SOMMAIRE: L'auteur répond aux objections de Paolo Flores D'Arcais et de Gianfranco Pasquino sur la proposition radicale de réforme du système électoral dans le sens majoritaire.

(Nouvelles Radicales n. 8 du 10 janvier 1987)

Au fur et à mesure que se fraie un chemin dans l'opinion publique la proposition radicale, adoptée à présent par la Ligue pour les réformes électorales, d'une réforme dans le sens majoritaire, sur le modèle britannique, du système électoral, les critiques des opposants se multiplient, comme c'est naturel. Considérer ces critiques avec attention peut servir à définir des aspects de la proposition majoritaire qui ne sont pas suffisamment compris et pour mieux mettre en évidence ses implications politiques.

Je discuterai à cette fin les objections les plus articulées qui ont été avancées jusqu'à présent sur la proposition majoritaire, et que l'on doit à Paolo Flores d'Arcais ("La Repubblica" du 4/12/1986) et à Gianfranco Pasquino (sur différentes publications: dernièrement sur le "Mondo Economico" du 1/12/1986 et sur "L'Europeo" du 27/12/1986).

Collège unique national et vote multiple: la fragmentation de la représentation

Si j'ai bien compris, la position de Flores peut être résumée de la manière suivante: le système uninominal ne résout pas le problème du "localisme", autrement dit la dépendance du député des intérêts particularistes-clientélaires qui trouvent dans le collège leur principal terrain d'action. Par conséquent, d'après Flores, il faut penser à un système électoral différent. Sa proposition est celle d'un collège unique national (qui affranchisse le candidat de liens trop étroits avec les intérêts locaux) associé à une diminution draconienne du nombre de parlementaires et à une variante du système électoral en vigueur en Irlande (le système de vote unique qui peut être transféré).

Il s'agit d'une variante du système irlandais parce que, à en juger par ce qu'écrit Flores, on attribue à l'électeur la faculté de distribuer un nombre limité de préférences (trois, dit Flores, bien qu'à titre d'exemple) sur les candidats de plusieurs listes à la fois.

Dans le système irlandais, par contre, l'électeur dispose d'autant de votes que sont les candidats éligibles dans le collège. Il me semble que la position de Flores prête le flanc à deux objections. La première objection est la suivante: la combinaison d'un collège unique national et d'une version, bien qu'atténuée, du vote unique transférable, pulvériserait, littéralement, la représentation parlementaire. Elle maximaliserait, bien sûr, la démocratie en "entrée" (pour reprendre une expression de Giovanni Sartori): pratiquement tous ceux qui disposeraient d'un peu de vision politique pourraient se porter candidat (en allant jusqu'à créer, pour l'occasion, un parti ad hoc) avec de bonnes chances de réussite. Mais la possibilité de majorités stables serait ensuite tout à fait exclue (toujours avec les termes de Sartori, la démocratie en "sortie" serait pénalisée: des gouvernements qui gouvernent, des majorités politiquement homogènes, etc.). Au Parlement, si l'on adoptait le système proposé par Flores, jusqu'à

vingt formations politiques, ou soi-disant telles, pourraient facilement trouver place. Puisque le degré de proportionnalité d'un système électoral dépend surtout de la dimension des collèges, un collège unique national signifie en effet une proportionnelle pure: il suffit de très peu de voix pour être élu. Et un groupe quelconque de notables d'un certain poids, dans de telles conditions, serait facilement en mesure de les recueillir sans trop d'efforts. Les deux solutions avancées par Flores - vote unique transférable (en Irlande) et collège unique national (Hollande, Israël) - fonctionnent, mais pas en combinaison entre elles, dans des petits pays, de par leur dimension et leur population, dans des petites démocraties. Et là aussi avec des problèmes qui sont importants.

En Hollande, une fois terminée à la moitié des années soixante l'époque de la "démocratie associative", le collège unique national a favorisé la multiplication des forces politiques présentes au Parlement et l'entrée du pays au nombre des démocraties avec une instabilité gouvernementale élevée. La situation en Israël est la même (ou plutôt elle est plus grave): le Parlement accueille un nombre fort élevé de groupes politiques. A son tour, le système politique du vote multiple fonctionne bien en Irlande justement parce qu'il n'est pas associé à un collège unique national; les collèges n'étant pas trop grands, l'électeur peut se procurer facilement les renseignements nécessaires pour évaluer les candidats des différentes listes. En mélangeant collège unique et vote unique transférable, comme le propose Flores, et appliquant cette recette au cas d'une grande démocratie, le résultat serait à mon avis désastreux: on pulvériserait la représentation parlementaire et on ne donnerait aucune transparence au rapport él

