition assignée à chacun des Commissaires, nous croyons approprié que la sauvegarde des droits de l'homme dans tous les pays tiers (selon le principe de l'universalité et de l'indivisibilité au-delà des compétences spécifiques des différentes commissions) soit considérée comme partie intégrante de tout ce qui concerne les interventions et actions humanitaires et qui se référent principalement aux aides humanitaires. On ne peut pas en effet, séparer de l'action humanitaire les principes qui réglementent les droits de l'homme qui concerne également le droit d'intervention (droit d'ingérence humanitaire) autorisé par la Communauté internationale et reconnu par l'organisation des Nations Unies.

Réponse

Il est évident que la grande majorité des tragédies humaines de ces dernières années est caractérisée par des violations de plus en plus graves des droits de l'Homme. La violation de ces droits est à la base de la souffrance des victimes et en particulier des plus faibles, enfants, femmes et personnes âgées.

Avec beaucoup de difficultés et avec divers résultats, les aides humanitaires octroyées par la Communauté internationale et en premier lieu par l'Union européenne tendent à réduire les souffrances dans l'attente d'un retour à une certaine normalité. Il est toutefois évident que l'action humanitaire si elle visait seulement les effets des crises sans tenir compte des causes qui les ont engendrées ainsi que de leur pathologie propre seraient incomplètes et probablement d'une efficacité discutable.

Je considère donc comme indispensable le lien entre la sauvegarde des droits de l'homme et les aides humanitaires. Dans la conception et la réalisation de notre politique, il faut impérativement agir en gardant bien en vue cet objectif de fond, surtout dans les pays et les situations où les droits sont piétinés d'une manière flagrante.

La Commission se préoccupe depuis plusieurs années de ce sujet et a pris des mesures concrètes pour assurer la sauvegarde de ces droits. C'est à ce titre que des dispositions ont été progressivement insérées dan les accords de coopération avec les pays tiers pour souligner l'obligation du respect de ces droits, assorties de mesures que la Commission pourrait, le cas échéant, prendre unilatéralement au cas où ils seraient grièvement enfreins.

Il est toutefois nécessaire de préciser que aujourd'hui, les actions spécifiques inhérentes à la défense des droits de l'homme à l'intérieur de la Commission ne font par partie des compétences de ECHO mais relèvent de divers services tels que la DG I, DG IA ou la DG VIII. Mon opinion personnelle est que cette situation n'est pas satisfaisante et que des pas peuvent et doivent être accomplis vers une compétence univoque.

Dans le cadre des actions humanitaires, le droit d'ingérence fait lui même partie de cette constante, laquelle, avec des résultats divers, il faut le dire, est en train de s'affirmer progressivement grâce à la ténacité et au dévouement admirables des acteurs humanitaires à commencer par les ONG et le volontariat. ECHO soutien fortement l'exercice de ce droit en se prévalant aussi de ses caractéristiques propres d'institution communautaire et de la neutralité politique qui en dérive. Un exemple classique et réussi de cette ingérence est l'action humanitaire que mène ECHO depuis 1991 dans le Nord de l'Irak pour la défense des populations kurdes et dans le Sud pour les populations chiites.

Honorable Parlementaire Baldi

Question 2

Il faut reconnaître que les droits de l'homme et l'action humanitaire ne peuvent pas être séparés en particulier lorsqu'il y a des crises internationales ou des violations des droits de l'homme (génocide, nettoyage ethnique etc.) puisqu'il faut faire recours à des interventions coordonnées. La création de l'observatoire pour les crises humanitaires et la création d'une task-force humanitaire seront-ils considérés attentivement et le travail prévu sera-t-il fait dans la même direction ?

Réponse

Ma responsabilité première est celle de garantir que la réponse humanitaire de l'Union européenne soit adaptée, immédiate et efficace, et c'est ce à quoi le Parlement s'attend, c'est ce que demandent les acteurs de l'aide humanitaire, et c'est ce qui est dû aux victimes. Pour ma part, je n'ai pas l'intention de dévier d'une telle ligne d'action.

