SOMMARIO: Denuncia del maggio 1984 a firma Cicciomessere e Aglietta relativa ad alcune trasmissioni di intrattenimento in cui, violando una deliberazione della Commissione di Vigilanza relativa al periodo elettorale, la RAI aveva consentito la presenza di esponenti politici di vari partiti. Reati ipotizzati: interesse privato in atti d'ufficio (art. 324 c.p.).

L'uso distorto ed illegittimo del servizio pubblico radiotelevisivo che svolge ormai in realtà funzioni "istituzionalizzate" di servizio privato dei partiti politici costituenti la maggioranza governativa, nonché di alcuni partiti di opposizione che tuttavia beneficiano anch'essi di quote di lottizzazione del servizio pubblico tutt'altro che irrilevanti.

Nelle trasmissioni di intrattenimento durante il periodo elettorale non possono partecipare rappresentanti di partito o candidati. Seguono alcuni esempi.

Ci sono gli estremi per l'articolo 324 c.p. (interesse privato). Il funzionario RAI è un pubblico ufficiale e l'interesse privato non coincide con l'interesse personale.

La denuncia è contro Sergio Zavoli Presidente della RAI, Biagio Agnes Direttore Generale, Pio De Berti Gambini Direttore della 2· Rete.

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20 maggio 1984

ATTO DI DENUNCIA - ALLA PROCURA DELLA REPUBBLICA DI ROMA

Sig. Procuratore,

i sottoscritti Roberto Cicciomessere, Segretario Nazionale del Partito Radicale e Presidente del Gruppo parlamentare radicale alla Camera dei Deputati, ed Adelaide Aglietta, deputata radicale al Parlamento e membro della Commissione Parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, elettivamente domiciliati in Roma, Via Crescenzio, 74 presso lo studio del dott. proc. Gian Domenico Caiazza.

ESPONGONO

Il 17 maggio 1984 la Commissione Parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi approvava un documento di indirizzo alla concessionaria RAI-TV »in ordine alle trasmissioni durante il periodo della campagna elettorale (doc.1).

L'assunzione di tale delibera da parte della Commissione costituiva la più evidente conferma di quanto fondate e motivate fossero le proteste che da alcune forze politiche di opposizione e da larghissimi settori dell'opinione pubblica venivano - e tutt'ora vengono - sollevate in ordine all'uso sempre più distorto ed illegittimo del servizio pubblico radiotelevisivo; il quale, infatti, lungi dall'assolvere alla funzione sua propria di garantire la completezza, l'imparzialità e l'obiettività dell'informazione, come previsto dalla legge c.d. "di riforma" della concessionaria (1.103/75), svolge in realtà funzioni ormai "istituzionalizzate" di servizio privato dei partiti politici costituenti la maggioranza governativa, nonchè di alcuni partiti di "opposizione" che tuttavia beneficiano anch'essi di quote di "lottizzazione" del servizio pubblico tutt'altro che irrilevanti.

Tale scandalosa situazione, che ben può dirsi costituire fatto notorio, si manifesta con evidenza se possibile ancora maggiore nei periodi immediatamente precedenti le (frequenti) consultazioni elettorali cui sono chiamati i cittadini della Repubblica.

Così - per dire della imminente elezione del Parlamento Europeo - si assiste non più solo all'uso propagandistico delle trasmissioni di testata (TG, GR, ecc.), ma anche - e soprattutto - alla utilizzazione delle trasmissioni in rete, in particolare quelle c.d. di intrattenimento, per propagandare questo o quel partito (di governo, o di compiacente opposizione) e, ancor più, questo o quel candidato.

Trasmissione notissime - se non altro per i loro altissimi indici di ascolto - quali "Pronto Raffaella?", "Domenica in", "Blitz" etc, vedono susseguirsi in video, ministri, deputati, candidati i quali, tra un balletto ed un brano musicale, non mancano di informare i teleutenti delle iniziative politiche dei rispettivi partiti in relazione alle elezioni europee, o addirittura, dei collegi elettorali nei quali si è candidati (così, a titolo di esempio, l'On. Jas Gabronski, già giornalista televisivo, deputato europeo uscente e nuovamente candidato - come hanno potuto apprendere i milioni di ascoltatori della trasmissione Blitz di domenica 13 maggio u.s. - "per il P.R.I. nella circoscrizione Nord-orientale"; il tutto nel corso di una esibizione della notissima cantautrice americana Joan Baez).

