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Panebianco Angelo - 10 gennaio 1987
Riforma politica? E' il voto all'inglese
di Angelo Panebianco

SOMMARIO: L'autore risponde alle obiezioni di Paolo Flores D'Arcais e di Gianfranco Pasquino sulla proposta radicale di riforma del sistema elettorale in senso maggioritario.

(Notizie Radicali n· 8 del 10 gennaio 1987)

Man mano che si fa strada presso l'opinione pubblica la proposta radicale, ora fatta propria dalla Lega per la riforma elettorale, di una riforma in senso maggioritario, sul modello britannico, del sistema elettorale, si moltiplicano, come è naturale, le critiche degli oppositori. Considerare con attenzione queste critiche può servire per puntualizzare aspetti della proposta maggioritaria non sufficientemente compresi e per evidenziare meglio le implicazioni politiche.

Discuterò a questo fine le obiezioni più articolate che siano state fino ad oggi avanzate nei confronti della proposta maggioritaria, e che si devono a Paolo Flores D'Arcais (La Repubblica del 4/12/86) e a Gianfranco Pasquino (in diverse sedi: da ultimo Mondo Economico dell'1/12/86 e L'Europeo del 27/12/86).

Collegio unico nazionale e voto plurimo: la frammentazione della rappresentanza

Se ho ben capito, la posizione di Flores può essere così riassunta: l'uninominale non risolve il problema del "localismo", ossia la dipendenza del deputato dagli interessi particolaristico-clientelari che trovano nel collegio il loro principale terreno di azione. Pertanto, dice Flores, occorre pensare ad un sistema elettorale diverso. La sua proposta è quella di un collegio unico nazionale (che affranchi il candidato da legami troppo stretti con gli interessi locali) combinato a una drastica diminuzione del numero di parlamentari e a una variante del sistema elettorale in vigore in Irlanda (il sistema del voto singolo trasferibile).

Si tratta di una variante del sistema irlandese perché, a giudicare da ciò che Flores scrive, viene attribuita all'elettore la facoltà di distribuire un numero limitato di preferenze (tre, dice Flores, sia pure a titolo esemplificativo) sui candidati di più liste contemporaneamente.

Nel sistema irlandese, invece, l'elettore dispone di tanti voti quanti sono i candidati eleggibili nel collegio. Mi sembra che la posizione di Flores presti il fianco a due obiezioni. La prima obiezione è la seguente: la combinazione di un collegio unico nazionale e di una versione, sia pure attenuata, del voto singolo trasferibile, polverizzerebbe, letteralmente, la rappresentanza parlamentare. Massimizzerebbe, certo, la democrazia in "entrata" (per riprendere una espressione di Giovanni Sartori): praticamente chiunque disponesse di un po' di visibilità pubblica potrebbe candidarsi (magari mettendo in piedi, per l'occasione, un partito ad hoc) con buone chances di successo. Ma la possibilità di formare stabili maggioranze sarebbe poi del tutto preclusa (sempre nei termini di Sartori, verrebbe penalizzata la democrazia in "uscita": governi che governano, maggioranze politicamente omogenee etc.). In Parlamento, se venisse adottato il sistema proposto da Flores, potrebbero trovare agevolmente posto fino a vent

i e passa formazioni politiche, o sedicenti tali. Poiché il grado di proporzionalità di un sistema elettorale dipende soprattutto dalla grandezza dei collegi, collegio unico nazionale significa infatti proporzionale pura: bastano pochissimi voti per essere eletti. E qualunque gruppo di notabili di un certo peso, in tali condizioni, sarebbe facilmente in grado di raccoglierli senza sforzi eccessivi. Entrambe le soluzioni prospettate da Flores -voto singolo trasferibile (in Irlanda) e collegio unico nazionale (Olanda, Israele)- funzionano, ma non in combinazione, in paesi piccoli, per dimensione e popolazione, in piccole democrazie. E anche lì con notevoli problemi.

