A3-0266/94

Résolution sur la transparence du droit communautaire et de la nécessité de sa codification

Le Parlement européen,

-vu l'article 148 de son règlement,

-vu le rapport de la commission juridique et des droits des citoyens (A3/0266/94)

1.convaincu que la sûreté au niveau du droit contribue fondamentalement à assurer le maintien et le développement de l'Union européenne et des Communautés au niveau de la protection des citoyens et de la garantie des activités des institutions,

2.considérant que cette sûreté sera d'autant mieux garantie que les textes adoptés par les institutions de l'Union seront simples et clairs,

3.mécontent de l'état actuel de la législation communautaire, dont il a, au cours des cinq dernières années, dénoncé à plus d'une reprise le caractère opaque et inconsistant, notamment dans les résolutions adoptées chaque année sur l'application du droit communautaire,

4.constatant que l'exigence d'une simplification radicale de la législation communautaire a fini par être partagée

a)par les Etats membres dans les déclarations incluses dans l'Acte final annexé au traité sur l'Union et relatives à la hiérarchie des actes communautaires, à la transparence du processus décisionnel et à l'application du droit communautaire,

b)par le Conseil européen dans les conclusions des réunions de Birmingham et d'Edimbourg en 1992 ainsi que de Bruxelles les 10 et 11 décembre 1993, selon lesquelles la Commission est invitée à soumettre des propositions de simplification et de réforme de plusieurs dispositions communautaires,

c)par le Conseil qui, dans de nombreuses résolutions, a exprimé le souhait de codifier et de simplifier les normes applicables au marché intérieur, à l'environnement...,

d)par le Conseil et la Commission qui, dans leur déclaration interinstitutionnelle du 25 octobre 1993 sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité, se sont engagés, le premier à procéder à "la simplification et la codification de la législation communautaire en coopération avec les autres institutions", la seconde à publier, "dans le programme législatif, (des) initiatives dans le domaine de la codification de la législation communautaire",

e)par la Commission qui, dans des communications adressées récemment au Conseil européen, au Parlement et au Conseil, s'est résolue à présenter une stratégie cohérente concernant la réorganisation et la codification de la législation en vigueur,

5.observant cependant que, malgré cette série de déclarations et d'engagements formulés à tous les niveaux et auprès de toutes les institutions, rien ou presque n'a été fait au cours des dernières années pour écarter les raisons qui ont conduit à la confusion législative, qui est telle que les codifications adoptées se comptent sur les doigts d'une seule main, alors que 300 à 400 mesures normatives sont élaborées chaque année,

6.observant que sur les 19 propositions énumérées dans le programme législatif pour 1993, seules quelques-unes ont été transmises au Parlement européen,

7.conscient par ailleurs des nouvelles responsabilités directes qui lui ont été confiées à la suite de l'élargissement de ses propres compétences en matière législative, résultat de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union,

8.rappelant les modifications qu'il a apportées à son propre règlement interne, notamment le nouveau texte de l'article 82, afin d'examiner dans les meilleurs délais les propositions de codification;

8.1.propose aux autres institutions de définir, autant que possible, une approche cohérente et graduelle quant à la stratégie à suivre:

a) lorsque l'on vise la réforme et la simplification de la législation communautaire dans des domaines donnés (comme, par exemple, la mise en place du nouveau régime tva, la réforme de la législation concernant les fonds structurels, la nouvelle réglementation du droit de séjour, une nouvelle approche dans le domaine des réglementations techniques, pour la reconnaissance des titres...);

b) lorsque l'on vise la refonte d'une mesure communautaire à l'occasion d'une modification substantielle (sans pour autant remettre fondamentalement en cause les buts et les principes de cette législation en vigueur - cfr le code douanier);

c) lorsque l'on vise la codification de textes à des fins purement de sécurité juridique sans envisager pour autant d'apporter de nouvelles modifications à la législation en question.

