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Vassalli Giuliano - 23 ottobre 1984
IL CASO ITALIA: (6) Giuliano Vassalli (relazione) - LO STATO DELLA GIUSTIZIA IN EUROPA - I· CONVEGNO
STRASBURGO, 23.24 OTTOBRE 1984 - PARLAMENTO EUROPEO

SOMMARIO: Gli atti del convegno su lo stato della giustizia in Europa "Il caso Italia".

Con questa prima iniziativa, parlamentari di tutte le correnti politiche comunitarie intendono verificare lo stato della giustizia in Europa.

Deroghe nei confronti di alcune garanzie democraticamente poste a tutela dei diritti della persona, sanciti dai trattati comunitari e dalle costituzioni nazionali, si registrano in diversi paesi della comunità europea. Molto spesso queste violazioni delle fondamentali libertà civili sono state giustificate dall'insorgere di forme violente di contestazione politica, dall'esplosione di fenomeni terroristici o dal rafforzamento delle organizzazioni criminali.

Avviare il processo di ristabilimento democratico della legalità compromessa, rappresenta l'impegno dei promotori di queste iniziative.

Il primo caso che viene esaminato è quello italiano. In due giorni di discussione a Strasburgo il 23 e 24 ottobre.

("IL CASO ITALIA", Lo stato della giustizia in Europa - I· Convegno - Strasburgo, 23-24 Ottobre 1984 - Parlamento Europeo - A cura del Comitato per una Giustizia Giusta - Cedam Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Padova 1985)

GIULIANO VASSALLI

(Relazione)

1. - Chiamato a partecipare alla conferenza sul »caso Italia , credo di dover premettere di essere stato posto previamente a conoscenza della bozza dell'onorevole avvocato Mauro Mellini, con il quale ho l'onore di essere correlatore. E pertanto mi permetterò di prendere le mosse proprio da tale relazione, della quale passo a riassumere quelli che mi sembrano i contenuti essenziali.

In sintesi Mellini denuncia come elementi caratteristici di una anomalia della situazione italiana nel campo del diritto penale e della procedura penale i seguenti:

1·) il permanere nella nostra legislazione penale sostanziale di norme incriminatrici derivanti dalla legislazione del periodo fascista e la introduzione di nuove norme dal contenuto incerto e pertanto pericoloso per la certezza del diritto e per la legalità: e ciò soprattutto nella materia dei reati associativi o di associazione, i quali rappresentano la base comune alla maggior parte dei processi penali nei quali si riscontrano le altre anomalie denunciate nella relazione.

2·) La eccessiva facilità con la quale i magistrati italiani (pubblici ministeri e giudici istruttori) ricorrono alla carcerazione preventiva dell'imputato, ed in particolare la scarsa considerazione in cui viene tenuto nella pratica l'articolo 252 del codice di procedura penale (del 1930), secondo cui »per poter emettere un mandato o un ordine è necessario che esistano sufficienti indizi di colpevolezza a carico di colui contro il quale il provvedimento viene emesso .

3·) La disinvoltura con cui, per giustificare la restrizione di libertà personale nel processo, si fa ricorso al pericolo che, se lasciato in libertà, l'imputato possa »inquinare la prova

4·) L'eccessiva durata della carcerazione preventiva, collegata all'eccessiva durata dei processi, ed in particolare delle istruttorie.

5·) II ricorso a »imputazioni strumentali , destinate ad allungare arbitrariamente la durata della carcerazione preventiva, e ciò sia mediante la contestazione di fatti più gravi di quelli che il magistrato sa di potere legittimamente addebitare all'imputato, sia mediante il rinnovo di imputazioni per gli stessi fatti con lieve cambiamento delle formulazioni dell'imputazione.

6·) L'uso della carcerazione preventiva come »misura di sicurezza o di »difesa sociale , in contrasto con quella che dovrebbe essere la funzione puramente cautelare dell'istituto.

7·) L'eccessivo rilievo dato alle dichiarazioni degli imputati che accettano di collaborare con la polizia o con la giustizia, imputati chiamati convenzionalmente »pentiti ; e, qualche volta, il condizionamento della liberazione dell'imputato a sue confessioni e soprattutto a sua »chiamate i correità o denunce a carico di altri.

8·) L'abuso dell'istituto della connessione di reati e di procedimenti, con la conseguente costruzione di »maxiprocessi con centinaia di imputati e con la correlativa impossibilità di dare egualmente giustizia ad ognuno di essi.

9·) II sacrificio dei diritti della difesa, ora con l'abuso delle esigenze di segretezza ed ora perfino con un clima di diffidenza, se non di intimidazione, nei confronti degli avvocati difensori, quanto meno in alcuni casi.

10·) La situazione carceraria, che in taluni casi e incivile, ed in particolare l'esistenza di possibilità di deroghe al regime ordinario attraverso le »carceri di massima sicurezza per i detenuti ritenuti più pericolosi, ed anche l'esistenza di »carceri speciali per i cosiddetti »pentiti .

11·) Più in generale la cosiddetta »legislazione della emergenza , iniziata nell'anno 1974, ma soprattutto il ricorso di molti magistrati a criteri propri della legislazione di emergenza anche in casi nei quali tale ricorso non è né espressamente autorizzato né giustificato.

12·) L'assenza infine di ogni sanzione a carico di magistrati per gli abusi sopraindicati.

2. - E' evidente, attraverso una semplice lettura dell'elenco degli inconvenienti sopra riassunti, che alcuni di essi risalgono alle stesse leggi del paese (p. es. quelli di cui ai nn. 1· e 6·, od anche 10· ed 11·) ed altri alla deficiente organizzazione giudiziaria o penitenziaria; ma è del pari evidente che la maggior parte delle accuse dell'onorevole Mellini si riferiscono alla mentalità e alle pratiche di taluni magistrati, che troppo disinvoltamente credono di poter dare preminenza alle ragioni (reali o anche soltanto ritenute) della lotta contro il delitto rispetto alle ragioni di rispetto di principi fondamentali del processo e dei diritti di difesa e di libertà.

Ora, i pericoli di abuso del potere giudiziario a danno dei principi propri di un equo processo, rispettoso anche di fondamentali diritti individuali oltre che di regole probatorie generalmente riconosciute, sono stati in Italia ripetutamente denunciati negli ultimi anni, soprattutto ad opera degli ordini forensi: e non soltanto nel campo di quei processi relativi a fatti di criminalità organizzata politica o comune, bensì anche nel più vasto campo delle procedure penali.

Anche l'autore di queste note, circa due anni addietro, nello scrivere la prefazione ad un libro pubblicato da un avvocato penalista intitolato »La repubblica dei procuratori ed avente per significativo sottotitolo »Le inquietanti tendenze all'integralismo giudiziario , si permise di raccomandare ai magistrati penali del proprio paese a) più prudenza nelle valutazioni iniziali delle notizie di reato e minore precipitazione; b) maggior controllo anche iniziale del fondamento giuridico dell'accusa; c) minore prevenzione a favore dei denuncianti, considerando che certe denunce meritano un vaglio non meno severo di quanto ne meritino i comportamenti dei denunciati; d) minore disinvoltura nella considerazione delle prescrizioni di legge concernenti gli scritti anonimi; e) maggiore considerazione per la presunzione costituzionale di non colpevolezza e soprattutto per la libertà personale dell'inquisito, che viene invece troppe volte sacrificata senza alcuna reale necessità; f) maggiore considerazione per i limiti

razionali e legali del proprio potere discrezionale; g) ed infine minore »protagonismo .

