Parlement Européen - Direction Générale des études

BELGIQUE

La Constitution belge ne fait aucune référence directe au référendum et une très grande reserve a toujours été manifestée à l'égard de cette procédure.

I. AU NIVEAU NATIONAL

1. Le référendum constitutionnel

L'article 131 de la Constitution attribue au pouvoir législatif (au Roi et aux deux chambres, selon l'art. 26), le pouvoir de procéder a la révision de la Constitution, dans des conditions déterminées. Les citoyens ne participent à la procédure de révision constitutionnelle qu'en leur qualité d'électeurs, lorsqu'ils participent au scrutin qui détermine la composition des chambres constituantes. L'article 25, alinéa 2, de la Constitution, qui prévoit que les pouvoirs ``sont exercés de la manière établie par la Constitution'', paraît exclure, par conséquent, le référendum constitutionnel à moins qu'une modification préalable de la Constitution n'intervienne.

2. Le référendum législatif

La doctrine est pratiquement unanime pour considérer que, dans l'état actuel du texte de la Constitution, une loi ne pourrait, sans violer la loi fondamentale (art. 26 et art.25, alinéa 2), instituer un référendum de décision pour l'adoption ou le rejet d'une loi.

3. Le référendum consultatif

L'histoire de la Belgique connaît un seul cas dans lequel le législateur a décidé de consulter les citoyens au niveau national: le référendum du 12 mars 1950, au sujet de la ``question royale'' (question posée aux électeurs: ``êtes-vous d'avis que le Roi Léopold II reprenne l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels?'').

Des discussions très vives ont eu lieu avant l'adoption de la loi du 11 février 1950 instituant une consultation populaire au sujet de la ``question royale''.

Le Centre d'Etudes pour la Réforme de l'Etat s'est prononcé en 1946 pour la constitutionnalité d'un référendum consultatif: ``La consultation du corps électoral pourrait donc, selon nous, être décidée par une loi, pour autant qu'il s'agisse de recueillir un simple avis ne liant en aucune manière le pouvoir législatif ou exécutif. L'objection que ces pouvoirs seraient ``moralement liés'' par le résultat du référendum nous paraît une objection de pur fait, étrangère au droit constitutionnel'' (Doc. parl. Sénat, S.E. 1946, n· 76, p. 4).

Il a été également soutenu que le référendum national consultatif pourrait s'inclure dans la portée de l'article 40 de la Constitution. Cet article reconnaît aux chambres le droit d'enquête, cette faculté n'étant soumise à aucune restriction en ce qui concerne son objet, son étendue et sa forme et pouvant donc s'étendre à tous les citoyens capables d'emettre une appréciation (Doc. parl. Ch, 1944-1945, n· 141, p. 4).

Un autre argument a été avancé par les partisans du référendum d'avis: ``Les Chambres disposent du pouvoir résiduaire et, par conséquent, peuvent organiser une consultation populaire, puisqu'il s'agit là precisément d'un pouvoir qui n'est pas formellement attribué par la Constitution à d'autres organes de la puissance publique. Comme la consultation populaire n'est pas interdite par la Constitution, le pouvoir législatif, qui détient le pouvoir résiduaire, peut prescrire une telle consultation par une loi'' (Doc. parl. Ch, 1949-1950, n· 122, p. 12 et suiv.).

Toutefois, les arguments ainsi exprimés n'ont jamais fait l'unanimité.

Depuis la consultation populaire de 1950, plusieurs propositions de loi tendant à demander l'avis de la population sur une question déterminée n'ont pas pu aboutir, pas plus que des propositions tendant à ériger la consultation populaire en institution permanente ou à réviser la Constitution pour y introduire explicitement la possibilite de recours au référendum national consultatif (3).

Le 15 mai 1985, le Conseil d'Etat a considéré que plusieurs propositions tendant à organiser ou à instituer un referendum consultatif au niveau national se heurtent à des ``objections fondamentales tirées de la Constitution et des principes généraux du droit public belge'' (4).

