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Guigou Elisabeth, PSE - 31 gennaio 1995
1996: document de réflexion du PSE

CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE DE 1996: DOCUMENT DU PSE

par Elisabeth Guigou

SOMMAIRE: Elisabeth Guigou, membre de la Commission Institutionnelle du Parlement européen et représentante du PE dans la Commission des Sages chargée de préparer la conférence intergouvernementale de 1996, a élaboré pour le Groupe Parlementaire du Parti des Socialistes Européens un document-synthèse des discussions sur 1996. (Bruxelles, le 31 janvier 1995)

PLAN

INTRODUCTION: LES ENJEUX DE 1996

PREMIERE PARTIE: QUE VOULONS-NOUS FAIRE ENSEMBLE ?

1. Renforcer la cohésion sociale et économique

1.1. L'emploi et la lutte contre l'exclusion

1.2. Préserver le modèle européen de protection sociale

1.3. L'Union économique et monétaire devra rechercher un meilleur équilibre entre les objectifs économiques et sociaux d'une part, l'existence de la monnaie unique d'autre part

1.4. Renforcer les politiques communes qui favorisent la cohésion économique et sociale, la qualité de la vie et un modèle de développement durable

1.5. Comment compléter le Traité ?

2. Contribuer à la paix et à la sécurité européenne et mondiale

2.1. Bilan de la PESC, trois ans après la signature du Traité de Maastricht

2.2. Quelle révision du Traité en 1996 ?

2.2.1. Dans le domaine de la politique étrangère.

2.2.2. Dans le domaine de la défense.

2.2.3. Avec la Russie.

2.2.4. Avec le sud de la Méditerranée

2.2.5. Avec les Institutions internationales.

3. Bâtir une citoyenneté européenne

3.1. Enoncer dans le traité les droits fondamentaux des Européens.

3.2. Vivre en sécurité dans un espace sans frontières intérieures.

3.3. Des droits politiques.

DEUXIEME PARTIE: QUELLES INSTITUTIONS ?

1. Clarifier, simplifier, organiser la transparence

1.1. Un seul traité.

1.2. Recentrer la législation européenne sur l'essentiel et simplifier les procédures législatives.

1.3. Rendre transparent le fonctionnement des Institutions.

2. Accélérer les décisions

2.1. La Commission

2.1.1. Son rôle

2.1.2. Le Président de la Commission

2.2. Le Conseil

2.2.1. Le vote au Conseil

2.2.2. La présidence du Conseil

3. Rendre l'Union plus démocratique

3.1. Le Parlement européen

a) La codécision législative

b) Les pouvoirs de contrôle du Parlement européen

3.2. L'articulation avec les Parlements nationaux

3.3. Le Comité des Régions

3.4. Le Comité économique et social

TROISIEME PARTIE: CE PROJET PEUT-IL ETRE CELUI DE TOUS LES ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPEENNE ELARGIE ? OU FAUT-IL ADMETTRE UNE INTEGRATION DIFFERENCIEE ?

1. Les politiques communes actuelles devront être repensées

1.1. Il faudra partager le coût de l'élargissement

1.2. Les intérêts nationaux reprennent le dessus face à de telles perspectives

1.3. Dans le domaine économique, il faudra définir avec précision les étapes de la pré-adhésion

1.4. Une politique de sécurité "collective"

1.5. Une politique de l'asile et de l'immigration

1.6. Une politique culturelle, à l'échelle de la très grande Europe

2. L'intégration différenciée mais à certaines conditions

2.1. Une Union Européenne solidaire

2.2. Le risque de blocage

2.3. Définir à quelles conditions la géométrie variable peut être acceptée

CONCLUSION

Annexe I. Quatre moyens de simplifier la procédure de codécision

Annexe II. Elargissement de l'Union

INTRODUCTION: LES ENJEUX DE LA CONFERENCE DE 1996

1. L'Union européenne est au pied du mur: elle doit choisir entre la réforme et sa dilution dans une grande zone de libre échange. Car l'élargissement, aujourd'hui à 15 Etats membres, demain à Chypre et Malte, à la fin du siècle à 25-30 membres - si l'Union européenne inclut les 6 pays d'Europe centrale et orientale, les 3 pays baltes, et la paix revenue, les pays balkaniques - ne pourra qu'affaiblir l'Union europénne. A moins que celle-ci ne renforce et ses politiques communes et ses Institutions.

Déjà, l'Union européenne a du mal à fonctionner à quinze avec les Institutions prévues pour 6 Etats membres. Les nouvelles politiques communes instituées par le Traité de Maastricht - la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ainsi que la coopération dans les domaines de la justice et de la police - n'ont fait que de très timides avancées. Les opinions publiques ne comprennent pas que l'Union européenne n'ait pu empêcher la guerre en Croatie puis en Bosnie, et soit impuissante devant la montée du chômage et de l'exclusion. Elles se demandent à quoi sert cette Europe dont le fonctionnement est illisible par les citoyens, et qui paraît se complaire dans des réglementations tatillonnes plutôt que de se consacrer à l'essentiel.

Pourtant, l'idéal européen reste vivace. Dans les Etats membres de l'Union européenne, aucune force politique organisée n'ose vraiment avouer être contre l'Europe. Les pays qui n'appartiennent pas à l'Union européenne ont pour la plupart envie d'y entrer. C'est que, depuis 45 ans, les réalisations de la Communauté europénne sont impressionnantes: la paix d'abord, après des siècles de guerres féroces; un essor économique sans précédent, conjugué avec un haut niveau de protection sociale, qui a fait du modèle de société européen une référence; la consolidation de la démocratie après les chutes des dernières dictatures en Grèce, en Espagne et au Portugal. C'est en poursuivant, à une échelle plus large, sur la voie tracée par la Communauté européenne, que l'Union européenne retrouvera la confiance des peuples.

La poursuite de l'unification de l'Europe est d'autant plus nécessaire que le continent américain et le continent asiatique s'unifient de leur côté, organisant chacun dans leur propre zone, les solidarités Nord-Sud. Il est vital pour l'Union européenne de poursuivre son unité sur la base de la cohésion économique et sociale, et de renforcer sa solidarité avec ses plus proches voisins: la Russie, le Maghreb, et le Proche-Orient.

Les objectifs qui donnent du sens à l'Union européenne, sont donc clairs: la paix, la cohésion sociale, la démocratie et les droits de l'homme. Mais pour atteindre ces objectifs à l'échelle d'une Union européenne qui doublerait le nombre de ses membres, il est impératif que l'Union se réforme en profondeur, avant le grand élargissement.

2.La conférence intergouvernementale de 1996 sera l'heure de vérité de l'Union européenne, celle du choix entre trois scénarios:

- Celui d'une Union européenne ayant la volonté et la capacité de devenir un acteur politique mondial pour contribuer davantage à la paix en Europe et dans le monde et pour défendre le modèle de société européen fondé sur un développement économique durable et la poursuite du progrès social. C'est le scénario de l'Europe puissance politique, celui des pères de l'Europe et celui que nous voulons. Bien sûr, la Conférence de 1996 ne sera qu'une étape. Car le chemin vers l'Union politique sera long et difficile. Mais elle doit confirmer, après le Traité de Maastricht, que l'Union européenne est bien engagée, et de façon irréversible, sur la voie de l'Union politique et qu'elle inscrit son projet dans le cadre de la Grande Europe.

- Si la Conférence de 1996 échoue ou n'accouche que d'une réformette, il n'y aura alors que deux scénarios possibles. Soit différer le grand élargissement jusqu'à ce que les réformes nécessaires pour renforcer l'Union européenne deviennent possibles.

Soit élargir l'Union sans la renforcer, ce qui sonnera, pour toujours, le glas du rêve d'une Union politique européenne. Car dans ce dernier scénario, que nous récusons absolument car il est celui du laisser faire, l'Europe ne sera plus qu'une grande zone de libre échange où les politiques communes seront réduites au minimum ou inexistantes, où chacun puisera ce qui lui convient sans se soucier de solidarité avec les autres. Bref, c'est le scénario "de l'Europe molle", la pire réponse aux nationalismes régressifs qui se manifestent partout.