In Olanda, finita alla metà degli anni sessanta l'epoca della "democrazia consociativa", il collegio unico nazionale ha favorito la moltiplicazione delle forze politiche presenti in Parlamento e l'ingresso dei paesi nel novero delle democrazie con elevata instabilità governativa. Simile (anzi più grave) è la situazione di Israele, dove il Parlamento ospita un numero elevatissimo di gruppi politici. A sua volta, il sistema politico del voto plurimo funziona bene in Irlanda proprio perché non è associato a un collegio unico nazionale; non essendo troppo grandi i collegi, l'elettore può procurarsi facilmente le informazioni necessarie a valutare i candidati delle diverse liste. Combinando collegio unico e voto singolo trasferibile, come propone Flores, e applicando tale ricetta al caso di una grande democrazia, il risultato sarebbe a mio giudizio disastroso: si polverizzerebbe la rappresentanza parlamentare e non si darebbe alcuna trasparenza al rapporto eletti-elettori. Per giunta, il principale bersaglio di

Flores, il localismo, non verrebbe affatto sconfitto: se gioco le mie carte in un collegio unico nazionale ho interesse, e come, a costruirmi una forte clientela locale proprio perché da lì possono uscire i pochi voti di cui ho bisogno per essere eletto. Il caso di Israele è, sotto questo profilo, istruttivo. Con la soluzione di Flores, per giunta, il problema sarebbe aggravato dall'esistenza del voto plurimo. Contrariamente a quanto Flores sostiene, le mafie locali non cesserebbero, con il suo sistema, di eleggere i propri candidati. Forse lo farebbero addirittura con minore spesa di quella che è necessaria con l'attuale sistema proporzionale.

Soluzioni diverse per problemi diversi: uninominale contro partitocrazia, federalismo contro il localismo

La seconda obiezione al discorso di Flores è la seguente: egli ha sostanzialmente confuso due cose (localismo e partitocrazia), che devono essere tenute distinte e per le quali i rimedi devono essere diversi. Personalmente sono convinto che la migliore soluzione al problema del "localismo" sia ancora quella prospettata da Cattaneo: il federalismo. Il sistema maggioritario, ovviamente, non potrebbe sconfiggere il localismo, la pressione degli interessi particolaristici locali sugli eletti. Perché non lo può fare da solo nessun sistema elettorale, neppure, come si è detto, quello prospettato da Flores. Il suo bersaglio è un altro: è la partitocrazia. E che tra partitocrazia e localismo (ecco perché Flores ha confuso le due cose) non esista alcuna relazione necessaria è provato dal fatto che ove non esiste partitocrazia (ad esempio, nel mondo anglosassone, ove c'è la democrazia dei partiti, non la sua forma degenerata che definiamo partitocrazia), non per questo manca la pressione degli interessi locali sugli

eletti. Il localismo, in altri termini, è proprio del panorama di qualunque democrazia, indipendentemente dal tipo di sistema elettorale in vigore. E' inevitabile, qualunque sistema elettorale si adotti, che molti candidati continuino a rappresentare interessi, nei termini di Flores, "particolaristici" (anche con il collegio unico nazionale, come provano i casi olandese e israeliano). Flores, che si occupa professionalmente di filosofia politica, sa bene che questo è un problema legato a una ineliminabile contraddizione della rappresentanza politica moderna, un problema che ha sempre angosciato i teorici della democrazia: non basta infatti stabilire per legge i limiti del mandato imperativo e attribuire costituzionalmente al deputato la "rappresentanza della nazione" perché scompaia la pressione degli interessi "frazionali", particolaristici, sull'eletto.

La proposta maggioritaria non può dunque farsi carico di un problema simile (che, ripeto, è rimasto insoluto in tutte le democrazie contemporanee). Essa si fa invece carico di un diverso problema, più circoscritto se Dio vuole, ma anche più "italiano": colpire il sistema partitocratico che è cresciuto sulla proporzionale, quella occupazione partitica della sfera pubblica che è garantita dalle omertà "consociative" e dalle rendite di posizione che la proporzionale perpetua. E, per questa strada, imporre una semplificazione delle scelte, contrapposizioni nette e chiare tra potenziali maggioranze alternative. Soprattutto, la proposta maggioritaria, colpendo il sistema partitocratico, può contemporaneamente soddisfare due esigenze: dare rilievo, tramite il collegio uninominale, al singolo candidato a scapito del partito (obiettivo che anche Flores vuole raggiungere, ma con il voto plurimo) e assicurare le condizioni (del tutto sottovalutate nella proposta di Flores) di semplificare gli schieramenti assicurando m

aggioranze parlamentari stabili e politicamente omogenee ai governi.

Lobbies, trasformismo, maggioritaria

Di diverso tenore sono le obiezioni di Pasquino.

Secondo Pasquino:

1) Con il sistema maggioritario il Parlamento cadrebbe in mano alle lobbies che potrebbero sponsorizzare direttamente i candidati;

2) verrebbero meno le discipline di partito, non si potrebbero formare per conseguenza maggioranze stabili, il trasformismo dominerebbe i rapporti parlamentari e quelli fra Parlamento e governo.