Anche pochi mesi addietro gli ordini forensi, nel corso di solenni assemblee, hanno lamentato il contegno di alcuni magistrati nei confronti dei diritti della difesa e del ruolo degli avvocati difensori ed hanno anche denunciato gravi episodi di infondate persecuzioni giudiziarie contro avvocati. II »caso Manuella , denunciato nella relazione dell'onorevole Mellini, è effettivamente un episodio di sconcertante gravità ed è doloroso dover riconoscere che sino ad oggi non risultano avviate procedure disciplinari contro gli autori di abusi gravissimi, giudicati tali anche in una sentenza di Corte d'assise.

Tuttavia, riconosciuto e richiamato quanto sopra, credo sia mio compito quello di cercare di spiegare alcune delle ragioni obbiettive di questo lamentevole stato di cose e di ricordare gli sforzi fatti sinora, o progettati, per superarlo.

3. - Non credo che, oggi, alla stregua delle esperienze che ne sono state fatte, possa essere esaltato come causa importante dell'anomala situazione, il permanere, almeno in parte, di disposizioni del codice penale del 1930.

Certamente questo codice avrebbe dovuto essere rifatto negli anni successivi alla caduta del regime fascista, sotto il quale era stato emanato; mentre soltanto alcune sue disposizioni sono cadute, o per effetto di riforme parziali o per effetto di decisioni di illegittimità costituzionale adottate dalla Corte costituzionale, la quale sin dall'inizio del sui funzionamento (1956) si è correttamente attribuito il potere di sindacare anche le leggi antecedenti alla Costituzione repubblicana entrata in vigore il 1· gennaio 1948. Ed in particolare è rimasto in vigore l'art. 270, concernente il reato di »associazione sovversiva , creato dal fascismo per combattere i propri oppositori politici e poi utilizzato viceversa anche contro associazioni tendenti all'eversione dell'ordine democratico nato dalla Resistenza e dalla Costituzione. Ma nelle situazioni create dalla emergenza terroristica fu creata, nel dicembre 1979, la speciale norma dell'art. 270-bis, intitolata appunto »Associazioni con finalità di terrorismo e

di eversione dell'ordine democratico . Se nei processi di eversione e di terrorismo si e continuato a far ricorso all'art. 270, ciò dipende dal fatto che gli episodi contestati agli imputati risalgono in genere a periodi antecedenti al dicembre 1979, per i quali una legge successiva (come quella che ha introdotto l'art. 270-bis) non sarebbe applicabile. La critica da farsi qui non e tanto alla sopravvivenza dell'art. 270, ma piuttosto all'uso che di tale articolo i giudici continuano a fare nei confronti di imputati ai quali contestano anche l'appartenenza a banda armata. La banda armata, prevista nell'art. 306 codice penale e con pene più gravi di quelle previste per l'associazione sovversiva, è infatti una ipotesi "speciale", rispetto all'associazione sovversiva e dovrebbe pertanto essere l'unico delitto contestato a carico di appartenenti ad associazioni sovversive che siano caratterizzate anche dal possesso di armi. Purtroppo questo non e che uno dei tanti casi di divario tra l'interpretazione dottrinal

e e l'interpretazione giudiziale in Italia. Tuttavia il danno recato agli imputati da questa duplice contestazione di uno stesso fatto, che un tempo sarebbe stata gravissima, è oggi molto attenuato per effetto della modifica dell'art. 81 del codice penale intervenuta con il decreto-legge 11 aprile 1974 n. 99, convertito in legge 7 giugno 1974 n. 220, che consente anche per reati aventi diverso titolo l'istituto mitigatore della continuazione.

Quanto alla nuova figura criminosa della »associazione di tipo mafioso , introdotta con legge 13 settembre 182 n. 646, molti studiosi ne hanno criticato, come fa oggi Mellini, la scarsa consistenza giuridica e posto in rilievo la pericolosità per la certezza del diritto. Tuttavia la società italiana considerava da anni la necessità di una lotta più drastica contro la mafia e reputava inadeguate le sole misure di prevenzione della sorveglianza speciale e del soggiorno obbligato. Oggi tutti gli inquisiti per appartenenza alla mafia, per effetto della citata legge, possono essere messi in prigione: anzi lo debbono, avendo la legge stessa previsto per tale delitto l'obbligatorietà del mandato di cattura. La grande maggioranza del popolo italiano è favorevole a questa lotta senza quartiere contro la mafia e la camorra ed è difficile pensare che il citato art. 416-bis possa in un prossimo futuro essere modificato. II problema è, anche qui, non di leggi, ma di condotta giudiziale. Anche per questo delitto, come per

ogni altro, la libertà personale potrebbe essere sacrificata solo quando esistano i »sufficienti indizi di colpevolezza di cui all'art. 252 del codice di procedura penale.

4 - Le considerazioni relative alla carcerazione preventiva (oggi denominata, per effetto di una legge emanata il 28 luglio scorso, »custodia cautelare ) meritano più ampio svolgimento.

Anzitutto vengono in considerazione le finalità di questo istituto, la cui necessità e riconosciuta, in misura maggiore o minore, in tutte le legislazioni esistenti. Mellini lamenta che in Italia essa non sia condizionata solamente dalla »necessità di assicurare la persona dell'imputato al processo e alla probabile irrogazione della pena e che sia invece consentita anche in relazione al »pericolo che l'imputato, lasciato libero, possa commettere reati che pongono in pericolo le esigenze di tutela della collettività : così nella legge 22 maggio 1975 n. 152, ma così anche nella legge-delega per un nuovo codice di procedura penale, tanto nella redazione del 1974 quanto in quella più recente, e cosi anche, da ultimo, nella legge 12 agosto 1982 n. 532 (nuovo art 254 cod. proc. penale). Anche illustri studiosi della materia hanno criticato, in importanti monografie, questa finalità di »prevenzione speciale o di »difesa sociale assegnata alla custodia cautelare, che può diventare così una misura di sicurezza e s

ervire finalità che non hanno a che fare col processo. Io stesso ho sempre sostenuto che questa finalità non può che essere accessoria, subordinata alla concorrente esistenza di una almeno delle due finalità fondamentali, quella cautelare strumentale (necessità istruttorie) e quella cautelare finale (assicurare l'eventuale futura esecuzione della pena) (1). Ma non posso non ricordare che a questo pericolo che l'imputato commetta altri delitti e a questa esigenza di prevenzione speciale faceva riferimento anche la dottrina liberale dell'Ottocento, dallo Hélie a Francesco Carrara, e che essi si trovano posti a base della detenzione provvisoria anche in altri ordinamenti della Europa occidentale di questi ultimi anni. La legge francese 70-643 del 17 luglio 1970 ammette la "détention provisoire" anche come "mesure de sûreté", destinata anche a »prevenire la ripetizione del reato (articoli 137 e 144 n. 2 codice di proc. penale modificati da detta legge); e il nuovo 112 a) della "Strafpozessordnung" della Repub

blica federale tedesca conosce e disciplina tra i fondamenti della custodia preventiva quello del pericolo di ripetizione di reati da parte dell'imputato ("Haftgrund aus Wiederholungsgefahr") (accanto alla "Verdunkelungsgefahr" e alla "Fluchtgefahr" e indipendentemente da queste).

La stessa Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 nell'art. 5 lett. c) ammette la custodia provvisoria in carcere quando vi sono ragioni plausibili per sospettare che una persona abbia commesso un reato »o ci sono motivi fondati per ritenere necessario di impedirgli di commettere un reato .