3. Notre opinion est qu'il n'est ni opportun, ni d'ailleurs possible de s'opposer au grand élargissement. Celui-ci est décidé, même si sa date n'est pas encore fixée. Et il se fera car on ne voit pas comment l'Union européenne, qui représente aujourd'hui le seul pôle de stabilité et de prospérité en Europe, pourrait refuser d'étendre cette stabilité à l'est de notre continent. Mais c'est un défi immense, car tout élargissement porte en lui-même des risques de dilution. Il faut donc chercher comment concilier élargissement et renforcement de l'Union européenne. Nous sommes convaincus que le pari d'élargir l'Europe sans l'affaiblir peut être gagné. A une condition cependant: que soient au rendez-vous en 1996 et la volonté politique et l'adhésion des peuples.

PREMIERE PARTIE: QUE VOULONS-NOUS FAIRE ENSEMBLE ?

Au départ, l'Europe s'est faite pour abolir la guerre entre pays européens. La paix reste encore aujourd'hui l'acquis le plus précieux de la Communauté européenne.

L'Union européenne ne peut rester indifférente aux guerres qui ravagent les Balkans, aux conflits dans le Caucase, à l'instabilité à l'Est, non plus qu'à la menace de l'islamisme intégriste au Maghreb et au Proche Orient. Elle représente pour les populations de l'Est de l'Europe, comme pour celles du Sud de la Méditerranée, un espoir de paix et de stabilité. Elle est aussi, pour les peuples et les minorités opprimées, un recours et une référence.

La prospérité économique qu'a connue l'Europe de l'Ouest est en grande partie due à la Communauté européenne qui a créé un grand marché pour les entreprises européennes tout en mettant en place des mécanismes de solidarité vis-à-vis des catégories ou des régions les moins riches, à travers la politique agricole commune et les politiques régionales. Cependant, la Communauté européenne souffre depuis l'origine d'un déficit social, auquel l'Acte Unique et le Traité de Maastricht n'ont que partiellement remédié, et qui est devenu insupportable avec la crise du début des années 1990.

Enfin, l'Union européenne ne peut espérer se renforcer qu'en s'assurant de l'adhésion des peuples. Il faut donc qu'elle tache de développer une citoyenneté européenne et qu'elle corrige le déficit démocratique de ses institutions.

Ces grands objectifs - la paix, la cohésion sociale, la citoyenneté européenne - sont ceux du Traité de Maastricht. Mais les instruments mis en place sont parfois insuffisants ou inadéquats.

Nous voulons donc clarifier et compléter les traités actuels pour:

- renforcer la cohésion sociale et économique,

- contribuer à la paix et à la sécurité europénne et mondiale,

- progresser vers une véritable citoyenneté européenne.

1. RENFORCER LA COHESION SOCIALE ET ECONOMIQUE

Le chômage touche aujourd'hui près de 20 millions d'Européens, et l'exclusion 52 millions. Le modèle européen de protection sociale est également menacé. Pour les socialistes, cette situation est insupportable. Rétablir la cohésion sociale doit être la première priorité.

Elle exige d'agir à tous les niveaux: local, national, européen et mondial. Les Européens doivent relever le défi de la mondialisation en refusant à la fois le protectionnisme - qui serait suicidaire - et le libéralisme sans règle du jeu qui, depuis les années soixante-dix, a creusé les inégalités entre les riches et les pauvres.

Il faut aussi que la cohésion économique et sociale inspire toutes les politiques de l'Union. Ceci serait rendu plus facile si les partenaires sociaux étaient systématiquement consultés sur les réformes du Traité comme sur les choix de politiques économiques et sociales.

1.1. L'emploi et la lutte contre l'exclusion

- Le Livre Blanc du Président Delors souligne que l'Union ne peut pas tout faire et que les responsabilités en ce domaine sont aussi nationales et locales. Aussi le Livre Blanc formule-t-il des propositions pour une croissance plus riche en emplois et porteuse d'un modèle de développement durable qui devraient être mises en oeuvre dans les Etats membres: mise en place d'une nouvelle solidarité fondée sur l'utilisation des gains de productivité pour créer de nouveaux emplois; élévation du niveau et de la qualité de la formation; incitation à la création de nouveaux emplois dans les services personnels ou locaux ou dans les secteurs les plus prometteurs; réforme des systèmes d'emploi; incorporation des coûts du respect de l'environnement dans les prix du marché.

Le Livre Blanc préconise aussi au niveau de l'Union européenne, le renforcement de la recherche et des politiques industrielles, notamment dans le secteur d'avenir qui est celui des technologies de l'information ainsi que la réalisation d'investissements d'intérêt commun dans les transports notamment.

Il faut appliquer le Livre Blanc et également:

- abroger la dérogation du Royaume-Uni en matière sociale,

- intégrer dans le Traité la Charte Sociale des droits sociaux fondamentaux adoptés par onze Etats membres au Conseil européen de Strasbourg en 1989,

- interdire les pratiques de dumping social en adoptant des lois qui fixent les règles du jeu sur les transferts d'entreprises et la sous-traitance frontalière, pour empêcher des gouvernements de supprimer des protections sociales existantes dans le seul but d'attirer des investissements.

- encourager le dialogue social dans les secteurs et les entreprises transnationales,

- étudier avec les partenaires sociaux la question d'un meilleur équilibre du travail tout au long de la vie,

- établir des normes de protection sociale minimales - revenu minimum, droit à la protection sociale, droit au logement - au bénéfice des plus fragiles.

1.2. Préserver le modèle européen de protection sociale

Le modèle européen d'Etat-providence est en crise: il est menacé de l'intérieur par le chômage, le vieillissement de la population, l'augmentation non maîtrisée des dépenses de santé. Il est aussi menacé par l'ultralibéralisme qui préconise, en Europe, la concurrence par le dumping social et aboutit, à l'échelle mondiale, à légitimer des pratiques sociales condamnables.

Nous voulons:

- que les Etats membres agissent ensemble pour réformer, afin de les préserver, nos systèmes sociaux. Il ne s'agit pas d'uniformiser, mais de définir en commun les conditions de la préservation et de la convergence de nos systèmes de protection sociale, chaque Etat membre restant maître des décisions à prendre

- que le respect des droits de la personne au travail soit garanti dans les accords commerciaux internationaux. L'Union européenne doit agir au sein de l'Organisation Mondiale du Commerce pour qu'une clause sociale interdise le travail des enfants, le travail forcé et impose la liberté d'association et de négociation.

Nous proposons que soit organisée en 1995 une conférence sociale européenne, rassemblant autour du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, les syndicats et les patronats européens afin que soient définis les nouveaux termes du Contrat Social Européen.

1.3. L'Union économique et monétaire devra rechercher un meilleur équilibre entre les objectifs économiques et sociaux d'une part, l'existence de la monnaie unique d'autre part.

- Nous ne voulons pas que l'Union économique et monétaire soit hémiplégique, son côté monétaire fonctionnant seul, son côté économique et social étant paralysé.

Cet équilibre figure au premier rang des objectifs du Traité de Maastricht, qui, dans l'article 2 révisé, affirme la volonté de "promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de la vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres".

- Nous craignons que cette volonté d'équilibre inscrite dans l'article 2 du Traité ne soit pas respectée. Car nous voyons aujourd'hui que les institutions responsables de l'Union négligent la convergence dans le domaine social, territorial ou dans le domaine de l'économie réelle, pour ne privilégier que la convergence monétaire et financière à court terme. Cela est particulièrement le cas au Conseil. Le Conseil des Ministres des affaires Sociales est très faible par rapport au Conseil des Ministres de l'Economie et des Finances qui lui-même ne s'intéresse pas beaucoup à l'économie réelle et encore moins aux questions sociales. Il nous semble indispensable que le Conseil et la Commission constituent un pouvoir économique et social à côté du pouvoir monétaire qui sera détenu par la Banque Centrale Européenne.

- Il ne s'agit pas pour nous socialistes, de remettre en cause les disciplines macro-économiques qui sont nécessaires pour passer à la monnaie unique et pour garantir le bon fonctionnement de l'Union Economique et Monétaire. Nous le disons clairement: nous voulons la monnaie unique. Nous souhaitons le respect du calendrier prévu par le traité. Les critères de convergence macro-économique sont nécessaires. Mais ils ne sont pas suffisants. D'autre part, leur application ne peut être strictement mécanique. Elle doit faire l'objet d'une évaluation de nature politique et être appréciée en fonction de la tendance d'évolution des critères, en particulier pour la dette publique où les effets d'inertie sont importants. D'une façon plus générale, aussi bien dans la période de transition que dans la dernière phase de l'UEM, il est indispensable que soit prise en compte la situation réelle de l'économie et de l'emploi, comme le veut l'article 2 du traité, car nous ne voulons pas que l'interdiction des dévaluations monét

aires conduise à des dévaluations sociales pour assurer la compétitivité de tel ou tel pays membre.

