Parlement Européen - Direction Générale des études

PORTUGAL

I. AU NIVEAU NATIONAL

Antérieurement à la deuxiame révision constitutionnelle de 1989, la Constitution portugaise de 1976 ne prévoyait absolument rien en matière de référendum national.

En 1980, un projet de loi et une proposition d'autorisation législative avaient certes été présentés afin d'instituer un tel régime ``par voie législative'' et d'organiser un référendum sur la révision de la Loi fondamentale. Tous deux avaient cependant été rejetés et considérés comme non conformes à la Constitution.

Lors de la première révision constitutionnelle de 1982, une proposition visant à instituer le référendum national fut à nouveau présentée, pour être elle aussi rejetée après un débat très animé.

Finalement, c'est avec la deuxième révision constitutionnelle de 1989 que le référendum national a été introduit dans le texte de la Constitution portugaise. Il s'agit de l'une des innovations majeures adoptées dans le cadre de révision.

L'article 118 prévoit que les citoyens électeurs recensés sur le territoire national peuvent être appelés à se prononcer directement, par le biais d'un référendum dont le résultat a force obligatoire, par decision du President de la République, sur proposition de l'Assemblée de la République ou du gouvernement (paragraphe 1). Le référendum ne peut avoir pour objet que des questions d'intérêt national sur lesquelles l'Assemblée de la République ou se gouvernement doit se prononcer par l'approbation d'un accord international ou d'un acte législatif (paragraphe 2).

Seuls les députés, les groupes parlementaires et le gouvernement (article 170 paragraphe 1) peuvent prendre l'initiative du référendum. L'éventualité de l'institution d'un référendum d'initiative populaire n'a donc pas été retenue.

Le Président de la République joue, d'autre part, un rôle décisif puisqu'il peut rejeter (sans appel) les propositions de référendum qui lui sont soumises. Dans ce cas, la proposition rejetée ne peut être presentée au cours de la même session législative, sauf en cas de nouvelle élection législative ou après la démission du gouvernement.

L'objet du référendum est soumis à de nombreuses restrictions. C'est ainsi que sont exclues toutes les mesures qui n'ont pas à être approuvées par un acte législatif ou un accord internatlonal (article 118 paragraphe 2), les modifications de la Constitution, les matières relevant de la compétence de l'Assemblée de la République énumérées aux articles 164 et 167 de la Constitution et enfin les questions et les actes de caractère budgétaire, fiscal ou financier (article 118 paragraphe 3). Les députés et les groupes parlementaires ne peuvent pas présenter de projet de référendum qui impliquerait, pour l'exercice budgétaire courant, une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes de l'Etat telles qu'elles ont été inscrites au budget (article 170 paragraphe 3). L'éventail des matières ne pouvant être soumis à référendum est susceptible d'être encore élargi par le législateur ordinaire puisque l'énumération figurant à l'article 118 paragraphe 3 n'a pas un caractére limitatif (``sont "notament" exlues

du domaine du référendum...'').

L'article 118 paragraphe 6 prévoit un mécanisme d'importance majeure puisqu'il vise à éviter que des consultations de type référendaire puissent s'effectuer en violation du cadre constitutionnel et légal. Le Président de la République doit obligatoirement soumettre les propositions de référendum que lui présentent l'Assemblée de la République ou le gouvernement à un contrôle préventif de constitutionnalité et de légalité. Si la Cour constitutionnelle déclare incostitutionnelle ou illégale une propostition de référendum (article 225 paragraphe 2, f)), le Président de la République est tenu de rejeter cette proposition.

La pratique du référendum est quasiment inconnue au Portugal. La dernière expérience de ``consultation populaire'' remote à 1933, lorsque la dictature avait fait plébisciter par ce moyen la Constitution de l'époque.

Il n'est donc pas possible de prévoir avec exactitude comment fonctionnera concrètement l'institution du référendum au Portugal. Le réponse à cette question dépend en partie de sa réglementation future qui est à ce jour en cours de préparation au sein de l'Assemblée de la République (29).

II. AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL

Le référendum local, prévu, par l'article 241 paragraphe 3 de la Constitution, a été introduit dès la première révision constitutionnelle (1082). Cet article stipule que les autorités locales (paroisses, communes et régions administratives - ces dernières n'existant pas encore) peuvent effectuer des consultations directes auprès des citoyens électeurs recensés dans leurs circonscriptions, par scrutin secrete, dans des domaines relevant de leur compétence exclusive, dans les cas prévus par la loi et dans les formes qu'elle stipule.

Le 24 mai 1990, l'Assemblée de la République a enfin adopté la loi qui porte règlementation du référendum local (à ce jour, cette loi n'a pas encore été publiée au Diário da República).

La nuovelle loi stipule que les matières à caractère financier ne peuvent pas être soumises à référendum, ainsi que celles ayant déjà fait l'objet de décision définitives ou celles qui doivent être obligatoirement décidées par les organes du pouvoir local. Les référendum locaux auront, sous certaines conditions, des effets contraignants.

La pratique du référendum au niveau régional et local est jusqu'à présent quasiment inconnue au Portugal.

(29). Sur le référendum dans la Constitution portugaise après la révision de 1989, cf. José Magalhàes, ``Dicionário da revisào constitucional'', publicaçòes Europa-America, pages 90-97; sur les travaux préparatoires de l'Assemblée de la République relatifs à l'introduction de l'article 118 dans la Constitution, cf. Diário da Assembleia da República, II série, RC, n· 52 (page 1629), n· 56 (pages 1800-1815), n· 103 (pages 2922-2934); Diário da Assembleia da Républica, I Série, n· 83 (pages 4027-4029), n· 84 (pages 4068-4071, 4076-4077, 4085, 4087-4088, 4123-4128).