En ce qui concerne la réforme et la simplification de la législation en vigueur

8.2.approuve la nécessité de procéder d'une façon générale à une réforme et à une simplification de la législation telle que proposé par la Commission dans les communications sur l'adaptation de la législation en vigueur au principe de la subsidiarité (COM(93)545) et en matière de codification pour le renforcement de la transparence du droit communautaire dans le domaine du marché intérieur (COM(93)361);

8.3.propose à la Commission, de présenter lors de la définition du programme législatif, ses réflexions et ses propositions quant à la réforme et à la simplification de la législation communautaire et s'engage à réagir point par point, dans le cadre du même exercice, à ces réflexions et propositions. Une fois les secteurs prioritaires agréés dans le cadre du programme législatif, la Commission procèdera à la définition des propositions de réformes, éventuellement après consultation des opérateurs économiques et sociaux concernés, le cas échéant sur la base de documents stratégiques (livres vert ou blancs) et tenant compte des orientations définies par le Parlement selon l'article 138B et par le Conseil selon l'article 152 du traité.

En ce qui concerne les refontes faites à l'occasion d'une modification substantielle

8.4.se félicite que la Commission ait fini par accepter la recommandation du Parlement qui souhaitait un renouvellement systématique de la législation en vigueur de sorte que chaque fois qu'une modification substantielle s'avère nécessaire:

- la Commission présente au Parlement et au Conseil une proposition comportant également les dispositions destinées à ne pas être modifiées, de manière à ce que, une fois le processus d'adoption achevé, le nouveau texte se substitue intégralement aux dispositions antérieures;

- le Parlement et le Conseil s'engagent à examiner les propositions de la Commission en convenant de ne pas poser à nouveau des questions fondamentales, ni de multiplier les modifications aux dispositions en vigueur.

En ce qui concerne les codifications officielles

8.5.considère adéquat que le programme législatif indique non seulement les lignes des réformes législatives mentionnées au point 2., mais aussi la liste des codifications officielles opportunes;

8.6.marque son accord sur le "projet de méthode de travail accélérée en vue d'une codification officielle des textes législatifs", adopté le 11 mars 1994 par les Services juridiques des trois institutions (voir annexe 1) moyennant les modifications suivantes:

a)il convient de souligner au préalable que, dans les cas où l'acte codifié est à adopter sur la base de la procédure de codécision, devenant de ce fait un acte du Parlement et du Conseil, le Parlement s'estime en droit d'apprécier, à titre liminaire, l'opportunité de la codification proposée;

b)rappelle à cet égard notamment les termes de sa résolution du 16 décembre 1993 sur les problèmes de comitologie liés à l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne et notamment les principes indiqués aux paragraphes 2. et 3. de cette résolution.

c)marque son accord que par "codification officielle" ou "constitutive" on entend la procédure visant à abroger les actes faisant l'objet de la codification et à les remplacer par un acte unique qui ne comporte aucune modification de la substance desdits actes;

d)fait sienne la proposition que les secteurs prioritaires sur lesquels devrait porter la codification soient agréés par les trois institutions concernées, sur proposition de la Commission. Celle-ci inscrira dans son programme de travail les propositions de codification qu'elle entend présenter et le Parlement en délibèrera lors de l'adoption du programme législatif annuel;

e)fait sienne la suggestion que dans sa proposition de codification, la Commission s'engage à n'introduire aucune modification de substance des actes faisant l'objet de la codification;

f)entérine la proposition, selon laquelle le groupe consultatif composé des services juridiques du Parlement européen, du Conseil et de la Commission examinera cette proposition dès son adoption par la Commission et qu'il donnera son avis en temps utile pour permettre aux institutions de disposer de cet avis avant d'entamer respectivement l'examen de la proposition en cause. En cas de désaccord, le groupe pourra mettre en évidence la position des différents services;

g)souligne que le processus législatif normal de la Communauté sera intégralement respecté;

h)considère que l'objet de la proposition de la Commission, à savoir une codification pure et simple de textes existants, constitue en principe une limite quant à la présentation de toute modification de substance par le Parlement européen et par le Conseil, étant entendu qu'il appartiendra à chaque institution d'apprécier la notion de "modification de substance";

i)marque son accord de principe pour que la proposition de la Commission soit examinée sous tous ses aspects selon une procédure accélérée au sein du Parlement européen (commission unique pour l'examen de la proposition et procédure simplifiée pour son approbation) et du Conseil (examen par un groupe unique et procédure des "points I/A" au COREPER-Conseil);

j)estime qu'au cas où il serait nécessaire, au cours de la procédure législative, d'aller au-delà d'une codification pure et simple et de procéder à des modifications de substance, les trois institutions examineront les modalités les plus appropriées afin de tenir compte des décisions éventuellement déjà intervenues dans ce processus législatif; il appartiendrait à la Commission de présenter le cas échéant la ou les propositions nécessaires à cet effet; le Parlement se réserve le droit de suspendre l'adoption de l'acte législatif visant à la codification lorsqu'il ne le considère pas opportun;