E dunque la Commissione, dopo aver affermato, nel citato indirizzo approvato in data 17 maggio 1984 che "la Commissione, allo scopo di contribuire ad assicurare il più regolare svolgimento della competizione elettorale europea, ribadisce alla RAI l'indirizzo, sempre espresso in analoghe occasioni, di ispirarsi alla più scrupolosa obiettività, imparzialità e completezza durante l'intero arco di trasmissione quotidiana", così più oltre delibera: "Gli operatori radiotelevisivi, con la loro professionalità, sono tenuti a garantire che ogni tipo di trasmissione non si discosti dalla linea di una corretta e completa informazione assumendo caratteri di propaganda di parte.

Per quanto riguarda le reti duranti il periodo elettorale al quale si riferiscono i presenti indirizzi, la concessionaria è tenuta ad assicurare che trasmissioni e rubriche, facenti parte anche di "contenitori", non possano configurarsi surrettiziamente come trasmissioni elettorali e ad evitare che le trasmissioni di intrattenimento possano essere usate, anche indirettamente, per il sostegno di partito o di candidature.

Di conseguenza, durante il periodo della campagna elettorale, non possono partecipare a dette trasmissioni rappresentanti di partito o candidati.

Quando un importante fatto di attualità imponga alla concessionaria, nell'ambito delle trasmissioni di testata, di aprire un confronto di opinioni fra i partiti, si potrà derogare -sempre nel pieno rispetto della legge di riforma - al criterio di non invitare rappresentanti di partiti o candidati, a condizione che questi abbiano una specifica competenza o un ruolo istituzionale in relazione all'argomento in questione."

Orbene tali indirizzi - ed ancor di più i principi sanciti dalla legge 103/75, cui essi si ispirano - sono stati, successivamente a quel 17 maggio, ripetutamente ed apertamente violati.

Si sottopongono all'attenzione della S.V. alcuni tra i più eclatanti esempi di tali violazioni:

1) Rete 1, sabato 19 maggio, h. 20.30, trasmissione "Al Paradise": partecipa l'On. Nicolini, deputato del Gruppo Comunista.

2) Rete 1, domenica 20 maggio, trasmissione "Linea Verde": interviene l'On. Galloni, autorevole rappresentante della Democrazia Cristiana.

3) Rete 1, lunedì 21 maggio, h. 19,45, trasmissione "Almanacco del giorno dopo": partecipa Giorgio Strehler, candidato PSI alle prossime elezioni europee;

4) Rete 2, 22 maggio, h. 17, trasmissione "Vediamoci sul Due": partecipano l'On. Lodi (PCI), l'On. Marianetti (PSI), l'On. Cristofori (DC). Questa trasmissione, dedicata ai problemi delle pensioni, viola gli indirizzi della commissione in quanto la deroga da questi prevista per le trasmissioni in cui è richiesta "una specifica competenza o un ruolo istituzionale in relazione all'argomento in questione", è applicabile alle sole trasmissioni di testata, e giammai a quelle di rete quale è invece la citata "Vediamoci sul Due".

5) Rete 1, giovedì 24 maggio, h. 12.30, trasmissione "Pronto Raffaella" interviene il Ministro Zamberletti (DC).

Ritengono i denuncianti che i fatti ora esposti siano penalmente rilevanti, ed in particolare sotto il profilo di cui all'art. 324 c.p. (interessi privati in atti d'ufficio).

Si tratta, com'è noto, di un reato che presuppone nell'agente la qualità di pubblico ufficiale.

La natura di "pubblici ufficiali" dei dirigenti RAI è controversa in dottrina, mentre la prevalente giurisprudenza li considera "incaricati di pubblico servizio".

Tuttavia, con l'avvento della legge di riforma n. 103 del 14 aprile 1975, che ha accentuato e maggiormente definito la natura pubblica del servizio informativo svolto dalla RAI-TV e conseguentemente delle funzioni che i dirigenti della Concessionaria sono chiamati a svolgere, si è rafforzata in autorevoli ambienti della dottrina pubblicistica l'opinione che a questi ultimi debba essere finalmente riconosciuta la qualità di pubblici ufficiali.

La questione, d'altronde, merita di essere finalmente affrontata e risolta, giacchè appare sempre più forte ed improcrastinabile - soprattutto di fronte al dilagare di fenomeni di malcostume quale quelli ora esposti - l'esigenza, di ordine pubblico, che gli atti ed i comportamenti dei dirigenti RAI nell'amministrazione del servizio pubblico radiotelevisivo possano essere ascrivibili a responsabilità di natura e gravità adeguatamente corrispondenti alla natura di quelli.

Sia consentito, a tal proposito, agli esponenti di sottoporre alla attenzione della S.V. alcune considerazioni in punto di diritto.

Gli articoli 357 e 358 del codice penale hanno per oggetto la nozione del pubblico ufficiale (art. 357) e la nozione della persona incaricata di un pubblico servizio (art.358).

