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Sandulli Aldo Maria - 28 marzo 1984
Continua il ping-pong per le antenne private
di Aldo Maria Sandulli

SOMMARIO: Osservazioni e proposte sulla regolamentazione delle emittenti private. Condurre una battaglia in difesa del monopolio pubblico è oggi condurre una battaglia di retroguardia. Pubblico e privato possono coesistere, debbono convivere, debbono confrontarsi tra di loro.

(NOTIZIE RADICALI n. 64, 28 marzo 1984)

Prendendo le mosse dell'articolo 43 della Costituzione, va preliminarmente ricordato che ai sensi di esso non basta che un servizio reso al pubblico sia essenziale e di preminente interesse generale, perché possa essere monopolizzato in favore del potere pubblico. Sono necessari altresì - dice quell'articolo - perché ciò avvenga, fini di utilità generale. Fini che, per quanto riguarda le radiodiffusioni la Corte costituzionale (a partire dalla ormai vecchia sentenza 59 del 1950, e fino a giungere a quella 148 del 1981, dove il concetto è implicito) ha ritenuto di poter ravvisare nella necessità di evitare i rischi che un oligopolio privato sarebbe in grado di generare, attraverso informazioni e attività culturali parziali e distorte, nel corpo sociale.

Messa a fronte l'esigenza di salvaguardare il contenuto dell'art. 21 della Costituzione, garantendo a "tutti" (come l'articolo dice) la libertà di manifestare il proprio pensiero e di diffonderlo con qualsiasi mezzo (è da notare che si tratta della libertà cardinale del regime democratico, di quella che comporta e consente il pluralismo delle notizie, delle voci, delle culture, messa di fronte dicevo, questa esigenza, con il rischio di un oligopolio privato (il quale potrebbe comportare una sopraffazione informativa e culturale della generalità da parte di pochi), la Corte costituzionale ha cioè detto che è preferibile non dare piena realizzazione all'art. 21 allorquando sussista il pericolo di cui ho detto: è meglio infatti in tal caso monopolizzare le radiodiffusioni facendone un servizio di Stato, dato che i pubblici poteri per costruzione, per definizione, sono tenuti, in regime democratico, a operare in modo imparziale e quindi a garantire, per altra via ("artificialmente", surrogatoriamente) il plurali

smo.

Praticamente, quando sia impossibile realizzare il pluralismo naturale, è da preferire all'incontrollato dilagare di un oligopolio la realizzazione di un pluralismo artificiale, o, se vogliamo, amministrato (o governato): quello che si riesce a realizzare attraverso un monopolio pubblico tenuto all'osservanza, nella programmazione e gestione, di regole di imparzialità.

Queste cose le troviamo scritte nella sentenza 59 del '60, nelle sentenze 225 e 226 del 1974, nella sentenza 202 del 1976 e, sia pure per implicito, anche nella sentenza 148 del 1981. Ancorché in quest'ultima il riferimento non sia espresso, vi si allude nondimeno all'esigenza di evitare l'oligopolio.

Indubbiamente l'emittente di Stato offre taluni apprezzabili, pregevolissimi programmi, dei quali gli italiani possono darsi vanto. Non possiamo però in pari tempo negare che esistono aspetti insoddisfacenti, carenze, incompletezze, casi di non imparzialità. Esistono avvenimenti e notizie dei quali il servizio di Stato tace del tutto. Solo il confronto, solo l'emulazione sono in grado di elevare la qualità e di condurre (non dico che conducono infallibilmente) alla conoscenza e alla verità.

Una libertà può esser sacrificata solo quando supreme esigenze impongono di farlo, soltanto come extrema ratio, e quando lo richiede la salus rei publicae.

Ma per fortuna non siamo a questo punto.

La tecnica ha fatto passi da gigante, viviamo nell'era dei satelliti, si pretende invece che gli italiani si rassegnino ad ascoltare soltanto le notizie Rai, le notizie straniere, poche notizie locali, esse stesse in vario modo posteggiate: uno strano e contraddittorio miscuglio. Non si può continuare per questa strada.

