IRDISP-INSTITUT DE RECHERCHES POUR LE DESARMEMENT, LE DEVELOPPEMENT ET LA PAIX

SOMMAIRE: La course au réarmement? D'accord. Mais l'Italie là-dedans? Ce ne sont pas les Etats-Unis et l'Union Soviétique qui organisent cette course? Il est vrai que les deux grandes puissances sont les principales responsables de la course au réarmement. Les principales, mais pas les seules. L'Italie aussi a sa part de responsabilité. Inférieure mais pas négligeable. En chiffres absolu la dépense militaire de l'Italie a été en 1985 au huitième rang dans le monde. En ce qui concerne le nombre d'hommes sous les armes, au quinzième rang. Et parmi les exportateurs mondiaux d'armes, les italiens occupent la sixième place. Le poids du secteur militaire dans l'ensemble de l'économie italienne est encore assez contenu: la dépense absorbe 2,7% du produit national brut; les armes représentent 2,7% de la richesse produite par l'industrie et 2,3% des exportations. En outre les menaces militaires contre la sécurité de l'Italie sont moins graves que celles que doivent affronter beaucoup d'autres acteurs internationaux -

y compris beaucoup de nos alliés. Nous nous trouvons donc dans une situation qui offre beaucoup d'opportunités de limitation des dépenses, d'expérimenter des conversions au civil des productions militaires, de promouvoir une politique de sécurité réaliste et de distension. Malheureusement on ne profite pas de ces opportunités. Au contraire, dans les dix dernières années, c'est la tendance à l'extension qui s'est affirmée, et il est urgent de la stopper. C'est depuis la moitié des années 70, en effet, que l'Italie commence à figurer parmi les principaux exportateurs de systèmes d'armes, et que la dépense militaire dépasse les taux de croissance annuelle concordés à l'OTAN. Et c'est toujours dans cette période que commencent à se faire entendre les défenseurs d'un "nouveau rôle" militaire de l'Italie en Méditerranée. Le "Livre blanc", présenté par le Ministre de la Défense Spadolini au cours de l'hiver 1984-1985, résume et met au point ces développements, évidemment du côté de ceux qui les ont soutenus et il

espère qu'ils continueront. Ce volume, par contre, met en relief les doutes, les interrogatifs, les propositions alternatives par rapport à ce qui a été jusqu'à présent un monologue de l'establishment.

("L'ITALIE ET LA COURSE AU REARMEMENT" - Un contre-livre blanc de la défense - par Marco De Andreis et Paolo Miggiano - Préface de Roberto Cicciomessere - Franco Angeli Libri, 1987, Milan)

6. L'EVOLUTION DE LA NORMATIVE DE CONTROLE PARLEMENTAIRE SUR LES ACHATS DE LA DEFENSE

1. Introduction

En juillet-août 1982 le parlement fut engagé dans la conversion du décret-loi n. 428 du 10 juillet 1982, qui assignait au ministre haut-commissaire de la protection civile la possibilité d'effectuer tous les actes et toutes les procédures contractuelles pour l'entretien d'hélicoptères de l'Armée, réquisitionnés pour éteindre des incendies de forêt, et ceci non pas en suivant la filière normale, mais sur la base de l'expérience du Commissaire extraordinaire dans des zones de tremblements de terre. Le mécanisme était le suivant:

1. la faculté des hauts fonctionnaires de l'état de s'occuper d'actes contractuels dans le cadre de limites déterminées de somme était étendue aux colonels et aux généraux de brigade, mais uniquement pour procéder à l'entretien des moyens aériens pour éteindre les incendies;

2. Le Ministère de la protection civile - d'une manière générale et pas uniquement dans ce but - était habilité à dépenser, en écartant tous les avis préventifs et après avoir entendu uniquement l'avis d'un comité technique dont la nature et la composition était déjà éprouvée pour les interventions dans des zones sujettes à tremblement de terre;

3. tous les actes précédents auraient été sujets à des contrôles à posteriori de la part de la Cour des Comptes, obtenant pour cela une procédure d'enregistrement automatique.

Le député Zamberletti nous a assuré que le système inventé par le gouvernement, et étendu par le parlement en termes de caractère ordinaire des normes extraordinaires, a bien fonctionné.

Mais était-il permis, alors, de considérer "ravagé" tout le secteur technique-administratif de la Défense, en conférant d'ailleurs à un ministre étranger à celle-ci la tâche et les pouvoirs de résoudre tous les maux?

