Document de travail sur la question de la (non-)communication dans l'Union européenne
Parlement européen - Commission institutionnelle
Juin 1997
Gianfranco Dell'Alba (ARE)
1. Prémisses
S'il est une question importante et urgente dans le processus de construction européenne qui a fait l'unanimité dans le refus de la débattre, c'est bien celle de la (non)communication dans l'Union. Tant en ce qui concerne la communication entre les citoyens qu'en ce qui concerne la communication au sein des institutions de l'Union, aucune analyse sérieuse n'a été faite quant aux limites du système choisi par les pères fondateurs (pour une Europe à 6!) et quant à sa compatibilité avec une Europe démocratique et citoyenne. C'est ce retard dans l'analyse et dans la recherche de solutions nouvelles qu'il nous faut sans retard combler. Ce document de travail se voudrait un premier pas dans cette direction. Etant entendu qu'il en faudra de nombreux autres pour affronter les questions posées ici et celles non moins nombreuses qui ne manqueront pas d'émerger au cours de nos discussions et réflexions.
* Première question:
La question de la (non-)communication se limite-t'elle au dilemme "garantir la démocratie au prix d'une augmentation difficilement supportable des complications et des coûts du système actuel ou garantir un fonctionnement plus normal aux dépens de la démocratie" ou existe-il d'autres voies que le Parlement et les autres institutions de l'Union devraient explorer?
* Deuxième question:
Ne pas affronter le problème de la communication ne signifie-t'il pas favoriser la suprématie de facto d'une ou de quelques langues?
* Troisième question:
Que faire pour mieux protéger les langues officielles "moins parlées" ainsi que les langues régionales et les langues minoritaires?
Le but du présent document de travail est donc de tenter d'affronter ces questions en dehors de tout tabou et de toute fausse pudeur. Pour ce faire nous tenterons dans une première partie de faire brièvement le point sur la situation présente; dans une seconde partie nous comparerons les différents systèmes de communication utilisés par les organisations internationales; dans une troisième partie nous tenterons d'identifier les fonctions de communication qui devraient être satisfaites dans une Union européenne démocratique; enfin dans une quatrième partie nous nous efforcerons d'indiquer quelques pistes de solution.
2. Différents systèmes de communication internationale: leurs avantages, leurs limites
a) le système dit "suisse" ou "scandinave"
Dans ce système utilisé en Suisse et par la compagnie aérienne SAS, chacun parle sa propre langue et est en mesure de comprendre la ou les langues parlées par ses interlocuteurs. On considère généralement qu'au delà de trois langues ce système est difficilement praticable. Il n'est donc pas envisageable pour l'Union.
b) le système multinational
C'est le système utilisé par la plupart des multinationales. Dans ce système tous les participants utilisent la même langue nationale, généralement l'anglais. Ce système a l'énorme avantage de n'impliquer aucun recours à des structures d'interprétation et de traduction. C'est également ce système qui était utilisé dans l'empire soviétique, où le russe était la langue de communication.
c) le système ONU
Ce système, utilisé par les Nations Unies et par la plupart des organisations inter-étatiques prévoit l'utilisation de quelques langues seulement pour lesquelles l'interprétation simultanée et la traduction des documents sont garanties.
A l'inégalité devant la communication que ce système implique pour tous ceux dont la langue maternelle n'est pas une des six langues officielles (l'anglais, le français, le russe, l'espagnol, l'arabe et le chinois), s'ajoute une inégalité de fait entre les 6 langues officielles dans la mesure où une langue (l'anglais) est - de fait - plus officielle que les autres. Autres désavantages de ce système: l'obligation - pour la plupart des participants - d'écouter une autre voix que celle de l'orateur, l'obligation de porter des écouteurs, l'obligation d'organiser les réunions dans des salles spécialement équipées, ...
d) le système de l'Union européenne
Dans ce système, toutes les langues se trouvent (du moins théoriquement) sur un pied d'égalité. L'interprétation et la traduction sont assurées pour chacune d'entre elles. Dans les faits, comme nous le savons, certaines langues s'imposent comme langue de travail tandis que d'autres font, notamment, les frais d'un système d'interprétation contraint de recourrir de plus en plus fréquement à des langues-relais (selon une étude récente, les déperditions en cas de recours à une langue-relais peuvent atteindre les 50 %).
