ATTUAZIONE E RISPETTO DELLA NORMATIVA ESISTENTE
documento di lavoro preparato da Carmelo Palma
Il DPR 309/90, e l'insieme dei decreti e delle circolari che avrebbero dovuto favorirne e disciplinarne l'attuazione, sono, a tutti gli effetti, "leggi violate".
Non esiste praticamente alcuno dei punti qualificanti della normativa (il sistema delle cure e dell'accesso alle cure; il sistema dei controlli sull'efficacia delle prestazioni e sull'utilizzo dei finanziamenti; il sistema di garanzia dei diritti dei cittadini consumatori di droghe) che non abbia subito questo destino: per scelte deliberate, per omissioni, per "distorsioni" interpretative - quasi sempre atte a far prevalere lo "spirito" della lotta alla droga, alla "lettera" degli impegni e degli obblighi che le leggi in materia impongono a quanti dovrebbero garantirne l'applicazione.
Anche sui temi della droga si è assistito ai disastri della logica dell'emergenza; le leggi sono diventate un catalogo di disposizioni illiberali, demagogiche e di immagine, e le poche norme che ponevano, per semplice buon senso, una serie di obblighi (configurando una quache disciplina all'intervento dello stato) sono state disapplicate, abbandonate, o violate.
Di seguito si illustrano alcuni degli esempi più eclatanti, della puntualità e del rigore della lotta alla droga "all'italiana":
1) Orario di apertura, e modalità di funzionamento dei Sert
Il D.M 444/90 dispone (art. 3 comma 2) che i Sert "devono assicurare in ogni caso la disponibilità dei principali trattamenti di carattere psicologico, socioriabilitativo e medico-farmacologico"; che (art. 5 comma 1) " i Sert assicurano l'espletamento delle attività assistenziali ai tossicodipendenti nell'arco delle 24 ore e per tutti i giorni della settimana", e che (art. 5 comma 2) "ferma restando la necessità di assicurare l'apertura continuativa dei Sert per ventiquattro ore nei giorni feriali e festivi nelle aree di maggiore rilevanza numerica dei tossicodipendenti... l'assistenza ai tossicodipendenti è assicurata, nelle altre zone, mediante l'apertura dei Sert per non meno di dodici ore...".
L'esperienza dimostra al contrario:
a) che alcuni Sert hanno (per scelta a volte rivendicata, contro la "droga di Stato") rinunciato a fare trattamenti farmacologici integrati o sostitutivi con metadone; che in alcuni casi non hanno neppure ordinato le forniture di metadone; che hanno rifiutato la continuazione dei trattamenti metadonici ad utenti di altri Sert, che fossero costretti a viaggiare per motivi di lavoro o di studio; che, laddove, astrattamente, assicurassero la disponibilità del metadone (nelle stanze del Sert) di fatto si astenevano dalla prescrizione della terapia metadonica. Non si tratta di casi limite, ma assolutamente ordinari. Non sono sfuggiti al controllo delle Regioni o dello Stato. Questi casi si sono ridotti, od attenuati, in seguito al referendum del 93, ed all'emanazione da parte del Ministero della Sanità (Circolare 30 luglio 93) delle Linee Guida sull'utilizzo dei farmaci sostitutivi nella cura delle dipendenze;
b) che le disposizioni in ordine all'orario di apertura dei Sert sono state ovunque, con assoluta sistematicità, violate; non esiste una sola Regione, od una sola Città, in cui gli obblighi di legge siano rispettati. Le conseguenze sono ovviamente devastanti (prima fra tutte l'invasione - notturna e festiva - di tossicodipendenti in astinenza nei Pronto Soccorso degli ospedali).
Rispetto a ciascuno di questi fatti, non risulta essere stato intrapreso alcun procedimento né disciplinare, né giudiziario nei confronti dei responsabili.
2) Attività e statuto degli enti ausiliari di cui all'art. 115 del DPR 309/90
Il DPR 309/90 recita che (art. 116, comma 1) "le regioni istituiscono un albo degli enti di cui all'art. 115" (associazioni, cooperative, gruppi di volontariato...) e che (art. 117 comma 1). "L'esercizio delle funzioni di prevenzione, di riabilitazione,... potranno essere attuati mediante apposite convenzioni da stipularsi tra le unità sanitarie locali... e gli enti, le cooperative... iscritti all'albo regionale...". E' evidente che l'istituzione dell'albo, ed il controllo dei requisiti degli enti ausiliari, rappresenta la condizione per la stipula delle convenzioni, e per il finanziamento pubblico delle attività di recupero, riabilitazione e reinserimento dei tossicodipendenti.