- Il faudrait renforcer les objectifs et les moyens du Fonds Européen d'Investissement décidé au Conseil Européen d'Edimbourg afin de doter l'Union d'un instrument de politique économique anticyclique.

- Vis-à-vis du reste du monde, il faut que l'Union européenne pèse de tout son poids en faveur de règles de jeu loyales aussi bien pour le commerce mondial que pour les monnaies. Une plus grande stabilité monétaire mondiale est nécessaire. En effet, le flottement généralisé des monnaies a encouragé les comportements spéculatifs qui ont créé une bulle financière sans véritables liens avec les échanges réels. Le flottement rend aussi plus fréquent l'utilisation des stratégies de change à des fins commerciales. Il faut donc que l'Europe utilise la monnaie unique pour promouvoir plus de stabilité monétaire mondiale et une plus grande loyauté dans le fonctionnement de l'économie mondiale.

1.4. Renforcer les politiques communes qui favorisent la cohésion économique et sociale, la qualité de la vie et un modèle de développement durable

- Le marché unique ne peut fonctionner de façon efficace et équitable en l'absence de règles du jeu loyales et de politiques communes qui encadrent le marché. Nous avons déjà vu ci-dessus combien cela est nécessaire dans les domaines social et monétaire. Il est également nécessaire d'avoir une harmonisation en matière de fiscalité indirecte et de taxation sur l'épargne si l'on veut éviter de graves distorsions entre les Etats membres et si l'on veut ne pas encourager la spéculation monétaire et financière. Il en est de même pour les normes indispensables à la protection de l'environnement. La capacité de l'Union d'adopter des mesures dans le domaine de l'environnement est particulièrement importante.

- Une politique régionale active est un élément décisif de la cohésion et du développement équilibré et durable sur tout le territoire européen. Des moyens importants ont été dégagés ces dernières années. Cet effort de solidarité entre régions riches et pauvres de l'Union devra être poursuivi et s'inscrire dans une réflexion globale, à moyen et long terme, sur l'aménagement du territoire européen. Faute de quoi, les écarts entre régions riches et pauvres, les phénomènes de surconcentration urbaine et de désertification rurale ne pourront que s'accentuer et, avec eux, le sous-emploi ou l'exclusion sociale. La cohésion sociale et territoriale serait également mieux assurée si des services publics accessibles à tous les citoyens dans les mêmes conditions étaient garantis.

- Une attention particulière devra aussi être accordée à la politique industrielle et à la recherche sous l'angle de la création d'emplois.

1.5. Comment compléter le Traité en 1996 ?

- Pour garantir que la convergence ne soit pas seulement monétaire, mais vise aussi un haut niveau d'emploi et de cohésion économique et sociale, - ce qui est d'ailleurs reconnu par les marchés comme la condition du succès de l'U.E.M. - il importe de s'assurer que l'article 2 du Traité sera respecté aussi bien dans la phase de transition que lorsque la monnaie unique existera.

Pour cela, il faudrait d'abord lier explicitement à l'article 2 chaque article du Traité qui concerne la définition des grandes orientations économiques de l'Union, l'application des critères de convergence, les procédures de surveillance multilatérale et l'évaluation des déficits (les articles 104c, 109c (2), 109f (4) et 109j): C'est déjà le cas des articles 102a, 103 et 105). Ensuite, pour aider la Commission et le Conseil dans la prise en compte de l'emploi et de la situation sociale, il serait utile que le comité permanent pour l'emploi reçoive un statut équivalent à celui du comité monétaire. Finalement, il faut assurer que soit pleinement respecté l'article 105 (1) qui spécifie que le Système Européen de Banques Centrales "apporte son soutien aux politiques économiques, générales de la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2".

Il faut faire en sorte que les grandes décisions dans le domaine économique et monétaire soient prises de façon plus ouverte et démocratique. Chaque article (103 (2), 103 (4), 103 (5), 104c (6), 104c (11): c'est déjà le cas pour l'article 109f (6)) du Traité qui prévoit l'adoption par le Conseil de recommandations ou d'orientations économiques doit également prévoir la consultation du PE . Chaque article (103 (5), 104c (14), deuxième sous-paragraphe, article 6 du protocole 6: c'est déjà le cas pour l'article 106 (5)) qui permet au Conseil d'amender un des protocoles annexés au Traité de Maastricht doit également prévoir l'avis conforme du Parlement.

- Les droits fondamentaux de la charte sociale, et notamment la liberté syndicale d'association, de négociation et d'action, devraient être réintégrés dans le Traité et s'imposer à tous les Etats membres de l'Union.

Il faut mettre fin à l'exception obtenue par le Royaume-Uni, qui est inacceptable sur le plan social et néfaste pour le fonctionnement du marché unique.

- Le droit pour chaque citoyen d'avoir accès, dans des conditions égales pour tous, aux services publics, devrait être reconnu et garantie l'existence de services publics accessibles au même coût au sein de chaque Etat membre.

2. CONTRIBUER A LA PAIX ET A LA SECURITE EUROPEENNE ET MONDIALE

2.1. La politique étrangère européenne trois ans après la signature du Traité de Maastricht

- Le Traité de Maastricht a le mérite d'avoir, pour la première fois dans l'histoire de la Communauté européenne, posé le principe d'une politique étrangère et de sécurité commune. Celleci s'impose. Elle est un élément clé de l'union politique et le complément nécessaire de l'union économique et monétaire. C'est dans ce but qu'au Conseil européen de Dublin, en juin 1990, la Communauté européenne a décidé sur proposition conjointe d'Helmut Kohl et de François Mitterrand, une conférence intergouvernementale sur l'Union politique parallèlement à la Conférence sur l'Union économique et monétaire qui avait été décidée sur proposition de Jacques Delors, six mois plus tôt au Conseil européen de Strasbourg.

Avant même que le Traité de Maastricht ne soit conclu, les Douze ont tenté, sur l'ex-Yougoslavie, de mettre en place une politique commune. La tragédie yougoslave a provoqué de fortes tensions entre les Etats membres. Ceux-ci ont retrouvé vis-à-vis des Balkans d'anciens réflexes liés à leur histoire nationale, et ont eu beaucoup de mal à définir une position commune, et même quelquefois à respecter les décisions prises à douze. C'est dans un climat de résurgence des pulsions nationales, y compris au sein des Etats membres de l'Union européenne que la conférence intergouvernementale sur l'Union politique a élaboré, difficilement, un traité portant sur une politique étrangère et de sécurité commune.

Ce travail commun, aussi imparfait soit-il, a eu le premier mérite d'éviter qu'entre les douze les tensions ne dégénèrent en conflit ouvert. Il a aussi été une première réponse à la nouvelle donne sur le continent. Une réponse imparfaite et lacunaire sans doute. Comment aurait-il pu d'ailleurs en être autrement ? Bâtir une politique étrangère est une immense ambition qui ne peut se réaliser seulement par des dispositions juridiques et qui exige qu'émerge la conscience des intérêts communs et la volonté de les préserver.

Comment aider dans un domaine qui touche au coeur des souverainetés nationales, à l'émergence d'une volonté politique commune ? Comment se dégager des lourdes pesanteurs historiques? Ces pesanteurs ne s'allègeront pas en un jour. Bâtir une politique étrangère et une défense européenne prendra du temps. Il faut avoir présent à l'esprit que l'on aura mis 35 ans à réaliser le marché unique et que les premières initiatives sur la monnaie unique ont déjà 20 ans. Il faudra accepter plusieurs étapes et à chacune de celles-ci combiner actions concrètes et amélioration du traité. Il faudra surtout commencer par le commencement, c'est-à-dire élaborer une évaluation commune des risques qui menacent la sécurité de l'Europe: l'instabilité à l'Est, dans les Balkans, à l'intérieur de la Russie même, mais aussi l'islamisme intégriste au sud de la Méditerranée qui prolifère sur la misère sociale et le mépris de la démocratie et des droits de l'homme.

2.2. Quelle révision du Traité en 1996 ?

2.2.1. Dans le domaine de la politique étrangère

- En réaffirmant d'abord solennellement la volonté de conduire des actions communes sur le terrain diplomatique ou militaire chaque fois qu'il peut s'agir de prévenir des guerres en Europe ou d'éviter, ailleurs, des désastres humanitaires tel que celui qui a ensanglanté le Rwanda.

