SOMMARIO: Il 98,8 per cento della spesa per il 1982 del ministero della Difesa, per un totale di oltre 10.030 miliardi su 10.148, è iscritto nella »parte corrente del bilancio, che illegittimamente comprende anche gli stanziamenti per navi, aerei, carri armati e sistemi di armi, per i quali occorrerebbero leggi speciali di autorizzazione, indicanti le relative coperture finanziarie, come dispone l'art. 81 della Costituzione. In tal modo il Parlamento è completamente scavalcato, e il ministero della Difesa ha mano libera in fatto di armamenti. - Andreatta, rispondendo alle critiche dei radicali, giustifica in parte tale prassi, ma deve alla fine accogliere, sia pure come raccomandazione, un ordine del giorno radicale, con il quale, a partire dal 1983, il Governo è impegnato tra l'altro ad indicare le quote annuali di spesa per l'ammodernamento, e a non disporre stanziamenti per il riarmo delle Forze Armate senza una speciale legge che lo autorizzi. - Enorme incremento anche delle spese discrezionali come dir

e senza autorizzazione di legge, che infatti nel 1982 raggiungono il 43 per cento, contro il 38 dell'esercizio precedente.

("L'ITALIA ARMATA" - Rapporto sul ministero della guerra - di Roberto Cicciomessere - Gammalibri, Milano, luglio 1982)

La dilatazione delle spese »correnti

Lo stato di previsione del Ministero della Difesa per l'anno finanziario 1982 reca spese per complessivi milioni 10.148.974,5 di cui milioni 10.030.684,5 per la parte corrente e milioni 118.290,0 per il conto capitale. E' necessario rilevare subito una »stranezza : gran parte della spesa è iscritta nella parte corrente del bilancio. Anche gli stanziamenti per la costruzione di navi, aerei, carri armati sono considerati una spesa corrente. Vogliamo ricordare quali sono, secondo le norme di contabilità, le spese considerate di parte corrente. Esse sono quelle di funzionamento, quelle necessarie per mantenere in vita e in condizioni normali di attività la struttura cui si riferiscono. Comprendono le spese di personale e le altre per l'acquisto di beni e servizi occorrenti per l'ordinario. Al più si può includere in tale ambito i completamenti e i modesti rinnovi di materiali finalizzati a mantenere in condizione di normale efficienza l'apparato. Come è possibile allora giustificare il fatto che il 98,8 per cent

o della spesa è iscritta nella parte corrente e in particolare che gli stanziamenti delle tre Armi, per un totale di 1.880 miliardi siano considerati come spese di funzionamento? Una prima giustificazione è riportata nella nota preliminare che precede il bilancio della Difesa: si afferma che le spese militari sono »tipologicamente assimilabili a quelle in conto capitale, anche se in virtù di convenzione internazionale sono allocate nella parte corrente del bilancio .

Ma la vera giustificazione di questa stranezza attiene alla storica discrezionalità dell'amministrazione della Difesa nella determinazione della spesa. Infatti, mentre le spese di funzionamento non necessitano di una legge specifica per essere legittimamente iscritte in bilancio ed erogate, essendo sufficiente la legge generale che istituisce quell'ufficio o servizio, ne fissa i ruoli del personale e, in modo più o meno preciso e diretto, determina le dimensioni dell'organismo, per tutte le altre spese, e quindi anche per quelle in conto capitale, è indispensabile l'approvazione di una legge apposita che autorizzi il programma di spese, la durata e la dimensione della spesa e ne indichi l'occorrente copertura finanziaria, così come richiesto dall'art. 81 della Costituzione. In definitiva quindi il Ministro della Difesa può, senza essere autorizzato da una legge sostanziale, iscrivere stanziamenti di migliaia di miliardi per l'acquisizione di sistemi d'arma, scavalcando completamente il Parlamento.

Se infatti analizziamo nel dettaglio, per esempio il capitolo 4011, contenente spese per l'ammodernamento e rinnovamento dei mezzi dell'Esercito per complessivi 539.323 milioni, rileviamo che soli 408.500 milioni sono legittimati dalla legge n. 372 del 1977 (198,5 mld: ultima aliquota L. 372/77; 195 mld: integrazione prevista dalla stessa legge attraverso legge di bilancio; 9 mld: dotazione capitolo 7010 - Vedi tabelle 18 e 19).