Tale disciplina vale tanto per le cosidette "rette sanitarie" (a valere sulla ripartizione del Fondo Sanitario Nazionale per interventi in materia di tossicodipendenze) quanto per i finanziamenti a valere sul Fondo Nazionale di Intervento per la lotta alla droga (di cui all'art. 127 del DPR 309/90).
Il DL 375/96 (che dovrebbe, in teoria disciplinare l'attuazione del DPR 309/90) capovolge l'impostazione: infatti prevede che (art. 1 comma 4) "Gli enti... (che)... in caso di mancata istituzione dell'albo e nelle more della registrazione temporanea, si coordinino con la regione... mediante apposite convenzioni, possono chiedere il finanziamento di progetti...". In questo modo le inadempienze delle regioni che non hanno istituito gli albi, e non hanno provveduto al riconoscimento degli enti ausiliari, vengono "premiate", anzichè sanzionate, ed il regime della registrazione temporanea (in cui chiunque, per il fatto di presentare una domanda di registrazione, si vede riconosciuto a priori requisiti di affidabilità) favorisce le operazioni più pericolose. Se a ciò si aggiunge che lo stesso DL 375/96, prevede (art. 2 comma 4) che si possano operare, rispetto a singoli progetti, anticipazioni fino all'80% dell'importo del finanziamento assentito, è evidente che viene "formalizzata" la totale assenza di controllo
(di merito e finanziario) sui progetti finanziati.
3) Natura e caratteristiche dei progetti finanziati ai sensi dell'art 127 del DPR 309/90.
L'art. 127 del DPR 309/90 dispone che (comma 2) possano essere finanziati "progetti mirati alla prevenzione ed al recupero delle tossicodipendenze..."; questa norma è ripresa e precisata D.L 375/96 ( art.1 comma 3), come in precedenza era stata ricompresa in tutte le diverse e innumerevoli reiterazione di questo decreto, atto a precisare le modalità e i criteri di finanziamento dei progetti in tema di droghe e tossicodipendenze. Nel corso di questi anni e comunque a partire dal gennaio del 1993 (mese a partire dal quale entrò in vigore la prima versione del decreto attuativo del DPR 309/90) la presidenza del Consiglio dei Ministri ha finanziato centinaia di progetti, secondo un criterio così "largo" ed ingiustificato da ricomprendere fra gli interventi di prevenzione e cura delle tossicodipendenze ogni iniziativa mirata alla popolazione giovanile; ha insomma distribuito una pioggia di miliardi a tutti coloro che in qualche modo (con iniziative ricreative, sportive, o di "socializzazione") dichiarassero di vo
lere prevenire il rischio-droga per i giovani. Questo criterio è stato non solo abusivo, ma disastroso (di assistenza più alle associazioni che ai giovani) come l'evoluzione del fenomeno delle tossicodipendenze nel nostro paese dimostra. Sono state intraprese pochissime iniziative di controllo dei comportamenti a rischio, non è stata sperimentata alcuna forma di "riassorbimento" della popolazione tossicodipendente dall'illegalità (se non, a volte, richiedendo un prezzo troppo alto: l'astinenza); non è stata realizzata alcuna forma di prevenzione sanitaria (anzi, fino a poco tempo fa la si è osteggiata formalmente, come un cedimento alla "ineluttabilità" delle droghe). In linea generale si può dire che, anche in questo caso, l'ossessione "educativa" abbia prevalso sulle responsabilità di governo; in linea pratica si è costruito e garantito lo spazio di piccole e grandi rendite di posizione, e parassitarie, per i professionisti della "solidarietà".
4) Il controllo (a posteriori) sull'utilizzo dei finanziamenti
L'art.9 del D.L.3/93 (prima versione del decreto attuativo del DPR 309/90) prevedeva l'Istituzione di un "nucleo operativo di esperti, presso la Presidenza del Consiglio Dei Ministri- Dipartimento per gli Affari Sociali", avente come compito"... una più corretta predisposizione progettuale delle iniziative, nonchè la verifica dell'attuazione dei progetti finanziati..." . Detta norma è rimasta inalterata in tutte le successive reiterazioni del decreto, che hanno via via modificato esclusivamente la composizione quantitativa e qualitativa del "nucleo operativo". A partire D.L 487/95, il governo affidò al "nucleo operativo" (art.5 comma 5) il compito di presentare entro il 31 gennaio di ogni anno al Presidente del Consiglio Dei Ministri una relazione scritta sulle attività svolte nell'anno precedente; il documento avrebbe dovuto costituire un allegato della relazione sullo stato delle tossicodipendenze in Italia, di cui all'art.1 comma 14 del DPR 309/90. Tale norma è rimasta inalterata in tutte le successive re
iterazioni.