Il conviendrait d'abord de mettre en place une cellule d'analyse commune au Conseil et à la Commission et qui prendrait en compte l'avis du Parlement. En effet, au début de la tragédie yougoslave, c'est une évaluation commune qui a le plus manqué à l'Union européenne. Une évaluation commune rapide d'une situation donnée aiderait à la formulation de positions communes.

- En modifiant la procédure de décision sur les actions communes pour tenter de surmonter l'inertie actuelle: depuis l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, il y a un an et demi, six actions communes seulement ont pu être décidées (voir liste en annexe).

Ainsi, pour décider si une question est d'intérêt commun essentiel (Bosnie, Rwanda, Algérie), ne pourrait-on pas examiner la possibilité d'utiliser la majorité qualifiée renforcée au lieu de l'unanimité ? Et pour les actions communes (sanctions, envois de troupes, aide financière) ne pourrait-on pas envisager d'utiliser la majorité qualifiée, les Etats de la minorité pouvant être dispensés de l'action commune mais ne pouvant y faire obstacle ? De cette façon, l'action de l'Union ne serait pas entravée et il n'y aurait pas d'obligation pour tous les Etats membres de participer.

Les décisions du Conseil, que ce soit sur l'identification des questions d'intérêt commun essentiel ou sur les actions communes devraient être préparées par le Comité des représentants permanents (COREPER) et non pas par le Comité réunissant les directeurs politiques de chaque Etat membre.

2.2.2. Dans le domaine de la défense

Le Traité de Maastricht engage les Etats membres à définir "une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu à une défense commune".

Il faut donc examiner la question de bâtir un système européen de défense,.

Dans un tel système, les décisions militaires pourraient être prises par le Conseil européen des Chefs d'Etat et de Gouvernement ou par le Conseil des Ministres de l'Union européenne - les Etats membres neutres ne participant pas aux décisions ni aux actions communes - sur la base des propositions élaborées par un Etat-Major qui pourrait être l'actuelle UEO. Le Parlement européen se verrait confier le contrôle parlementaire, au niveau européen, des actions communes, les parlements nationaux assurant le contrôle de leur gouvernement.

Dans cette perspective, il serait souhaitable de développer l'Eurocorps qui outre sa composante terrestre actuelle pourrait disposer d'une Euromarine et d'une Euroaviation.

2.2.3. Avec la Russie

Avant l'élargissement aux Pays de l'Europe centrale et orientale, l'Union européenne devrait avoir pour objectif prioritaire la mise en place d'un partenariat sur la sécurité qui donne à la Russie des garanties effectives qu'elle serait associée aux décisions de nature diplomatique ou militaire qui pourraient la concerner. Car intégrer les pays de l'Est dans l'Union européenne, ou donner à ceux-ci la garantie de sécurité prévue à l'article 5 de l'UEO sans partenariat de sécurité avec la Russie aurait pour effet d'isoler et même d'humilier celle-ci. L'échec récent des discussions sur l'élargissement de l'OTAN et la Conférence de la CSCE à Budapest rendent plus que jamais nécessaires l'intégration de la Russie dans une architecture européenne de sécurité, sur la base des droits de l'homme et des minorités, de la prévention des conflits et de la responsabilité partagée.

L'Union européenne devrait ne pas renoncer à créer un Conseil de Sécurité européen garantissant à la Russie un statut approprié et doté de forces multinationales d'intervention.

2.2.4. Avec les pays du sud de la Méditerranée, l'Union européenne doit aussi mettre en place un partenariat économique et politique.

2.2.5. Dans les institutions internationales, l'objectif à terme serait que l'Union ait une représentation unique. En attendant, on pourrait envisager qu'au Conseil de Sécurité des Nations Unies, certains pays continuent à disposer d'un siège individuel, les autres pays étant représentés par Commission européenne. L'Europe serait ainsi présente au Conseil de Sécurité comme elle l'est au G 7.

3. BATIR UNE CITOYENNETE EUROPEENNE

La notion de citoyenneté n'est qu'esquissée dans le traité. Il faut aller plus loin si l'on veut que le citoyen ait le sentiment d'appartenir à une entité européenne. Bien sûr, il ne s'agit pas de remplacer la citoyenneté nationale mais d'ajouter progressivement une dimension supplémentaire à la citoyenneté au niveau européen. Comme pour la culture, nous voulons additionner les identités et non les fusionner.

3.1. Enoncer dans le traité les droits fondamentaux des Européens

Grâce aux travaux du Conseil de l'Europe, le sentiment d'avoir un patrimoine européen commun en matière des droits de l'Homme a fait son chemin. Le temps est venu de préciser dans le traité que la Convention européenne des droits de l'homme du Conseil de l'Europe s'applique également à l'Union européenne - lacune bizarre dans les traités actuels.

Les traités communautaires contiennent ici et là certains droits spécifiques tels que l'égalité de traitements des hommes et des femmes (Art.119) et la non discrimination sur base de la nationalité (Art. 6 et 48), mais ils sont éparpillés et de ce fait, méconnus. Il faudrait rassembler au début du traité les droits déjà reconnus par celui-ci et y ajouter de nouveaux droits qui ne sont pas encore couverts par la Convention européenne.

Le traité de Maastricht a ajouté 4 droits: le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales ainsi qu'aux élections européennes dans l'Etat membre où il réside, la protection dans les pays tiers de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre et le droit de pétition devant le Parlement européen ou le droit de s'adresser au

médiateur. D'ailleurs, l'application dans la pratique de ces droits n'a pas été possible sans dérogations majeures (par exemple concernant le droit de vote). Il faudrait ajouter à ces droits, les droits sociaux mentionnés dans la section 1 et inclure également le principe de la non discrimination sur une base plus large que "la nationalité" afin de combattre le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme.

Pour assurer une pleine application de ces droits, il faudrait prévoir dans le traité que la Cour de Justice soit compétente dans tous les domaines couverts par le traité, y compris les dispositions concernant les domaines de la justice et des affaires intérieures. Il faudrait aussi que les autorités publiques oeuvrent pour créer les conditions qui rendent ces droits effectifs. Il faudrait donc donner à l'Union les moyens de combattre le racisme et la xénophobie en ajoutant aux dispositions du traité concernant la justice et les affaires intérieures l'obligation pour les Etats membres de s'informer, de se consulter et de coordonner leurs actions dans ce domaine et en donnant à l'Union la possibilité d'adopter des mesures législatives appropriées.

3.2. Vivre en sécurité dans un espace sans frontières intérieures

L'Acte Unique de 1987 a prévu la création d'un "espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée" (Art. 13).

Mais, la suppression des frontières intérieures a suscité des craintes dans l'opinion publique. Quelques Etats membres ont refusé d'appliquer l'Acte Unique dans le domaine de la liberté de circulation des personnes. C'est pour cette raison que plusieurs Etats membres ont décidé de signer la Convention de Schengen qui entrera en application au milieu de 1995, et qui prévoit que la suppression des frontières intérieures sera accompagnée d'un contrôle renforcé aux frontières extérieures de l'espace de Schengen ainsi que d'une coopération des polices européennes pour lutter contre les trafics et banditismes internationaux.

Après l'accord de Schengen, le Traité de Maastricht, en créant ce qui est appelé le "troisième pilier", a voulu que l'Union développe la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Or, un an et demi après l'entrée en vigueur du Traité, les résultats sont inexistants: aucune convention n'a été signée; il n'y a toujours pas d'accord sur la création de la police européenne "Europol"; même la Convention de Dublin de 1990 sur le droit d'asile n'a pas encore été ratifiée par tous les Etats membres; les politiques des Etats membres concernant l'immigration et le droit d'asile restent très divergentes.

En effet, le Traité donne à l'Union les compétences mais des moyens insuffisants pour les exercer. Ce qui est en cause, c'est la méthode: la règle de l'unanimité est un handicap insurmontable; la technique des conventions internationales est inadaptée et doit être remplacée par des textes de lois communautaires; la Commission n'a qu'un droit d'initiative limité qu'elle ose d'ailleurs à peine utiliser. Le plus choquant dans ce domaine qui touche aux droits des personnes est que le Parlement européen ne soit pas impliqué.

Si l'on veut que l'Union européenne mène une politique de sécurité interne commune, il importe que la Commission exerce pleinement son droit d'initiative, que le Conseil décide à la majorité qualifiée, que le Parlement puisse exercer son droit de contrôle et que la Cour de Justice puisse être saisie par les citoyens.

3.3. Des droits politiques

Les dispositions du Traité de Maastricht concernant le droit de vote au niveau local et européen doivent être appliquées pleinement.