En outre diverses agences de l'Union utilisent un nombre limité de langues officielles (L'Office pour l'harmonisation du marché unique utilise comme langues officielles l'anglais, le français, l'allemand, l'espagnol et l'italien; l'Observatoire européen sur les drogues et les toxicomanies de Lisbonne utilise l'anglais, le français et le portugais; l'Agence Européenne pour l'Envirronement à Copenhague l'anglais). En outre dans le domaine de la politique étrangère, le Conseil a décidé (Déclaration 29) que pour la "correspondance européenne" les langues employées seraient le français et l'anglais.
Enfin, comme dans le système ONU, le système UE a comme autres désavantages: l'obligation - pour la plupart des participants - d'écouter une autre voix que celle de l'orateur, l'obligation de porter des écouteurs, l'obligation d'organiser les réunions dans des salles spécialement équipées, ...
e) le système espéranto
Comme le "système multinational", ce système est fondé sur l'utilisation par tous d'une même langue de communication. La différence résidant dans le fait que dans le système espéranto, aucun participant n'utilise sa langue maternelle. Tout comme le système multinational, il a l'avantage - s'il est utilisé de façon exclusive - de ne comporter aucune structure d'interprétation et de traduction. En outre dans la mesure où tous les participants utilisent une autre langue que leur langue maternelle (en l'occurence une langue neutre) ils se trouvent sur un pied d'égalité.
3. L'état actuel de la (non-)communication au sein de l'Union
a) au sein des institutions
- Les coûts du système
Dans le tableau ci-dessous, nous reproduisons les coûts du système d'interprétation et de traduction pour les principales institutions de l'Union en 1990 (9 langues) et en 1996 (11 langues) et la proportion qu'ils représentent dans les coûts de ces différentes institutions.
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1990 % 1996 %
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Parlement européen 155 (a) 37 335 38
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Commission européenne 369 29 270 19
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Conseil européen 105 49
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Cour de Justice 34 58 43 35
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Cour des Comptes 12 26 19 34
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CES (b) 21 52
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Comité des Régions (c)
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BEI (e)
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Total
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(a) en millions d'Ecus
(b) Conseil Economique et Social
(c) créé successivement
(d) structure commune
(e) Banque Européenne d'Investissement
Le total des dépenses d'interprétation et de traduction des Institutions européenne est de 697 millions d'Ecus par an, soit 34 % du total des dépenses administratives.
- Les avantages et les limites du système
Il est incontestable que le système en vigueur permet de garantir le principe fondamental d'égalité en matière de communication puisque tous les citoyens ont accès aux documents officiels de l'Union dans leur langue maternelle. Au sein des institutions, tous les parlementaires sont en mesure de s'exprimer dans leur langue. Encore qu'il convienne de relativiser ce principe général puisque d'ors-et-déjà non seulement de multiples réunions de travail mais également un certain nombre de réunions officielles (comme certaines réunions des délégations avec les pays tiers par exemples) se déroulent dans une ou deux langues (anglais et/ou français en général). Sur ce point, il est important de souligner la corrélation existant (et confirmée par différentes études scientifiques) entre le droit d'utiliser sa langue maternelle et la fréquence des demandes de parole.
Il convient également de souligner un facteur temps. En effet si la traduction de tous les documents est effectivement assurée, il existe néanmoins des délais de traduction différents selon les langues. Dans ce domaine il est important de souligner que si le développement des systèmes de traduction assistée par ordinateur aura certainement des effets positifs (en gains de temps essentiellement) sur le fonctionnement du système tel qu'il est conçu aujourd'hui, il est difficilement concevable qu'il puisse se substituer à lui voire même le modifier substanciellement.
Du point de vue des limites du système actuel, il convient de mentionner également les problèmes d'interprétation (de "cabines") de plus en plus fréquents lors des sessions plénières et des réunions des commissions ainsi qu'une multiplication des erreurs de traduction qui oblige de plus en plus fréquemment les parlementaires à signaler au moment des votes des discordances entre les éditions linguistiques, entraînant par la même occasion des retards dans les travaux du Parlement.