La Relazione sullo Stato delle Tossicodipendenze in Italia relativa al 1995 dedica 5 righe all'attività del nucleo operativo, e non riporta alcun allegato che ne chiarisca i risultati.
Gli episodi sempre più frequenti di scandali "finanziari" che coinvolgono comunità terapeutiche dimostrano che l'attività del "nucleo operativo" è probabilmente fatta assai più di omissioni che di opere.
5) Diritti dei lavoratori tossicodipendenti e consumatori di droga.
L'art.124, secondo comma, del DPR 309/90, prevede che "... salvo più favorevole disciplina contrattuale l'assenza di lungo periodo per il trattamento terapeutico riabilitativo è considerata, ai fini normativi, economici, e previdenziali, come l'aspettativa senza assegni degli impiegati civili dello Stato...". Questa disciplina è comprensibile, e "garantista" dei diritti alle cure; l'uso che invece molto spesso ne viene fatto (anche dalle Aziende o dalle Amministrazioni pubbliche) è invece persecutorio; l'aspettativa non retribuita non viene concessa in seguito alla stipula, da parte di un tossicodipendente, di un "contratto terapeutico" che implichi la sua assenza dal lavoro, ma viene imposta (innanzitutto nei confronti dei consumatori di cannabis, quindi "non tossicodipendenti") quando questi risultino "positivi" ai ripetuti controlli dele urine cui vengono sottoposti, ed a prescindere da qualunque considerazione sulla loro capacità di lavoro; l'applicazione unilaterale, burocratica e d'ufficio di questa no
rma rappresenta dunque una forma surrettizia ed illegale di sanzione disciplinare (la sospensione dallo stipendio), ingiustificata perchè non riferita alla condotta del lavoratore, e persecutoria perchè riferita alla "mera" condizione di consumatore di droghe illegali. E' bene ricordare che questo non avviene unicamente in quei casi particolari, in cui l'espletamento delle mansioni richieda un perfetto stato di equilibrio psicofisico, e che, peraltro, l'accertamento si fonda su di un meccanismo di verifica delle condizioni del soggetto (l'esame delle urine), che non attesta una alterazione in atto, ma un consumo di sostanze che può essere precedente di giorni (o di settimane) al momento in cui l'esame viene effettuato.
6) Le procedure di rilascio e revisione delle patenti di guida
L'art.128 del D.M. 263/88 (Nuovo codice della strada) prevede che siano possibili controlli di autorità dello stato psicofisico del guidatore, attraverso l'esame delle urine; è inoltre prassi costante delle Prefetture quella di subordinare a ripetuti e sistematici controlli (e dell'efficacia di questi controlli si è detto al punto precedente) il rilascio delle patenti o la restituzione delle patenti sospese nei confronti di quei cittadini che siano stati sottoposti (ex art.75 del DPR 309/90) a sanzioni amministrative per il consumo di droghe illegali, o che, semplicemente, vengano segnalati, da parte delle Forze di Polizia, come soggetti dal comportamento sospetto. Entrambe queste procedure, nella loro logica, ed ancora maggiormente, nella loro applicazione, non hanno come fine la tutela della sicurezza delle strade, o la sanzione dei guidatori indisciplinati (perchè sorpresi alla guida in stato di ebbrezza, comunque motivata); sono procedure diverse rispetto a quelle che (ad esempio la cosidetta "prova del
palloncino") verificano l'alterazione in atto del guidatore, nel momento in cui viene sorpreso al volante in stato di ebbrezza. Sono piuttosto forme di attuazione di una norma "non scritta": di una norma "morale" (di una norma, dunque, illegale); quella per cui - a fin di bene, come doveroso disencentivo nei confronti di certi comportamenti - ai consumatori di droghe illegali (e, fra questi, massimamente ai consumatori di droghe leggere) può essere "burocraticamente" e discrezionalmente interdetto l'esercizio di diritti di cui restano comunque formalmente titolari. Questa "norma" non ha nulla a che fare con la sicurezza stradale, come, peraltro, "l'abituale interpretazione" di quella di cui al punto precedente non ha nulla a che fare con il rispetto degli obblighi contrattuali dei lavoratori tossicodipendenti o consumatori di droghe.
