Parlement Européen - Direction Générale des études

ITALIE

I. AU NIVEAU NATIONAL

La réglementation du référendum en Italie figure dans deux sources fondamentales: la Constitution du 27.12.1947 et la loi n· 352 du 25.05.1970 (complétée et modifiée plusieurs fois).

Cette loi comprend 53 articles regroupés en cinq titres. Le premier (art. 1.26) a trait au référendum de révision constitutionnelle, le deuxième (art. 27-40) détermine les normes d'application du référendum abrogatif, le troisième (art 40-47) concerne le référendum administratif de modification territoriale des régions, le quatrième (art 48-49) vise l'initiative des citoyens (20) et le cinquième stipule une série de dispositions concernant la propagande électorale et le financement des dépenses.

1. Le référendum constitutionnel (art. 138 de la Constitution)

Les lois constitutionnelles et les lois de révision totale ou partielle de la Constitution peuvent être soumises à un référendum lorsque ``dans un délai de trois mois après leur publication la demande en est faite par un cinquième des membres d'une des deux Chambres ou bien par 500.000 électeurs ou bien par cinq conseils régionaux''. L'alinéa 3 de l'article 138 restreint cette possibilité au cas où la deuxième approbation dans chacune des deux Chambres n'aurait pas recueilli la majorité des deux tiers des voix de leurs membres.

Le référendum constitutionnel a donc un caractare facultatif et confirmatif. Cet article n'a été jamais utilisé.

2. Le référendum abrogatif (art. 75 de la Constitution)

L'initiative du référendum abrogatif appartient à 500.000 électeurs ou à cinq conseils régionaux et son objet peut concerner toute loi ordinaire de l'Etat ou un acte ayant valeur de loi (décret-loi, décret de législation déléguée, etc.). Il s'agit d'un référendum facultatif et décisionnel. La majorité des électeurs inscrits sur les listes doit prendre part au vote. En cas de réponse affirmative de la majorité des électeurs, les dispositions auxquelles le référendum se réfère perdent leurs effets ex nunc, en principe à partir du jour qui suit la publication au Journal Officiel du décret du Président de la République qui prend acte du résultat. Les lois fiscales ou budgétaires, les lois d'amnistie ou de remise de peine et les lois autorisant la ratification des traités internationaux sont exclues du référendum. La Cour de cassation a précisé une série d'autres limites ``implicites'' parmi lesquelles celles concernant les lois à contenu ``constitutionnellement lié'' et les lois qui constituent l'accomplissement

d'obligations internationales (Corte cost., 13.2.1981, n· 26, 30 et 31, in Foro it., 1981, I, P. 916).

L'article 75 prévoit qu'une loi ordinaire déterminerait les modalités d'application des règles susmentionnées. L'absence de cette loi d'application a bloqué pendant vingt-deux ans le recours au référendum. En 1970, la loi n· 352 a enfin été adoptée. Entre 1970 et 1980, seulement trois propositions de référendum ont pu être soumises à l'électorat italien. Ce petit nombre s'explique moins par l'absence d'initiatives que par l'obstructionnisme des partis politiques d'une part, et par la position intransigeante de la Cour constitutionnelle (institution chargée de contrôler l'admissibilite des requêtes, en vérifiant leur conformité aux limites fixées par l'article 75, 2, de la Constitution italienne), d'autre part. En 1981, l'électorat italien a cependant été appelé à se prononcer sur cinq propositions de référendum et les expériences référendaires se sont poursuivies.

A présent le référendum abrogatif a acquis une place et une fonction certaines dans le système politique italien, malgré les dispositions règlementaires de la loi n· 352 du 25.5.1970. Celles-ci établissent une procédure longue, lourde et complexe, qui font du référendum un instrument difficile à manier.

Le premier référendum abrogatif, sur la loi instituant le divorce, à eu lieu en 1974, les 12 et 13 mai et il a abouti au maintien de ladite loi (40,7% pour l'abrogation; 59,2% contre); depuis lors, plusieurs demandes de référendums ont été faites, mais certaines d'entre elles furent déclarées irrecevables par la Cour constitutionnelle. Les référendums suivants se sont déroulés: les 11 et 12 juin 1978 sur le financement public des partis politiques et sur les lois en faveur de l'ordre public (43,6% de l'électorat se prononça contre le financement public des partis et 23,1% contre les mesures touchant l'ordre public); les 17 et 18 mai 1981, cinq référendums concernant les lois sur le renforcement des mesures antiterroristes, sur les travaux forcés à perpétuité, sur l'interruption volontaire de grossesse (deux référendums) et sur le port d'armes; les 9 et 10 juin 1985, sur le décret-loi relatif à la diminution des points de l'échelle mobile des salaires. Aucun de ces référendums n'a abouti à une abrogation.