II problema non è dunque, anche qui, quello di una legge sbagliata o liberale quanto quella di un uso sbagliato del potere-dovere di controllare la pericolosità del soggetto prima di ordinarne l'arresto o prima di ordinarne la messa in libertà. E bisogna riconoscere che vi sono stati in Italia alcuni casi (anche famosi) in cui si è fatto riferimento a pericolosità manifestamente inesistenti per mantenere in carcere persone su cui già si era abbondantemente indagato e per le quali non esisteva alcun sospetto di fuga.

Analoghe critiche possono essere legittimamente fatte ai modi con cui si valuta l'esistenza di »sufficienti indizi di colpevolezza e il »pericolo di inquinamento della prova . E' vero quanto scrive Mellini circa le formule stereotipe su cui vengono fondati molti mandati di cattura e circa l'insufficienza del controllo della Corte di Cassazione su motivazioni spesso puramente apparenti o tautologiche. Tuttavia non bisogna dimenticare che con la legge 12 agosto 1982 n. 532 (denominata legge sui »tribunali della libertà ) è stato introdotto, nei confronti di ogni restrizione della libertà personale nel processo, l'istituto della domanda di riesame dinanzi al tribunale penale del capoluogo. Certamente, molte volte detto riesame non funziona perché il materiale da riesaminare in brevissimo tempo è troppo voluminoso e non può essere adeguatamente considerato dal giudice del riesame, o perché il tribunale finisce per uniformarsi al criterio del giudice istruttore o del pubblico ministero che ha ordinato la cattura

, anche nel timore di compromettere le indagini. Peraltro non poche volte il rimedio ha funzionato; e non può essere disconosciuto il merito del legislatore che lo ha introdotto, accogliendo i suggerimenti che da tempo gli venivano, al riguardo, da studiosi e da operatori del diritto.

Quanto al pericolo di »inquinamento della prova , è vero che molte volte l'arresto dell'imputato precede qualsiasi accertamento, con la conseguenza che detto pericolo può essere puramente immaginario e scaturisce, comunque, da mere ipotesi mentali del magistrato. Tuttavia una certa discrezionalità e fatale, in ogni paese, in apprezzamenti di questo tipo; ed anche qui può funzionare, come rimedio, il riesame davanti al »Tribunale della libertà .

Vi è poi l'eccesso di durata della carcerazione preventiva. Causa di esso è soprattutto la carenza delle strutture giudiziarie italiane, che rende lunghissimi i tempi dei processi penali; ma qualche volta ne è anche causa la già rilevata tendenza del magistrato italiano a disporre arresti con troppa facilità e troppo presto rispetto all'acquisizione degli elementi probatori, con la conseguenza che il decorso della carcerazione finisce per essere più lungo di quanto sarebbe necessario.

5 - Un punto che in materia di carcerazione cautelare merita di essere ancora considerato, in relazione alla peculiarità della situazione italiana, e che anche Mellini ha esplicitamente considerato nel suo rapporto, è quello concernente le fasi successive alla chiusura dell'istruzione.

Non è fuori di luogo ricordare che il codice »liberale del 1913, che ebbe vigore fino al 1931, prevedeva la scarcerazione »automatica dell'imputato dovuta al decorso di un termine massimo, fissato in relazione alla gravità dei reati, soltanto per la fase istruttoria. II codice Rocco del 1931 soppresse del tutto questo istituto. La Costituzione del 1948 statuì, nell'ultimo comma dell'art. 13, che »la legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva . Nel 1955, in ottemperanza a questa norma costituzionale, furono reintrodotti i termini massimi di durata secondo lo schema del codice del 1913, e cioè per la sola fase istruttoria. Nel 1970 la Corte costituzionale statuì che i termini massimi di durata devono esistere anche per le fasi successive del procedimento, dato che il termine »carcerazione preventiva usato dalla Costituzione si riferisce a tutte le fasi precedenti, comunque, la definitività della eventuale condanna: e dunque alla fase intermedia tra la fine dell'istruttoria e il giudizio

di appello, al giudizio di cassazione e all'eventuale giudizio di rinvio. Da questa decisione scaturì immediatamente il decreto-legge 1· maggio 1970, convertito in legge 1· luglio 1970, che disciplinò la durata massima della carcerazione preventiva anche per le fasi successive alla chiusura dell'istruzione.

Da quel momento non c'è stata più pace nella nostra legislazione processuale, nei nostri tribunali, nelle nostre carceri, perché la durata media dei nostri processi penali con detenuti (e soprattutto con pluralità di imputati detenuti) si è sempre rivelata incompatibile con i termini massimi fissati dalla legge per le fasi successive all'istruzione. Inoltre non e facile far comprendere la gente comune perché una persona, ritenuta colpevole di gravi delitti in primo grado ed in grado di appello e destinata in ipotesi a scontare una lunga pena dopo che la condanna sarà divenuta definitiva, debba essere scarcerata.

Cosi avvenne che già nell'aprile 1974 si cominciarono a prevedere alcune ipotesi di sospensione della decorrenza dei termini, soprattutto in situazioni in cui la lunghezza del processo era legata ad iniziative dello stesso imputato o dei suoi difensori. Si continuò su questa strada nel 1977, quando si verificarono, con i processi di terrorismo, difficoltà nella formazione dei collegi giudicanti. Ed infine nel 1979-1980 per gli imputati di terrorismo furono addirittura prolungati i termini e per giunta - con riferimento al pericolo di uscita in libertà di qualche terrorista famoso - con effetto anche sulle carcerazioni già in corso. La logica del caso singolo ha continuato a dominare in questa materia, costringendo il legislatore ad una produzione contraddittoria.

Le ragioni di questa impossibilità del sistema giudiziario italiano di concludere i procedimenti entro termini »ragionevoli (per usare l'espressione contenuta nell'art 5 n. 3 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo) sono, a mio avviso, essenzialmente le seguenti:

a) "una forte e radicata carenza del sistema giudiziario italiano a tutti i livelli": insufficienza di giudici a causa di loro cattiva distribuzione nelle varie circoscrizioni e nei vari uffici; insufficienza di personale ausiliario e cattiva organizzazione dello stesso; insufficienza e arretratezza di mezzi, sia per le indagini sia per il funzionamento di servizi di trascrizione, riproduzione, comunicazione.

I rimedi che negli ultimi anni sono stati portati a questo stato di cose sono insufficienti. Tuttavia qualche cosa comincia a muoversi in senso positivo. Una indicazione più specifica sarebbe possibile, ma ci porterebbe ad ampliare troppo questa relazione.

b) "Il principio di obbligatorietà dell'esercizio della azione penale", tradizionale del sistema processuale penale italiano e addirittura elevato nel 1948 a principio costituzionale con l'art. 112 Cost., secondo cui »il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale . Per effetto di tale principio ci si trova a dover indagare su ogni reato attribuito a qualsiasi imputato, anche su reati minori o minimi attribuiti a persona a cui carico sussistono anche imputazioni gravissime: stessa penetrazione ed estensione delle indagini, stesse esigenze probatorie, stessa analisi dei fatti e delle norme giuridiche. La persona potrà essere condannata all'ergastolo per il delitto maggiore, ma dovrà tuttavia essere inquisita con pari meticolosità su tutti i fatti minori che le siano ascritti e, se lo merita, condannata anche per questi.