En ce qui concerne les élections européennes, il faut constater que le taux de participation n'est pas très élevé (bien que meilleur que les 38% qui ont participé aux élections pour le Congrès américain en 1994), et que les campagnes électorales se focalisent davantage sur les questions nationales qu'européennes.

Que peut-on faire ? Peut-être faudrait-il que les députés européens soient élus dans le cadre de circonscriptions régionales plutôt que nationales pour rapprocher élus et citoyens. L'idée que 10% des députés au PE soient élus sur des listes transnationales a aussi été suggérée. Cela obligerait les partis à non seulement mener des campagnes nationales mais à renforcer la dimension européenne des élections. Un tel changement bouleverserait les habitudes mais mérite réflexion.

L'article 138A sur les partis politiques européens devrait être complété pour définir quels groupements pourraient être qualifiés comme tels et quels droits et devoirs ils auraient.

DEUXIEME PARTIE: QUELLES INSTITUTIONS ?

L'Union européenne, a, en dehors de la défense, les compétences nécessaires. Le Traité énumère une vingtaine de domaines d'intervention. Il ne s'agit donc pas d'augmenter les compétences mais de mieux les exercer en les concentrant sur l'essentiel. Or, actuellement la zone de compétence de l'Union est mal définie par rapport aux compétences nationales. Il en résulte l'impression que l'Union peut intervenir partout, toujours et sans limites, au détriment des compétences nationales. Ainsi la Conférence intergouvernementale devrait-elle tenter d'énumérer de la façon aussi précise que possible les compétences réservées aux Etats membres.

Ensuite, les institutions ne sont pas comprises des citoyens car elles sont illisibles et trop peu démocratiques. Il faut donc, en priorité, simplifier et clarifier. Il faut aussi accélérer les décisions et en assurer le contrôle démocratique.

1. Clarifier, simplifier, organiser la transparence

1.1. Un seul traité

Pour rendre ce système compréhensible au citoyen, il faut remplacer la série de traités se chevauchant et comprenant trois "piliers" et une douzaine de procédures législatives, toutes compliquées, par un seul texte, restreint et simple, qui ne contiendrait qu'un nombre limité de procédures simplifiées.

Il faudrait non seulement codifier dans un traité unique mais également éliminer les détails obsolètes ou superflus (par exemple les articles qui traitent des périodes de transition du Traité de Rome).

Cette codification n'a pas besoin d'utiliser des termes et des concepts qui n'ont pas le même sens dans les différents Etats membres (par exemple: fédéralisme, constitution, gouvernement, etc...) et qui risquent de nous diviser sur la doctrine plutôt que de nous unir sur les réformes pratiques. En ce qui concerne la "constitution", ce mot provoque inutilement des réactions négatives dans certains pays. D'autre part, les traités font déjà fonction de constitution puisqu'ils définissent les compétences de l'Union et les pouvoirs des institutions. Cependant, ils sont une mauvaise constitution parce qu'ils ne sont ni clairs, ni efficaces, ni suffisamment démocratiques.

1.2. Recentrer la législation européenne sur l'essentiel et simplifier les procédures législatives

Ces dernières années, la législation europénne s'est souvent perdue dans les détails (tout en négligeant parfois l'essentiel) donnant le sentiment aux opinions publiques que l'Union européenne avait tendance à se transformer en un super Etat centralisé et tentaculaire. Au contraire, l'Union ne devrait intervenir que lorsque les Etats nationaux ou les collectivités locales ne peuvent prendre de décisions appropriées. C'est le principe de subsidiarité (ou, mieux dit, de "proximité"). La Commission qui propose les textes, le Conseil et le Parlement qui les adoptent, doivent respecter, sous le contrôle de la Cour de Justice, ce principe en veillant à ce que l'Union exerce toute sa responsabilité là où c'est nécessaire.Le droit de faire appel à la Cour de Justice en matière de subsidiarité pourrait être étendu aux parlements nationaux,(les Etats membres ayant une structure constitutionnelle avec deux chambres dans leur parlement ou avec des parlements régionaux pourront organiser ce droit à leur gré).

Il serait également utile de spécifier dans le Traité une liste des compétences qui restent essentiellement nationales.

Dans ses domaines de compétence, l'Union européenne devrait n'adopter que des lois donnant aux Etats membres une obligation de résultat mais laissant ceux-ci libres des méthodes à employer pour appliquer les lois le plus près possible des citoyens et des réalités locales ou régionales. C'est d'ailleurs ce que le Traité de Rome avait recherché avec la notion de directive. Mais l'utilisation de celles-ci a été dévoyée. Il appartiendra à la Commission qui propose les textes et au Conseil qui les adopte en codécision avec le Parlement européen, de veiller à ce que les lois européennes ne ressemblent plus à des circulaires administratives.

1.3. Rendre transparent le fonctionnement des Institutions

- Il faudrait simplifier les procédures en les ramenant de douze à trois:

- pour les lois: majorité qualifiée au Conseil associée à la codécision avec le Parlement.

- pour la révision du traité, les traités d'accords internationaux et l'élargissement, la fixation de niveau des ressources propres: majorité qualifiée renforcée (ou, pendant une période transitoire, l'unanimité) associée à l'avis conforme du Parlement.

- pour la politique étrangère et la sécurité commune: majorité qualifiée renforcée et l'avis simple du Parlement européen.

- Il faudrait clarifier "qui fait quoi". Ceci suppose d'abord de rendre lisibles les fonctions principales de chacune des Institutions européennes: le Conseil européen fixe les grandes orientations politiques et économiques, la Commission propose les textes, les exécute et veille à l'application des traités; le Conseil adopte les textes, en général en codécision avec le Parlement européen, et lorsqu'il délibère de la législation de l'Union, ses délibérations devraient être publiques. Le Parlement colégifère avec le Conseil et contrôle la Commission et le Conseil.

2. Accélérer les décisions

2.1. La Commission

2.1.1. Le rôle de la Commission dans la conception et la préparation des décisions a toujours été important. Sans se substituer aux gouvernements des Etats membres, la Commission est un élément extérieur à ceux-ci qui stimule leurs réflexions et leurs actions au sein du Conseil. L'exemple de la CSCE montre l'impuissance des structures purement intergouvernementales privées de la stimulation d'un organe autonome.

La Commission a trois grandes tâches: l'initiative (formuler les propositions en tenant compte de l'intérêt général de l'Union et des sensibilités de tous les Etats membres); l'exécution des décisions du Conseil et du Parlement; et la vérification de l'application du droit communautaire.

Ces trois grandes tâches doivent rester du ressort de la Commission. Il ne s'agit pas d'étendre les compétences de la Commission mais de mieux les assurer. Cependant, la Commission ne doit pas avoir un pouvoir général indépendant de décision non contrôlable par le Conseil et le Parlement.

La Commission doit mieux utiliser son droit d'initiative dans les domaines de la PESC et des affaires intérieures. Il ne faut pas pour autant éliminer le droit d'initiative qu'ont les Etats membres dans ces domaines précis, mais l'action de l'Union gagnera en cohérence si la pratique habituelle est de se baser sur l'initiative de la Commission.

La Commission doit exercer totalement son rôle d'exécution des décisions. Le Conseil doit arrêter de contrôler l'exécution par la Commission de ses décisions à travers plusieurs centaines de Comités composés de milliers de fonctionnaires nationaux. L'exécution des décisions du Conseil et du Parlement doit être réalisée par la Commission seule, mais en donnant au Conseil et au Parlement un droit d'annuler a posteriori une mesure prise par la Commission en la remplaçant par une alternative adoptée d'un commun accord.

La légitimité démocratique de la Commission a été renforcée par le Traité de Maastricht en prévoyant que celle-ci doit avoir la confiance non seulement des gouvernements mais également du Parlement pour prendre ses fonctions. Le Parlement avait déja le droit de censurer la Commission. Pour accroître la légitimité démocratique sur une Commission renforcée, il faudrait également donner ce droit au Conseil européen.

2.1.2. Quant au Président de la Commission, la nouveauté de Maastricht consiste à faire voter le Parlement sur le candidat. Selon le Traité, ce vote est consultatif. Dans la pratique, il est inconcevable que l'on outrepasse un avis négatif du Parlement. Ceci a d'ailleurs été confirmé par le président du Conseil européen et par le candidat Jacques Santer lors du vote du Parlement sur ce dernier. Il faudrait dans le nouveau Traité, au moins adapter le texte à cette réalité. Mais certains ont proposé d'aller plus loin:

- soit en prévoyant que le PE désigne le Président de la Commission parmi quelques noms choisis par le Conseil européen (ainsi que cela est proposé par la nouvelle Commission Santer)

- soit en adoptant la proposition classique que le Parlement européen élise le Président. Etant donné que ceci aurait lieu juste après les élections européennes tous les 5 ans, ceci aurait comme effet de lier ce choix aux résultats des élections qui susciteraient alors davantage d'intérêt.