Cominciamo dalla prima obiezione. Essa mi sembra francamente infondata. Perché sembra presupporre che possano esistere Parlamenti senza "infiltrazioni lobbistiche" (secondo l'espressione usata da Pasquino in diverse occasioni, ma vedi, in particolare, Mondo Economico). Le lobbies, invece, sponsorizzano i loro candidati in presenza di qualsiasi sistema elettorale. Non credo che sia mai esistito un solo Parlamento democratico in cui non ci fossero "infiltrazioni" lobbistiche. Ma vado più in là, contestando non solo il giudizio di fatto ma anche il (sottinteso) giudizio di valore. Perché mai le lobbies, come Pasquino implicitamente sostiene, non dovrebbero legittimamente esistere in una democrazia? Perché mai, in altri termini, la rappresentanza degli interessi, di cui le lobbies sono espressione, non dovrebbero avere spazio in una democrazia dell'Occidente capitalistico? In materia di lobbies, il problema non è quello di eliminarle. Il problema (l'unico vero problema) è quello di rendere trasparente, visibile

agli occhi degli elettori, la loro azione. Non è nell'esistenza delle lobbies in quanto tali, ma nel carattere talora occulto delle loro attività che consiste la vera minaccia alla democrazia. Solo così il tema delle lobbies può essere correttamente posto in una democrazia (occidentale). La vera differenza, contrariamente a quanto sembra pensare Pasquino, non è fra Parlamenti "con" e Parlamenti "senza" lobbies. la vera differenza è tra quei paesi occidentali nei quali l'attività di sponsorizzazione delle lobbies è relativamente visibile, trasparente, e quei paesi (l'Italia odierna è il caso classico) in cui l'attività delle lobbies si sviluppa in modo opposto, non trasparente. Il passo successivo è chiedersi come mai in Italia l'azione delle lobbies sia, e sia sempre stata, così poco trasparente. La mia risposta è la seguente: la cultura politica italiana, nelle sue componenti egemoni, ha delegittimato la rappresentanza degli interessi "frazionali", quelli che sono appunto oggetto delle attività lobbistiche,

assimilando di fatto (com'è tipico tanto della cultura comunista quanto di quella cattolica) la normalissima attività di rappresentanza degli interessi alla "corruzione".

In un clima culturale siffatto, era naturale che le lobbies venissero accettate, ma solo a patto che agissero sotterraneamente, in modo occulto: come assicura l'attuale, micidiale combinazione di voto di preferenza e voto segreto in Parlamento, e la mancata regolamentazione-pubblicizzazione dei finanziamenti ai candidati.

Solo in quei paesi dove la cultura politica legittima pienamente la rappresentanza degli interessi, infatti, le lobbies possono agire alla luce del sole. Il problema quindi non può essere affrontato con i moralismi tipici della cultura nazionale, e con anatemi, perché in questo modo si contribuisce a perpetuare il carattere occulto delle attività lobbistiche.

Il problema può essere invece affrontato riconoscendo, innanzi tutto, piena legittimità alla rappresentanza degli interessi, e, su questa base, imponendo la visibilità e la trasparenza alle sponsorizzazioni delle lobbies (con leggi ad hoc, che oggi mancano in Italia).

Sotto questo profilo, lungi dall'aggravare il problema, la proposta maggioritaria può consentire molti passi nella direzione giusta: se il candidato è sotto i riflettori come lo è con l'uninominale, anziché nascosto dietro la cortina fumogena del partito, è molto più difficile per lui nascondere i propri eventuali legami con gli interessi tutelati dalle diverse lobbies.

E vengo alla seconda obiezione che Pasquino formula, quella secondo cui, con la maggioritaria, salterebbero le discipline di partito e il Parlamento cadrebbe in balia di maggioranze fluttuanti, invischiandosi in giochi trasformistici. Ora, è indubbiamente vero che nell'Ottocento, prima che emergessero i partiti moderni e il sistema elettorale più diffuso in Europa era quello maggioritario (ma combinato al suffragio limitato: solo fasce ristrette della popolazione godevano del diritto di voto), la fisionomia dei Parlamenti era più o meno quella che Pasquino ipotizza nel caso di un ritorno alla maggioritaria. L'esperienza del ventesimo secolo, tuttavia, contraddice la sua ipotesi.