Ou aurait-il été permis, en alternative, d'étendre également la remise de pouvoirs comme ceux illustrés ci-dessus au ministre de la Défense, pour qu'il fît fonctionner, avec ces derniers, ses propres appareils rouillés? L'urgence et la nécessité peuvent toujours justifier des dérogations des "pleins pouvoirs" ou des "pouvoirs nécessaires" comme celles que nous avons examiné; cependant l'orientation législative des Commissions parlementaires de la défense, dans la période de vie de la VIII et de la IX législature, était et est plus beaucoup plus prudente, aussi parce qu'on ne peut appliquer d'un coeur léger une normative uniquement de "dérogations" aveugles à une administration qui achète à elle seule plus de la moitié des biens et des services de l'état.

Examinons donc les innovations malgré tout prudentes mais importantes qui ont été introduites entre-temps et découvrons également leur tendance et leurs possibilités d'ultérieur développement.

2. L'évolution de la normative contenue dans les lois "promotionnelles"

Les normatives prévues à l'époque par les lois promotionnelles ont été partie déterminante des innovations introduites récemment et il faut par conséquent faire le point en détail sur celles-ci et en tirer des orientations.

L'archétype fut celui de la loi n. 57 de 1975 pour la Marine, qui utilisait avant tout les mécanismes suivants (articles 1 et 4):

1. détermination d'un plafond maximum de dépense pour réaliser un programme de modernisation, échelonnée avec différents montants sur dix ans;

2. "communication" du programme (proportionné aux ressources) au parlement, dans les six mois;

3. transmission au parlement d'un rapport annuel sur la situation de réalisation ainsi que sur les organismes, les sociétés et les entreprises engagées.

Avec ces mécanismes on introduisait une forme de contrôle parlementaire, même si à posteriori. Mais ce qui est plus intéressant, à présent, ce sont les critères des articles 2 et 3, avec leurs révisions procédurales:

4. le Ministère est autorisé à se servir de la "négociation privée" avec des organismes, des sociétés et des entreprises qui aient une compétence particulière et des moyens techniques adéquats et qui soient absolument fiables";

5. l'organisme, la société ou l'entreprise qui obtient l'adjudication a la faculté de se servir d'entreprises spécialisées "pour la production, la fourniture ou le montage d'équipements d'une nature particulière", c'est-à-dire qu'il peut même faire fonction de chef de commande de contrats "clé en main", même si moyennant la stipulation de contrats spéciaux à soumettre à l'approbation préalable du Ministère de la défense;

6. pour les projets et les contrats on applique les normes dont à l'article 2 de la loi n. 825 de 1973 sur les aéroports, c'est-à-dire:

- jusqu'à un montant de 300 millions, quel que soit le mode d'adjudication, c'est-à-dire également à transaction privée, les projets et les contrats sont approuvés par l'administration compétente, sans l'obligation des avis requis par les normes en vigueur;

- au-dessus de 300 millions, à la place des avis requis, on prescrit celui d'un comité ad hoc, redessiné spécialement pour la loi promotionnelle de la Marine;

7. durant l'exécution, l'administration a la faculté de mettre à jour et de changer les prescriptions techniques et les délais d'exécution des contrats moyennant un procès-verbal signé par les parties avec les formes de l'art. 119 du décret royal 23 mai 1924, n. 827 (qui prévoit entre autre que "Des changements et des ajoutes ne peuvent être mis à effet, s'ils ne sont pas autorisés par l'autorité compétente à approuver le contrat") tandis qu'en cas d'augmentation des dépenses la stipulation d'un acte additionnel est nécessaire.

Nous avons déjà vu que le point 4 n'a pas toujours été utilisé avec une pleine prise de responsabilité, comme dans le cas des dragueurs de mines.

En outre la prévision du point 5 n'a jamais été poussée à fond, jusqu'à reconnaître explicitement une "société chef de commande" d'un contrat "clés en main".