Si tratta di un principio che è difficile rimuovere dall'ordinamento italiano perché si fonda sulla tradizionale diffidenza italiana verso l'autorità, e precisamente sul timore che il pubblico ministero, lasciato libero nelle sue valutazioni di opportunità, possa astenersi dal procedere, per favoritismo, per influenze politiche od altro.

c) "La mentalità inquisitoria", carica di prevenzione e di sospetti, propria della maggior parte dei magistrati penali italiani. Essa contribuisce a rendere più pesante e più lento un sistema che è già gravato dall'ipoteca creata dall'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale. La legge esige inoltre congrua motivazione su ogni punto dell'indagine e ciò porta a sentenze particolarmente lunghe, per la cui redazione e riproduzione occorre molto tempo.

d) "Le molte garanzie esistenti nel processo penale italiano" ed in particolare il diffuso e praticamente generalizzato ricorso degli imputati e dei pubblici ministeri all'appello e al giudizio di Cassazione.

In Italia queste impugnazioni hanno indiscutibilmente una dimensione molto più ampia che in altri paesi. Per esempio nel 1951 è stato introdotto l'appello dinanzi alle Corti d'assise contro le sentenze delle Corti d'assise di primo grado, istituto che è tipicamente italiano. Nei giudizi d'appello è abbastanza frequente la rinnovazione totale o parziale del dibattimento. Sia l'appello che il ricorso per Cassazione hanno effetto sospensivo rispetto all'esecuzione dell'eventuale condanna, con la conseguenza che tutti gli imputati ricorrono a tali impugnazioni, quanto meno nell'intento di dilazionare l'esecuzione della pena. Se si pensa che - come detto sopra - fino all'esaurimento del giudizio di Cassazione e dell'eventuale giudizio di rinvio la carcerazione dell'imputato deve essere considerata »preventiva ed è dunque soggetta a scadenza di termine, è facile comprendere come le impugnazioni intuiscano sulla durata della carcerazione stessa.

Peraltro non sarebbe possibile pensare ad una soppressione o riduzione dei giudizi d'appello, quanto meno in linea di principio. In particolare l'esperienza dimostra che molte volte i giudizi delle Corti d'assise di appello hanno portato rimedio a gravi ingiustizie o manchevolezze delle sentenze di primo grado. Anche l'effetto sospensivo delle impugnazioni, quanto meno dell'appello, risponde ad un principio e ad una tradizione difficilmente rimuovibili.

e) "Infine i cosiddetti »processi cumulativi", con un elevatissimo numero imputati, che conducono a istruttorie mastodontiche e di inevitabile durata, a giudizi particolarmente lunghi, a sentenze voluminose per la cui redazione si esigono tempi lunghissimi, a complessi adempimenti di cancelleria e di notificazioni, e via dicendo.

Governo e Parlamento hanno fatto tuttavia, nell'ultimo anno, tutto quanto in questo campo era possibile. Con legge n. 398 del 28 luglio 1984 (per la cui approvazione da parte dei due rami del Parlamento è occorso circa un anno di discussioni e di attento esame) i termini di durata massima della custodia cautelare sono stati disciplinati "ex novo" con sensibili riduzioni di durata rispetto alla legislazione precedentemente in vigore. Sono state aumentate le possibilità di concessione della libertà provvisoria anche per imputazioni di notevole gravita ed è stato generalizzato l'istituto degli »arresti domiciliari , che possono essere sempre sostituiti alla detenzione purché ad avviso del magistrato non sussistano pericoli per l'acquisizione delle prove o per la tutela della collettività. Secondo la disposizione transitoria contenuta nell'art. 30 della legge, le nuove norme sulla scarcerazione automatica entreranno in vigore soltanto il 1· febbraio per coloro che al momento della emanazione della legge stessa s

i trovavano in stato di custodia cautelare; ma già da alcuni mesi si è creato nella stampa del paese e conseguentemente nella pubblica opinione un notevole stato di allarme, e comunque di insoddisfazione, all'idea che fra pochi mesi recupereranno la libertà (anche, se in teoria, provvisoriamente) oltre mille pericolosi terroristi, mafiosi, sequestratori di persona a scopo di estorsione. Vi è anzi l'elevata probabilità di ritocchi alla legge, nelle sue disposizioni transitorie, prima di tale data. La procedura penale italiana continua a muoversi tra spinte ed esigenze contrapposte, in particolare tra l'aspirazione ad un sistema più rispettoso dei diritti individuali di libertà e l'esigenza di tutela della collettività e dei singoli dagli attacchi di una criminalità estremamente pericolosa.

Un altro pericolo di abuso (anzi, qualche volta, un contrastato abuso) in materia di carcerazione preventiva dell'imputato è rappresentato, come M. Mellini ricorda nel suo rapporto, dai mandati di cattura emanati dopo una lunga carcerazione dell'imputato per reati concorrenti con quello originario, reati dei quali spesso il magistrato già era a conoscenza o poteva essere a conoscenza sin dall'inizio e la cui contestazione tardiva serve invece a dar vita ad una nuova carcerazione e, dunque, ad un prolungamento di fatto di quella originaria. Sono le cosiddette »contestazioni a catena una vera frode della legge, per rimuovere la quale si sono adoperati gli studi dei giuristi e anche la Corte di Cassazione. Nonostante le obiettive difficolta di riparare a questi abusi con validi strumenti giuridici, la citata nuova legge n. 398 del 28 luglio 1984 ha cercato di disciplinare, almeno in parte, anche queste situazioni, stabilendo che »se nei confronti di un imputato sono emessi più provvedimenti di cattura o di arr

esto per uno stesso fatto, benché diversamente circostanziato o qualificato, i termini di carcerazione cautelare decorrono dal giorno in cui è iniziata l'esecuzione del primo provvedimento , anche se i termini stessi vengono commisurati (quanto a gravità del reato) dall'ultima delle imputazioni contestate (nuovo art. 271 cod. proc. penale).

Ma l'abuso maggiore - a mio avviso - che viene perpetrato in materia di custodia cautelare e rappresentato dalla facilita con cui alcuni magistrati, "ab initio", dispongono misure restrittive della libertà personale dell'indiziato o dell'imputato. Molte volte si mandano in prigione persone che non vi sarebbe nessun bisogno di mandare in prigione, da nessun punto di vista: se non, qualche volta, da quello di una »esemplarità che non è certo in armonia con la presunzione di non colpevolezza stabilita dall'art. 27 comma secondo della Costituzione. Questi abusi si verificano, più che nei confronti della criminalità organizzata comune o politica, nei confronti di imputazioni minori. Finora il legislatore non è intervenuto in questa materia, che si trova »a monte del problema. Ed invece penso che occorrerebbe restringere i casi di mandato di cattura facoltativo previsti dalla legislazione vigente, anche se dal 1955 è meno severa di quanto non lo fosse il codice del 1930. Tuttavia bisogna tener presente che la gi

à ricordata estensione degli »arresti domiciliari operata dalla legge 28 luglio 1984 n. 398, dà oggi al magistrato una quasi indiscriminata possibilità di astenersi dall'emanare mandati di cattura non strettamente indispensabili. E' auspicabile che a poco a poco certe mentalità si modifichino e che i pericoli ora posti in rilievo diminuiscano col passare del tempo.

6. - A questo tema dei processi cumulativi la relazione di Mellini dedica particolare attenzione, concentrando su di esso non poche delle sue critiche.

