SOMMAIRE: Les 15 mille milliards destinés par l'Italie à l'aide publique aux pays en voie de développement au cours des six dernières années, n'ont produit aucun effet significatif dans la lutte contre la faim et le sous-développement. Une pluie d'interventions sur des centaines de pays sans la possibilité d'un impact significatif; l'envoi de matériel et de denrées alimentaires selon les exigences des producteurs nationaux et non des destinataires. La nécessité de réformer d'urgence la loi sur la coopération.

(Nouvelles Radicales n. 54 du 5 mars 1986)

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La politique menée jusqu'à présent pour l'aide aux pays sous-développés a fait faillite. Voici le point qui doit être formellement inscrit dans le débat politique, sept ans après l'approbation de la loi 38 sur la coopération au développement et une année après la promulgation de la loi 73, pour l'intervention extraordinaire contre la faim dans le monde.

C'est précisément au cours des mois où l'on devait mettre en oeuvre l'effort maximum pour faire l'expérience d'un tournant, qu'on a travaillé pour soutenir ce qui était déjà vieux, gâchant des opportunités politiques, des ressources, des instruments législatifs. Cela vaut aussi bien pour la loi 38 et pour le Département pour la coopération au développement (Dipco), que pour la loi 73 et pour le sous-secrétaire, le député Forte; et cela fait ressortir la question de la responsabilité politique du Ministre des Affaires étrangères et du gouvernement, au-delà des carences et des erreurs des responsables opérationnels. Au cours des cinq dernières années l'Italie a affecté 11 mille milliards de lires pour l'aide publique au développement, 15 mille milliards en comprenant l'année en cours: de ceux-ci, 1900 ont été attribués au ministre Forte. La somme est risible, si on la confronte au total des aides internationaux ou à la consistance de la dette extérieure des pays en voie de développement; mais elle est très con

sistante si on la rapporte à nos problèmes de budget ou, encore plus, aux maigres ressources dont disposent les pays pauvres.

A quoi ont servi ces milliards? Quel impact ont-ils eu sur les régions où ils ont été utilisés? L'analyse des documents disponibles permet une seule réponse: ces milliards n'ont pas réussi à érafler le cercle vicieux du sous-développement dans aucun des pays où ils ont été investis. En un mot, ils ont été gâchés.

Dans ce sens, le cas de la Somalie, pour laquelle ont été dépensés ou pour laquelle on se prépare à dépenser près de 1.500 milliards de lires, ne représente pas l'exception, malgré la priorité accordée à ce pays; mais c'est un signe de l'inutilité générale de notre politique d'aides, qu'elle soit concentrée ou répartie.

En vérité, du point de vue de la lutte au sous-développement, la politique italienne est une non-politique. Une façade solennelle de bonnes intentions et de déclarations de principe couvre une pratique tenace d'affairismes et de vieille politique extérieure.

Officiellement à l'avant-garde en ce qui concerne les aides, le gouvernement italien se distingue par des affectations faciles d'argent, par l'inefficacité, la désorientation. Les traces les plus visibles de son travail sont les parts de ressources qui engraissent les "seigneurs des aides", experts italiens et internationaux, entreprises et instituts, organismes et associations, producteurs et transporteurs de marchandises, oligarchies locales.

Vue de l'Afrique, la Farnesina ressemble à un supermarché, pas à un centre de direction politique. Y rentre qui veut: il y a besoin de placer des centaines de camions, militaires préférablement? Des aéroports? Des systèmes de communication? Des plans d'urbanisme pour des villes faites en grande partie de baraques? Des laboratoires nucléaires? Des installations chimiques? Des produits lyophilisés ou des sardines sous huile? Le supermarché de la Farnesina est prêt: il suffit de suivre les procédures du Dipco et de patienter pour les longueurs bureaucratiques; ou bien, dans le cas du député Forte, brevi manu et sans trop de paroles. Mais le résultat est le même. On a bloqué pendant des années n'importe quelle possibilité de changement en agitant la banalité de la formule "pas de poissons mais des cannes à pêche". Nous avons envoyé un grand nombre de cannes, la plus grande partie de nos aides ne consiste pas en denrées alimentaires: comment se fait-il que dans ces pays on continue à ne pas avoir de poissons et à

ne pas pêcher? Et où sont aujourd'hui ceux qui ont critiqué, pourquoi ne disent-ils rien sur la façon dont on dépense les fonds pour la coopération, ceux qui sont gérés par le député Forte et ceux, bien plus consistants, du Dipco?