En ce qui concerne le point 6 nous avons vu accepter un maximum de 300 millions déjà dévalués en 1975 et qui n'ont pas été réévalués par la suite, sans doute à cause de la confiance pour la capacité de travail du "Gros Comité", qui - s'en tenant à la lettre - isolait aussi le Conseil supérieur des forces armées; la loi sur les aéroports, en effet, se proposait une spécificité différente que celle des programmes militaires et, pour réduire les délais demandés par la Cour des comptes et par le Conseil d'état, elle allait même jusqu'à produire sans le vouloir un changement dans l'organisation des forces armées, car elle réduisait les fonctions du Conseil supérieur. En effet, il aurait été nécessaire de distinguer entre les "programmes" à soumettre au Conseil supérieur, et les projets et contrats de réalisation des programmes, à acheminer par le raccourci - à peine imaginé - de la confrontation simultanée de tous les intéressés: réunis à la même table par un contact direct et non par une interminable chaîne épis

tolaire.

Le point 7 était tout aussi équivoque car il laissait dans le vague le sujet des avis préventifs que l'autorité qui faisait le contrat devait recueillir sur les variantes légitimées par procès-verbal ou introduites avec un acte additionnel et qui, vu l'imprécision des projets et la latitude des variantes, pouvaient déterminer des mécanismes de grand changement de l'objet contractuel originel et des coûts relatifs.

Il faut observer, enfin, que la loi promotionnelle pour la Marine renonça à rappeler aussi d'autres dispositions utiles prévues par la loi sur les aéroports, comme par exemple les deux lois suivantes:

a. l'art. 5 prévoyait que, après avoir entendu le comité, même en dérogation des normes en vigueur, on pouvait "confier la planification et la direction des travaux aux sociétés concessionnaires et à des membres des professions libérales". On a donc renoncé à expérimenter un degré inférieur de commixtion entre la "Navalcostarmi" et les organes périphériques de contrôle, d'une part, et les "services industriels" des sociétés adjudicataires, de l'autre, à travers les bureaux de planification et de direction des travaux constitués spécialement pour chaque programme et également avec des forces externes à l'appareil militaire: une limitation qui - imitée dans les lois relatives aux forces armées, même si ces dernières manquaient d'une tradition de projet et de corps techniques comparables à ceux de la Marine - a ensuite créé des difficultés énormes, notamment à l'Armée;

b. l'art. 7, qui établissait: "Pour les actes inhérents à l'exécution des ouvrages et des fournitures dont aux articles précédents, le contrôle de légitimité est exercé successivement", a été étrangement ignoré.

Cependant on sait aussi que des facilitations comme celles-ci, ajoutées aux précédentes, n'ont pas sauvé le plan de la loi sur les aéroports de retards énormes, qui n'étaient pas uniquement dus à la nécessité de refinancer le programme (loi n. 493 de 1975 et n. 299 de 1979). Dans le débat suivant sur la loi pour la réforme du contrôle aérien, les décisions prises sur les fonctions de la société spéciale mirent davantage en lumière les exigences "de commande", que celles procédurales, nécessaires pour résoudre les problèmes. Dans l'art. 2 de la loi n. 299 de 1979, toutefois, on précisa que toutes les facilitations procédurales prévues par la loi n. 825 de 1973 pour les programmes extraordinaires dans les aéroports qu'elle finançait, étaient également étendues pendant deux ans et demi environ aux autres programmes, financés avec des fonds ordinaires du Ministère des transports et de la Défense, pour les aéroports et pour l'assistance au vol.

Autrement dit on faisait allusion - à temps - à la transformation de normes pour les programmes extraordinaires en normes permanentes et étendues aux programmes ordinaires: un chemin suivi décidément par la suite, nous le savons et nous le verrons, pour les lois promotionnelles.

Jusqu'ici, donc, le modèle de la "loi navale", qui n'est pas totalement copié sur celui de la loi pour les aéroports. La loi suivante n. 38 de 1977 pour l'Aviation fut calquée sur la précédente, mais avec quelques enrichissements supplémentaires:

a. - au premier point - détermination d'un plafond maximum de dépense pour dix ans - fut ajouté un mécanisme de réévaluation annuelle avec une loi de budget (art. 2, alinéa trois) et on autorisa en outre le ministre à assumer des engagements pluriannuels suivant les prévisions de l'article 49 du décret royal n. 2440 de 1923 pour les dépenses extraordinaires comme celles financées avec une loi spéciale. Toutefois la nouvelle définition mettait le programme à réaliser devant la détermination d'un plafond maximum, même si le programme était indiqué en général et qu'il était à peine plus contraignant que ce qui était prévu au deuxième point de la loi navale;

b. au troisième point était ajouté la condition que le rapport annuel pour le parlement s'occupât de rapporter aussi "les avis et les contrôles" sur les projets et les contrats, en plus uniquement de la description de l'état du programme;

c. le quatrième point (sur la négociation privée) était ignoré et on ne sait pas très bien pour quelle raison, vu l'importance de ces dispositions, alors que le point six (la constitution du comité spécial sur la base du modèle "Marine") contenait une dérogation très importante par rapport à ce que la loi navale avait emprunté de celle sur les aéroports: en effet, pour l'administration de l'Aviation, l'avis n'était plus "conforme", mais uniquement "obligatoire sans être contraignant".