I difetti ed i pericoli da lui denunciati indubbiamente sussistono: a parte quanto già detto sulla eccessiva durata di procedimenti e sulla conseguente lunghezza delle carcerazioni preventive, vi è il pericolo che alcune situazioni singole possano essere oggetto di accertamenti meno attenti di quelli che si avrebbero in un processo con un solo imputato o con pochi imputati. Inoltre è vero che il processo cumulativo per fatti di terrorismo, di mafia o di camorra favorisce l'uso da parte del giudice delle dichiarazioni dei cosiddetti »pentiti , ai quali viene chiesto il giudizio sulle attività di ogni coimputato.

Tuttavia è difficile dire quale rimedio potrebbe essere proposto in questa materia. La legge processuale penale italiana consente tutte le soluzioni: in linea di principio dovrebbe aver valore la connessione, ma la legge autorizza la separazione. Ed è difficile trovare un criterio di scelta sufficientemente preciso, tale da impedire le scelte soggettive del singolo magistrato.

I giudici istruttori preferiscono questi processi cumulativi ritenendo che l'indagine ne risulti facilitata. Per esempio, per avere informazioni o atti non v'è bisogno di rivolgersi ad un altro giudice: tutto viene riunito in un solo ufficio giudiziario.

In epoca successiva alla relazione di Mellini, non più di tre settimane or sono, a seguito delle confessioni del capo mafioso Tommaso Buscetta, fu possibile arrestare con un »blitz antimafia in tutta Italia 366 persone. I giudici si affrettarono a dichiarare, con autentico entusiasmo, che contro tutti questi sospetti di attività mafiose il processo sarebbe stato unico: un altro »maxiprocesso .

D'altra parte, come dimenticare, realisticamente, che mafia e camorra pongono la società italiana dinanzi ad una autentica »criminalità di massa ? Si tratta di associazioni criminose che abbracciano migliaia e migliaia di appartenenti. Di fronte a questa inusitata realtà si possono comprendere i processi cumulativi, nonostante i pericoli di persecuzioni ingiuste od eccessive che essi comportano. Sono i magistrati che debbono stare attenti a non abusare della relativa possibilità e non perdere di vista le esigenze probatorie relative ad ogni posizione ed i diritti propri ad ogni individuo singolo.

7. - Nel suo rapporto Mellini collega al tema dei maxiprocessi anche la loro finalizzazione ad una più facile utilizzazione dei cosiddetti »pentiti . Con questo nome, non usato dalla legge ma dalla pratica, si intendono quegli imputati che collaborano con la polizia e con la giustizia nella scoperta degli altri colpevoli e nella raccolta di prove rilevanti per il processo. Osserva Mellini che nei »maxiprocessi , durante un lungo periodo di tempo, essi possono venire sentiti in relazione ad ognuno degli altri imputati, con la conseguenza, tra l'altro, della possibilità per il giudice di valorizzare le accuse risultate attendibili a carico di taluno anche a carico di altri per cui le accuse si presenterebbero con minore attendibilità.

Non ho precisa conoscenza di casi del genere, ma non dubito che possano essersi verificati.

Così come non dubito che, in generale, alcuni magistrati tendano a credere ai cosiddetti pentiti in modo eccessivo e non sufficientemente controllato e che vi sia il rischio di un abbandono del ricorso a quelle prove scientifiche e logiche che dovrebbero continuare a formare la sostanza prima dei riscontri e degli accertamenti processuali.

Tuttavia il ricorso al »pentitismo non può essere demonizzato. Le leggi italiane che negli anni più duri del terrorismo hanno creato queste figure di imputati, facendoli oggetto di trattamenti penali molto privilegiati ed agevolando così le loro denunce, hanno certamente contribuito a valorizzare questa fonte di prova; ma non bisogna dimenticare che lo scopo primo e

principale delle leggi stesse era quello di agevolare la scoperta di covi, di impedire attività delittuose progettate o già in corso, di arrestare le attività terroristiche: una finalità immediata di lotta, che e stata indubbiamente coronata da successo. Altra cosa è invece la prova giudiziale; e non si può fare assumere ad ogni pentito la funzione di ausiliario del giudice nella valutazione delle singole posizioni di ogni imputato, quasi si trattasse di una »bocca della verità . I canoni probatori consolidati debbono essere osservati anche nei processi ai quali partecipino i »pentiti , e tutti i riscontri sono doverosi per controllare la attendibilità di costoro come quella d'ogni altro imputato o testimone.

Un conto e dunque il ricorso della legge ai »pentiti per combattere la criminalità ed altra cosa è il momento giudiziale dell'utilizzazione dei pentiti come fonte di prova a carico o a discarico.

Come giustamente nota Mellini, l'inattendibilità di alcuni »pentiti della mafia si e dimostrata flagrante attraverso il cumulo delle loro dichiarazioni contraddittorie e delle loro ritrattazioni. Tuttavia non si può disconoscere (specialmente dopo le recenti rivelazioni del capo mafioso Buscetta) l'utilità del ricorso a collaboratori anche in questo campo. Altri paesi, come gli Stati Uniti d'America, agevolati da un diverso sistema giuridico che consente addirittura la non persecuzione penale dei collaboratori, hanno preceduto l'Italia negli aspetti positivi di questa esperienza.

E' difficile pensare di poter impedire allo Stato italiano di rinnovare l'esperienza stessa (la legge sui »pentiti del terrorismo è stata una legge temporanea ed il suo termine di durata è già scaduto da quasi due anni) nel campo della lotta contro la mafia o in altri campi: si parla infatti ripetutamente della introduzione di una circostanza attenuante di carattere generale a favore dei »collaboratori e numerosi disegni di legge, anche di origine parlamentare, prevedono da tempo l'introduzione della figura del »corruttore pentito , per meglio combattere la corruzione dilagante nelle pubbliche amministrazioni, soprattutto nelle amministrazioni locali. Se questi disegni dovessero andare in porto, essenziale è non dimenticare mai quello che è il ruolo del giudice, ben diverso da quello dell'investigatore di polizia, e non arrivare a negoziare con l'imputato la concessione di maggiori benefici in cambio di maggiori rivelazioni. Pur impegnato nel grande compito della lotta contro la criminalità, il giudice non

deve mai dimenticare il proprio ruolo, che è quello di fare giustizia serena e sicura, senza ricorrere né a suggestioni né a compromessi incompatibili con la sua funzione.

8. - Altro punto toccato nella relazione di Mellini e quello dei rapporti tra giudici e difensori.

E' un tema molto delicato e, qualche volta, molto preoccupante.

Alcuni magistrati, soprattutto negli ultimi anni, hanno visto il ruolo del difensore come un ruolo di disturbo o addirittura di pericolo per le indagini, con la conseguenza: a) che essi tendono a restringerne la portata, sfruttando le possibilità che la legge offre di una eccezionale protrazione del segreto delle prime indagini, di un tardivo deposito di atti, di un rifiuto di colloquio prima di un determinato momento, e simili; b) che essi addirittura sospettano di alcuni avvocati e ne studiano la posizione al fine di poterli coinvolgere nelle accuse di alcuni cosiddetti »pentiti , o di poterli addirittura incriminare, quanto meno per il delitto di favoreggiamento; c) che essi fanno, a mezzo della polizia, ricorso alle intercettazioni telefoniche su apparecchi degli avvocati, determinando uno stato di disagio e una limitazione della funzione difensiva.