La réponse générale est qu'il faut réformer d'urgence la loi 38 sur la coopération. Mais ce n'est pas une réponse sérieuse; si on ne fait pas tout d'abord la lumière sur la politique qui a été réalisée ces dernières années, sur ses effets et sur ses erreurs (même l'enquête cognitive du Sénat est restée inaccomplie), si on ne réussit pas tout d'abord à définir de façon claire quelle est la politique que l'on veut réaliser concrètement, la réforme de la loi 38 n'amènera qu'à quelques ajustements bureaucratiques.

Pire: grâce aussi à la gestion désastreuse de la loi 73 (et à l'utilisation instrumentale qu'en font ceux qui soutiennent le Département) on institutionnalisera un dualisme de gestion: d'une part la façade humanitaire des interventions d'urgence contre la faim, de l'autre la normalité de la coopération comme affairisme et soutien aux exportations. La politique des aides sera ainsi la proie d'un lotissement semblable à celui qui opprime la Rai (2), avec les pouvoirs répartis entre deux "canaux": le plus mince, celui d'urgence, confié au socialiste de garde: et le "normal", fermement placé entre les mains de la DC (3). Sans parler des miettes, plus ou moins consistantes, au parti communiste.

Non, une vraie réforme de la politique des aides est encore loin de la volonté et de la capacité des partis. En fin de compte, le sous-développement et la faim intéressent-ils quelqu'un?

Département pour la coopération

Au cours des deux dernières années le Département a amélioré ses prestations, réduisant la dispersion effrénée des investissements, augmentant la capacité de dépense. Mais en aucune façon ne s'est améliorée la capacité de projet et, au contraire, l'absence d'une politique devient toujours plus évidente.

La renonciation à programmer est désormais théorisée. A cause de la loi 38, dit-on, le Département ne peut financer que des projets présentés par les gouvernements bénéficiaires. Mais il s'agit d'une interprétation arbitraire de la loi qui, à l'art. 14, ne pose ce lien que pour les études et les projets et pour les études de programmation générale et spécifique.

En ce qui concerne ses interventions, le Département de la Coopération se montre assez discret, même plutôt jaloux. Certes, après la campagne radicale de 1984, il a commencé à fournir plus de compte-rendus et à y mettre plus d'ordre. Mais la situation reste scandaleusement déficitaire et réticente.

Ainsi que relevé par la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exercice 1984, même la verbalisation des délibérations adoptées par le Cipe (4), par le Comité directionnel et par le Comité consultatif est "caractérisée par des déficiences de forme et par un remarquable caractère générique et fragmentaire de contenus". En un mot, on ne comprend presque rien.

Il est même difficile d'établir avec certitude les allocations annuelles et les rapports du Département n'indiquent même pas les chapitres relatifs de bilan. Un exemple? Dans le rapport de l'exercice 1984, le Dipco fournit à distance de quelques pages des chiffres différents pour les allocations du Fonds de Coopération, avec des différences de 18 milliards pour l'année 1981, de 37 milliards pour 1982, de 33 milliards pour 1983, de 65 milliards pour 1984. Il existe des divergences de calcul entre le Département et la Cour des Comptes. La capacité de dépense, par exemple, selon la Cour est allée en décroissant au cours des dernières années passant de 71 % en 1980 à 61 % en 1981, 49 % en 1982, 43,5 % en 1983, 43,4 % en 1984; pour se stabiliser sur une valeur moyenne dans les cinq ans équivalant à 45,6 % des disponibilités. Au contraire, selon le Département, non seulement la moyenne annuelle serait croissante, mais le calcul global moyen serait supérieur à 65 %.

Les disponibilités réelles de caisses ne sont pas connues, car le Département n'offre pas de chiffres exacts sur les fonds qui n'ont pas été dépensés dans le passé. On affirme même que les résidus seraient pratiquement nuls et qu'il ne serait pas possible d'assumer des engagements ultérieurs pour l'année en cours.

En fait, selon nos calculs, le Fonds de Coopération disposait au 1 janvier 1986 de près de 480 milliards qui n'avaient pas été dépensés au cours des exercices précédents, et qui s'ajoutent à l'allocation de cette année pour un total de près de 1.300 milliards.

Quant au fonds de rotation pour les crédits d'aide, dans le dernier rapport en cours d'exercice, la Cour des Comptes communique qu'au 30 juin 1985, la disponibilité de caisse équivalait à 1.222,3 milliards de lires; donc cette année le résidu devrait dépasser les 700 milliards. Venons-en maintenant aux affectations, qui enregistrent une amélioration constante. Laissant de côté l'activité multilatérale, qui se résout en un transfert de crédits aux organismes internationaux, on obtient les donnés suivantes qui se réfèrent au Fonds de Coopération: en 1981, 150.205 milliards affectés, dépensés 87.351 milliards; en 1982, 317.133 milliards affectés, dépensés 199.708; en 1983, affectés 570.000 milliards, dépensés 339.276 milliards; en 1984, affectés 765.078 milliards, dépensés 496.125.