Et venons à présent à la loi n. 372 de 1977 pour l'Armée. Elle tendait évidemment à copier celle sur l'Aviation dans la partie relative à la détermination de l'allocation de fonds pour des programmes à réaliser en dix ans, avec un mécanisme de réévaluation annuelle avec une loi de budget, conditionnée toutefois, pas uniquement "à l'état de réalisation de chaque programme", mais également à des "exigences d'orientations de programmation militaire interforces"; une tournure équivoque, mais qui déterminait la possibilité de refinancement soit à cause d'une dévaluation soit à cause de variantes relatives aux anciens programmes à déterminer dans le temps car substitutifs ou additionnels.

Au point relatif aux contrôles parlementaires était ajouté (art. 3, dernier alinéa) l'obligation d'envoyer au parlement une copie des comptes-rendus du Comité, avant l'exécution ou la stipulation des contrats autorisés.

Pour le reste, rien n'avait changé par rapport aux autres dérogations additionnelles déjà obtenues par l'Aviation sur la Marine.

D'une manière générale, donc, on peut observer un dégagement progressif des normes originelles, relatif surtout aux limites de dépense et à la nature des avis exprimés par le Comité pour les programmes de force armée, en échange d'un peu plus d'information parlementaire: une sorte de "do ut des" qui avait une logique acceptable, même si, comme nous l'avons dénoncé dans une quantité d'occasions, elle a pu mener très loin des allocations de dépenses originelles.

Il faut en outre signaler une disparité de normatives pour chacune des trois forces armées outre que, évidemment, entre les programmes extraordinaires et les programmes ordinaires de chacune.

Il reste enfin à signaler le cas de la loi n. 497 de 1978 sur les logements de service pour le personnel militaire. Tout en venant après les lois "Aviation" et "Armée", elle revint de fait au modèle "Marine", pour son absence de prévisions d'indexation des charges. Pour l'accélération des procédures elle fut aussi dotée du comité habituel (art. 23), mais les obligations d'information parlementaire furent réduits uniquement au rapport annuel. Ce n'est qu'avec la loi n. 47 de 1981 (autrement dit la loi de budget) qu'a été successivement imposée la remise des comptes-rendus selon le modèle suivi par l'Armée (art. 3). On a essayé par conséquent d'homogénéiser certains aspects des quatre mesures citées ici, même si les principales tentatives ont été faites avec les lois de budget.

3. L'évolution de la normative des lois promotionnelles, moyennant les lois de budget

L'ample description contenue dans le paragraphe précédent rend plus facile d'indiquer la nature et les limites des évolutions successives, recherchées moyennant les lois de budget.

Pour l'exercice 1980 le gouvernement proposa une unification des chapitres de dépense pour la modernisation des forces armées, unifiant les disponibilités extraordinaires (créées avec les lois promotionnelles et modulées par la loi financière), avec celles ordinaires (établies avec le tableau 12, en vertu de la possibilité donnée à l'administration de se doter du nécessaire pour le fonctionnement de ses propres bureaux, et des décrets royaux n. 1628 de 1926 et 443 de 1927 et des prévisions de "réévaluation" établies avec les lois pour l'Aviation et l'Armée.

L'incorporation permettait d'introduire l'indexation des fonds pour la Marine "par rapport aux exigences".

Cette indication de possibilité, parfaitement entendue par les minorités, détermina à la Chambre une négociation à propos du contrôle parlementaire, dans le but de prévoir l'extension des procédures permises par les comités des trois lois promotionnelles à toutes les dépenses des trois nouveaux chapitres pour la modernisation (4011, 4031 et 4051): d'une part on aurait accéléré les délais et, de l'autre, le parlement aurait finalement su quelque chose également sur les programmes de budget ordinaire.