Alla insoddisfazione morale e giuridica determinata dalla esistenza del monopolio almeno su scala nazionale, e a tutte le difficoltà che frappongono alle stesse emittenti locali (ne abbiamo ogni giorno notizia), si somma poi la insoddisfazione relativa al governo del monopolio pubblico.

Al governo ministeriale è sottentrato, dal 1975, con la legge 103, il governo parlamentare della televisione di Stato, in obbedienza a un "comandamento" della sentenza 225 del '74, il quale (lo ricordiamo tutti) non fu inventato dalla Corte costituzionale: la Corte ne raccolse l'ideologia nella realtà politica, dove esso aveva, all'epoca, conquistato il campo a suon di grancassa.

Ricordiamo che era il tempo in cui si parlava del comitato dei garanti. La commissione Quartulli aveva suggerito quest'ultima soluzione. C'era stato il progetto Moro-La Malfa del 1974, il decreto legge 603 - poi decaduto - aveva previsto un comitato governativo articolato con ventitré membri di varia estrazione, alcuni dei quali nominati dal Presidente della Repubblica perché potessero collocarsi al di sopra delle parti.

Invece la legge del 1975 ci ha regalato la ammissione parlamentare di indirizzo e vigilanza, composta da quaranta membri. Di emanazione delle due Camere, essa rispecchia proporzionalmente, e perciò abbastanza fedelmente, la composizione delle due Camere. Si tratta di un meccanismo governo di tipo assembleare, il quale esercita compiti sostanzialmente amministrativi, tra i quali rientrano la nomina dei dieci (dei sedici) membri del consiglio di amministrazione di sua spettanza e l'indirizzo dei programmi e dell'organizzazione dell'emittente pubblica.

La Commissione è un organo, il quale non promana dal governo e non risponde quindi al governo, è emanazione delle Camere ma (data la sua natura bicamerale) non risponde alle singole Camere, svolge naturalmente una funzione amministrava che incide bene o male su diritti (o su posizioni che devono surrogare il diritto soppresso); un organo il quale gestisce quasi graziosamente il surrogato di una libertà che dovrebbe essere patrimonio alienabile di tutti. Mi riferisco non tanto al diritto di accesso alle "tribune" e ai "programmi dell'accesso", ma alla stessa libertà garantita dall'art. 21 della Costituzione, la quale dovrebbe essere "supplita" attraverso gli anzidetti surrogati. Orbene, quest'organo, costituito di soli politici, sfugge ad ogni controllo: non solo del governo, ma a quello stesso delle Camere. Inoltre esso sfugge ad ogni controllo giurisdizionale perché non è inserito nella pubblica amministrazione e gli atti che pone in essere sono in realtà (come tutti gli atti di emanazione parlamentare) es

ercizio di potere politico. Difatti il Tar del Lazio ha rifiutato la giurisdizione nei confronti di questi atti. D'altra parte la Corte costituzionale fino ad ora ha evitato di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della normativa che sostanzialmente sottrae ad ogni controllo questa attività, la quale bene o male incide su libertà fondamentali e sull'esercizio delle stesse.

Ho detto che la Commissione è un organo politico, perché non è inquadrato nella pubblica amministrazione, opera secondo criteri politici, è un'emanazione del Parlamento - anzi, dei partiti che vi siedono - è governato dai partiti, ed è sotto gli occhi di tutti che sceglie e decide secondo criteri e valenze politiche. Eppure l'attività radiotelevisiva non ha per oggetto soltanto argomenti e materia politica: essa si occupa di tutto l'universo dell'informazione, delle ideologie, dell'economia, dei sentimenti, della cultura, del pensiero, dell'arte. Ecco perché quest'organo si colloca in contraddizione con la logica, oltre che con la Costituzione.

Garantismo a parte, vi è però, come ho già detto, una idoneità funzionale, inerente al fatto che quelle che un servizio di radiodiffusione deve realizzare sono funzioni che non si limitano ad aspetti che interessano i parlamentari che indirizzano la Rai, bensì debbono assolvere compiti di diffusione di pensiero, cultura, notizie, ecc.; e tutte queste cose non possono (non debbono) essere vagliate soltanto in chiave politica. Le radiodiffusioni sono un servizio monopolizzato dallo Stato per essere reso alla comunità, e che non può essere governato soltanto in chiave politica, e cioè secondo le interpretazioni, gli interessi e le intenzioni dei partiti.