Les initiatives humanitaires ne doivent pas être subordonnées à des considérations politiques mais je suis quand même consciente que les initiatives humanitaires ne peuvent pas se réaliser de manière isolée. Certains craignent que cet argument puisse servir d'alibi facile pour masquer l'incapacité de l'Union d'agir avec efficacité dans le traitement des crises suite à l'inadéquation de la coopération politique au stade actuel de maturité de l'Union où à son manque de maturité.

C'est la raison pour laquelle j'ai suivi de près l'initiative du Parlement destinée à renforcer les méthodes de "prévention" grâce à la création d'un observatoire pour les crises humanitaires.

Je ne veux pas anticiper l'examen de la part du Parlement du rapport de Monsieur Roccard, je voudrais néanmoins exprimer quelques considérations : d'abord, je ne peux que me réjouir du fait que le Parlement, avec cette initiative, entend donner une dimension politique à la question d'ensemble de la prévention des catastrophes et de la diplomatie préventive et par conséquent transformer les informations en instrument d'action.

Dès le début, la Commission s'est engagée à fournir assistance technique et conseil au Parlement afin de contribuer à la réalisation du projet "Observatoire humanitaire" et actuellement nous honorons cet engagement. Lorsque le Parlement exprimera sa position finale sur le projet, la Commission essayera, dans le respect des compétences et des prérogatives de toutes les institutions concernées de l'Union, de faciliter par tous les moyens, l'activité de l'observatoire afin qu'il puisse fournir sa propre contribution dans le secteur de la prévention à l'action de l'Union dans son ensemble.

Pour ce qui a trait à l'idée d'une task-force humanitaire, les informations disponibles ne me permettent d'exprimer que des jugements partiels et je ne désire pas influencer l'issue du débat parlementaire.

Honorable parlementaire Baldi

Question 3

Pour poursuivre l'action de neutralité et d'impartialité ensemble avec l'action des Droits de l'Homme et avec les actions politiques et militaires, qu'a l'intention de faire le nouveau Commissaire pour la prévention et pour stimuler une volonté politique commune de façon à éviter les conflits annoncés.

Réponse

Il est évident qu'une politique visant à prévenir les catastrophes humanitaires, au lieu de la simple mobilisation des secours, est la plus souhaitable pour toutes les parties intéressées. Tout d'abord elle réduirait les souffrances immédiates des victimes et rendrait disponibles ensuite d'importantes ressources qui au lieu d'être destinées au secours pourraient être utilisées de façon plus productive pour le développement à long terme.

Tout le monde partage cette logique simple, mais il est nécessaire de définir les modalités de mise en oeuvre de la stratégie de prévention.

Il faudra par conséquent garantir des niveaux de coordination jamais atteints au niveau national et international entre chercheurs, observateurs et services d'informations capables de prévoir une crise et d'opérer par le biais de la diplomatie préventive au niveau le plus adéquat via des initiatives de paix, du maintien de la paix par les militaires et, si nécessaire, par l'imposition de la paix.

Si la crise à défaut d'actions préventives devait éclater, des liens doivent être établis avec les organisations humanitaires qui de leur côté devraient intervenir immédiatement en faveur de la reprise économique des zones affectées et du développement à long terme, pour réduire les facteurs à la base d'une crise successive.

La tradition politique et administrative ainsi que l'inertie bureaucratique ont jusqu'ici rendu difficile pour les pays donateurs et les organisations humanitaires d'atteindre la nécessaire coordination nationale et internationale. Malheureusement, l'Union européenne ne se soustrait pas à cette critique, ni au sein de la Commission ou des Etats membres ni dans la coopération entre ces deux parties.

Pour l'Union européenne dans son ensemble, il est clair que la PESC doit faire face à la question du choix des mécanismes qui peuvent garantir les meilleures stratégies et de ceux capables d'éviter de futures crises humanitaires.

Dans ce contexte, il existe d'autres instruments tel que le groupe des Commissaires responsables pour les Relations extérieures et l'Observatoire humanitaire à l'initiative du Parlement européen.

Dans ce contexte, il existe d'autres instruments tel que le groupe des Commissaires responsables pour les Relations extérieures et l'Observatoire humanitaire à l'initiative du Parlement européen.