La Cour des comptes, lorsqu'elle critiqua par la suite la manoeuvre, indiquant ces chapitres comme des ensembles incontrôlables d'échéances de dépense pour des programmes incontrôlés, frappa juste, mais ne vit pas deux développements dans l'action de l'administration et du parlement:

a. l'administration dut repenser les rapports "Comités-Conseil supérieur" créés par les nouvelles dispositions, parvenant à une disposition interne qui défend le Conseil;

b. le parlement put finalement entrevoir la réalité des programmes de budget ordinaire que la Cour, de son côté, ne lui avait jamais indiqué avec ses rapports.

D'autre part, l'année suivante, autrement dit avec la loi de budget pour 1981, le système inspiré à la recherche de l'unification procédurale entre les deux types de programmes (qu'ils soient extraordinaires et ordinaires dans le financement) se perfectionna avec l'introduction d'une plus grande uniformité des degrés de contrôle parlementaire, moyennant l'extension des obligations plus pénétrantes déjà imposées à l'Armée (art. 70 qui correspond aujourd'hui à l'art. 14).

On décida en outre que le "Comité Armée" devait s'occuper de la modernisation des Carabiniers et que le comité des logements de service devait s'occuper de la modernisation de toutes les infrastructures de bâtiment des trois forces armées.

Il fut en outre ajouté que les quatre comités "exercent également leurs pouvoirs sur les révisions des contrats déjà autorisés". L'art. 70 de la loi de budget pour 1981 est donc resté comme une étape fondamentale d'unification et d'extension des nouvelles procédures et a été répété intégralement en 1982 et en 1983 et toutes les années suivantes, sans modifications ultérieures susceptibles d'améliorer, à cause aussi de la détérioration des rapports parlementaires due à des pratiques obstructionnistes aveugles.

Bien qu'à posteriori, par conséquent, on peut dire que le contrôle parlementaire sur la modernisation de la Défense est assuré. C'est de là qu'est partie la bataille pour obtenir un contrôle préventif.

4. Développements ultérieurs de l'évolution normative pour les approvisionnements de la Défense

Nous pouvons à présent faire quelques observations sur les textes législatifs qui sont encore en élaboration au Sénat ou à la Chambre et qui donnent le sens de l'attention des parlementaires pour les problèmes d'évolution normative et de la nécessité d'ultérieure innovation qui sont apparus jusqu'à présent.

C'est dans la ligne évolutive des lois promotionnelles que se placent par exemple les prévisions procédurales de la loi: "Programmes de recherche et développement - AM-X, EH-101, CATRIN - en matière de construction aéronautique et de télécommunications".

Au-delà des jugements sur le contenu des programmes, la présentation de ces derniers à l'autorisation parlementaire sous forme d'acte législatif assainît le recours précédent à la réalisation uniquement avec des actes administratifs, dans le cadre du soi-disant budget ordinaire. Cela représenta en soi un succès parlementaire car ça permit d'affirmer, même si formellement, le droit d'intervenir avant la phase d'approvisionnement, en liant les déterminations sur le développement à celles successives sur la production. De toute manière, s'il est vrai que la décision sur la production est incomplète et obligée si l'on n'a pas déterminé le contenu de la phase de développement, il est aussi évident qu'il est difficile de déterminer une phase de développement qui fasse momentanément abstraction de toute référence à une phase de production successive.

Aujourd'hui, le gouvernement ne présente pas un projet de loi pour la phase de production, qui a pourtant commencé. La structure de la loi en question ressemble à celle de la loi originale pour la Marine, sans indexations, mais intégrée par les normes de contrôle parlementaire pour l'Armée.

Par contre, il y a deux nouveautés:

1. les comités des lois promotionnelles, chargés d'évaluer les contrats pour ces programmes, sont intégrés par d'autres sujets: un représentant du Ministère de la recherche scientifique, un avocat de l'état et - un personnage auparavant paradoxalement "inconnu" aux comités - le secrétaire général du Ministère de la défense, directeur national des armements (art. 2, troisième paragraphe), appelé ainsi bien qu'il n'existe à ce propos aucun acte législatif. Cette dernière présence est un fait important, vu le cordon ombilical qui existe encore entre les directions générales et les états-major et vu le caractère aléatoire, par conséquent, de la coordination du secrétaire général de la Défense dans le secteur technique-administratif; évidemment le gouvernement, sur l'instigation des états-major des forces armées, en a donné une interprétation étroite, autrement dit que les comités soient ainsi intégrés uniquement pour ces trois programmes;