Le 8 et 9 novembre 1987, cinq nouveaux référendums (Gazzetta Ufficiale, n. 80 du 6.4.1987) ont eu lieu et pour la première fois, les électeurs ont voté en faveur de l'abrogation de plusieurs dispositions des lois concernant notamment la responsabilité civile des juges, la réalisation et l'activité d'installations électronucléaires et l'octrci de subventions aux autorités des communes et des régions dans lesquelles se trouvent certaines centrales électriques.

Les 3 et 4 juin 1990, un triple référendum a eu lieu en Italie: deux sur la chasse (abrogation de plusieurs articles de la loi n. 968, de 1977 - ce qui impliquerait l'abolition de la chasse; abrogation de deux paragraphes de l'article 842 du code civil - visant à supprimer le libre accès des chasseurs aux propriétés privées) et un sur l'usage des pesticides (abrogation de l'article 5 de la loi n. 283 de 1962). Même si plus de 90% des votants se sont prononcés en faveur de l'initiative des Verts, ce référendum a dû être annulé car seulement 43% du corps électoral a pris part au vote - ce qui est arrivé pour la première fois dans l'histoire du référendum national en Italie, le seul précédent étant un référendum régional (en Emiglia Romagna) aussi sur la chasse qui a été annulé pour des raisons identiques. Jusqu'à cette consultation, le seuil minimum vérifié dans la participation des électeurs à des référendums nationaux était de 65%, lora des consultations référendaires de 1987.

3. Le référendum du 18 juin 1989

Le 18 juin 1989, lors des élections européennes, un référendum a eu lieu en Italie sur l'attribution de pouvoirs constituants au Parlement européen (21). La question à laquelle les électeurs italiens ont été appelés à répondre était la suivante: ``Oui ou non, estimez-vous qu'il faut procéder à la transformation des Communautés européennes en une union véritable, dotée d'un gouvernement responsable vis-à-vis du Parlement, en confiant au même Parlement européen le mandat de rédiger un projet de Constitution européenne à soumettre directement à la ratification des organes des Etats membres de la Communautés?"

Le référendum consultatif (``di indirizzo'') n'étant pas prévu dans la Constitution, le parlement italien a adopté une loi constitutionnelle (legge costituzionale 3 aprile 1989, n. 2) permettant le recours à cet instrument dans ce cas spécifique (la loi a été adoptée à l'unanimité à la Chambre des députés et la quasi-unanimité, avec 1 seule voix contre, au Sénat). Le choix de la forme de la loi constitutionnelle a fait l'objet de débats approfondis aux deux Chambres (compte-rendus in extenso in ``Documentazione sul referendum per l'unità politica dell'Europa'', Senato della Repubblica, Documentazione n. 85, Marzo 1989). La proposition de révision préalable de la Constitution afin d'y introduire le référendum d'avis comme une institution permanente n'a pas été retenue. Toutefois, la voie de la loi constitutionnelle à prévalu sur celle de l'adoption d'une simple loi ordinaire décidant de la convocation d'un tel référendum, compte tenu notamment de la solennité et de l'importance institutionnelle de l'objet de

celui-ci (22).

Les résultats du référendum du 18 juin 1989 (oui: 29.158.656; non: 3.964.086) constituent une écrasante victoire des ``oui'' à un renforcement puissant des institutions et de l'intégration européennes.

II. AU NIVEAU REGIONAL

1. Les référendums territoriaux infra-étatiques (art. 132 et 133 de la Constitution)

Ce type de référendum intervient pour clore le processus constitutionnel spécial nécessaire à la fusion des régions existantes ou à la création de nouvelles régions (art. 132, al. 1), ou bien pour clore le processua législatif spécial ayant pour objet de transférer d'une région à une autre des provinces ou des communes déterminées (art. 132, al. 2). L'opération référendaire est limitée néanmoins au territoire des régions dont la fusion est envisagée, ou au territoire de la région dont les provinces et les communes envisagent de se détacher pour former une région autonome, ou au territoire de la région dont elles ont l'intention de se détacher et de celle à laquelle elles ont l'intention de se rattacher.

Les demandes de ce type de référendums supposent l'adoption de délibérations identiques par des coneseils communaux (et provinciaux) représentant au moins un tiers de la population des régions concernées.

En outre, l'article 133, al. 2 de la Conatitution dispose que les régions doivent consulter les populations intéressées avant d'instituer, par leurs propres lois, de nouvelles communes ou de modifier les circonscriptions ou les noms des communes existantes.