- soit, en prévoyant un Président de l'Union qui serait à la fois président du Conseil européen et président de la Commission. Ce Président serait proposé par le Conseil européen et confirmé par le Parlement.

Ces propositions, même si elles sont jugées prématurées, méritent réflexion. Cependant, il faudrait, dès 1996, au moins améliorer la cohésion de la Commission en donnant au Président le droit de choisir les Commissaires en accord avec les Etats membres. Si tel était le cas, il deviendrait bien moins nécessaire de réduire le nombre de commissaires.

2.2. Le Conseil

2.2.1. Le vote au Conseil

Le Traité permet actuellement de voter à la majorité qualifiée dans la plupart des domaines communautaires (y compris des domaines sensibles tels que l'agriculture, le marché intérieur, les relations économiques externes dont le GATT et l'assistance financière et l'application des fonds structurels). Or, l'unanimité reste de rigueur dans un certain nombre d'autres domaines: le programme-cadre de recherche, certains aspects de la politique de l'environnement, l'harmonisation fiscale, la plupart des aspects de la politique sociale, politique industrielle, etc. L'unanimité est également requise pour la politique étrangère et de sécurité commune, pour la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures ainsi que pour les décisions de caractère constitutionnel (modification des traités, élargissement, augmentation des ressources budgétaires, système électoral uniforme pour le PE).

Dans une Union de 25 à 30 Etats membres, l'unanimité risque de créer la paralysie. Il est clair que dans notre Union, les intérêts importants de chaque Etat membre doivent être pris en compte: d'ailleurs, ils le sont toujours. Mais faut-il donner le droit juridique incontournable à chaque membre du Conseil d'opposer son veto à toute décision ? Ne vaut-il pas mieux généraliser le vote à la majorité qualifiée au Conseil, en gardant une majorité qualifiée renforcée (ou, pendant une période de transition, à l'unanimité) pour les décisions sur l'élargissement, les ressources propres, la politique étrangère, la défense et les révisions du Traité (Article N) ? La CIG doit en tout cas examiner toutes ces possibilités.

La Conférence intergouvernementale va également réexaminer les modalités selon lesquelles le Conseil procède aux votes. La pondération actuelle des voix entre les Etats membres, combinée à un seuil élevé (71 %) de voix pour obtenir une majorité qualifiée risque, dans une Union élargie, de créer des distorsions. En effet, il serait possible dans une Union élargie qu'une "minorité de blocage" puisse être constituée par les représentants de moins de 10% de la population (par exemple par les Pays de l'Europe Centrale et Orientale). Il faut soit trouver une nouvelle pondération des voix - opération délicate - ou bien ajouter une disposition selon laquelle toute majorité qualifiée des voix doit également comporter une majorité de la population. Dans les 2 cas, il serait alors possible d'abaisser le seuil de la majorité qualifiée (par exemple à 60%).

2.2.2. La Présidence du Conseil

Le système actuel de rotation de la Présidence du Conseil tous les 6 mois entre les Etats membres est souvent critiqué. Mais il a le mérite de permettre à chaque Etat membre de s'engager à tour de rôle et il souligne la notion de partenariat entre les grands et les petits Etats membres. La solution ne consisterait-elle pas à distinguer la présidence du Conseil ordinaire de celle du Conseil européen ? En préservant le système de rotation du Conseil ordinaire, on pourrait choisir un président à plus long terme du Conseil européen. Ce dernier serait choisi pour une période de quelques années par le Conseil européen.

Peut-on aller plus loin ? Ce président pourrait-il en même temps exercer la présidence de la Commission, unifiant ainsi la représentation externe de l'Union, donnant à l'Union un visage reconnaissable par le citoyen ? Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, cette idée n'est peut-être pas encore mûre, mais mérite d'être discutée.

3. Rendre l'Union plus démocratique

Actuellement, les décisions les plus importantes - y compris l'adoption des législations - sont prises par le Conseil. Dans une démocratie, il faut assurer un bon contrôle de l'exécutif et il faut que les législations ne soient pas adoptées par l'exécutif seul mais par un parlement représentatif. Dans l'Union européenne, il faut donc organiser un meilleur contrôle du Conseil et une participation parlementaire à l'adoption des législations. Ceci implique un rôle accru et du PE et des parlements nationaux. Les parlements nationaux et le PE sont complémentaires et non concurrents. Ils doivent assurer ensemble un meilleur contrôle des exécutifs européens et nationaux, les premiers exerçant leur contrôle sur le ministre qui représente leur pays au Conseil, le dernier exerçant son contrôle sur le Conseil en tant qu'institution ainsi que sur la Commission. Les contacts entre le PE et les parlements nationaux doivent être améliorés, mais il n'y a pas lieu de créer une nouvelle institution ("troisième chambre").

3.1. Le Parlement européen

Le Parlement européen a deux grandes vocations: le contrôle et la codécision législative.

a. La codécision législative: Il faut remplacer les nombreuses différentes procédures compliquées par lesquelles le Parlement participe également à la fonction législative par trois procédures simplifiées: la codécision (simplifiée) pour la législation interne; l'avis conforme pour les décisions qui sont prises par le Conseil à la majorité qualifiée renforcée, ou pendant une période transitoire à l'unanimité (accords internationaux, élargissements, ressources propres de l'Union); l'avis simple pour la PESC.

La procédure de codécision actuelle devrait être simplifiée (voir annexe).

Il faut également assurer que le Parlement européen soit consulté "en amont", notamment en ce qui concerne les décisions dans les domaines de la politique extérieure et de sécurité commune et les grandes orientations économiques discutées dans le cadre de l'UEM.

Dans le domaine du budget, la procédure actuelle pour adopter le budget annuel est excessivement compliquée à cause de la division du budget en différentes catégories (dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires) chacune suivant une procédure différente. Il conviendrait d'éliminer progressivement cette division. Ceci devrait maintenant être possible dans le cadre de la planification multiannuelle du budget qui prévoit des "perspectives financières" comportant des montants pour chaque domaine de dépenses qui sont fixées d'un commun accord entre le Conseil et le Parlement. Cette planification s'est instaurée depuis l'adoption du paquet "Delors I" en 1988. Cette pratique devrait maintenant être inscrite dans le Traité, obligeant ainsi le Conseil et le Parlement à fixer d'un commun accord les grandes lignes des dépenses communautaires plusieurs années à l'avance. Pour le budget annuel, il reste à trouver un système de codécision entre le Parlement et le Conseil.

b. Les pouvoirs de contrôle du Parlement Européen

Ceux-ci s'exercent d'abord à travers sa participation aux nominations. Nous avons déjà examiné ci-dessus la situation concernant la Commission. Concernant les autres organes, le Parlement n'a actuellement qu'un rôle consultatif (Cour des Comptes, Directoire de la Banque Centrale, Présidence de l'Institut monétaire, etc.), voire inexistant (Cours de Justice). Lors des votes consultatifs, une situation délicate peut surgir si un candidat rejeté par le Parlement entrait néanmoins en fonction. Cela n'est bon ni pour le candidat, ni pour le Parlement, ni pour la démocratie. Il faudra donc transformer ces votes consultatifs en votes de confirmation (avis conforme).

L'autre volet du pouvoir de contrôle consiste à pouvoir vérifier et évaluer les actes des autres institutions et leur gestion. Là, le PE dispose déjà d'instruments adéquats (questions orales et écrites, réceptions de rapports, interrogations en commissions, commissions d'enquête, etc.).

La PESC et la coopération en matière de justice et des affaires intérieures sont des cas spéciaux. Les informations que reçoit le PE sont parfois insuffisantes et l'obligation de consulter le PE n'est guère appliquée. Il faut améliorer la participation du Parlement en ces domaines soit en sollicitant son avis en amont, soit en lui donnant la possibilité de voter a posteriori sur les décisions principales du Conseil.

3.2. L'articulation avec les Parlements nationaux

Chaque membre du Conseil est responsable, à travers le gouvernement dont il fait partie, devant son parlement national. Chacun des parlements nationaux de l'Union a développé son propre système pour effectuer ce contrôle. Ces systèmes sont fort différents. Il appartient à chaque parlement national de voir comment il peut, le cas échéant, améliorer son système.

