Parlement Européen - Direction Générale des études

ALLEMAGNE (REPUBLIQUE FEDERALE)

I. AU NIVEAU DE LA CONSTITUTION FEDERALE

1. Le référendum territorial

Selon "l'article 29" de la Constitution federale (qui a fait l'objet d'une nouvelle formulation en 1976), un référendum territorial obligatoire doit intervenir lorsque le territoire fédéral est restructuré et il n'a lieu que dans les Länder dont le territoire ou une partie du territoire doit être constitué en nouveau Land ou en un Land aux frontières nouvelles. Une majorité dans les territoires à remanier ainsi que dans les Länder concernés est requise.

A côté du référendum territorial obligatoire, dont le résultat, qu'il soit positif ou négatif, s'mpose au législateur fédéral, une initiative populaire tendant àla réunion en un même Land peut être sollicitée dans un territoire dont la population présente une unité démographique et économique mais se trouve répartie dans différents Länder et compte au moins un million d'habitants (art. 29, IV et V, de la Constitution). Cette initiative populaire (réclamée par au moins un dixième des électeurs) conduit à trois conséquences alternatives: ou une loi fédérale décide, en l'espace de deux ans, que l'appartenance territorial sollicitée par l'initiative populaire est accordée et, dans ce cas, un référendum doit confirmer le changement; ou la loi fédérale rejette la modification sollicitée; ou la loi fédérale prévoit le recours a une consultation populaire sur l'initiative introduite. Cette consultation est facultative et son effet est, suivant le résultat des votes, de nature consultative ou impérative. Si une major

ité des électeurs participant à la consultation populaire se prononce en faveur de la proposition contenue dans l'initiative populaire, une loi fédérale doit décider si l'appartenance territoriale sera modifiée, décision qui, suivant la première alternative citée ci-dessus, devrait être soumise à un referendum; si, par contre, on se trouve en présence d'une majorité qualifiée (2/3), le résultat du scrutin lie le législateur fédéral, sans qu'un nouveau référendum ne soit nécessaire.

Plusieurs initiatives populaires visant une réforme territoriale ont été prises en RFA (notamment: celle prise par le ``Heimatbund Badenerland'' tendant à la reconstitution de Baden, en 1970; celle prise par les citoyens de 62 communes du sud de Hessen tendant à obtenir le rattachement du Baden-Württemberg, en 1956; les initiatives prises en Niedersachsen, aspirant à une indépendance du Land Oldenburg et du Land Schaumburg-Lippe, aussi en 1956; l'initiative des citoyens de Geesthacht au Scheswig-Holstein tendant à leur rattachement à Hambourg). La plupart de ces initiatives ont échoué car elles ne remplissaient pas les conditions constitutionnelles.

Dans la partie sud-ouest de la République fédérale, on procéda, le 24.09.1950, dans le cadre de "l'article 118" de la Constitution, à une ``consultation populaire à titre informatif'', qui a été suivie par une loi réunissant les Länder Baden, Württemberg-Baden et Württemberg-Hohenzollern en un Etat du sud-ouest, ``Baden-Württemberg''. Depuis la création du Land de Baden-Württemberg, l'article 118 de la loi fondamentale est devenu sans objet.

2. Référendums dans d'autres domaines

L'article 20, 2, de la Constitution fédérale dispose: ``La souveraineté émane du peuple. Elle est exercée par le peuple au moyen d'élections et de plébiscites et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire''.

La loi fondamentale ne prévoit pas de référendums portant sur des domaines autres que la réforme territoriale et la jurisprudence relative à l'interprétation de la Constitution n'apporte à l'heure actuelle aucune précision quant à la question de savoir s'ils pourraient être admis. Le débat sur la recevabilité d'une loi fédérale introduisant le référendum se heurte actuellement à la question de savoir si une telle ]oi requiert ou non une modification préalable de la Constitution. Le problème se pose également lorsque le référendum a un caractère strictement consultatif, y compris lorsque la loi qui l'établit a un caractère ponctuel, c'est à dire qu'elle prévoit un référendum sur sujet précis.