Ces problèmes qui se sont multipliés à la suite du dernier élargissement (passage de 9 à 11 langues) augmenteront ultérieurement et de façon exponentielle lors des futurs élargissements risquant de porter le système actuel à une situation de véritable rupture. En effet ajouter une langue ne signifie pas ajouter une unité (passer de 11 à 12 par exemple) mais signifie multiplier le nombre de combinaisons linguistiques (110 dans le cas de 11 langues et 132 dans le cas de 12 langues).
Si, comme tout semble l'indiquer, l'Union procédera dans les prochaines années à une série d'élargissements qui pourrait l'amener à compter à terme 25 membres, il est évident que les limites du système actuel deviendront des barrières insurmontables. En effet, lors du prochain élargissement, il faudra, dans l'hypothèse la plus réduite, ajouter 3 langues (le polonais, le tchèque et le hongrois) aux 11 actuellement utilisées, en ajoutant par la même occasion une nouvelle famille linguistique (slave) aux quatre familles existant déjà (néo-latine, germanique, grecque et ougro-finoise). Nous savons en outre que 8 autres pays sont déjà candidats (Estonie, Létonie, Lithuanie, Slovénie, Roumanie, Slovaquie, Bulgarie et Turquie) pour un total de 22 langues. A ces pays, il convient d'ajouter l'Albanie, la Serbie, la Bosnie et la Croatie qui, plus ou moins rapidement, seront amenés à présenter leur demande d'adhésion, ce qui porterait le total des langues de l'Union à 25 voire 26 (le serbo-croate n'existant plus) et un
total de 600 combinaisons.
Enfin, nous ne pouvons pas ne pas mentionner les langues dites "régionales" et "minoritaires" qui sont, pour plus de 40 millions de citoyens de l'Union européenne d'aujourd'hui, leur langue maternelle.
b) entre les citoyens de l'Union
Mis à part une frange relativement limitée (3-5 %) de personnes maîtrisant parfaitement une autre langue de l'Union et une frange à peine plus large (10-15 %) en mesure de se faire comprendre dans une autre langue de l'Union, pour plus de 80 % des citoyens de l'Union sortir de son pays signifie se voir confronté à des problèmes de communication souvent insurmontables.
Pour tenter de suppléer aux handicaps de ce système, les différents Etats de l'Union misent énormément sur le renforcement de l'apprentissage dans les réseaux scolaires d'une ou de plusieurs autres langues de l'Union. Ces efforts, certes méritoires et qu'il ne conviendrait pas de remettre en cause, ne pourront cependant permettre à eux seuls de résoudre une question d'une telle ampleur.
D'une part parce que l'efficacité de l'apprentissage des langues en milieu scolaire est limitée et coûteuse. On considère en effet qu'il faut quelques 10.000 heures d'étude et de pratique pour bien maîtriser une langue nationale européenne. A titre de comparaison, un enfant de 6 ans a déjà consacré quelques 18.000 heures à l'apprentissage de sa langue maternelle.
D'autre part parce qu'un tel système présupposerait le choix dans tous les réseaux d'enseignement des 15 membres de l'Union d'une "première" seconde langue identique ... ce qui reviendrait à choisir officiellement parmi les langues de l'Union celle qui deviendrait la langue de communication. Un choix qu'aucun des Etats membres (à l'exclusion probablement du pays dont la langue serait choisie) n'est prêt à sanctionner.
- les coûts d'un tel système
Les coûts liées aux langues dans tous les secteurs de la vie en société au sein de l'Union (économique, politique, scientifique, culturel, social, de la justice, de l'information,...) ont été évalués à plus de 100 milliards d'Ecus par an. Même si de telles évaluations sont sujettes à caution, il n'en demeure pas moins que la dimension financière de cette question est énorme.