Indubbiamente (e l'esperienza non è solo italiana) il fenomeno del terrorismo e dell'eversione ha posto in luce l'esistenza di avvocati ideologicamente impegnati e qualche volta (anche se ben raramente) in posizione di solidarietà con gli imputati, o comunque aventi un ruolo di particolare fiducia degli stessi. Nel campo poi della criminalità organizzata comune, di stampo mafioso o camorristico, vi è la tendenza criminale a legare taluni avvocati in modo permanente alla stessa organizzazione criminale, e a far loro assumere ruoli che vanno al di là della pura e semplice difesa. Tuttavia si tratta di casi sporadici, che è possibile tenere sotto controllo - e, all'occorrenza, reprimere - senza generalizzare l'avversione per il difensore o demonizzarne la funzione.

Alcuni ordini forensi hanno più volte, negli ultimi anni, denunciato lo stato di tensione permanente esistente tra giudici e avvocati in determinate circoscrizioni giudiziarie ed hanno posto i luce le prevaricazioni di alcuni magistrati contro il diritto di difesa giudiziaria, consacrato anche nella Costituzione, e contro l'attività dei difensori. Ed in effetti si sono verificati casi (per fortuna, anche questi, sporadici e marginali), nei quali magistrati hanno creduto di potersi vendicare contro difensori ritenuti troppo zelanti arrivando ad incriminarli e ad arrestarli, senza ragione, come complici dei loro clienti! Gli ordini forensi sono stati, così, indotti a chiedere per la funzione difensiva particolari garanzie e a reclamare quantomeno l'inizio di procedenti disciplinari contro i magistrati colpevoli di abuso. E' chiaro, comunque, che anche in questa materia sono decisivi il senso di responsabilità del giudice ed il rispetto per il proprio ruolo: che è pur sempre quello di un magistrato tenuto ad ob

iettività e imparzialità, e non quello di un »lottatore contro presunti ostacoli alla ricerca della verità.

9. - Limiti invalicabili di tempo impediscono di parlare nel presente rapporto sulla situazione carceraria, alla quale il rapporto di Mellini dedica spunti significativi.

Soprattutto in alcuni stabilimenti la situazione è veramente pesante ed attende di essere rimossa. La legge penitenziaria del 26 luglio 1975 aveva inteso di creare un sistema molto civile ed avanzato, assai al di là delle »regole minime per il trattamento dei detenuti stabilite su piano internazionale. Purtroppo anche in questo campo l'applicazione della legge si è subito trovata all'impatto con la crescita della criminalità più pericolosa, ciò che ha portato ad alcune modifiche, in un primo tempo, e poi all'applicazione dell'art. 90 della legge stessa, che prevede la possibilità di »sospendere, in tutto o in parte, l'applicazione in uno o più stabilimenti penitenziari, per un periodo determinato, strettamente necessario, le regole di trattamento e gli istituti previsti nella legge che possono porsi in contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza . Tuttavia queste eccezioni vengono oggi tenute sotto attento controllo dal ministero della Giustizia, mentre il Parlamento si sta occupando di disciplinarle

in modo più preciso e più garantito.

L'aumento della criminalità organizzata, come già accennato, ha portato anche ad un aumento constante delle persone in stato di custodia preventiva, che rappresentano oggi il 70% della popolazione penitenziaria italiana. E' un fenomeno grave ma - anche se in proporzioni meno massicce - comune anche ad altri paesi. II Parlamento italiano, dopo avere instituito nell'agosto 1982 la procedura di riesame (a domanda) di tutti i provvedimenti restrittivi davanti al tribunale (cosiddetto »Tribunale della libertà ), ha adottato nella scorsa estate provvedimenti diretti ad alleggerire ulteriormente il peso della detenzione preventiva, riducendo i presupposti per gli arresti di polizia e per i mandati di cattura, riducendo la durata della custodia preventiva stessa, ed infine aumentando e consolidando gli spazi per gli arresti domiciliari. Nel paese vi è consapevolezza di questa pesante situazione e sono in corso molti sforzi sinceri per attenuarla in nome di regole di civiltà.

Anche le materie connesse (stato arretrato dell'edilizia penitenziaria, anche a causa della complessità e lentezza delle procedure burocratiche, situazione morale e materiale degli agenti di custodia e del personale di vigilanza penitenziaria) sono oggetto di attenzione e di consistenti progetti di riforma.

10. - Nella presente relazione e in quella dell'on. Mellini si è fatto ripetuto riferimento alla »legislazione dell'emergenza , anche per denunciarla come concausa di alcune tra le più rilevanti distorsioni della giustizia penale italiana di questi ultimi anni. Appare dunque necessario spendere qualche parola su questo tema.

Anzitutto è necessario dire che nel decennio 1974-1984, decennio caratterizzato appunto da detta legislazione penale di emergenza, e cioè dai provvedimenti ritenuti necessari a causa dell'emergere massiccio della delinquenza organizzata politica e comune, la produzione legislativa, anche in materia penale e processuale penale, non si è limitata alla ricerca dei rimedi contro l'emergenza. Anzi proprio il 1974 è segnato da importanti leggi mitigatrici e liberatrici, quali quelle che disciplinarono le intercettazioni telefoniche e punirono le interferenze abusive nella vita privata, quelle che riformarono importanti istituti del codice penale del 1930, diminuendo il peso della recidiva sulle condanne penali, allargando i limiti della sospensione condizionale della pena, eliminando il peso smisurato che il concorso di più reati portava sul loro autore. Sempre nel 1974 fu varata la legge di delega per un nuovo codice di procedura penale. Si potrebbe dire che l'emergenza cominciò proprio dopo tali leggi, che sono

dell'aprile 1974. Ma così non è perché proprio nell'aprile 1974 si collocano anche le prime reazioni contro i pericoli di scarcerazioni anticipate. Comunque è nel 1975 che si collocano la riforma penitenziaria, già nominata nel precedente paragrafo, e la legge sugli stupefacenti che eliminò la punizione del piccolo consumatore per uso proprio e stabilì mitigazioni di pena contro il piccolo spacciatore. Nel 1977 vi fu la legge che disciplinò il segreto di Stato in modo più rispettoso dei principi democratici e nel 1981 vi fu una vasta depenalizzazione, con l'introduzione tra l'altro di pene sostitutive della pena detentiva per i reati minori. E sempre nel 1982 fu varata la legge istitutiva del riesame dinanzi al »tribunale della libertà .

In secondo luogo è da tener presente che l'emergere di esigenze di lotta più oculata contro la criminalità fece introdurre nella legislazione penale italiana di quegli anni alcune norme che sono meritevoli di essere conservate: si possono citare quella che ha introdotto il nuovo reato di sequestro di persona per finalità eversiva o terroristica, quelle relative alle nuove misure di prevenzione (quale la sospensione provvisoria dalla amministrazione dei beni), quelle sulla determinazione della competenza per territorio, quelle in materia di notificazioni, quelle dirette a ridurre le nullità insanabili, e non poche altre. Alcune anticipano addirittura la riforma del codice di procedura penale.

Infine esistono le vere e proprie leggi eccezionali, qualificate talvolta come tali anche dallo stesso legislatore, che ebbe ad assegnar loro una durata temporanea.