En 1985, d'après des nouvelles peu claires, le Département aurait dépensé près de 830 milliards: donc, plus que l'allocation annuelle qui avait été réduite, selon la loi 73, à 600 milliards. Un même niveau de dépense aurait été atteint en 1985 par le Fonds de rotation des crédits d'aide.

Comment en est-on arrivé là? D'après des données partielles contenues dans le rapport en cours d'exercice de la Cour des Comptes, il ressort que la contribution qui a déterminé l'augmentation des contributions provient du secteur multibilatéral, c'est à dire des initiatives non effectuées directement par le Département mais par des organismes internationaux, après financement du Dipco lui-même. (164 milliards dépensés au cours du premier semestre, contre 87 milliards dépensés au cours de toute l'année 1984).

Il est probable qu'à la préférence pour la décision multibilatérale ne soit pas étranger le fait que les décisions sur les dépenses en matière ne doivent pas passer par la section spéciale, mais qu'elles dépendent exclusivement du directeur du Dipco.

Rien à redire, de toute façon, en théorie; mais en pratique l'absence d'une politique claire risque d'exaspérer, par des projets multibilatéraux, le hasard et l'incohérence de l'action. De plus, il s'agit d'une accélération des affectations, et non des interventions. Des considérations semblables sont faites pour l'autre chapitre principal, les programmes locaux de formation professionnelle: utiles en théorie, inutiles en pratique s'ils ne sont pas intégrés dans des projets organiques de développement (en 1984 on a dépensé 170 milliards, 78 au cours du premier semestre 1985).

Il faut au contraire repousser fermement la prolifération de programmes de formation exécutés en Italie, pour lesquels au premier semestre 1985 avaient été dépensés plus de 29 milliards, contre 39 milliards dépensés au total en 1984.

Le risque qui se précise est que le Dipco se réduit toujours plus à un centre d'affectation, ôtant définitivement à notre politique de coopération la possibilité d'une action organique aux finalités claires. L'impression est confirmée par la décomposition de la dépense accomplie par la Cour des Comptes dans le rapport cité, en relation avec la typologie des interventions.

Une autre confirmation vient de la situation médiocre des initiatives réalisées directement par le Département. Un exemple qui vaut pour tous est celui du Programme Sahel, lancé avec éclat en 1982 avec un budget de 700 milliards en 5-7 ans, mais qui marque encore tellement le pas que le Dipco a été poussé a reconnaître que "la plupart des interventions financées sont encore en cours de réalisation".

En définitive, à la capacité accrue de dépense ne correspond pas une capacité accrue de projet, mais au contraire le problème se pose de façon plus évidente à propos de comment et pour quoi l'on dépense. Un problème dont la solution est difficile, parce qu'il n'est pas possible d'estimer l'utilité réelle des fonds que le Dipco transfère annuellement aux organismes internationaux (des 657 milliards de 1981 aux 1.140 de 1985), ni, encore moins, le rôle effectif des crédits d'aide, qui restent un chapitre obscur et pollué par les intérêts. Ce n'est pas un hasard si la "Banque Centrale de Moyen Crédit" ne dispose pas d'une banque de données et qu'il n'est donc pas possible d'accomplir une analyse croisée des crédits à l'exportation et des crédits d'aide.

Où donc est fini cet argent, à quoi sert-il? Le Dipco ne conteste pas la légitimité de la question, au contraire: "il est compréhensible - est-il écrit dans le dernier rapport annuel - que l'on se demande quels ont été les résultats; il est hors de doute qu'un examen substantiel des résultats obtenus jusqu'à présent doit être accompli", en particulier pour "l'impact sur la réalité socio-économique des pays destinataires"...

Mais des résultats, zéro. On annonce l'installation d'un système de contrôle automatisé, mais la seule communication qui est faite concerne le nombre d'initiatives lancées en 1980 (385 initiatives projetées, 256 conclues dans l'année, 77 encore en cours). Le Livre blanc présenté à la seconde conférence de l'Ipalmo contient une liste des projets par pays, mais les données sont tellement sommaires qu'elles ne permettent aucun jugement.