Il difetto non sta tanto e soltanto nel fatto che è la maggioranza parlamentare a disporre della Rai, quanto nel fatto che è il potere politico a disporre della Rai. Anche se la Commissione operasse all'unanimità, la cosa non cambierebbe. Esistono interessi morali, religiosi, culturali, estetici, ecc., esistono sentimenti, passioni, valori, che non possono essere valutati in chiave politica e in base a scelte maggioritarie.

Le alternative? Ho sempre pensato che neanche nel nostro Paese manca la possibilità di trovare uomini capaci di collocarsi al di sopra delle parti e di comportarsi onestamente come garanti, sebbene non sia facile trovare il meccanismo per individuarli.

Penso che dovrebbero essere scelti da organi neutrali, sia pure preferibilmente tra rose designate dai rappresentanti della nazione. L'organo qualificato alla nomina dovrebbe però poter attingere, ove lo ritenga, anche al di fuori dell'elenco delle persone designate: questa sarebbe una spinta a che i parlamentari si responsabilizzino nel fare le loro designazioni. La scelta ultima dovrebbe esser fatta comunque da organi neutrali: penso al Presidente della Repubblica, e penso anche (perché no?) alla Corte Costituzionale, con un quorum particolarmente elevato (due terzi, per esempio).

Diffido invece da ogni ipotesi di sorteggio. Abbiamo esperienze insoddisfacenti. Per esempio è tutt'altro che soddisfacente il sorteggio dei componenti delle commissioni per i concorsi a cattedre universitarie. Ancor meno felice è stata l'esperienza del sorteggio tra persone di estrazione politica, non fa venir meno il carattere politico della scelta e il caso rischia di aggravare ancor di più la distorsione.

Sono comunque d'accordo con chi ritiene che un comitato di garanti non dovrebbe governare la Rai e nemmeno indirizzarla: dovrebbe solo vigilare sul suo operato.

L'autentico rimedio, torno a ripetere, perché si abbia una effettiva emancipazione dell'attività di radiodiffusione è però il pluralismo, la restaurazione piena della libertà di diffusione del pensiero.

Oggi non esistono più le ragioni del 1960. La tecnologia più avanzata e i costi più bassi rendono possibile anche su scala nazionale un pluralismo soddisfacente. Quanto meno, non c'è dubbio che, informazione e commenti politici a parte, la possibilità di un pluralismo in nessun modo rischioso esiste per tante altre utilizzazioni della radiotelevisione.

Condurre una battaglia in difesa del monopolio pubblico è oggi condurre una battaglia di retroguardia. Pubblico e privato possono coesistere, debbono convivere, debbono confrontarsi tra di loro. Se questo avverrà sarà in punto all'attivo della Costituzione.

Con un'ordinanza del 4 maggio 1982 il pretore di Roma ha rimesso nuovamente alla Corte costituzionale la questione della legittimità del monopolio pubblico delle radiodiffusioni su scala nazionale. Il ping pong continua; giudici di merito non vogliono esser chiamati a responsabilità che non sono le loro. La Corte non vuole assumersi le responsabilità del Parlamento. Questo tace. Il governo nicchia e continua a tenersi i disegni di legge nel cassetto, perché i partiti non riescono a mettersi d'accordo. Tutti giocano con la libertà degli italiani. Ma il gioco non può continuare all'infinito. Anche e soprattutto queste cose mettono in discussione la credibilità delle istituzioni.

A chi vogliono lasciare, i partiti, il merito di riprendere in mano la bandiera della libertà? Vogliono continuare a giungere in ritardo? Vogliono continuare ad essere la retroguardia di un allineamento perdente? Vogliono che ad agitare quel vessillo siano i qualunquisti? Non si accorgono che tutto questo non paga?

(da: Il servizio pubblico radiotelevisivo, a cura del Centro di iniziativa giridica P. Calamandrei, Joevene, 1983).

 
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