L'opinion actuellement dominante est que même une loi ainsi doublement limitée (dans son objet et dans son champ d'application) n'est possible qu'après une modification de la Constitution de la République Fédérale de l'Allemagne (1). Les arguments présentés se fondent, d'une part, sur la structure actuelle, ``strictement représentative'' du système constitutionnel de la RFA et, d'autre part, sur l'interprétation historique de l'article 20 de la loi fondamentale. La formulation de celui-ci devrait être interprétée en ce sens que les référendums en question ne peuvent être que ceux déjà prévus par la Constitution aux articles 29 et 118. ``Les pères de la loi fondamentale'' ont estimé que, dans leur majorité, les expériences tentées à partir des éléments plébiscitaires de la Constitution de Weimar n'etaient pas de nature à justifier leur maintien et plusieurs initiatives visant à renforcer l'élément plébiscitaire dans la loi fondamentale ont échoué. L'article 38, paragraphe 1, phrase 2, de la Constitution fédér

ale institue le libre mandat, par opposition au mandat impératif. Les députés du Bundestag ``.... ne sont tenus ni par des mandats ni par des instructions...''. ``Cette liberté, constitutrice de la responsabilité parlementaire, serait gravement amputée si, tout en laissant formellement la décision au parlementaire, on lui indiquait sciemment et à dessein ce que veut la majorité de la population''. La distinction entre référendum consultatif et référendum de décision n'est que théorique, parce que le premier produit des effets politiques contraignants difficilement évitables et implique une limitation inconstitutionnelle de la liberté de décision des structures représentatives.

Une opinion moins répandue interprète la formulation de l'article 20 paragraphe 2 de la loi fondamentale en ce sens que le texte actuel de la Constitution autoriqe des lois référendaires, du moins si le référendum n'a qu'un caractère consultatif et que la loi en question ne prévoit qu'une conqultation ponctuelle sur un sujet déterminé (2). Selon les partisans de ce point de vue, ``le pouvoir législatif est soumis à l'ordre constitutionnel...'' (art. 20, paragraphe 3, de la Constitution), mais la Constitution n'interdit nulle part ce type de consultation. En outre, aux niveaux des Länder, la consultation populaire est prévue et pratiquée de façon beaucoup plus étendue et ceci n'est pas considéré contraire aux principes de la Loi fondamentale (art. 28, 1, de la Constitution: ``L'ordre constitutionnel dans les Länder doit être conforme aux principes d'un Etat de droit républicain, démocratique et social au sens de la présente Loi fondamentale''). On voit mal, selon les partisans de ce point de vue, comment légi

timement nier, au niveau national, un droit si largement reconnu et accepté au niveau des collectivités territoriales. La Fédération doit suivre l'évolution, intervenue dans les Länder, en faveur de l'élément référendaire.

II. AU NIVEAU DES LANDER

Deux Länder ne connaissent pas le référendum: Hambourg et Basse-Saxe. Le Landtag du Land de Schleswig-Holstein a adopté, en mai 1990, une loi de révision de la conatituticn qui introduit la possibilité de réalisation de référendums.

1. Le référendum constitutionnel

Les constitutions de Bavière et de Hessen prévoient le recours à un référendum obligatoire en cas de révision de la Constitution.

Un référendum constitutionnel partiellement obligatoire est prévu par les Constitutions des Länder de Hessen, Brême et Rhénanie-Palatinat (lorsque la majorité qualifié requise en faveur d'une révision de la Constitution n'est pas atteinte au sein du parlement).

Un référendum constitutionnel facultatif est prévu dans les Constitutions de Rhénanie-Westphalie et de Baden-Württemberg (la constitution de ce dernier Land peut être modifiée soit par le parlement, à la majorité des membres présents et des votants, soit par le peuple, par la voie du plébiscite en cas de non-adoption du projet de loi de modification de la Constitution ou en cas d'initiative de la majorité du Landtag, soit par une initiative populaire réclamant un plébiscite).

Toutes les Constitutions des Länder prévoient la possibilité de recourir a l'initiative populaire, qui peut être reprise dans sa procédure parlementaire lorsque l'on. procède a la révision de la Constitution mais ne peut donc aboutir directement a un référendum populaire.

Des référendums populaires d'acceptation de la Constitution furent organisés en Bavière, Brême, Hessen, Rhénanie-Westphalie ainsi que dans trois Länder du sud-ouest, ces référendum obtenant tous la majorité requise.

Des référendums constitutionnels obligatoires furent organisés à deux reprises en matière électorale dans le Land de Hessen (le 9 juillet 1950, sur la modification du droit électoral; le 8 mars 1970, sur l'abaissement de l'âge électoral) et en Bavière (par ex., le 17 juin 1984, la Constitution de ce Land fut modifiée par l'introduction d'une disposition générale imposant le respect de l'environnement; 91,4% votèrent en faveur de cette disposition).

L'initiative populaire en vue de la révision de la Constitution a joué un certain rôle, surtout en Bavière (par ex., en 1972, une initiative prise par le ``Comité en faveur de la liberté de la radio'' conduisit à un projet de compromis élaboré au sein du parlement bavarois et qui fut approuvé par un référendum populaire).

