Parlement Européen - Direction Générale des études

FRANCE

La Constitution de 1958 (elle-même approuvée par la voie d'un référendum le 28 septembre 1958) stipule, dans son article 3, que ``la souveraineté nationale appartient au peuple français qui l'exerce par ses représentants et par la voix du référendum''.

Le recours à la procédure du référendum eet réglé plus particulièrement dans trois articles constitutionnels (11, 53 et 89) (13).

Le Conseil constitutionnel est investi par l'article 60 de la Constitution d'un pouvoir de contrôle des opérations référendaires. Il proclame les résultats du référendum. Les articles 46 à 51 de l'ordonnance n· 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, délimitent ce pouvoir de contrôle.

I. AU NIVEAU NATIONAL

1. Le référendum constitutionnel (article 89 de la Constitution)

Une fois le projet ou la proposition de révision voté par les deux assemblées en termes identiques, la révision de la Constitution n'est définitive qu'après avoir été approuvée par référendum.

Cependant, s'il s'agit d'un projet de révision - un texte d'initiative gouvernementale - une telle procédure n'est pas obligatoire: le Président de la République peut décider de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès, le projet de révision devant alors, pour être approuvé, réunir les trois cinquièmes de auffrages exprimés.

Il est à noter qu'en cas de révision d'initiative parlementaire - proposition de révision constitutionnelle - le recours au référendum est obligatoire.

La procédure de référendum par application de l'article 89 n'a encore jamais été utilisée. En fait, les deux projets de révision de la Constitution soumis à référendum l'ont été, non pas dans les conditions prévues à l'article 89, mais selon les règles édictées par l'article 11.

2. Le référendum législatif (article 11 de la Constitution)

Le Président de la République a le pouvoir de soumettre des projets de loi au référendum sous certaines conditions et dans certaines limites: il faut que les Assemblées soient en session, il faut qu'une proposition de recours au référendum ait été adressée au Président de la République soit par le Gouvernement, soit par le Parlement et que cette proposition soit publiée au Journal Officiel; le référendum ne peut porter que sur un projet de loi - une question qui se présente comme un texte juridique rédigé.

D'autre part, ce projet de loi doit avoir l'un des trois objets limitativement énumérés par l'article 11:

- organisation des pouvoirs publics,

- approbation d'un accord de communauté,

- autorisation de la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

L'article 11 soulève certaines difficultés d'interprétation, en raison notamment du caractère ambigu de l'expression ``organisation des pouvoirs publics''. Faut-il limiter l'utilisation du référendum législatif à la notion de lois ordinaires ou inclure également les lois organiques et les lois constitutionnelles? Une interprétation contestée par certains de cette disposition a permis d'utiliser l'article 11 pour des révisions constitutionnelles, en 1962 et 1969, au lieu de l'article 89 (qui fait obligatoirement intervenir le vote du Parlement avant le référendum).

Jusqu'à présent, l'article 11 a été utilisé à six reprises:

- le référendum du 8 janvier 1961 relatif au projet de loi concernant l'autodétermination des populations algériennes et l'organisation des pouvoirs publics en Algérie avant l'autodétermination. Alors que l'abstention s'élève à 26,24% le ``oui'' l'emporte par 74,99% des suffrases exprimés (53,65% des inscrits). Ce scrutin a permis la première utilisation de l'article 11.

- Le référendum du 8 avril 1962 demandait aux électeurs d'approuver les accords d'Evian de cessez-le-feu en Algérie. Il prévoyait, dans le cas de la proclamation de l'indépendance de l'Algérie, l'habilitation du Président de la République à prendre par ordonnances ou par décrets les mesures indispensables à l'application de ces accords. Alors que l'abstention s'est élevée à 24,66%, le ``oui'' a rassemblé 90,80% des suffrages exprimés (64,77% des inscrits).

- Le référendum du 29 octobre 1962, Constitution, a institué l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Alors que l'abstention s'est élevée à 23,02%, le ``oui'' a rassemblé 62,25% des suffrages exprimés (46,65% des inscrits).

- Le dernier référendum organisé par le général De Gaulle, le 27 avril 1969, et dont l'échec a entraîné son départ, portait sur la régionalisation et la transformation du rôle du Sénat. Alors que l'abstention s'est élevée à 19,86% le ``non'' a rassemblé 52,41% des suffrages exprimés (40,85% des inscrits).

- Le 23 avril 1972, Georges POMPIDOU, élu Président de la République en 1969, a soumis à référendum l'élargissement de la Communauté économique européenne à la Grande-Bretagne, l'Irlande, le Danemark et la Norvège. Cette consultation s'est trouvée marquée par une très forte abstention (39,64%), mais le ``oui'' l'a finalement emporté par 68,31% des suffrages exprimés (36,37% des inscrits).