4. Les fonctions de communication à garantir dans une Union démocratique
a) au sein des Institutions de l'Union
La première des fonctions qui doit être garantie est celle de l'égalité des représentants des citoyens (députés, membres de la Commission, du Conseil, ...) devant la communication. Cela implique la possibilité pour tous de pouvoir s'exprimer dans leur propre langue (ce qui n'est d'ailleurs pas le cas dans les réunions de travail de la Commission où seules les interprétations en anglais, français et allemand sont automatiquement garanties ou, comme nous l'avons vu, dans les réunions de travail au PE).
b) entre les Institutions de l'Union et les citoyens
- communication générale et information
S'il est évident que les documents officiels de l'Union doivent rester accessibles dans les différentes langues officielles, d'autres fonctions et, en particulier, l'accès rapide aux informations concernant la vie quotidienne de l'Union et de ses Etats membres devrait être garanti beaucoup mieux et beaucoup plus largement qu'il ne l'est aujourd'hui (Euronews qui fournit des informations de ce type ne le fait que dans quelques langues).
En outre, en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises (moins de 250 personnes employées), différentes enquêtes nous apprennent que 67 % d'entre elles ne font pas de demande de financement dans le cadre des programmes de l'Union pour des problèmes de langue.
- protection de toutes les langues
Le système de communication de l'Union doit garantir la protection des 11 langues officiellement reconnues aujourd'hui (14 probablement après le prochain élargissement, une vingtaine ou plus à moyen terme) mais aussi de toutes les langues dites "régionales" et "minoritaires" (catalan, frison, basque, corse, breton, frioulan, galego, occitan, romanche, sarde, sorabe, gallois, ...) qui sont aujourd'hui les langues maternelles de quelques 40 millions de citoyens de l'Union.
c) entre les citoyens de l'Union
- accès au marché européen du travail
Le projet du marché unique repose sur quatre piliers: la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Seules les trois premières libertés sont en passe d'être garanties. En ce qui concerne la quatrième liberté, la libre circulation des personnes, nous en sommes encore bien loin. Les implications en termes de création d'un marché européen du travail en sont évidentes. Il faut savoir en effet que le marché n'est pas seulement un lieu où l'on produit, l'on vend et l'on achète. C'est aussi un lieu où l'on communique. Et aujourd'hui, faute de communication (et donc aussi de langue de communication), l'Union européenne est confrontée à une très mauvaise distribution-allocation de sa ressource/travail. Au point que la force de travail européenne est considérée comme substanciellement immobile.
- accès minimum aux services européens
L'espace européen c'est aussi un espace de services. Services sociaux, médicaux, culturels, touristiques, ... Pour le citoyen, l'accès à ce type de services, en dehors du pays d'origine ou d'appartenance, est aujourd'hui fortement limité pour des raisons nationales certes mais aussi pour des raisons transnationales, dont notamment la difficulté ou l'impossibilité de communiquer ou de comprendre. Limites auxquelles sont également confrontés les citoyens-consommateurs chaque fois qu'ils sont confrontés - à l'étranger certes mais très souvent dans leur propre pays également - à des situations où ils sont incapables de comprendre non seulement les indications mais ausssi les instructions (précautions, contre-indications, dangerosité, ...) figurant sur les produits.
D'un point de vue économique, notons que les activités industrielles et commerciales dans l'Union donnent lieu à des activités de traduction qui ont été évaluées à quelques 660 millions de pages. A XX Ecus la page, cela signifie XXX
- accès à l'innovation
De la même manière que les sociétés européennes et en premier lieu les petites et moyennes entreprises sont confrontées à un problème d'accès aux programmes d'aide et de développement de l'Union européenne, ces entreprises sont confrontées, pour des raisons semblables, à des difficultés d'accès à l'innovation. Ainsi par exemple, de l'accès aux brevets.
c) entre l'Union (citoyens et institutions) et le reste du monde
Avec la globalisation des échanges et la transnationalisation de l'économie, non seulement les entreprises mais également les citoyens seront toujours plus amenés à devoir établir des relations avec des personnes morales ou physiques de pays-tiers et, en particulier, avec des personnes vivant dans les pays émergents d'Asie où les langues en vigueur sont fortement différentes de celles utilisées en Europe. A de nombreuses occasions, les autorités de ces pays ont montré leur peu de propension à subir l'imposition de l'anglais comme langue de communication internationale. Au contraire, ils prennent de plus en plus souvent position - même si encore timidement - en faveur de l'établissement d'une langue neutre de communication pour la communauté internationale.