2. le deuxième paragraphe de l'art. 2, sur proposition parlementaire, introduisit pour la première fois une hypothèse d'application des normes contractuelles et de payement propres aux travaux publics et, pourvu qu'elles soient favorables aux buts de l'administration, également pour des travaux typiquement industriels et auxquels on aurait dû appliquer exclusivement la normative de fourniture d'objets et non de services, sans par conséquent - par exemple les mécanismes fondamentaux et les pouvoirs-devoirs de la direction des travaux, les mécanismes de payement à état avancé des travaux, et ainsi de suite. On se trouve donc face à des anticipations, bien que prudentes et circonscrites, d'innovations de commande (le directeur des armements) et de commande et de procédure (la reconnaissance d'une nature d'achat de services industriels, dans le rapport défense-industrie), qui suivent décidément des orientations souhaitées à plusieurs reprises au cours des audiences de la Commission d'enquête et que le Ministère

ne veut pas accepter.

A la Commission défense de la Chambre, encore sur le plan législatif, s'est conclu le cheminement du projet de loi n. 2941-Chambre: "modifications au décret du Président de la République 18 novembre 1965, n. 1478, concernant les réorganisations des Bureaux centraux du ministère de la défense", déjà approuvé au Sénat le 9 novembre 1981. Le texte introduisait des simplifications de commande dans le cadre des directions générales et de leurs compétences: la direction de la motorisation et combustibles qui s'occupe de carburants, de combustibles et de lubrifiants, devait disparaître, chaque force armée et le commissariat aurait acheté directement ces produits; la direction des armements terrestres se serait également occupée des moyens du génie et aurait absorbé les fonctions relatives aux moyens de transport sur roue et à chenilles déjà exercées par la direction dissoute de la motorisation et combustibles. A ce schéma toutefois, accepté à l'unanimité, fut ajouté sur initiative parlementaire un art. 8-bis qui co

ntenait des innovations ultérieures. Il fut voté à l'unanimité et envoyé pour avis aux Commissions affaires constitutionnelles et budget, qui se sont exprimées pour. Il ne restait donc que l'accomplissement du vote définitif et ensuite le retour au Sénat. Puis arriva la fin anticipée de la VIII législature et tout naufragea.

Le texte était le suivant:

Premier paragraphe - "Pour les commandes d'armes et de moyens d'usage militaire et pour les approvisionnements pour la Défense, les directions générales, techniques sont autorisées, par décret du ministère de la défense, à appliquer des normes dont à la loi 3 janvier 1978, n. 1, et modifications successives, également en ce qui concerne les travaux et les approvisionnements industriels, ainsi que pour les services relatifs et les prestations d'entretien, de recherche et de développement, pourvu que les activités se déroulent sur le territoire national ou dépendent de consortiums internationaux constitués pour les exigences de la Défense et que le choix de ces procédures soit jugé avantageux pour l'administration".

On reproposait donc de manière plus articulée l'application de la normative sur les travaux publics, déjà introduite avec un amendement parlementaire dans le dessein de loi sur l'AM-X.

Deuxième et troisième paragraphe - "Les Directions générales techniques exercent l'activité contractuelle relative au renouvellement et à la modernisation des moyens et des biens de la Défense, sur la base de programmes approuvés par une loi et sur lesquels le Ministre de la défense ait reçu l'avis des Commissions parlementaires compétentes".

"L'activité contractuelle relative à l'entretien (ordinaire et extraordinaire) et à la réintégration des moyens et des biens de la Défense doit être communiquée aux Commissions parlementaires compétentes, suivant des programmes annuels préliminaires, par rapport aux quotes-parts à engager sur les chapitres spéciaux de l'état de prévision de la dépense du ministère de la défense".

On formula ici pour la première fois des principes fondamentaux de contrôle parlementaire sur les approvisionnements des biens et des services de la Défense, en cohérence avec les principes affirmés jusqu'ici.

Quatrième paragraphe - "Les normatives dont à l'art. 70 de la loi 23 avril 1981, n. 164, s'appliquent également aux exercices financiers après 1981".

On voulait rendre permanente la normative, déjà illustrée, prévue à l'art. 70 de la loi de budget 1981, et ceci à cause des objections soulevées par la Cour des comptes.