Dans son avis, le Conseil d'Etat constate que ``la question de savoir si le pouvoir législatif peut recourir à une consultation populaire n'a jamais été définitivement tranchée par des Chambres législatives ayant l'autorité de Chambres constituantes et que, par consequent, cette question reste ouverte. L'unique précédent de la consultation populaire organisée en exécution de la loi du 11 fevrier 1950, dont la constitutionnalité fut discutée à l'époque même où elle eut lieu (...) ne suffit pas à démontrer que l'institution définitive du référendum d'avis aurait été admise comme compatible avec la Constitution''. Et ajoute: ``...si le legislateur qui veut organiser une consultation des citoyens sur une question déterminée, sait que la réponse qui lui sera faite, s'imposera sûrement à lui ou qu'il soit en tout cas décidé à prendre une décision conforme aux voeux de la majorité des électeurs, le caractère consultatif de ce recours aux citoyens est artificiel, voire purement fictif'' (avis du Conseil d'Etat, op.

cit.)''.

En 1989, le débat sur l'admissibilité du référendum d'avis s'est axé sur une proposition de loi présentée par MM. Ludo Dierickx, Lenfant et consorts et visant à organiser, lors des élections européennes du 18 juin, un référendum consultatif sur l'attribution d'une mission constituante au Parlement européen (5). La commission des relations extérieures du Sénat a adopté la proposition avec des amendements divers (rapport fait au nom de la commission des relations extérieures du Sénat, 1595-2 (88-89)). Le 18 juin 1989, les Belges régulièrement inscrits sur les listes électorales établies pour l'élection du Parlement européen devraient avoir la possibilite de répondre par oui ou non aux questions suivantes: ``1. Estimez-vous qu'il faut procéder à la transformation des Communautés européennes en une Union véritable? 2. Estimez-vous qu'il faut réaliser l'objectif mentionné dans la première question en confiant au Parlement européen le mandat de rédiger un projet de Constitution européenne à soumettre par la suite

à ratification, soit directement par la population, soit par l'intermédiaire des organes compétents des Etats membres de la Communauté?''.

Dans l'intitulé de la proposition, les mots ``référendum consultatif'' ont été remplacés par ``consultation populaire''.

Les adversaires de l'initiative se rallient à des arguments plus politiques que juridiques, craignant qu'une telle consultation populaire puisse constituer un précédent à appliquer ultérieurement pour régler des conflits internes.

Aprés un long debat de procedure (les opposants de l'initiative essayant d'obtenir par tous les moyens l'ajournement de la décision), le Sénat belge a demandé le 11 mai 1989 de consulter le Conseil le Conseil d'Etat sur cette proposition.

Dans son avis, rendu le 16 mai 1989, le Conseil d'Etat s'est declaré contraire a ce qu'une telle consultation populaire puisse avoir lieu: ``L'intention (des auteurs de la proposition) est sans aucun doute que les trois branches du pouvoir législatif ayant recueilli l'opinion du peuple sur ces questions, prennent ensuite des initiatives conformes à la volonté des citoyens, qui aura eu l'occasion de s'exprimer. On soulignera, à cet égard, que le Roi est titulaire du ``treaty-making power'', en vertu de l'article 68, alinéa ler, de la Constitution, l'exercice de cette prérogative constitutionnelle étant soumis au contreseing ministériel (6), et qu'un traite comme celui qui est à l'étude ne pourrait avoir d'effet qu'aprés avoir reçu l'assentiment des Chambres, conformément à l'alinéa 2 de la même disposition constitutionnelle. De surcroît, la ``ratification'' directe du ``projet de Constitution'' par la population, quel que soit le sens à donner à cette expression, supposerait une révision constitutionnelle, à

propos de laquelle la dernière question posée pourrait apparaître comme une consultation populaire sur l'opportunité de la révision à entreprendre. Il ressort de ce qui précède que la proposition de loi tend à amener le pouvoir exécutif et les assemblées législatives, voire le pouvoir constituant, à prendre ou à ne pas prendre certaines décisions relevant des attributions qui leur sont conférées par la Constitution. De ce fait, elle ne saurait être considérée comme compatible avec le régime institué par la Constitution''.