us-électeurs. Par surcroît, la cible principale de Flores, le localisme, ne serait absolument pas vaincu: si je joue mes cartes dans un collège unique national j'ai intérêt, et comment, à me construire une forte clientèle locale justement parce que c'est de là que peuvent venir le peu de voix dont j'ai besoin pour être élu. Le cas d'Israel est, sous ce profil, instructif. Avec la solution de Flores, par surcroît, le problème serait aggravé par l'existence du vote multiple. Contrairement à ce que soutient Flores, les mafias locales ne cesseraient pas, avec son système, d'élire leurs propres candidats. Elles le feraient peut-être même avec moins de difficultés qu'avec le système proportionnel actuel.

Des solutions différentes pour des problèmes différents: le système uninominal contre l'hégémonie des partis, le fédéralisme contre le localisme

La seconde objection au discours de Flores est la suivante: Il a fondamentalement confondu deux choses (le localisme et l'hégémonie des partis), qui doivent être gardées séparées et pour lesquelles les remèdes doivent être différents. Personnellement je suis convaincu que la meilleure solution au problème du "localisme" est encore celle avancée par Cattaneo: le fédéralisme. Le système majoritaire, évidemment, ne pourrait pas vaincre le localisme, la pression des intérêts particularistes locaux sur les élus. Car aucun système électoral ne peut le faire tout seul, pas même celui avancé par Flores. Sa cible est une autre: c'est l'hégémonie des partis. Et la preuve qu'entre l'hégémonie des partis et le localisme (voilà pourquoi Flores a confondu les deux choses) il n'existe aucun rapport, est que là où l'hégémonie des partis n'existe pas (par exemple, dans le monde anglo-saxon, où il y a la démocratie des partis, pas sa forme dégénérée que nous appelons hégémonie des partis) ce n'est pas pour cela que la pressio

n des intérêts locaux sur les élus est absente. Le localisme, autrement dit, appartient au panorama de n'importe quelle démocratie, indépendamment du type de système électoral en vigueur. Il est inévitable, quel que soit le système électoral que l'on adopte, que beaucoup de candidats continuent à représenter des intérêts, dans les termes de Flores, "particularistes" (même avec le collège unique national, comme le, prouvent les cas hollandais et israélien). Flores, qui s'occupe professionnellement de philosophie politique, sait bien que ce problème est lié à une contradiction inévitable de la représentation politique moderne, un problème qui a toujours angoissé les théoriciens de la démocratie: en effet il ne suffit pas d'établir par loi les limites du mandat impératif et d'attribuer constitutionnellement au député la "représentation de la nation" pour que disparaisse la pression des intérêts "de partie", particularistes, sur l'élu.

La proposition majoritaire ne peut donc pas prendre en charge un tel problème (qui, je le répète, est resté sans solution dans toutes les démocraties contemporaines). Elle prend par contre en charge un problème différent, plus circonscrit si Dieu veut, mais aussi plus "italien": attaquer le système de l'hégémonie des partis qui s'est développé sur le système proportionnel, cette occupation de la part des partis de la sphère publique qui est garantie par les complicités "associatives" tacites et par les rentes de position que le système proportionnel perpétue. Et, sur cette voie, imposer une simplification des choix, des oppositions nettes et claires entre des majorités alternatives potentielles. Surtout, la proposition majoritaire, frappant le système de l'hégémonie des partis, peut satisfaire à la fois deux exigences: donner du relief, à travers le système uninominal, au candidat en particulier aux dépends du parti (un objectif que Flores lui aussi veut atteindre, mais avec le vote multiple) et assurer les

conditions (tout à fait sous-estimées dans la proposition de Flores) de simplifier les coalitions en assurant des majorités parlementaires stables et politiquement homogènes aux gouvernements.

Lobbies, transformisme, majoritaire

Les objections de Pasquino sont d'une teneur différente.

Selon Pasquino:

1) Avec le système majoritaire le Parlement tomberait entre les mains des lobbies qui pourraient sponsoriser directement les candidats;

2) les disciplines de parti viendraient à manquer, on ne pourrait plus former des majorités stables, le transformisme dominerait les rapports parlementaires et ceux entre le Parlement et le gouvernement.