Cinquième paragraphe - "Le Secrétaire général de la Défense, en tant que Directeur national des armements, dans le cadre des fonctions qui lui sont attribuées a la responsabilité de:

- coordonner et contrôler les activités du ressort des Directions générales dans le domaine des approvisionnements;

- suivre la réalisation des programmes établis par les états- majors, avec une attention particulière à ceux qui prévoient des dépenses à l'étranger, des compensations industrielles et des participations nationales, en évaluant leurs répercussions d'ordre financier, technique et social;

- déterminer les actions correctives et les changements éventuels des priorités dans la réalisation des programmes susdits, à proposer dans les sièges compétents".

On voulut instituer, par loi, le poste de directeur national des armements, qui aujourd'hui n'est pas tout à fait légitimement institué par un décret ministériel dont la précarité formelle est évidente.

Sixième paragraphe - "Les normes contenues dans l'art. 13 du décret du Président de la République 30 juin 1972, n. 748, sont applicables aux officiers généraux et aux colonels des forces armées et des autres Corps armés de l'Etat, dirigeant des organismes militaires administrativement autonomes, uniquement pour la période où ils recouvrent cette fonction".

Ceci réglait les incertitudes d'interprétation des lois sur l'attribution de fonctions de direction de ceux qui étaient préposés à des organismes décentralisés par rapport aux forces armées et pourvus d'autonomie administrative. Les bienfaits de la loi sur la direction auraient pu ainsi s'étendre aussi localement.

Il s'agissait donc d'un "paquet" de décisions extrêmement importantes, mais aussi tout à fait mûres à la lumière de l'expérience faite par notre Commission.

Le projet de loi n. 2268 fut enfin discuté à la Chambre:

"Compétence à émaner des normes dans la matière dont au règlement pour les travaux du Génie militaire, approuvé par décret royal 17 mars 1932, n. 365.".

Une fois la discussion générale terminée en Commission, l'exigence apparut, avancée également dans l'avis de la commission Affaires constitutionnelles, d'aborder de front et en général la question posée au contraire de manière limitée par le projet de loi.

Le ministre demandait de pouvoir actualiser les plafonds de somme du règlement, mais pourquoi alors:

- ne pas affirmer la révision de tous les règlements des directions générales et pas uniquement du Génie;

- ne pas affirmer aussi la révision des instruments normatifs utilisés par les directions; c'est-à-dire les chapitres de dépenses générales et spéciales?

Le Parti communiste suggéra un amendement entièrement substitutif pour affirmer ces compétences de révision au conseil des ministres, pour déterminer les formes d'acquisition des avis parlementaires et de consultation des associations industrielles sur la matière, ainsi que pour indiquer une série de principes auxquels adapter les normes: les taux d'inflation vérifiés annuellement à l'Istat [institut de statistique, n.d.r], pour les limites de somme; les innovations et les simplifications des normes procédurales déjà obtenues par la Défense ou des normes générales et d'autres secteurs publics, pour des dérogations et des accélérations des activités contractuelles; la spécificité du rapport défense-industrie, suivant les différents types d'approvisionnement et les "exigences militaires", mais à appliquer à bon escient suivant les nouvelles normatives de défense du secret.

En somme: dans ce cas aussi une occasion législative immédiate se présenta pour des développements de grande portée, mais qui se terminèrent dans les élections anticipées.

5. Développements ultérieurs évidents dans d'autres secteurs de l'administration publique ou dans l'ensemble de celle-ci

Tout aussi intéressantes à notre avis sont d'autres normatives procédurales, obtenues assez récemment, par d'autres administrations, soit en général soit pour des activités spécifiques. Rappelons ici l'exigence de faire élaborer à ce propos aux bureaux d'étude de la Chambre et du Sénat un extrait des innovations relatives au processus décisionnel, au choix du contractant et aux procédures dans les secteurs suivants:

- société pour l'assistance au vol;

- fournitures aux bureaux judiciaires;

- construction d'immeubles du ressort du Ministère de la justice;

- programmes de modernisation des moyens des forces de police;

- plan décennal pour la grande viabilité et les autoroutes;

- chemins de fer nationaux;

- constructions navales du Ministère de la marine marchande;

- sociétés du Ministère des postes;

- législation pour l'urgence en cas de calamité et désastres;

En effet il peut aussi ressortir de cette expérience législative un meilleur dimensionnement de l'ensemble des propositions qui devraient permettre d'ultérieurs pas en avant par rapport aux acquisitions déjà décrites dans les paragraphes précédents, qui ont essayé d'illustrer rétrospectivement et en perspective l'activité de nos Commissions parlementaires ordinaires dans la matière étudiée par la Commission d'enquête, avant que celle-ci ne termine ses travaux.