Sarebbe arduo riassumerle qui tutte. Nel codice penale si introdussero nuove figure di reato, nuove circostanze aggravanti ed inasprimenti di pena e si rese possibile l'eliminazione degli effetti di talune circostanze attenuanti. Nel diritto penitenziario furono introdotti i carceri di speciale sicurezza con lo scopo di eliminare o ridurre le evasioni. Nel campo processuale, oltre alle norme più severe, già ricordate, in materia di libertà provvisoria e di durata della custodia preventiva, furono rafforzati i poteri della polizia giudiziaria

(specialmente in materia di fermo e di perquisizioni), furono create norme di speciale protezione per i reati commessi da ufficiali o agenti di polizia o da militari nell'abuso di ricorso alle armi o ad altri mezzi di coazione fisica, furono ampliati i poteri di intercettazione telefonica, e fu stabilita la possibilità di interrogare »liberamente (in una posizione ambigua tra quella dell'imputato e quella del testimone) una persona imputata di reati connessi, nei cui confronti si procede separatamente (ci riferiamo in particolare alle leggi 22 maggio 1975 n. 152, 8 agosto 1977 nn. 533 e 534, e ai decreti-legge 21 marzo 1978 n. 59 convertito, legge 18 maggio 1978 n. 191 e 15 dicembre 1979 n. 625 convertito in legge 6 febbraio 1980 n. 15). Fu infine varata la più volte menzionata legge 29 maggio 1982 n. 304 (prorogata per altri quattro mesi nell'ottobre 1982), che concedeva straordinari benefici penali, processuali e penitenziari ai cosiddetti »pentiti del terrorismo .

Veramente tutto questo insieme di nuove norme è colpevole della lamentata degradazione del processo penale in Italia o dei lamentati eccessi di pena?

E poteva questo insieme di leggi essere evitato?

Alla seconda domanda lo scrivente risponde negativamente. Se si pensa alla gravità dell'attacco terroristico e di quello mafioso, all'estensione del traffico di droga e dei sequestri di persona, al dragare delle estorsioni che tengono sottomessi, in alcune regioni, interi settori della vita economica, al continuo verzicarsi di orrendi delitti, bisogna riconoscere che non era possibile che il potere legislativo non raccogliesse le pressioni di gran parte della popolazione per una legislazione più severa e meno ricca di possibili salvezze per i criminali. Che in qualche punto questa legislazione potesse essere meglio congegnata, è altro problema. Essa comunque ha contribuito a ridurre in qualche settore (purtroppo non in tutti) la pressione criminale e si può anche dire che ha tenuto luogo della legge marziale, da alcune parti invocata.

Nel valutare »il caso Italia non sembra lecito dimenticare che la più gran parte delle disposizioni di cui consta la »legislazione dell'emergenza sono state sottoposte, per iniziativa del Partito Radicale, a "referendum" abrogativo e che una forte maggioranza di votanti ebbe a rifiutare tale abrogazione. Così avvenne per la »legge Reale del 22 maggio 1975 n. 153, che conteneva forti limitazioni alla libertà provvisoria, possibilità di allungamento della durata della custodia preventiva, significativi ampliamenti dei poteri della polizia giudiziaria, astensione dell'uso delle armi da parte delle forze di polizia, speciali protezioni per gli appartenenti alle forze stesse, nuove misure di prevenzione. E così avvenne anche nel 1981 per la »legge Cossiga del 15 dicembre 1979, che aveva aumentato le pene per i delitti commessi con finalità eversive o di terrorismo, introdotto il fermo di polizia, dettate nuove norme di rigore in materia di perquisizione, allungata la durata della custodia preventiva, aggiunto

altri divieti di concessione della libertà provvisoria.

E' vero che, data l'eterogeneità delle disposizioni contenute nelle leggi suddette, per le quali il "referendum" era stato indetto con riferimento al loro insieme, non è possibile individuare quali siano le misure che più specificamente hanno ricevuto attestazione di simpatia e di approvazione da parte del popolo. Ed è vero anche che tanto il 1978 quanto il 1981 furono momenti di elevata tensione contro il terrorismo e la criminalità comune. Tuttavia il dato mi sembra non privo di significato ed è tale da indurre a prudenza prima di giudicare le legislazioni dell'emergenza in modo negativo.

Quanto alla prima delle due domande sopra proposte, non v'è dubbio che il giudice italiano, in forza di talune disposizioni delle leggi d'emergenza in materia processuale, si è sentito più libero da vincoli dettati per assicurare garanzie alla persona imputata e più libero nella raccolta delle prove e nelle forme del procedimento. Peraltro è certo che la mentalità inquisitoria caratteristica dei nostri magistrati, e da molti di essi ritenuta indispensabile e buona ai fini di giustizia, non era mai interamente scomparsa, neanche nel periodo delle riforme liberali e garantistiche degli anni Sessanta. II magistrato italiano ha sempre creduto assai poco alla validità della presunzione di innocenza e ha sempre considerato strumento valido, oltre che esemplare, la custodia preventiva dell'imputato, per la quale si direbbe che alcuni provino un gusto particolare. In particolare la trascuranza delle lunghe ed inutili detenzioni è stata sempre rilevabile, almeno in alcuni, anche in un passato più recente. Infine, anc

he in passato, dato il carattere di magistrato riconosciuto al pubblico ministero e gli ampi poteri inquisitori attribuiti al giudice istruttore, si era spesso arrivati ad una identificazione, se non addirittura ad uno scambio, dei due ruoli.

Con queste premesse era molto facile che fossero favorevolmente accolti gli spunti inquisitori e rigoristici offerti dalla legislazione dell'emergenza e che si arrivasse agli eccessi che sono stati denunciati.

Quella che va indubbiamente criticata e combattuta è la tendenza ad adottare metodi aperti dalla legislazione eccezionale per casi eccezionali anche nei processi più comuni. Ma sarà molto difficile percorrere rapidamente il cammino del cosiddetto »rientro dell'emergenza , almeno fino a quando sussisterà l'emergenza criminale rappresentata dalla mafia e dal traffico di droga e il governo sarà indotto a ripetere contro questi poteri criminali le vie tentate, non senza successo, contro il terrorismo.

11. - Uno dei punti più preoccupanti della situazione italiana nel campo della giustizia è indubbiamente rappresentato dalla pratica assenza di sanzioni contro i magistrati colpevoli di abusare del proprio potere. E' questo uno dei settori in cui si manifesta maggiormente uno dei mali generali del paese, la scissione tra potere e responsabilità: l'esistenza cioè di forti poteri senza corrispondenti responsabilità.

Di una responsabilità civile, e cioè patrimoniale, dei magistrati in Italia non è neanche il caso di parlare. Le norme contenute al riguardo nell'art. 55 del codice di procedura civile si riferiscono a ipotesi estreme e mai verificabili o, quando si riferiscono all'omissione di doveri d'ufficio (che pure è tanto diffusa), non trovano pratica applicazione. Ma nessun Governo oserebbe proporre una riforma in questo campo data la ripetutamente dichiarata, ed assoluta, ostilità dei magistrati, i quali sottolineano che non si può pretendere di turbare la tranquillità e la serenità di cui hanno bisogno, soprattutto in epoche che seguono a quelle segnate da tanti tragici sacrifici nelle loro file.

D'altra parte una causa di responsabilità civile contro un magistrato seguirebbe i tempi del processo civile in Italia, e sarebbe quindi praticamente senza effetto: anni ed anni di istruttoria e di giudizi, che creano soltanto l'esasperazione di chi domanda giustizia.