Commençons par la première objection. Elle me parait franchement sans fondement. Parce qu'elle semble supposer que puissent exister des Parlements sans "infiltration des lobbies" (selon l'expression utilisée par Pasquino à différentes occasions, mais Cf, notamment, le "Mondo Economico"). Les lobbies, par contre, sponsorisent leurs candidats en présence de n'importe quel système électoral. Je ne crois pas qu'il y ait jamais eu un seul Parlement démocratique dans lequel il n'y a pas eu d'"infiltrations" des lobbies. Mais je vais plus loin, contestant non seulement le jugement de fait mais aussi le jugement (sous-entendu) de valeur. Pourquoi donc est-ce que les lobbies, comme Pasquino le soutient implicitement, ne devraient pas exister légitimement dans une démocratie? Pourquoi donc, en d'autres termes, la représentation des intérêts, dont les lobbies sont l'expression, ne devrait-elle pas avoir sa place dans une démocratie de l'Occident capitaliste? En matière de lobbies, le problème n'est pas de les éliminer.

Le problème (le seul vrai problème) est de rendre leur action transparente, visible aux yeux des électeurs. Ce n'est pas dans l'existence des lobbies en tant que tels, mais dans le caractère parfois occulte de leur activité que consiste la vraie menace pour la démocratie. C'est ainsi seulement que le thème des lobbies peut être posé correctement dans une démocratie (occidentale). La vraie différence, contrairement à ce que semble penser Pasquino, n'est pas entre Parlements "avec" et Parlements "sans" lobbies. La vraie différence est entre les pays occidentaux dans lesquels l'activité de sponsor des lobbies est relativement visible, transparente, et les pays (l'Italie d'aujourd'hui en est un cas classique) où l'activité des lobbies est développée de façon opposée, sans transparence. Le pas suivant est se demander pourquoi en Italie l'action des lobbies est, et a toujours été, si peu transparente. Ma réponse est la suivante: la culture politique italienne, dans ses composantes hégémonique, a dé-légitimé la r

eprésentation des intérêts "de partie", ceux qui font justement l'objet des activités des lobbies, en assimilant de fait (comme c'est typique aussi bien de la culture communiste que catholique) l'activité tout à fait normale de représentation des intérêts à la "corruption".

Dans un tel climat culturel, il était naturel que les lobbies fussent acceptés, mais seulement à condition d'agir de façon souterraine, et occulte: comme l'assure la combinaison mortelle du vote de préférence et du vote secret au Parlement, et l'absence de réglementation-publication des financements aux candidats.

Seul dans les Pays où la culture politique légitime pleinement la représentation des intérêts, en effet, les lobbies peuvent agir à la lumière du jour. Le problème par conséquent ne peut être affronté avec les moralismes typiques de la culture nationale, et avec des anathèmes, parce que de cette façon on contribue à perpétuer le caractère occulte des activités des lobbies.

Le problème peut être par contre affronté en reconnaissant, avant tout, une pleine légitimité à la représentation des intérêts, et, sur cette base, en imposant la visibilité et la transparence des sponsors des lobbies (avec des lois ad hoc, qui manquent aujourd'hui en Italie).

Sous ce profil, loin d'aggraver le problème, la proposition majoritaire peut permettre beaucoup de pas dans la juste direction: si le candidat est sous les réflecteurs comme il l'est avec le système uninominal, au lieu d'être caché derrière le rideau de fumée du parti, il lui est beaucoup plus difficile de cacher ses propres liens éventuels avec les intérêts défendus par les divers lobbies. Et j'en viens à la seconde objection que Pasquino formule, celle selon laquelle, avec le système majoritaire, les disciplines de parti sauteraient et le Parlement tomberait à la merci de majorités fluctuantes, en se laissant prendre à des jeux transformistes. Or, il est certainement vrai qu'au dix-neuvième siècle, avant que n'émergent les partis modernes et quand le système électoral le plus répandu en Europe était le majoritaire (mais mélangé au suffrage limité: seules des petites classes de la population bénéficiaient du droit de vote), la physionomie des Parlements était plus ou moins celle que Pasquino suppose dans le

cas d'un retour au système majoritaire. L'expérience du vingtième siècle contredit toutefois son hypothèse.