Faut-il également faire quelque chose au niveau européen en modifiant les traités ? Il faut en tout cas, comme proposé ci-dessus, que les parlements nationaux puissent aller devant la Cour de Justice pour faire annuler un texte s'ils estiment que la subsidiarité n'a pas été respectée.

Certains ont proposé une "deuxième chambre" du PE composée des délégués des parlements nationaux. Les inconvénients d'une telle chambre étaient évidents dans l'ancien Parlement européen avant les élections directes de 1979: il est très difficile pour les députés d'être suffisamment actifs au sein de deux parlements à la fois et il y a d'énormes problèmes de calendrier créant à chaque session une sous-représentation d'un pays ou l'autre. En outre, un nouvel organe de ce genre compliquerait encore davantage le système de l'Union où il existe déjà des institutions représentant les gouvernements nationaux (le Conseil), l'électorat (le Parlement) et les régions (Comité des Régions).

Il conviendrait néanmoins de donner de plus amples possibilités aux parlements nationaux pour faire connaître leur avis et d'en débattre éventuellement avec leur ministre avant les réunions du Conseil. Il faudrait préciser dans le traité que le Conseil ne devrait normalement procéder à sa première lecture de proposition législative qu'après avoir laissé le temps aux parlements nationaux, le cas échéant, d'en discuter avec leur gouvernement.

Sont annexées au Traité de Maastricht deux Déclarations relatives au rôle des parlements nationaux et à une conférence des parlements. La première déclaration encourageait un plus grand contact entre le PE et les parlements nationaux. De tels contacts ont en effet augmenté depuis. La deuxième est restée lettre morte. Aucune conférence des parlements n'a eu lieu à ce jour. A sa place se sont développées les réunions "COSAC", regroupant les organes spécialisés dans les affaires européennes des parlements nationaux et une délégation du PE. Il conviendrait peut-être de reconnaître le COSAC dans la déclaration annexée au traité sur la conférence des parlements. Il serait d'ailleurs utile que celle-ci soit convoquée avant la CIG de 1996.

3.3. Le Comité des Régions

Le Traité de Maastricht a eu le mérite de créer le Comité des Régions pour représenter au niveau de l'Union les instances régionales et locales. Il faut valoriser cet instrument. Les institutions, et notamment le Parlement, doivent prendre l'habitude de travailler avec cet organe qui, à travers ses avis, peut utilement contribuer à l'application pratique du principe de subsidiarité ainsi qu'à une meilleure appréciation des réalités locales et sociales. Le Comité devrait avoir son propre secrétariat et ne plus dépendre du Comité économique et social.

3.4. Le Comité économique et social

Il serait souhaitable que son rôle et le statut de ses membres soit revalorisé. En particulier, il faudrait envisager que la Commission motive son refus lorsqu'elle ne retient pas un avis du CES.

III. CE PROJET PEUT-IL ETRE CELUI DE TOUS LES ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPEENNE ELARGIE ? OU FAUT-IL ADMETTRE UNE INTEGRATION DIFFERENCIEE ?

1. Les politiques communes actuelles devront être repensées

1.1. Il faudra partager le coût de l'élargissement

La transposition aux pays d'Europe centrale et orientale, sur la base de leur niveau de vie d'aujourd'hui, des politiques communes actuelles aboutirait à doubler le budget de l'Union européenne qui passerait ainsi de 75 milliards d'écus à 140 milliards d'écus par an. Ces chiffres constituent des plafonds qui ne seront sans doute pas atteints.

Il reste que la facture sera lourde surtout pour les Etats membres qui sont "contributeurs nets", c'est-à-dire essentiellement l'Allemagne, le Royaume-Uni et la France.

1.2. Les intérêts nationaux reprennent le dessus face à de telles perspectives

En Allemagne et au Royaume-Uni, pays partisans d'un élargissement rapide à l'Europe centrale et orientale mais aussi contributeurs nets les plus importants, on insiste sur la nécessité de ne pas accroître les coûts budgétaires et de diminuer les dépenses sur les politiques les plus coûteuses - la politique agricole commune et les fonds structurels. En France, pays également contributeur net, on ne peut accepter de voir réduire comme une peau de chagrin la politique agricole, et on aurait tendance à renvoyer aux calendes grecques l'élargissement à l'Est. Dans les pays moins riches de la Communauté - la Grèce, l'Italie, le Portugal, l'Espagne et l'Irlande - on ne peut accepter le démantèlement des politiques structurelles qui sont le moyen de rattraper le retard économique et l'on est devenu très réticent à l'égard de l'élargissement. Il faudra bien trouver un compromis si l'on veut à la fois élargir et renforcer l'Union européenne.

- Le seul compromis possible, comme toujours, est celui où chacun fera une part du chemin. Il faudra que les pays qui sont les plus favorables à un élargissement rapide de l'Union aux pays de l'Est l'Allemagne et le Royaume-Uni en premier lieu - disent clairement que cela n'impliquera pas un démantelement des politiques communes actuelles et acceptent le coût que cela implique. Il faudra que les pays qui bénéficient le plus de la politique agricole commune - la France, le Danemark, la Belgique, l'Italie - acceptent la poursuite des réformes nécessaires pour éliminer les gaspillages et la fraude, et pour orienter davantage les subventions vers les agriculteurs qui en ont vraiment besoin. Il faudra aussi que les pays qui bénéficient le plus des fonds structurels et qui demandent, à juste titre, que la solidarité des pays plus riches continue à s'exercer, acceptent que des évaluations soient faites sur les résultats obtenus.

1.3. Dans le domaine économique, il faudra définir avec précision les étapes de préadhésion

Les pays candidats à l'adhésion devront accepter, sur le plan économique, des périodes de transition dont la durée sera proportionnée aux résultats qu'ils obtiendront pour rapprocher leur économie et leur société de celle des Etats membres. Il ne suffit pas pour réussir l'adhésion des pays de l'Est que ceux-ci remplissent les critères macro-économiques: taux d'inflation, équilibre budgétaire, convertibilité de leur monnaie, ratio d'endettement public. Il faut aussi que la nécessaire adaptation du secteur industriel ne se fasse pas au détriment de la cohésion sociale, et que l'environnement des entreprises, notamment le système bancaire et financier, fonctionne. L'un des principaux problèmes aujourd'hui dans les pays de l'Est est le gigantisme des entreprises industrielles héritées de la logique de partage du travail au sein du COMECON, et le retard considérable par rapport aux normes de sécurité et d'environnement en vigueur. L'adaptation du secteur industriel nécessitera des financements considérables et au

ra un coût social élevé. Face à ce problème se manifestent aujourd'hui deux types de réactions:

- Celle des ultra-libéraux pour qui l'ouverture des marchés et la concurrence - même sans règle du jeu - est l'unique facteur d'adaptation. C'est de facto cette réaction qui prévaut aujourd'hui dans l'Union européenne, moins par choix conscient, que par crainte d'envisager les conséquences financières d'une autre politique.

- Celle qui, tout en acceptant l'ouverture des marchés et la concurrence, veut que celles-ci soient progressives et obéissent à des règles du jeu acceptées des deux côtés pour atténuer les conséquences sociales, principalement dans les pays de l'Est, mais aussi dans l'Union européenne, de l'élargissement.

Il faut donc définir en commun des étapes de préadhésion et des critères précis à remplir à chacune de ces étapes. Mais la réponse aux pays de l'Europe centrale et orientale ne peut pas être seulement économique. Leur attente à l'égard de l'Union européenne est aussi beaucoup politique. Et si l'adaptation de leur économie à l'adhésion prend du temps, il est des ouvertures que dans le champ politique et culturelle que l'on peut développer sans attendre.

1.4. Une politique de sécurité collective

Les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que les pays baltes souhaitent adhérer rapidement à l'Union européenne principalement pour des raisons politiques: l'Union représente un pôle de stabilité, une zone de paix, alors que la Russie et les républiques de l'ex-Union soviétique sont agitées de conflits. L'Union européenne pourrait satisfaire rapidement cette demande d'adhésion à la politique étrangère et de sécurité commune avant même l'adhésion économique, dès lors qu'un véritable partenariat politique et économique se développerait parallèlement avec la Russie. Cette démarche parallèle est en effet indispensable pour éviter que la Russie ne se sente isolée ou même humiliée. La mise en place d'un Conseil de Sécurité de la Grande Europe serait une façon de hâter ces évolutions.