2. Autres référendums régionaux

L'article 123, al. 1, de la Constitution prévoit que les atatuta des régiona ordinaires doivent régler ``l'exercice du droit d'initiative et du référendum sur les lois et règlements administratifs de la région''; des dispositifs analogues figurent dans les statuts des régions à statut special (à l'exception de la Sicile) qui sont adoptés par dea lois constitutionnelles (art. 116 de la Constitution).

Les statuts des régions ordinaires et ceux des régions à statut spécial (à l'exception de la Sicile) prévoiont la possibilité de soumettre les lois, les règlements et les actes de la région au référendum d'abrogation, selon des modalités qui l'inspirent des règles étatiques.

De nombreux statuts régionaux prévoient également la poasibilité de recours à des référendums consultatifs.

Le référendum régional a eu un nomhre reatreint d'applications pratiquea en Italie (23).

III. AU NIVEAU LOCAL

Outre les dispositions constitutionnelles citées (articles 123, 132 et 133), le référendum au niveau communal est prévu à l'article 12 du règlement n· 2578 du 15.10.1925 et à l'article 92 et suivants du réglement n. 108 du 10.03.1904, relatifs au référendum éventuel sur des délibérations des communes concernant la prise en charge directe des services publics.

La jurisprudence adminiatrative plus récente semble retenir l'acceptation de la légitimité des référendums consultatifs au niveau local (24) (malgré quelques exemples d'annulation de décisions sur la réalisation de consultations populaires), aux conditions suivantes: la consultation doit porter sur des matières ayant trait à l'intérêt local; elle doit s'encadrer dans un processus à achever par un acte de l'autorité communale ou elle doit se destiner à orienter à l'avenir l'activité des organes communaux (25).

Récemment, l'article 6 de la loi n· 142 du 8 juin 1990 - legge sull'``Ordinamento delle autonomie locali'', Gazetta Ufficiale n· 135 du 12 mai 1990, supplément 42 - à déterminé que les futurs statuts des collectivités locales pourront prévoir le recours à dea référendums communaux consultatifs (y compris des référendums communaux d'initiative populaire) portant sur des matières relevant de la competence locale. Ces référendums ne pourront pas avoir lieu en même temps que d'autres opérations de vote (des élections ou des référendums nationaux).

(20). L'article 71, alinéa 2, de la Constitution accorde aux citoyens le droit de participer à des initiatives législatives (le nombre minimum de signatures est de 50.000 électeurs); toutefois, les initiatives populaires n'engendrent pas nécessairement de référendums puisqu'elles parviennent aux Chambres comme projets de loi. Sur l'introduction du référendum ``de proposition'', cf. notamment ``Referendum, revisione costituzionale, sistema politico'', Pietro Barrera, dans ``Democrazia e Diritto'', n· 6, décembre 1988, pp. 177-200

(21). Voir page 12, foot-note 5

(22). ``La tesi, infine prevalsa, di stabilire l'indizione della consultazione referendaria con legge costituzionale è stata adottata in considerazione della natura affatto atipica della consultazione stessa, che ha carattere non tanto consultivo, quanto istituzionale. Mentre, infatti, appare comunque difficile ipotizzare un referendum a carattere meramente consultivo che coinvolga l'intero corpo elettorale - in quanto la non precettività della decisione espressa da quest'ultimo contrasterebbe con il principio dell'attribuzione al popolo della sovranità, stabilito dall'articolo 1 della Costituzione - non può essere ignorato il fatto che il risultato della consultazione in oggetto potrebbe avere un valore istituzionale tanto nei confronti dell'ordinamento comunitario, quanto nei confronti dell'ordinamento interno'' (in Documentazione n. 85, Senato della Repubblica, page 137).

(23). Voir notamment ``Referendum tra stato e regioni'' Alessandro Torre, in ``Democrazia e Diritto'', n. 6, décembre 1988, pages 201-223.

(24). Cons. Stato, IV, 21 janvier 1987, n. 26; Tarlazio III, 28 mars 1986, n. 824.; Cons. Stato, IV, 6 mai 1980, n. 498, in Foro amm., 1980, p. 933; Così Tar Toscana, 11 juillet 1988, n. 1016, in Riv. giur. ambiente, 1988, p. 686.

(25). Sur le référendum local en Italie, voir notamment ``I referendum locali fra sperimentazione, orientamenti giurisprudenziali e innovazioni legialative'', Beniamino Caravita, in ``Democrazia e Diritto'', supplément au n. 4-5, juillet-août 1989.