Da una attenta lettura delle indicate disposizioni si rileva che esse hanno solo un connotato di differenziazione: è il pubblico ufficiale colui che "esercita una funzione pubblica"; è persona incaricata di un pubblico servizio colui che "presta un pubblico servizio".

E' evidente quindi che qualora si voglia realisticamente tentare di differenziare le due fattispecie è necessario avere esatta cognizione del concetto di "funzione pubblica" e di "servizio pubblico".

Sul punto è appena il caso segnalare che il contributo della dottrina e giurisprudenza penalistiche sono molto scarsi; più consistente è invece il contributo della dottrina amministrativistica sulla quale appunto vale la pena soffermare brevemente l'attenzione.

Innanzitutto è necessario sottolineare che trattasi di concetti di cui assai difficile è individuare lo esatto contenuto. Sarà sufficiente osservare quanto segue.

a) La scienza pubblicistica ancora discute dopo cento anni di tentativi cosa sia un servizio pubblico: se cioè trattasi di attività che viene svolta dalla pubblica amministrazione nell'interesse della collettività, ovvero possa individuarsi un servizio pubblico prescindendo dalla natura pubblicistica dell'agente essendo sufficiente che l'attività sia di interesse pubblico.

Basti pensare ad esempio che l'attività di insegnamento può essere considerata servizio pubblico se espletata da istituti statali potrebbe non esserlo se svolta da istituzioni privatistiche. Di qui la soluzione generalmente adottata dagli studiosi della materia secondo la quale concorrono alla individuazione del servizio pubblico sia l'aspetto soggettivo (soggetto esercente il servizio) sia l'aspetto oggettivo (attività svolta nell'interesse della collettività).

b) Altrettanto è da dirsi per il concetto di "funzione" che viene spesso usato per individuare fenomeni diversi. Cioè a dire a volte viene indicato quale sinonimo di "competenza" (per esempio il Presidente della Giunta Regionale ha "funzioni espropriative" ovvero i Comuni esercitano la "funzione sanitaria"); a volte viene usato per individuare semplicemente attività (ad esempio funzione giudiziaria, funzione normativa, funzione amministrativa).

Non v'è dubbio che la necessità di tentare di dare un contenuto differenziato ad due concetti sia stata annullata proprio dalla previsione del legislatore penale che con le norme in esame, ne ha fatto discendere conseguenze diversificate. Ha peraltro omesso il legislatore di dare anche un criterio di destinazione e di qui appunto l'esigenza dell'interprete di differenziare le due fattispecie.

Ebbene il fatto caratteristico di diversificazione può essere individuato nelle considerazioni che seguono.

a) Quando si parla di funzione ci si deve necessariamente riferire ad "attività" che per disposizione normativa nel suo complesso ha rilevanza giuridica: cioè a dire quella attività che ha rilevanza non solo quando si traduce in atti ma anche per ciò che concerne i moventi e le cause degli atti, dei non atti, dei meri comportamenti ed addirittura quando rileva con riferimento agli intenti non realizzati.

La ragione per cui una norma "funzionalizza" una attività sta nella esigenza di controllare; ove il concetto di controllo è usato in senso atecnico, per individuare meglio le caratteristiche che chi è controllato deve dar conto non solo di ciò che ha fatto (cioè atti) ma di ciò che non ha fatto, del perchè, del come e del quando.

b) Tutt'altra cosa e soprattutto in tutt'altra prospettiva rileva il servizio pubblico. Al di là della problematica più sopra segnalata, non v'è dubbio che quando si parla di servizio pubblico ci si riferisce bensì ad una attività svolta nell'interesse della collettività, ma che non rappresenta attività funzionalizzata dal momento che l'intervento dell'eventuale ufficio deputato al controllo, si limita al risultato della attività esplicativa del servizio e non abbraccia invece tutta l'ampiezza della attività come accade nel caso in cui si riferisce alla funzione.

A questo punto non resta che trarre le conclusioni: l'attività del monopolio televisivo certamente è una attività funzionalizzata dal momento che rileva non solo per i suoi risultati, o comunque attraverso atto dell'agente, bensì anche per tutto il comportamento dell'agente sul quale deve estendersi il controllo dell'ufficio normativamente preposto.

Trattandosi quindi di funzione concernente attività di interesse pubblico non può non ritenersi rientrante nella fattispecie dello art. 357 cod. pen.

Quanto, poi, agli elementi materiali del reato di cui all'art. 324 c.p. non pare ai sottoscritti possano esservi ragionevoli dubbi.