Malgré l'avis du Conseil d'Etat, le Sénat belge a adopté le 24 mai 1989, par 93 voix pour et 53 contre, la proposition de loi. Ce vote est cependant intervenu trop tard pour permettre encore l'organisation de la consultation populaire avant le 18 juin 1989. A présent (mai 1990), une proposition identique reste bloquée à la Chambre des représentants (commission pour la revision de la Constitution).

II. AU NIVEAU DES COMMUNAUTES ET DES REGIONS

Les articles 59, 2 et 59, 3 de la Constitution disposent que les Conseils de Communauté règlent certaines matières par décret. L'article 107, 4, de son côté, ne permet au législateur spécial d'attribuer les compétences régionales qu'à des ``organes régionaux'' qui sont ``composés de mandataires élus''. En outre, en vertu de l'article 17 de la loi spéciale du 8.08.1980 des réformes institutionnalles, le ``pouvoir décrétal s'exerce collectivement par le Conseil (régional) et l'Exécutif (régional)'' (cette loi est applicable aux communautés française, flamande et germanophone, ainsi qu'aux régions wallone et flamande).

Il paraît donc résulter de ces dispositions que, ni une loi spéciale, ni une loi ordinaire peuvent autoriser l'organisation de référendums de décision dans les matières qui sont de la compétence des Communautés et des Régions.

L'usage éventuel de la consultation populaire à ce niveau provoque aussi des controverses, certains faisant valoir que le pouvoir décrétal peut organiser des référendums consultatifs en demandant l'avis des citoyens de sa communauté ou de sa région sur des mesures ou des options à prendre dans le cadre des matières dévolues à sa compétence.

A l'appui de ce point de vue, on invoque l'article 40 de la loi spéciale du 8.08.1980 de réformes institutionnelles, qui reconnaît le droit d'enquête aux Conseils des Communautés et des Régions - la consultation populaire peut s'analyser, dans un certain sens, en une forme du droit d'enquête, compte tenu que la susdite disposition ne l'exclut pas. De même, l'article 78 de la loi spéciale du 8.08.1980 dispose que ``l'Exécutif n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et décrets portés en vertu de celle-ci''. Certains en concluent que ``chaque législateur décrétal possède, dans le cadre des matières dévolues à sa compétence, le droit de régler tout ce que la Constitution et les lois portées en vertu de celle-ci n'attribuent pas expréssement à l'Exécutif correspondant'' et ``qu'il est donc permis au pouvoir décrétal de consulter les citoyens de sa communauté ou de sa région sur un texte normatif comme sur une option politique'' (Y. Lejeune et J. Regnier). Toutefo

is, le Conseil d'Etat s'est prononcé, le 15.05.1985, contre la proposition de décret déposée par MM. Michel, Kubla, Pierard, Ducarme et Barzin tendant à permettre aux Executifs régionaux l'organisation d'une consultation populaire.

III. AU NIVEAU DES PROVINCES ET DES COMMUNES

L'article 31 de la Constitution dispose que ``les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les Conseils communaux ou provinciaux''. En vertu de cette disposition (à laquelle l'article 108, 2, fait en quelque sorte écho), la doctrine belge est d'avis qu'un référendum de décision ne peut être organisé dans les provinces et les communes que moyennant une révision de la loi fondamentale.

Toutefois, le ``référendum'' est en général admis au niveau des communes à la double condition qu'il soit purement consultatif et qu'il porte sur un objet de la compétence du conseil communal.

Dans une réponse à une queation écrite posée par un sénateur le 30 octobre 1980, le Ministre de la région bruxelloise a exposé que ``les autorités communales peuvent organiser une consultation de leur population à la triple condition que, ce faisant, elles agissent dans les limites de l'intérêt communal, qu'elles ne violent pas la loi ni blessent l'interêt général'' (Bull. Questions et Réponses, Sénat, 1980-1981, 27 janvier 1981, pp. 606-607).