Per cercare la legittimazione sostanziale del resto della spesa iscritta nel capitolo 4011, è necessario consultare il »nomenclatore degli atti 1982 dove sono contenute le leggi dello Stato che autorizzano ogni singolo capitolo di bilancio.

Si scopre allora un fatto di enorme gravità: la spesa di più di 136 miliardi sarebbe autorizzata dal Regio Decreto n. 1628 del 1926 che approva il »Nuovo regolamento per il servizio del materiale di artiglieria ed automobilistico del Regio Esercito e del Regio Decreto del 10 febbraio 1927, n. 443, recante »Approvazione del Regolamento per l'amministrazione e la contabilità dei Corpi, Istituti e Stabilimenti militari .

E' quindi una vera e propria truffa ai danni del Parlamento che viene completamente espropriato dei suoi poteri costituzionali in materia di bilancio.

Ma se estendiamo l'indagine a tutto lo stato di previsione del Ministero della difesa per il 1982 rileviamo che 65 capitoli, corrispondenti a stanziamenti complessivi di 3.766.574 milioni, pari a circa il 30% della spesa complessiva prevista per la »difesa , sono autorizzati da Regi decreti o regolamenti che, in gran parte, non potrebbero consentire le spese corrispondenti.

La discrezionalità dell'Amministrazione della difesa nella gestione del bilancio incomincia quindi a prendere corpo da queste prime osservazioni.

Per consentire una verifica puntuale di quanto assunto riportiamo in allegato gli elenchi dei capitoli che riteniamo, in gran parte, non legittimamente autorizzati.

L'indagine è stata compiuta utilizzando il Nomenclatore degli atti e l'Indice cronologico degli atti, edito dal Senato della Repubblica (n. 1584, I e II appendice).

Le giustificazioni di Andreatta

In ordine alle questioni prima sollevate, il Ministro del Tesoro Beniamino Andreatta ha fornito alcune giustificazioni nel corso della sua replica alla discussione generale sulla legge finanziaria 1982, nella seduta del 1· aprile 1982. Riportiamo uno stralcio del »resoconto stenografico n. 488: »Circa la collocazione nella parte corrente del bilancio delle spese militari che hanno natura di investimento, faccio presente che le stesse, come puntualizzato anche dalla Corte dei conti, vengono allocate nel titolo I in base a criteri convenuti in sede internazionale, come è stato peraltro già osservato. Tale criterio ha una giustificazione che i colleghi radicali non possono non accogliere, e cioè che le spese per la difesa non possono essere considerate investimenti idonei ad accrescere il patrimonio fisso sociale, così come le spese definite in conto capitale, se non per quella parte attinente alla ricerca, allo sviluppo e all'assistenza all'aviazione civile, che sono appunto collocate nella parte relativa al

conto capitale. Niente a che vedere, quindi, con le spese per le strade, i ponti, le infrastrutture, che rappresentano acquisizioni durevoli che concorrono a tale incremento .

Fin qui le considerazioni del Ministro del tesoro possono essere anche condivise, soprattutto perché Andreatta afferma che le spese militari non rappresentano »investimenti idonei ad accrescere il patrimonio , e neppure »acquisizioni durevoli . La sottile ironia del Ministro sulla natura poco nobile e precaria dei beni acquisiti dalla Difesa che non possono essere confusi con altri strumenti utili per la società, come i ponti e le strade, deve essere accolta con soddisfazione. Ma la questione sollevata è altra, riguarda i meccanismi autorizzativi di queste spese atipiche, pur iscritte nella parte corrente del bilancio.