Conclusion: le Département a appris à dépenser plus, mais il continue à ne pas savoir estimer l'utilité de ce qu'il fait.

Le service spécial du député Forte

Au début, on n'a pas lésiné sur la fantaisie et sur les images: le sous-secrétaire Forte avec l'ample geste du semeur; le sous-secrétaire Forte qui vaccine les enfants au Kordofan (Soudan) monté sur un espèce de planeur qui porte la marque Foxcat ou Eagle (la mission italienne de l'Unicef) et qui contient un frigo... Mais les faits ont vite imposé un jugement dur sur la mise à effet de la loi 73 du 8 mars 1985.

Même trop vite: un pas décisif pour l'échec de la loi a en effet été accompli par la délibération Cipe du 31 mai 1985 qui a rendu vain le critère de la concentration des aides fixée par la loi 73, donnant au secrétaire la faculté de planer sur le monde universel du sous-développement.

Le premier des 3 rapports annuels au Parlement (juillet 1985) montrait un sous-secrétaire fourré pendant des mois dans de petites rivalités et petites méchancetés avec le Dipco, même en difficulté pour se trouver un bureau décent, plus soucieux d'éviter des accusations d'irrégularité que de préparer des programmes immédiatement opérationnels.

Toujours au cours de l'été 1985, on annonçait avec éclat la constitution de deux comités consultatifs, "pour le contrôle" de l'activité du sous-secrétaire. Hélas, il ne s'agissait pas de contrôleurs, mais de consultants, certains desquels payés par le contrôlé en personne.

Le second rapport annuel et le programme général d'intervention ont confirmé, enfin, les pires prévisions. Il en ressort surtout la grande capacité du sous-secrétaire de contenter les intérêts les plus divers sur le terrain, préparant ainsi une sorte de climat protecteur autour de son activité.

Avec les experts, les sociétés et les sujets chargés à différent titre des interventions, ressort un profil du système de lotissement national qui comprend toutes les aires politiques, y compris les communistes, les principales industries, les coopératives, les régions, les communes, les syndicats, les associations de volontaires, et caetera.

Mais la donné la plus grave est le fait qu'ont été rendu vaines les finalités et les orientations de la loi 73, qui prévoyait - rappelons-le - la concentration des interventions, dont les finalités devaient "garantir la sécurité alimentaire et sanitaire", "dans le but d'assurer la survie du plus grand nombre possible de personnes menacées par la faim et par la malnutrition" et essayer ainsi d'avoir une incidence sur les indicateurs de l'état de pauvreté et surtout sur les taux de mortalité. Comme dans beaucoup de nos lois, la norme est trop générique et permet donc toute tentative de l'éluder.

Il est toutefois difficile de dire ce qui reste de ces objectifs quand le sous-secrétaire agit en tant que support d'une politique étrangère, à laquelle la bataille contre le sous-développement est étrangère depuis toujours. C'est le cas de la Somalie, qui soulève même des critiques plus particulières ayant trait au genre d'interventions décidées; il est certain, par exemple, que la construction de la route Garoe-Bosaso de 450 kilomètres pourrait faire partie des programmes à long terme du Département, mais elle n'est pas permise par la loi 73 et par la délibération relative du Cipe.

En effet, dans le document du 31 mai 1985, le Cipe engage le sous-secrétaire à adopter des programmes d'intervention "caractérisés par la rapidité et la flexibilité de réalisation", avec l'"exclusion conséquente, en raison d'une telle exigence de prompt caractère opérationnel, de la réalisation de grandes infrastructures, dont la mise en oeuvre demande une période de temps trop prolongée par rapport aux finalités de la loi et dont les effets initiaux soient de même différés dans le temps".

Malgré ces orientations très claires, la convention signée le 31 octobre 1985 avec Techint prévoit des temps qui vont bien au-delà de l'échéance de la loi 73 même et des pouvoirs extraordinaires relatifs: le 31 décembre et au-delà.

Même la convention signée avec Italtekna, signée le 25 juillet 1985, prévoit la suite des services outre la date d'échéance de la loi.

Toutefois, la carence la plus grave, ou plutôt l'entorse la plus grave à la loi 73, consiste à avoir renoncé, en siège de programmation, à estimer l'impact global de l'intervention dans les régions choisies au préalable. Ce qui fait que le sous-secrétaire extraordinaire s'est mis sur le même plan que le Département.

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N.d.T:

1) Farnesina: Ministère italien des Affaires étrangères.

2) RAI-TV: Radio-Télévision italienne.

3) DC: Démocratie chrétienne italienne.

4) CIPE: Comité interministériel pour la programmation économique.