- Le référendum du 6 novembre 1988, portant sur la loi réglant les dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998. Les 80% de ``oui'' obtenus sont largement relativisés par le record d'abstentions (62,96%) et de bulletins blancs ou nuls (12% des votants et 4,4% des inscrits); les suffrages exprimes constituent moins du tiers de l'électorat et les ``oui'' représentent à peine plus du quart des éléments inscrits - 26,1%.

II. AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL

1. Le référendum territorial (art. 53 de la Constitution)

Sans utiliser le mot référendum, l'article 53, alinéa 3 de la Constitution prévoit que ``nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées''.

Le référendum de l'article 53 a été utilisé plusieurs fois: le ler juillet 1962, en Algérie, en demandant aux populations concernées si l'Algérie serait un Etat indépendant coopérant avec la France dans les conditions définies par les accords d'Evian; le 22 décembre 1974 pour aboutir à l'indépendance des Comores; le 8 février 1976 pour préserver le cas particulier de Mayotte; le 19 mars 1967 pour faire de la Côte française des Somalis un territoire français et le 8 mai 1977 à Djibouti pour que le territoire français des Afars et des Issas obtienne l'indépendance.

2. Le référendum communal

a) La fusion des communes

La loi n· 71-588 du 16 juillet 1971 a introduit le référendum communal, en lui assignant un rôle très limité, en cas de fusions et de regroupements de communes.

Les termes de cette loi ont été repris par les articles L 112-2 à L 112-4 du Code des communes (voir aussi la loi n· 83-636, du 13 juillet 1983, notamment l'article 6). Un référendum sur la fusion peut être déclenché à l'initiative du commissaire de la République ou à la demande soit des conseils municipaux de la moitié des communes concernées représentant au moins les deux tiers de la population totale des communes, soit des deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale. Le référendum a lieu en même temps dans toutes les communes concernées. Si la majorité absolue des suffrages exprimés, représentant au moins le quart de l'ensemble des électeurs, est en faveur de la fusion, celle-ci est prononcée par arrêté préfectoral. Une commune ne peut, cependant, être contrainte à fusionner si la consultation fait apparaître que deux tiers des suffrages exprimés, représentant au moins la moitié des électeurs inscrits dans ladite commune, ont manifesté leur opposition à la fus

ion.

b) Le référendum local dans d'autres domaines

Lors de la discussion par le Sénat du projet de loi sur le développement des responsabilités locales en 1980, la question s'est posée de savoir si la rédaction de l'article 72 de la Constitution (... ``les collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans le respect des conditions prévues par la loi'') autorisait l'utilisation du référendum comme mode d'administration des collectivités territoriales. Le texte gouvernemental prévoyait que, sur proposition du maire, le conseil municipal pouvait soumettre à référendum toute affaire communale à l'exception du budget, la décision des électeurs valant délibération du conseil municipal. Cette diqposition a été jugée inconstitutionnelle par le Sénat qui l'a rejetée à l'unanimité moins deux voix. Les arguments avancés pour combattre le référendum communal sont ceux de l'interprétation de l'article 72 de la Constitution et de la perte éventuelle de pouvoir des élus, ainsi que le danger d'abus dans ce domaine.

Plusieurs arrêts du Conseil d'Etat (14) ont déclaré inexistantes ou illégales les décisions des électeurs intervenues en méconnaissance de la compétence du maire et du conseil municipal.

Ceci n'a pas empêché l'organisation de plus de 70 référendums communaux consultatifs ``extra-légaux'' de 1971 à 1984, dans des villes d'importance diverse: on peut citer les exemples extrêmes du village de Tourville (Manche) de 217 habitants et de la ville de Toulouse de 383.000 habitants. Une multitude de sujets a fait l'objet de ces référendums. Les projets les plus souvents soumis à consultation portent sur les centrales nucléaires, les budgets communaux et les questions de circulation (15).

Toujours réclamé par certaines associations, le référendum local est renvoyé par l'article ler de la loi n· 82-213 du 2 mars 1982 (sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions) au texte qui devra fixer ``le développement de la participation des citoyens à la vie locale''.

(13). Sur le référendum en France, cf. notamment ``La Constitution de la République française'' sous la direction de F. Luchaire et G. Conac, Paris, Economica, 1979

(14). CE, 7 avril 1905, commune d'Aigre, Rec. 344; 26 octobre 1956, Association des combattants de la paix et de la liberté, Rec. 391 - ce dernier arrêt se fonde cependant sur l'article 3 de la Constitution du 27 octobre 1946

(15). Cf. ``La pratique des référendums officieux dans les communes françaises'' par José BORY, dans la revue ``Administration'', 15 octobre 1988, pp. 72-80; cet article contient aussi une liste des principaux référendums communaux ``extra-légaux'' entre 1959 et 1984 (date, lieu, objet et résultat) etune étude détaillée de trois cas concrets (Etampes, Lamotte-Beuvron et Grenoble)