Mais venons à la IX législature, en commençant par la fin. A ce jour (printemps 1986), la Chambre a approuvé un projet de loi gouvernemental sur les procédures contractuelles des administrations de l'état en matière de recherche et développement, et aussi d'achats, de "produits à haute technologie".

Originairement le texte du projet avait été publié dans la relation de la Commission d'enquête sur les fournitures militaires, comme objet des désirs du secrétaire à la Défense, mais sur lequel il semblait impossible d'avoir l'unanimité des ministres. Successivement, le texte fut présenté comme projet de loi dans l'acte de la Chambre 1197 de la IX législature "Mesures pour le secteur technique-administratif de la Défense" (Alberini, Cerquetti, Di Re, Zamberletti). Il s'agissait d'un projet de loi imposé par moi aux collègues du Parti socialiste, du Parti républicain et de la Démocratie chrétienne, comme contre-partie de la concession du siège législatif en Commission à la loi pour l'AM-X, l'EH-101, le CATRIN. Le texte, voté à l'unanimité, contenait tout ce qui d'urgent avait été jugé nécessaire par la commission d'enquête et il reproduisait intégralement, dans la seconde partie, la seconde partie de l'acte 2941 de la Chambre de la VIII législature qui vient d'être amplement commenté et tout ce qui est rappor

té dans le chapitre précédent.

Au Sénat, le "projet Alberini" a été enterré temporairement à cause des jalousies, faites valoir dans la Commission affaires constitutionnelles, par les autres Ministères. Ceci a de toute manière servi à créer une entente entre les ministres sur un projet identique au premier titre de la "loi Alberini" et qui à présent, comme on l'a dit, arrive au Sénat, pour être approuvé. Cela devrait débloquer le reste du projet et mettre par conséquent la commission défense en mesure de s'exprimer sur tous les programmes de la Défense, allignant ainsi notre pays aux pays les plus évolués de l'Otan. D'autre part, au cours de la IX législature, l'information parlementaire a augmenté pour deux raisons:

- le ministre Spadolini a accepté la proposition communiste de publier un "Libre blanc de la Défense" à cadence triennale. Le même ministre, en outre, a jugé personnellement de produire une note additionnelle annuelle au "Libre blanc", à l'occasion de la publication du bilan;

- le parlement est entré formellement dans l'effectif de l'Assemblée atlantique, l'organe parlementaire consultatif de l'Otan; de là s'est ouvert un canal fondamental d'information rapide sur tout ce qui "se mijote" dans la programmation militaire de l'Otan, une occasion qui n'était pas aussi efficace avec la participation à l'Assemblée UEO, car elle était limitée au cadre de l'Europe des six.

Toujours dans la IX législature, enfin, un petit pas dans la direction de l'information parlementaire a été également accompli avec une petite loi qui a restructuré le contenu du Journal Officiel: il y est en effet établi que soit également publié le texte des accords internationaux conclus en forme simplifiée et qui, autrefois, devenaient de fait secrets. Par rapport aux propositions de la Commission Bozzi, relatives à l'art. 80 de la Constitution, il s'agit de peu de chose, mais elle est malgré tout significative.

En somme: nous concluons en disant que tout ce qui a été conquis jusqu'à présent remonte à des évolutions concernant les trois lois promotionnelles: le processus ne pourrait être considéré achevé que le jour où seraient définitivement approuvés la "loi Alberini" et le texte sur le contrôle du commerce d'armes, aujourd'hui en préparation à la Chambre, qui va dans la direction précédente en fait de contrôle parlementaire.

Une nouvelle perspective, par contre, pourrait être ouverte par les développements inhérents à la nouvelle définition du processus décisionnel en matière de Défense, contenu dans un projet du Parti communiste (Cerquetti et autres: ``Normes sur l'organisation, la préparation et l'utilisation des forces armées'') et dans un projet de loi Spadolini sur le sommet de la Défense. Il est hélas difficile d'avancer sur la nouvelle voie, alors que le processus précédent n'est pas encore conclu.