Diverso è invece il problema della responsabilità disciplinare. Finora il sistema non ha funzionato, fondato come è su un unico addebito di carattere generico, consistente nella »mancanza dei suoi doveri o in una condotta che renda il magistrato »immeritevole della fiducia e della considerazione di cui dovrebbe godere o che »comprometta il prestigio dell'ordine giudiziario . Esistono invece oggi all'esame del Parlamento progetti, anche di origine governativa, che indicano specificamente i vari addebiti, garantendo ad un tempo maggiore legalità all'inquisito e maggiore possibilità di colpire provvedimenti od omissioni deplorevoli. Peraltro, anche con il nuovo sistema, non sarà sempre facile ottenere l'inizio del procedimento e soprattutto non sarà facile ottenere l'affermazione di responsabilità. Si è notato che molte volte il Consiglio superiore della magistratura, almeno in passato, ha assolto da responsabilità veramente scandalose in casi in cui erano stati sacrificati diritti individuali ed ha colpito s

olo dove v'erano connessioni di carattere politico. Quello che, comunque, è certo è che una procedura disciplinare potrà avere un significato e un successo solo se il magistrato non degno sarà colpito nella sua progressione in carriera.

12. - Per concludere bisogna a mio avviso riconoscere che la situazione italiana è assai complessa e difficile (questo lo dice anche Mellini) e che appunto per questo »il caso Italia non può essere giudicato secondo vedute unilaterali. Queste vedute possono anche essere giuste in se stesse o quando siano comparate con principi del "fair trial" e del rispetto per le libertà individuali secondo modelli ideali; ma nella valutazione complessiva del caso debbono essere inquadrate in un mondo tormentato da problemi prima non conosciuti.

La società italiana, ancora alla fine della seconda guerra mondiale, era una società non molto sviluppata, nella quale il delitto era ancora poco più che un fatto individuale. Ad esso faceva fronte una legislazione penale severa e repressiva, sorretta peraltro da una struttura giudiziaria poco efficiente e dotata di pochi mezzi, e da una magistratura con mentalità tradizionale, di formazione culturale quasi esclusivamente giuridica, abituata a trattare ed a risolvere prevalentemente problemi di piccola e media criminalità. Anche la polizia non era sempre all'altezza dei suoi compiti e qualche volta era minata da gelosie e rivalità tra i vari corpi.

In tale sistema la »criminalità dei colletti bianchi era oggetto di disposizioni marginali e la criminalità organizzata di tipo terroristico era ben poco conosciuta. Era conosciuta la corruzione, ma non si pensava che si sarebbe generalizzata fino al punto a cui e arrivata negli ultimi anni.

Su questo tessuto, nel quale l'attenzione dei giuristi e dei politici era richiamata soprattutto dal carattere autoritario ed illiberale della legislazione penale sostanziale e processuale, si inseriscono, dopo la seconda guerra mondiale, riforme volte soprattutto a mitigare le pene, a introdurre misure dirette ad alleggerire l'esecuzione penitenziaria e ad allargare i diritti dei detenuti, e a garantire maggiore rispetto per i diritti dell'imputato e della sua difesa. Questa legislazione chiamata »garantistica ebbe una prima sua punta con la legge 18 giugno 1955 n. 517 e conobbe il suo maggiore dispiegamento alla fine degli anni Sessanta quando alcune sentenze della Corte costituzionale dimostrarono la incompatibilità del sistema sino allora vigente con alcuni principi costituzionali: così, particolarmente, nel campo dei diritti della difesa nella istruttoria sommaria e nelle indagini preliminari, nel campo, già menzionato, della carcerazione preventiva e della sua durata, nella materia della liberazione c

ondizionale e in quella delle misure di sicurezza, ed anche nel campo delle misure di prevenzione contro persone pericolose per la sicurezza pubblica. Una legge del dicembre 1969 elimino anche l'interrogatorio di polizia delle persone arrestate o fermate, disponendo che potessero essere interrogate soltanto dal magistrato (queste ultime norme furono revocate sin dal 1974). Nel luglio del 1975 fu emanata la nuova legge penitenziaria, che precisa per i detenuti una serie di possibilità e di diritti prima sconosciuti, ivi inclusa una più larga comunicazione con il mondo esterno.

Molti appartenenti alla criminalità politica e comune, che nel frattempo si era venuta sempre meglio organizzando, approfittarono indubbiamente, in quegli anni e negli anni successivi, di questa legislazione più civile. Così pure furono studiate tutte le debolezze dell'ordinamento processuale, anche di quello preesistente, per ottenere dilazioni del giudizio e scarcerazioni anticipate, o per porre ostacoli al raggiungimento della prova.

Negli ultimi tempi, tanto per fare uno dei molti esempi possibili, si è verificato da parte di imputati di appartenenza alla mafia un diffuso tentativo per recuperare la libertà simulando pazzia ed ottenendo il ricovero in manicomio giudiziario; da questo istituto e infatti divenuto più facile uscire a seguito di alcuni interventi operati sul sistema da decisioni della Corte costituzionale. Così riforme civili e giuste in linea di principio rischiano di essere sfruttate da pericolosi delinquenti e dalle loro organizzazioni.

Sul fronte opposto la magistratura, sdegnata per gli attentati terroristici (nei quali periscono tanti suoi valorosi componenti, accanto a funzionari della polizia, sindacalisti, uomini politici ed altri cittadini) e per il diffondersi crescente della criminalità organizzata comune, delle sue efferatezze e della sua prepotenza, pensò di sfruttare tutte le possibilità date dall'ordinamento vigente, sia allargando le norme incriminatrici con dubbie interpretazioni estensive, sia con rimedi volti ad impedire scarcerazioni che le sembravano premature, sia utilizzando al massimo le possibilità di limitare un efficace intervento della difesa degli imputati, sia soprattutto usando molta disinvoltura nell'assunzione e nella valutazione della prova.

Come ho riconosciuto più sopra, la legislazione dell'emergenza fu di grande aiuto in questa reazione difensiva agevolando le informazioni reciproche tra magistrati e tra magistrati e ministero dell'interno in deroga al segreto istruttorio, autorizzando con maggiore larghezza le intercettazioni telefoniche, creando forme più sciolte di procedimento, restringendo gli spazi della scarcerazione automatica, vietando la concessione della libertà provvisoria per una serie di delitti, agevolando con la promessa di premio le confessioni e le denunce dei pentiti.

Che sulle strade così aperte ad un processo penale meno attento alle garanzie per l'imputato ed al regime della prova alcuni giudici abbiano percorso un cammino che va assai al di là del consentito, è fuori discussione; così come è indubbio che l'esperienza dell'emergenza abbia fatto perdere ad alcuni il senso del limite delle proprie funzioni anche nei processi comuni

che con l'emergenza non hanno a che fare.

Né si può dimenticare che nel passato, in molti periodi della storia, l'esistenza di gravi delitti e stata addotta per restringere le garanzie processuali e per aumentare indiscriminatamente le pene. Ma è anche vero che oggi in Italia l'allarme della gente comune si riferisce non solo a certi abusi giudiziari, dei quali pure si ha una certa sensazione, ma anche ad una criminalità organizzata e pericolosa che rappresenta una realtà indiscutibile e che va sradicata nell'interesse di tutti.

Note

(1) G. Vassalli, "Osservazioni sulla custodia preveniva", "Scritti per Manzini", Padova, 1954, p. 485 ss.; Id., "Libertà personale dell'imputato e tutela della collettività", in "Scritti per C. Mortati", Milano, 1977, vol. III, p. 1099 ss.

PRESIDENTE:

Ringrazio vivamente il prof. senatore Vassalli per la sua relazione, dò la parola all'eminente professore Jorge De Figueiredo Dias.

 
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