Une depêche ministérielle du 11.02.1897 (Bull. Minist. Interieurs, 1897, p. 238) admet que les habitants d'une commune soient consultés par le conseil communal sur l'objet de la compétence des autorités communales pour autant qu'il s'agisse d'un simple référendum consultatif et que les voeux exprimés par les habitants ne lient pas le conseil communal.

En outre, il existe depuis le XIXème siècle une certaine pratique au niveau des communes, où des consultations des habitants ont été souvent effectuées sans critique ou intervention de l'autorite de tutelle. Parmi les plus récentes et au-delà des consultations officieusement organisées dans de nombreuses localités au sujet du plan de fusion des communes qui trouva son aboutissement dans la loi du 30.12.1975, on peut relever les consultations communales qui ont eu lieu le 26.09.1974, à Nivelles (sur trois projets de restauration d'un clocher), le 1.10.1978, à Andenne (sur l'implantation d'une centrale nucléaire) et le 27.06.1982, à Florennes (sur l'installation éventuelle des missiles nucléaires sur le territoire de la commune).

Au niveau des provinces, malgré l'existence d'opinions contraires à l'admission d'un référendum consultatif (en se fondant sur l'article 62 de la loi provinciale), on peut citer au moins un cas où un conseil provincial a décidé de procéder à une enquête sous la forme d'une consultation des électeurs de certaines communes: c'était le 28.10.1962, à Liège et il a porté sur le détachement de six communes frontalières de la province de Liège et leur transfert à la province de Limbourg. Bien que la majorité des votants se soit prononcée en faveur du maintien de leurs Communes dans la province de Liège, la loi du 8 novembre 1962 ``modifiant les limites de provinces, arrondissements et communes'' réalisa ce transfert.

(3). Exemples: proposition de loi instituant une consultation populaire au sujet des réformes institutionnelles de l'Etat belge, déposée le 26 janvier 1965 par MM. Dejace, Massart (Doc. parl. Ch., 948 (1964-1965), n· 1); proposition de loi instituant une consultation populaire au sujet des missiles de croisière, déposée au Sénat, par MM. Trussart et consorts (Doc. parl. Sénat, 625 (1983-1984), n· 1); proposition de loi érigeant la consultation populaire en institution, déposée à la Chambre par M. Mundeleer, le 12 octobre 1976 (Doc. parl. Ch, 994 (1976-1977), n· 1), proposition redéposée le 13 juin 1978 (Doc. parl. Ch., 448 (1979-1980), n· 1) et redéposée encore une fois le 4 février 1982; proposition de déclaration de révision de la Constitution déposée le 30 octobre 1962 par MM. G. Moulin et consorts (Doc. parl. Ch., 437 (1962-1963), n· 1); proposition de déclaration tendant à insérer un article 26bis (nouveau) dans la Constitution en vue de permettre l'instauration du référendum d'avis (Doc. parl. Ch., 517

(19781979), n· 1), déposée le 3 novembre 1978 par M. G. Mundeleer.

(4). (Doc. parl. Ch., 783 (1984-1985), n· 2; avis sur: une proposition de loi instituant une consultation populaire au sujet des missiles de croisière, déposée par M. Dierickx; une proposition de loi ``visant a institutionnaliser le référendum d'initiative populaire'' déposée par M. Mundeleer; une proposition de loi ``érigeant la consultation populaire en institution'', déposée par MM. Deroubaix, Hendrick et Delahaye; une proposition de loi ``instituant la consultation populaire'', déposée par MM. L. Michel et Henrion).

(5). L'idée d'un référendum afin d'associer les peuples européens à la constitution de l'Union européenne figure notamment dans la résolution sur la stratégie du Parlement européen en vue de la création de l'Union européenne, adoptée par le Parlement européen le 16 février 1989 (JO C 69 du 20.3.89); cf. ausai la résolution sur les modalités d'une consultation des citoyens européens sur l'Union politique européenne, adoptée par le Parlement européen le 17 juin 1988 (JOC 187 du 18.7.88), ainsi que le rapport fait au nom de la commission institutionnelle sur ce même sujet (doc. A2-106/88)

(6). ``Const., art. 64 (Ann. parl., Chambre, session 1887-1888, 21 février 1888, pp. 597-598)''.