A questo proposito le puntualizzazioni del Ministro del Tesoro sono deludenti, anche se contengono un parziale impegno a regolarizzare la materia: »in ordine alle critiche mosse dai colleghi Cicciomessere e Bassanini sull'inclusione nei capitoli nn. 4011, 4031 e 4051 della difesa di stanziamenti corrispondenti a quelli già autorizzati dalle leggi promozionali scadute, posso rilevare che tali stanziamenti, consolidati con i fabbisogni ordinari di rinnovamento e di ammodernamento degli strumenti della difesa, sono destinati ad acquisire mezzi e materiali non diversi da quelli occorrenti per il perseguimento dei fini istituzionali di quel Ministero e il cui inserimento in bilancio non richiede specifiche autorizzazioni legislative. Prendo, tuttavia, atto delle osservazioni formulate, e assicuro che per tali stanziamenti nella legge finanziaria del prossimo anno saranno incluse le norme giuridiche sostanziali idonee a dissipare qualsiasi dubbio sulla loro legittimità. Anche per i programmi realizzati attraverso

l'impiego di altri stanziamenti ordinari, ritengo chele giuste esigenze di informazione del Parlamento potranno essere soddisfatte attraverso le analisi delle sezioni del bilancio per programmi e per progetti che saranno presentate, così come dispone la legge n. 468 .

Andreatta afferma, nella prima parte del suo intervento, che questi stanziamenti sono destinati al perseguimento dei fini istituzionali della Difesa e quindi non richiedono specifiche autorizzazioni legislative. E' questa una teoria bizzarra, assolutamente estranea alle norme costituzionali. Torniamo allora alle case e alle autostrade: perché queste realizzazioni, che sicuramente rappresentano il fine istituzionale del Ministero dei Lavori Pubblici o degli appositi Enti, devono invece essere espressamente autorizzate da una legge dello stato che indichi anche le modalità di copertura finanziaria? Perché una parte della spesa contenuta nei citati capitoli è autorizzata da apposita legge »promozionale , mentre un'altra parte della stessa, destinata ad acquisire esattamente lo stesso tipo di sistemi d'arma (vedi i sommergibili classe »Sauro ), non richiederebbe specifiche autorizzazioni legislative?

L'iscrizione nella parte corrente non è, quindi, solo una »convenzione dettata da esigenze internazionali o »morali , ma un trucco escogitato per violare la Costituzione. Ciò emerge in modo incontestabile dalle dichiarazioni contraddittorie contenute nella seconda parte dell'intervento di Andreatta. Il Ministro del Tesoro sente infatti la necessità di assicurare il Parlamento che nella prossima legge finanziaria »saranno incluse le norme giuridiche sostanziali . Viene quindi ammessa la illegittimità di stanziamenti »autorizzati da una legge »formale e cioè dalla legge di Bilancio, in aperta violazione dell'art. 81 della Costituzione, e si annuncia una sanatoria successiva. Si riconosce inoltre la necessità di iscrivere tutte le spese a carattere pluriennale contenute nei tre citati capitoli nell'apposita tabella contenuta nella legge finanziaria.

E' del resto evidente che le stesse esigenze di copertura sostanziale riconosciute per i capitoli relativi agli armamenti dovrebbero essere estese alle altre poste di spesa indicate negli allegati a questo capitolo.

Ma su questa irregolarità che coinvolge circa il 30% del bilancio della Difesa, Andreatta ha preferito sorvolare.

Un riconoscimento definitivo della consistenza dei rilievi mossi dal relatore di minoranza alle procedure di legittimazione del bilancio della difesa è poi venuto dall'accoglimento, seppur come raccomandazione, da parte del Ministro Andreatta, al termine della discussione della legge finanziaria 1982, l'8 aprile 1982, dell'ordine del giorno presentato dal gruppo radicale (allegato n. 1.6). Con questo documento la Camera ha impegnato il Governo »ad indicare, a partire dal 1983, nella tabella A della legge finanziaria le quote annuali di spesa per l'ammodernamento disposte da leggi pluriennali ; »a non disporre stanziamenti per l'ammodernamento delle Forze armate che non siano autorizzati da specifica legge ; »a presentare al Parlamento programmi dettagliati relativi all'acquisizione di sistemi d'arma... sulle spese di Commissariato... in relazione al capitolo 4071 dello stato di previsione del Ministero della difesa (equipaggiamento dei reparti operativi delle Forze Armate per il concorso alla protezione civ

ile) .