1.5. Une politique commune de l'asile et de l'immigration

L'instabilité à l'Est a déjà provoqué des transferts importants de population. L'Allemagne a été celui des pays de l'Union européenne qui a accueilli le plus de réfugiés. Il eut été souhaitable que les autres Etats membres partagent davantage avec l'Allemagne ce fardeau. Il est vrai que la plupart des autres Etats membres ont contribué d'une autre façon: en envoyant des troupes en Croatie, puis en Bosnie. Avec l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale, les transferts de population à l'intérieur de l'Union risquent d'augmenter. L'instabilité qui se développe sur la rive sud de la Méditerranée, en Algérie principalement, rend encore plus nécessaire la définition d'une politique commune en matière d'asile et d'immigration.

1.6. Une politique culturelle à l'échelle de la très Grande Europe

S'il n'est pas possible que la Russie, l'Ukraine ou la Biélorussie soient intégrées dans l'Union européenne, pour des raisons économiques et politiques, en revanche rien n'interdirait de mettre en place avec ces pays européens dont la culture est européenne, une politique active d'échanges, notamment pour favoriser le contact entre jeunes générations, ainsi que de programmes de mise en valeur du patrimoine culturel de la grande Europe.

2. L'intégration différenciée, oui, mais à certaines conditions

2.1. Nous voulons une Union européenne où tous les Etats membres et tous les citoyens aient les mêmes droits et les mêmes devoirs et où les plus forts soient solidaires des autres.

Seule une Union européenne forte dans ses institutions comme dans ses politiques communes pourra garantir la prospérité économique en même temps que la cohésion sociale, la sécurité sur le continent et à l'extérieur de l'Union européenne. Mais pour parvenir à créer cette Union politique forte, il faut pouvoir surmonter l'opposition de ceux qui ne veulent pas de cette Europe-là. C'est ainsi que onze Etats membres sont passés outre à l'opposition de Mrs. Thatcher puis de Mr. Major à l'Europe sociale et à la monnaie unique. C'est ainsi que neuf Etats membres ont adhéré aux accords de Shengen en attendant que l'Union européenne mette en place une politique de coopération judiciaire et policière. C'est ainsi enfin que dans le domaine de la défense, deux Etats membres ne participent pas à l'UEO. Enfin il y a des périodes transitoires plus longues accordées aux pays qui adhèrent à l'objectif commun mais ont besoin de davantage de temps que les autres. Le Traité de Rome et l'Acte Unique ont déjà permis des étapes de

durée différentes. Le Traité de Maastricht a fait de même pour la monnaie unique.

La géométrie variable existe donc depuis longtemps dans l'Union européenne et a même été consacrée pour la politique sociale et la monnaie unique par le Traité de Maastricht. Mais c'est évidemment un pis aller, auquel l'on n'a consenti que comme ultime recours lorsqu'il n'y avait pas d'autres moyens d'avancer. Car la géométrie variable dans le domaine social ou monétaire autorise le développement de formes de concurrence déloyales dans le marché unique. Surtout elle est difficilement compatible avec le contrôle démocratique: autant il est possible de faire fonctionner l'exécutif, Commission ou Conseil en géométrie variable, autant il est difficile d'organiser la géométrie variable au Parlement européen. Le Parlement européen n'est pas du tout associé au contrôle de l'accord de Schengen, qui ne fait l'objet que du contrôle des Parlements nationaux.

2.2. Le risque de blocage

Cependant le bon sens conduit à constater que dans une Union européenne à 25 ou 30 membres, le risque sera plus grand de voir un ou plusieurs pays s'opposer à telle ou telle avancée. Il y aura aussi probablement davantage de pays qui voudront participer à telle ou telle politique, mais ne le pourront pas en même temps que les autres. Il importe donc de ne pas refuser a priori la géométrie variable car elle risque d'être la seule voie possible vers une Union politique forte, le seul recours contre la dilution de l'Union européenne dans une grande zone de libre échange.

2.3. Il importe de définir à quelles conditions la géométrie variable peut être acceptée:

1. Elle ne peut être décidée a priori. Elle n'est qu'un ultime recours lorsque c'est la seule solution pour avancer.

2. Elle doit être réversible en raison des complications qu'elle provoque.

3. Vis-à-vis des pays qui veulent avancer mais en sont empêchés de façon transitoire, spécialement dans le domaine de l'Union économique et monétaire la solidarité à leur égard, de ceux qui sont plus avancés doit être garantie.

4. Elle ne peut conduire à une Europe à la carte où chacun choisirait ce qui lui plaît et refuserait de se plier aux disciplines communes.

5. Elle ne peut aboutir à la constitution de plusieurs noyaux institutionalisés, différents selon les politiques menées. Le risque serait qu'au lieu d'un noyau dur on ait plusieurs noyaux mous. Il faut donc dire clairement qu'il y a une limite à l'intégration différenciée: c'est celle de l'unité institutionnelle. Elle seule peut garantir une impulsion politique forte et le contrôle démocratique.

CONCLUSION

Il faut aller vers l'Union européenne élargie à près de 30 membres les yeux ouverts. On ne peut simplement transposer à cette Union élargie, les politiques et les institutions actuelles. L'élargissement sans réforme d'ensemble des politiques communes et des institutions conduirait à l'enlisement et à la dilution.

Si certaines des réformes proposées dans ce texte paraissent trop ambitieuses au regard de la volonté politique des Etats membres et de l'adhésion des peuples, il faudra les étaler dans le temps et prévoir une autre Conférence intergouvernementale après celle de 1996. Et c'est en fonction des résultats de la Conférence de 1996 que l'on devra apprécier si l'Union est capable de supporter le grand élargissement.

Il faudra donc à la fin de la Conférence de 1996 faire un constat lucide: ou bien les réformes des politiques et des Institutions seront suffisantes pour envisager l'élargissement aux pays de l'Est; ou bien il faudra différer cet élargissement jusqu'à l'adoption des réformes nécessaires.

Il faudra que le Parlement européen ait cette lucidité si les Etats membres ne l'ont pas. Car il ne peut être question d'affaiblir l'Union européenne qui représente aujourd'hui pour l'Est de notre continent, mais aussi pour les peuples du Sud de la Méditerranée, le seul pôle de prospérité, de paix et de démocratie.

ANNEXE I: QUATRE MOYENS DE SIMPLIFIER LA PROCEDURE DE CODECISION

1. Lorsque le Conseil et le Parlement sont d'accord sur un même texte en première lecture, une deuxième lecture ne devrait pas être nécessaire. Ainsi, lorsque le Conseil approuve tous les amendements adoptés en première lecture par le Parlement dès sa première lecture ou lorsque le Parlement dans sa deuxième lecture approuve la position commune du Conseil (ce qui dans la pratique arrive souvent), le document devrait être adopté à ce stade sans nécessiter d'autres lectures.

2. La phase de "l'intention de rejeter la position commune" suivie d'un vote supplémentaire de rejet devrait être abrogée afin de permettre au Parlement de rejeter la position commune en deuxième lecture par un vote unique.

3. Les dispositions permettant au Conseil d'adopter un texte unilatéralement en troisième lecture en cas d'échec des négociations de conciliation devraient être abrogées.

4. Les amendements du Parlement qui sont adoptés à la majorité absolue en première lecture devraient être automatiquement inclus dans la proposition révisée que la Commission propose au Conseil.

ANNEXE II: ELARGISSEMENT DE L'UNION

Le Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993 a convenu "que les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne. L'adhésion aura lieu dès que le pays associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent ...".

Le même Conseil européen a aussi énoncé l'objectif de conclure des accords d'association avec les pays baltes, qui deviendraient donc également des pays associés.

Le Conseil européen d'Essen a "confirmé les conclusions des Conseils européens de Copenhague et de Corfou selon lesquelles les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne dès qu'ils seront en mesure de remplir les conditions préalables correspondantes. (...) Il est conscient que les conditions institutionnelles indispensables au bon fonctionnement de l'Union devront être définies lors de la Conférence intergouvernementale de 1996 qui, à cette fin, doit se dérouler avant le démarrage des négociations d'adhésion".

Les pays qui ont déjà un accord d'association sont:

Chypre

Malte

la Pologne

la République tchèque

la Slovaquie

la Hongrie

la Roumanie (entre en vigueur le 1er février 1995)

la Bulgarie (entre en vigueur le 1er février 1995)

Des accords d'association sont en cours de préparation avec:

la Slovénie

l'Estonie

la Lettonie

la Lituanie.

Avec les 15 Etats membres actuels, ceci fait un total de 27.

 
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