Notons par ailleurs que dans le cadre du développement de la société de l'information - dont nous peinons encore à mesurer les potentialités en termes qualitatifs et quantitatifs - un problème de langue se pose même, et à plus forte raison pourrions-nous dire, s'il semble qu'une solution "naturelle" (l'utilisation de l'anglais) se soit imposée.
5. Hypothèses de solution pour l'Union
Le rapporteur souhaite que la Commission Institutionnelle décide de rédiger un rapport permettant de mieux cerner et d'approfondir les problèmes évoqués ici et d'étudier les propositions de solution esquissées ci-dessous ainsi que toute autre hypothèse de solution.
a) communication au sein des Institutions
- A court terme, il s'agit d'affronter la question de l'interprétation et de la traduction dont les coûts seront encore amenés à croître fortement lors des prochains élargissements tandis que leur qualité sera ultérieurement mise en cause. En d'autres termes il s'agirait d'articuler les systèmes d'interprétation et de traduction autour d'une langue-pivot. Dans cette hypothèse, deux choix sont possibles: soit une langue de l'Union (selon différentes études, c'est l'espagnol qui semble le plus indiqué), soit une langue neutre (dans ce cas, l'espéranto s'impose assez naturellement). Un tel système limiterait les "déperditions" et permettrait une forte diminution du nombre d'interprètes (2 par cabine au lieu des 3 ou 4 actuels, voire 5 ou 6 après les élargissements). En matière de traduction la langue-pivot pourrait être également utilisée comme langue de référence (juridique et sémantique au sens large).
- A moyen et long terme, il s'agirait d'introduire une langue de travail commune, sans pour cela remettre en cause la possibilité pour les députés d'intervenir dans leur langue maternelle lors des scéances plénières ou de commission. Cette solution permettrait à tous les députés (mais aussi les fonctionnaires) de se trouver dans une situation de communication égalitaire. Si cette langue (ou ces deux langues) devait être choisie parmi les langues les plus parlées de l'Union, le choix pourrait - techniquement - être fait rapidement. Néanmoins, d'un point de vue politique, nous serions confrontés à des problèmes dont la difficulté n'échappe à personne. Dans le cas où le choix se porterait sur l'adoption d'une langue neutre comme langue de travail, elle serait difficile à appliquer rapidement en l'absence de son enseignement (durant un laps de temps suffisament long) dans l'ensemble des réseaux d'enseignement des Etats membres.
b) communication entre les citoyens de l'Union
- A court terme, il s'agirait de mener sur une grande échelle et dans tous les pays de l'Union et les pays candidats à l'adhésion, un projet d'enseignement dans les réseaux primaire et secondaire de la langue neutre de communication (Espéranto) afin d'en vérifier sur une large échelle les qualités propéeudeutiques (de nombreuses études universitaires, dont notamment celles menées par l'Université de Paterborn en Allemagne, ont démontré ces qualités propéudeutiques de l'espéranto) et opérationnelles (disponibilité et aptitude des professeurs, ...).
- A moyen terme, il s'agirait d'introduire l'espéranto comme "seconde" (*) langue dans tous les réseaux d'enseignement primaire et secondaire de l'Union. Parallèlement il s'agirait d'introduire progressivement l'obligation pour les autorités d'utiliser à coté de la langue (ou des langues nationales) l'espéranto comme seconde ou troisième langue (notamment dans la ségnalitique, sur les produits de consommation, sur les formulaires officiels, ...).
(*) ou, éventuellement "troisième" langue là où, comme en Catalogne ou à Bruxelles, la seconde langue est celle de l'Etat (castillan) ou de l'autre communauté (néerlandais ou français).
Notes bibliographiques:
- Les coûts de la (non)communication dans l'Union européenne;
- Budgets de l'Union européenne.