La suprema Corte ne ha definito con assoluta chiarezza e precisione i profili costitutivi, affermando che il pubblico ufficiale direttamente o per interposta persona o con atti simulati, prende un interesse privato in qualsiasi atto della pubblica amministrazione presso la quale esercita il proprio ufficio" allorquando:

1) viola l'obbligo di astenersi da un atto ogni qualvolta venga a conoscenza che questo è destinato a realizzare un interesse privato (Cass. 26 novembre 1969);

2) l'atto o il comportamento lede il prestigio della P.A., prestigio che costituisce in via primaria l'oggetto giuridico del reato e che viene tutelato colpendo e reprimendo lo stesso sospetto di uno sfruttamento dell'ufficio da parte del p.u. (Cass. 18.2.1970 e 19.11.1973);

3) l'atto o il comportamento lede il principio dell'imparzialità della P.A. e quindi la fiducia del cittadino nell'Amministrazione e nei suoi organi (Cass. 10.2.1971).

Con particolare riferimento al terzo dei principi affermati dalla Corte di Cassazione, è appena il caso di ricordare che il principio dell'imparzialità (assieme a quelli della completezza e della correttezza) è posto alla base della legge di riforma n. 103/75 del servizio pubblico radiotelevisivo, rappresentando un vincolo giuridico fondamentale al quale deve attenersi ed ispirarsi l'amministrazione di questo servizio.

Quanto alla nozione di interesse privato, la Suprema Corte ha più volte affermato la non necessarietà della coincidenza tra questo e l'interesse "personale" del pubblico ufficiale. Ed infatti: "l'art. 324 sancisce un principio fondamentale del diritto pubblico italiano, il principio cioè della illegittimità di agire in modo che l'atto d'ufficio sia compiuto anche nell'interesse privato onde non è necessaria l'interessanza personale del pubblico ufficiale. Non v'è coincidenza tra il concetto di interesse privato, di cui parla la formula dell'art. 324 c.p., e quello di interesse personale, e ciò perchè l'interesse privato può essere costituito anche dal fine di arrecare, attraverso l'atto d'ufficio, vantaggio ad un terzo, a chi cioè non sia interposta persona del pubblico ufficiale che agisce" (Cass. sez. III, 9.7.1965, Giust. pen. 1966, II, 217, n. 163) "L'interesse privato non deve essere inteso come interesse esclusivamente personale o proprio, di carattere patrimoniale con corrispondente pregiudizio dell'u

fficio, bensì in senso più ampio di utilità, di qualsiasi natura, anche non patrimoniale, o puramente affettivo, quale la semplice finalità di favorire un parente o un amico" (Cass. sez. III, 26.11.1956 in Riv. it. dir. pen. 1957, 81).

Più sintetica e definitiva la Suprema Corte nella sentenza del 25 giugno 1971, secondo la quale l'interesse privato sta ad indicare "tutto ciò che si contrappone all'interesse pubblico".

Irrilevante, infine, è che l'agente abbia effettivamente tratto profitto dalla propria illecita attività, a proprio o altrui vantaggio, essendo il reato in questione un reato di pericolo (Cass. 26 novembre 1969).

I fatti oggetto di questa denuncia presentano indubitabilmente tutti i caratteri predetti: essi sono in primo luogo, in evidente contrasto con i già menzionati principi di obiettività, completezza ed imparzialità sanciti dall'art. 1 1.103/1975, I e II comma, quali "principi fondamentali della disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo", nonchè con i menzionati indirizzi emanati dalla Commissione Parlamentare di Vigilanza, che ne rappresentano la specificazione concreta con riferimento proprio alla condotta che il servizio pubblico deve seguire in questa circostanza pre-elettorale.

E' infatti evidente che le citate trasmissioni, surrettiziamente propagandano questo o quel candidato, questo o quel partito politico hanno arrecato ad essi un indebito vantaggio e privilegio rispetto a tutti gli altri partiti (e candidati) in competizione; inoltre, hanno con ogni evidenza leso il prestigio della pubblica Amministrazione e con ciò la (già pericolante) credibilità di questa agli occhi del cittadino, tanto volgare e clamoroso è il perseguimento di finalità propagandistiche di natura partitica e addirittura personale affatto estranee, ed anzi antitetiche, alle funzioni ed alle competenze connaturate alla natura pubblica del servizio radiotelevisivo.

Tanto si è ritenuto esporre alla S.V. affinchè, qualora riscontri nei fatti sopra esposti fattispecie di reato, ed in particolare quella di cui all'art. 324 c.p., dia inizio alla azione penale nei confronti del sig. Sergio Zavoli, Presidente della RAI-Radiotelevisione Italiana; Biagio Agnes nella sua qualità di direttore della RAI-Radiotelevisione Italiana; Pio De Berti Gambini nella sua qualità di direttore della seconda rete televisiva, Emanuele Milano nella sua qualità di direttore della seconda rete televisiva ed ogni altro responsabile o concorrente.

Roberto Cicciomessere

Adelaide Aglietta