En ce qui concerne la consolidation purement rédactionnelle des textes législatifs

8.7.Dans l'attente d'un recours rapide et élargi à la méthode de codification dont question au point précédent, il appartient aux institutions responsables de l'adoption des actes législatifs, selon les traités en vigueur, de décider quand et comment les versions consolidées de ces actes peuvent être publiées pour information;

8.8.réitère son invitation à la Commission de soumettre au Parlement lors de la présentation d'une proposition de modification substantielle (s'il n'y a pas lieu de suivre la procédure indiquée au point 4), à titre d'information, une version consolidée de la législation en vigueur telle qu'elle résulterait une fois la modification adoptée;

8.9.se réserve le droit de vérifier le respect de ces critères chaque année, à l'occasion du rapport sur la mise en oeuvre du droit communautaire et de la définition du programme législatif;

En ce qui concerne les modalités de rédaction des textes législatifs

8.10.estime opportun de définir avec le Conseil et la Commission les règles communes de rédaction des textes législatifs et, à cette fin, de prendre connaissance des critères mentionnés par lui s'agissant de l'adoption de ses propres actes (résolution de juin 1993).

En ce qui concerne l'accessibilité effective des textes législatifs aux citoyens

8.11.considère nécessaire pour des raisons évidentes de transparence et de tutelle de la sécurité juridique, la révision, par une décision conjointe du Parlement et du Conseil et en application de l'art.191 du Traité CE et de l'art.163 du Traité Euratom, de la décision du 15 septembre 1958 portant création du Journal officiel; la nouvelle décision, comme c'est le cas pour les dispositions correspondantes des Journaux officiels des Etats membres, devrait indiquer:

- quels actes doivent ou peuvent être publiés et dans quels délais;

- où et comment le Journal officiel doit être accessible aux citoyens sur le territoire de l'Union;

- s'il est souhaitable et possible, pour des raisons d'efficacité et dans le respect du principe de subsidiarité, que l'Union puisse utiliser des réseaux de distribution des Journaux officiels des Etats membres;

8.12.considère que les institutions de l'Union, outre la publicité légale assurée par le Journal officiel, puissent recourir, en accord avec les Etats membres et selon l'esprit de l'article 5 du traité CE, à d'autres formes de communication (presse, radio, TV, réseaux informatiques, etc...) pour informer les citoyens de l'entrée en vigueur de dispositions directement applicables.

En ce qui concerne l'accès informatique aux textes législatifs

8.13.juge prioritaire que le programme IDA envisage la création d'un réseau reliant entre eux les bureaux chargés de la publication des Journaux officiels dans les Etats membres et dans la Communauté, afin de rendre accessible le texte intégral des dispositions nationales transposant des normes communautaires, ainsi que la récupération de ces textes dans la base de données CELEX;

8.14.estime le moment venu de relancer la base de données CELEX (Communis Europae Lex) à partir d'une impulsion donnée conjointement par le Parlement, le Conseil et la Commission et, dans cet objectif, suggère que les orientations pour la réforme de ce système d'information sur la législation communautaire soient esquissées à partir des indications fournies au Comité de Direction de l'office des Publications par

-la commission juridique et des droits des citoyens du Parlement européen,

-l'organe compétent du Conseil,

8.15.se réserve, en accord avec le Conseil et la Commission, la possibilité d'élaborer et de publier des recueils législatifs thématiques (en matière d'environnement, de fiscalité, de droit des sociétés,...) comportant des dispositions d'application destinées aux acteurs du droit et aux institutions nationales et régionales concernées;

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8.16.charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements et aux gouvernements des Etats membres.