2. Le référendum législatif

Le référendum législatif dans les Länder est facultatif et doit, en principe, être mis en oeuvre par des organes étatiques (le gouvernement ou le parlement). Il peut être déclenché lorsqu'un projet de loi a été rejeté par le Landtag ou lorsque celui-ci n'a pas atteint la majorité requise. Les taux de participation exigés sont peu élevés dans la plupart des Länder.

Une large majorité des Länder reconnaissent au peuple le droit d'initiative populaire en matière législative. Le taux de requête ou de recevabilité requis pour une initiative populaire correspond à 1/10, 1/16 ou 1/5 des membres admis au vote. A la base de l'initiative, il doit exister généralement un projet de loi détaillé et partiellement motivé, pourvu d'un avis du gouvernement (qui généralement statue sur sa recevabilité) et transmis au Landtag. Dans tous les Länder qui connaiissent un droit d'initiative populaire, le parlement peut reprendre comme sien le projet de loi; c'est seulement lorsque celui-ci n'est pas repris que le référendum populaire est obligatoire.

A côte des causes matérielles d'exclusion des initiatives populaires législatives ou des référendums législatifs pour non-conformité a la Constitution (lorsque ceux-ci ont pour but de mettre en cause le principe démocratique, le principe de l'Etat de droit et de l'Etat social), tous les Länder connaissent l'interdiction des référendums financiers.

III. AU NIVEAU LOCAL

Seul le Land de Baden-Württemberg connaît le référendum communal (par. 21 BaWüGO). Le référendum communal peut porter sur des ``affaires importantes'', certaines matières étant expressément exclues. Il peut être décidé par le Conseil communal à la majorité des deux tiers de ses membres. Les citoyens du Land peuvent aussi solliciter un référendum communal, la seule exigence étant un quorum de demandes de 15% des citoyens admis au vote. De 1956 a 1976, 95 référendums communaux portant sur des décisions du conseil communal et 24 référendums suite à des initiatives communales, furent organisés dans le Land de Baden-Württenberg.

(1). Sources: K.G. Wernicke in: Bonner Kommentar, Hambourg 1950 ss. article 20, rem II eet ss., cf. également remarque I sur la genèse de la formulation de cet article;

Herman von Mangoldt, Friedrich Klein: Das Bonner Grundgesetz (La loi fondamentale de Bonn), 2e édition, Berlin et Francfort 1957, art. 20, rem. V 5 a (page 597);

Maunz, Dürig, Herzog, Scholz: Grundgesetz (Loi fondamentale, commentaire, Munich, feuillet mobile, art. 20, rem. II B 2 b, n·s 43-45 (Maunz 1960, Herzog 1980);

Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland (le droit constitutionnel de la République fédérale d'Allemange), vol. I, Munich 1977, paragraphe 18 II 6 b , page 455, vol. II, Munich 1980, paragraphe 25 II 1 b (pages 16 et 17);

Theodor Maunz, Grundgesetz und Volksbefragungsgesetze (Loi fondamentale et lois référendaires) in: DOV 1959, pages 1 à 5;

Hans Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Les idées maîtresses de la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne), Stuttgart et Cologne 1950, paragraphe 10 II 4 (page 66);

Ulrich Scheuner, Das repräsentative Prinzip in der modernen Demokratie (le principe représentatif dans la démocratie moderne) in: Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, hommage à Hans Huber, Bern 1961, pages 222 à 246 et 235;

Ernst Benda (ex-président de la Cour constitutionnelle fédérale), in: Interview à la station de radio Südfunk du 24 avril 1983;

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Seifert et Hömig, 3. Edition 1988, pages 20 et 19O;

Ulrich Josef Rommelfanger: Das Konsultative Referendum, in Aus Politik und Zeitgeschichte, B 5/89, pages 27-37.

(2). Christian Pestalozza, Der Popularvorbehalt, Direkte Demokratie in Deutschland (la réserve populaire; la démocratie directe en Allemagne), Berlin et New York 1981, page 11;

Du même auteur: Volksbefragung - das demokratische Minimum (le référendum, minimum démocratique), in: NJW 1981, pages 733, 734 et 735;

Hans Meyer, Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes, (le systéme de gouvernement parlementaire de la Loi fondamentale), publications de l'Association des professeurs de droit public allemands, fascicule 33, Berlin et New York 1975, pages 69 à 119 et 115;

Albert Bleckmann, Die Zulässigkeit des Volksentscheids nach dem Grundsegetz (la recevabilité du plébiscite selon la Loi fondamentale) in JZ 1978, page 221

Helmut Simon, juge au tribunal constitutionnel, interview du 6 juin 1983, Westdeutscher Rundfunk II.