Se escludiamo il caso degli Stati Uniti (una repubblica presidenziale a dimensioni continentali, con la quale è impossibile il confronto), in nessuna delle democrazie parlamentari in cui è in vigore i sistema maggioritario (Gran Bretagna, Australia, Canada, Nuova Zelanda) sono saltate le discipline di partito né impera il trasformismo. In tutti quei casi ci sono, eccome, i partiti e, con essi, le discipline di partito. Semplicemente, con il sistema maggioritario, l'esistenza dei partiti deve combinarsi con il rilievo che le culture politiche individualistiche, tramite il collegio uninominale, attribuiscono al candidato, e alla sua relazione diretta con gli elettori. Contrariamente a quanto sostiene Pasquino, nell'età del suffragio universale i partiti non scompaiono (e con essi non scompare la disciplina di partito) neppure in presenza del sistema maggioritario. Né i casi indicati, per conseguenza, mostrano apprezzabili segni di tendenze trasformistiche. Anzi, la visibilità dell'eletto, assicurata dall'unino

minale, il fatto che egli abbia preso in prima persona impegni chiari ed espliciti con gli elettori durante la campagna elettorale, agiscono da deterrente contro i giochi trasformistici: alle elezioni successive, gli elettori si ricorderebbero di essere stati truffati.

Con il sistema maggioritario non scompaiono i partiti: essi vengono però trasformati. Secondo la proporzionale prosperano i partiti di apparato, ossia i partiti dominati dalle segreterie e dalle burocrazie di partito, da cui dipendono le decisioni sulla formazione delle liste, con il sistema maggioritario prosperano invece i partiti parlamentari, ossia partiti in cui la leadership effettiva risiede nel gruppo parlamentare: nei paesi del mondo anglosassone il potere effettivo è nelle mani del leader parlamentare, non della segreteria (che non ha per lo più rilievo politico) né dell'apparato burocratico. E' chiaro che se, come fa Pasquino implicitamente (ma anche esplicitamente, in altri scritti), il partito moderno viene identificato con il solo partito di apparato, la eventuale scomparsa del partito di apparato, ovvero la sua tendenziale trasformazione in partito parlamentare, che la maggioritaria ha buone probabilità di favorire, finisce per essere erroneamente confusa con la scomparsa dei partiti. Da qui l

'errore che Pasquino commette, di scambiare una proposta antipartitocratica, che punta a trasformare sia i partiti, sia i loro rapporti reciproci, sia i loro rapporti con gli elettori, per una proposta tout-court antipartitica. Che l'obiettivo di Pasquino, attaccano la proposta maggioritaria, non sia quello di difendere i partiti in generale (che, come si è detto, la maggioritaria non elimina) ma sia invece quello di difendere uno specifico tipo di partito, il partito di apparato, "burocratico di massa" (ove il potere si concentra nelle segreterie e nelle burocrazie di partito) è provato dalle caratteristiche della sua proposta di riforma elettorale, che combinando proporzionale, eliminazione del voto di preferenza, doppio turno e premio di maggioranza, finisce proprio per esaltare ruolo e potere di segreterie e burocrazie di partito.

Mentre infatti l'uninominale, dando rilievo al candidato a scapito dell'organizzazione di partito, ridimensiona il peso degli apparati burocratici centrali e sposta il baricentro del potere politico nei gruppi parlamentari (è proprio questa l'esperienza anglosassone), la proporzionale -che Pasquino mantiene nella sua proposta- senza neppure il correttivo del voto di preferenza, mette i candidati nelle mani delle segreterie e degli apparati di partito. Con il risultato, se il progetto Pasquino venisse applicato in Italia, non solo di confermare ed esaltare il controllo esercitato dall'apparato burocratico comunista sul proprio gruppo parlamentare, ma anche, grazie all'abolizione delle preferenze, di spingere nella stessa direzione gli altri partiti.

Disquisizioni tecniche a parte, è evidente che con la maggioritaria viene proposta, anche e soprattutto, una scelta di valore; la scelta a favore di un modello di democrazia politica, quella anglosassone, che da sempre, (dai tempi di Cattaneo), la parte radicale propone al paese come l'esempio da imitare, dal punto di vista delle regole del gioco.

Senza peraltro pretendere che sia la riforma del sistema elettorale, da sola, a risolvere tutti i mali di cui soffrono le democrazie contemporanee. Ma ritenendo però che sostituire l'attuale partitocrazia con una autentica democrazia dei partiti, incentivare contrapposizioni chiare e nette tra potenziali maggioranze alternative, attribuire infine ai singoli rappresentanti, tramite l'uninominale, quel rilievo che le culture individualistiche del mondo anglosassone danno loro (obbligandoli ad assunzioni di responsabilità in prima persona), sia, fra tutte, la migliore base di partenza possibile.

 
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