Si nous excluons le cas des Etats-Unis (une République présidentielle aux dimensions continentales, avec laquelle la comparaison est impossible), dans aucune des démocraties parlementaires dans lesquelles est en vigueur le système majoritaire (Grande-Bretagne, Australie, Nouvelle Zélande) ne sont sautées les disciplines de parti ni ne règne le transformisme. Dans tous ces cas, les partis sont là, et comment! et, avec eux, les disciplines de parti. Simplement, avec le système majoritaire, l'existence des partis doit se combiner à l'importance que les cultures politiques individualistes, à travers le collège uninominal, attribuent au candidat, et à sa relation directe avec les électeurs. Contrairement à ce que soutient Pasquino, à l'époque du suffrage universel les partis ne disparaissent pas (et avec eux ne disparaît pas la discipline de parti), pas même en présence du système majoritaire. Ni les cas indiqués, par conséquent, ne montrent des signes appréciables de tendances transformistes. Au contraire, la tr

ansparence de l'élu, assurée par l'uninominale, le fait qu'il ait assumé directement des engagements clairs et explicites avec les électeurs durant la campagne électorale, servent de dissuasion contre les jeux transformistes: aux élections suivantes, les électeurs se souviendraient d'avoir été trompés.

Avec le système majoritaire les partis ne disparaissent pas: mais ils sont transformés. Avec le système proportionnel ce sont les partis d'appareil qui prospèrent, autrement dit les partis dominés par les secrétariats et par les bureaucraties de parti, dont dépendent les décisions sur la formation des listes, avec le système majoritaire ce sont par contre les partis parlementaires qui prospèrent, autrement dit les partis où la leadership effective est dans le groupe parlementaire: dans les pays du monde anglo-saxon le pouvoir effectif est dans les mains du leader parlementaire, pas du secrétariat (qui la plupart du temps n'a pas d'importance politique) ni de l'appareil bureaucratique. Il est clair que si, comme le fait Pasquino implicitement (mais aussi explicitement, dans d'autres écrits) le parti moderne est identifié uniquement avec le parti d'appareil, la disparition éventuelle du parti d'appareil, ou sa transformation tendancielle en parti parlementaire, que la majoritaire a de bonnes probabilités de fa

voriser, finit par être erronément confondue avec la disparition des partis. D'où l'erreur que Pasquino commet, de prendre une proposition contre l'hégémonie des partis, qui vise à transformer aussi bien les partis, que leurs rapports réciproques, que leurs rapports avec les électeurs, pour une proposition anti-partis tout simplement. Que l'objectif de Pasquino, en attaquant la proposition majoritaire, ne soit pas celui de défendre les partis en général (que le majoritaire n'élimine pas, comme on l'a dit) mais soit au contraire celui de défendre un type de parti en particulier, le parti d'appareil, "bureaucratique de masse" (où le pouvoir se concentre dans les secrétariats et dans les bureaucraties de parti), est prouvé par les caractéristiques de sa proposition de réforme électorale, qui mélangeant la proportionnelle, l'élimination du vote de préférence, le double tour et le prix de majorité, finit justement par exalter le rôle et le pouvoir des secrétariats et des bureaucraties de parti.

En effet, alors que l'uninominal, donnant de l'importance au candidat aux dépends du l'organisation du parti, réduit à de justes proportions le poids des appareils bureaucratiques centraux et déplace le barycentre du pouvoir politique dans les groupes parlementaires (c'est justement l'expérience anglo-saxonne), le système proportionnel - que Pasquino maintient dans sa proposition - sans même le correctif du vote de préférence, met les candidats dans les mains des secrétariats et des appareils de parti. Avec le résultat, si le projet Pasquino était approuvé en Italie, non seulement de confirmer le contrôle exercé par l'appareil bureaucratique communiste sur son propre groupe parlementaire, mais aussi, grâce à l'abolition des préférences, de pousser dans la même direction les autres partis. Dissertations techniques mises à part, il est évident qu'avec le système majoritaire on propose, également et surtout, un choix de valeur; le choix d'un modèle de démocratie politique, celle anglo-saxonne, que depuis toujou

rs, (du temps de Cattaneo), le parti radical propose au pays comme l'exemple à imiter, du point de vue des règles du jeu.

Sans d'ailleurs prétendre que la réforme du système électoral soit susceptible, toute seule, de résoudre tous les maux dont souffrent les démocraties contemporaines. Mais en jugeant cependant que remplacer l'hégémonie actuelle des partis par une démocratie authentique des partis, encourager des oppositions claires et nettes entre des majorités alternatives potentielles, attribuer enfin aux représentants en particulier, à travers le système uninominal, cette importance que les cultures individualistes du monde anglo-saxon leur donnent (en les obligeant à des prises directes de responsabilités), soit, entre toutes, la meilleure base de départ possible.