Enorme incremento delle spese discrezionali

Verifichiamo infine l'articolazione del bilancio fra spese obbligatorie e spese discrezionali, indicando, per le seconde, la parte relativa al rifinanziamento delle leggi promozionali (*).

Dobbiamo precisare che per quanto riguarda la tabella che segue, le cifre indicate per gli anni 1980-81 sono riportate da un documento del Ministero della difesa, mentre quelle relative al 1982 sono state ricavate dal bilancio di previsione del 1982 con i seguenti criteri:

- le spese vincolate sono quelle indicate nel documento di bilancio come »obbligatorie con l'aggiunta dei 198.485 milioni dell'ultima tranche della legge per l'ammodernamento dell'Esercito (4.442,7 + 198.4 = 4.641,1);

- le spese per le leggi promozionali sono quelle riportate dai capitoli 4011, 4031 e 4051 per la sola integrazione delle leggi promozionali, con la esclusione sia dei 198,4 miliardi dell'ultima tranche della legge per l'Esercito considerati spesa vincolata, che dei 627,2 miliardi per i cosiddetti programmi di bilancio ordinario, che fanno parte delle spese discrezionali »pure .

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TABELLA N. 1

(cifre in mld)

AREE DI SPESA ASSEGNAZIONI VARIAZIONI 81-80

1980 1981 mld. %

- Spese Vincolate 2.527,1 43,72% 3.479,4 46,32% + 952,3 + 37,68

- Spese Discrezionali 2.242,- 38,79% 2.893,- 38,52% + 651,- + 29,04

- Leggi Promozionali 1.010,9 17,49% 1.138,3 15,16% + 127,4 + 12,60

TOTALE 5.780,- 100% 7.510,7 100% + 1.730,7 + 29,94

AREE DI SPESA ASSEGNAZIONI VARIAZIONI 82-81

1982 mld. %

- Spese Vincolate 4.641,1 45,73% + 1.161,7 + 25,03

- Spese Discrezionali 4.451,8 43,86% + 1.558,8 + 35,01

- Leggi Promozionali 1.056,0 10,41% - 82,3 - 7,79

TOTALE 10.148,9 100,00% + 2.638,2 + 25,99

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Emerge a prima vista dalla tabella n. 1 l'enorme incremento delle spese discrezionali che nel periodo 82-81 variano del 35%, mentre nel periodo 81-80 erano aumentate del 29%. Corrispondentemente le spese vincolate subiscono un incremento minore, e cioè del 25% nel confronto 82-81 a fronte di un aumento del 37% del periodo 81-80.

Anche nel confronto percentuale sull'intero bilancio, le spese discrezionali passano dal 38% costante degli anni '80 e '81, al 43% del 1982. In poche parole quasi la metà degli stanziamenti iscritti nel bilancio della difesa sono spesi dall'Amministrazione in modo discrezionale e cioè senza autorizzazione di legge, se non quelle genericamente istitutive degli uffici che abbiamo elencato negli allegati.

Sono quindi non solo confermate, ma aggravate, le riserve prima avanzate sulle illegittimità costituzionali del bilancio della difesa e sulla sua natura esclusivamente discrezionale.

Nei capitoli che seguono verificheremo come vengono manipolati anche quei capitoli di spesa che formalmente sono autorizzati da una legge sostanziale. Spiegheremo anche le poco nobili ragioni che hanno prodotto una riduzione della spesa per i programmi di armamento associati alle leggi promozionali. A questa diminuzione corrisponde infatti un incremento degli oneri relativi ai cosiddetti programmi di riarmo »ordinari , la cui erogazione non è determinata da alcuna legge. Sono, queste, spese assolutamente sottratte a ogni possibilità di sindacato da parte del Parlamento.

Note

(*) Legge 16-2-1977, n. 38 »Ammodernamento dei mezzi della Aeronautica militare; Legge 22-3-1975, n. 57, »Costruzione e ammodernamento dei mezzi della Marina militare ; Legge 16 giugno 1977, n. 372, »Ammodernamento degli armamenti, dei materiali, delle apparecchiature e dei mezzi dell'Esercito .