ITALIA - Médico. Autor de numerosos libros sobre los aspectos farmacológicos y sociales de las sustancias estupefacientes y de los estudios sobre las drogas legales (alcohol y nicotina). Se le conoce como uno de los más acreditados estudiosos del fenómeno de la droga. Desde hace varios años apoya activamente la campaña para la despenalización de los derivados del canabis. Es uno de los fundadores del CO.R.A.

SUMARIO: La política con respecto a los estupefacientes está controlada por las organizaciones dependientes de las Naciones Unidas. El público entiende de forma errónea esta dimensión internacional pues la considera una garantía de objetividad y democracia. En realidad,en materia de drogas, la política de las Naciones Unidas refleja las ideologías de los partidos políticos en el poder, y particularmente aquellas de los Estados más poderosos. Por otro lado, la centralización de políticas a un nivel tan elevado conduce a la inmovilidad y a la incapacidad de adptarse a las realidades concretas.

("LOS COSTES DEL PROHIBICIONISMO DE LAS DROGAS" - ACTAS DEL COLLOQUIO INTERNACIONAL SOBRE EL ANTIPROHIBICIONISMO -Bruselas 28 septiembre - 1 de octubre 1988 - Ed. Partido Radical)

Para afrontar el problema de la droga han sido creadas distintas organizaciones a nivel nacional e internacional.

Gran parte de ellas forman parte de la ONU.

El órgano decisional supremo es la asamblea general de la ONU. El Consejo Económico y Social (ECOSOC) (Economic and Social Council) elabora las decisiones.

Al ECOSOC pertenecen dos agencias:

1) La Comisión de drogas estupefacientes (Commission on Narcotic Drugs), que es responsable de las decisiones políticas y legislativas.

2) La Oficina Internacional de Control de Estupefacientes (INCB) (International Narcotic Control Board), que se encarga de evaluar y de controlar la aplicación de la Convención Unica.

Otras agencias de la ONU que tratan el problema son:

3) La Organización Mundial de la Salud (OMS) (World Health Organization), que con su sección Comité de Expertos sobre la Dependencia de la Droga (Expert Committee on Narcotic Drugs) (perteneciente a la División de farmacología y Toxicología) ofrece asesoramiento especializado.

4) El Fondo ONU para el Control del Abuso de Droga (UNFDAC) (U.N. Fund for Drug Abuse Control), creado en los primeros años 70 para financiar programas destinados a resolver los problemas del abuso de droga.

En el ámbito de la C.E. actúa el »Grupo Pompidou .

Las organizaciones internacionales, y en particular las de la ONU cuentan con un gran prestigio entre la opinión pública y una muy buena imágen como así mismo un alto índice de objetividad debida al hecho de que su estatus supra-nacional se asocia a una posición »super partes .

En realidad, para el problema de la droga, al igual que para otros, la presencia contextual de representantes de distintos Estados no asegura necesariamente esa articulación de opiniones que es la única garantía para que un debate sea objetivo, a no ser que los criterios de elección de los componentes de las agencias no sigan dicho criterio.

Los gobiernos o las burocracias locales son los que se encargan de seleccionar a los representantes de cada uno de los países en las agencias de la ONU. Así pues, éstos reflejan por lo general la tendencia y las culturas de las clases políticas en el poder.

Por otra parte, tal y como sucede con otros problemas, las actividades operativas y las decisiones políticas de las agencias de la ONU reflejan inevitablemente los equilibrios de poder y por lo tanto las relaciones de fuerza entre los diversos Estados.

Si analizamos los comportamientos de las agencias de la ONU veremos como corroboran dichas afirmaciones.

Un dato significativo, a pesar de que se ignore totalmente, es el hecho de que los documentos oficiales de la ONU, a partir de la C.U., usan una serie de palabras-clave para justificar la normativa del control internacional: »abuso , »uso no médico , »narcótico , »sustancia psicotrópica , »droga pues bien, ninguno de estos términos se define de forma unívoca, ni en el texto de la C.U. (que cuenta con un detallado »Glosario ), ni en otros documentos de la ONU o de la OMS.

El dato más significativo sobre la »subjetividad de la política de la ONU en el campo de la droga es la elección de las sustancias que se somenten a control.

Considerando que el objetivo debería ser el de velar por la salud pública, una actuación completa sobre el control de la droga hubiera debido incluir también las sustancias psicoactivas de mayor aceptación popular en el mundo industrializado, como el alcohol y el tabaco. La Convención Unica se ha ocupado exclusivamente de sustancias como los derivados del opio, del canabis y de la coca, es decir de intoxicantes blandos tradicionalmente usados en Asia, africa y América Latina. No es casual entender esta elección como un dictámen de las relaciones de fuerza entre las nacionas industrializadas y las que se hallan en vías de desarrollo. Esta actitud la demuestran los motivos por los que se ha ilegalizado el canabis: el hecho de que no tenía un »uso médico , «olvidando que la usan cientos de miles de personas en los países no industrializados con objeto voluptuoso!

El papel de las relaciones de fuerza no concierne sólamente al enfrentamiento Norte-Sur, sino también a la hegemonía de los EEUU con respecto a los demás países occidentales. Dicha hegemonía ha sido copiosamente documentada (cfr. Hulsman 1987, p. 58, Inglis 1975, p. 198, Latimer 1981, pp165-174, Solomon 1969, p. 80 y otros). El tipo de política patrocinada por los EEUU la revela el tipo de representante seleccionado en el escenario internacional. Harry Anslinger, director del Narcotic Bureau, artífice de la criminalización del canabis en los EEUU en 1937 a través de una campaña propagandística que no tenía nada que ver con la realidad (cfr. Becker 1966, pp. 140-142. Brecher 1972, p. 416. Grinspoon 1971, pp. 24-26, Musto in Mikuriya 1973, pp. 419-444. Kaplan J. 1971, pp. 92-97 y 101. National Commission 1972, p. 16), fue denominado representante de los EEUU tanto en la Sociedad de las Naciones como en la Convención Unica de 1961 (cfr. Inglis 1975, p. 198).

La poca credibilidad de las agencias de la ONU la demuestra el hecho de que todavía an la actualidad insiten en equiparar canabis y heroína, que se agrupan en la tabla IV de la C.U., sujeta al máximo nivel de control, haciendo especial hincapié en las »propiedades especialmente peligrosas (Art. 2, parr. a) con respecto a las de las sustancias incluidas en las tablas I (opiáceos y morfina). II (codeina y derivados) y II (preparaciones que contienen opiáceos o codeina). Demostrando de esta manera que ignoran todo lo que se ha publicado y documentado sobre las enormes diferencias de peligrosidad entre canabis y heroína, y que a estas alturas es del dominio de las capas más atrasadas de la opinión pública mundial. Pero, lo más paradójico es que la ONU parece no haberse dado cuenta ni tan siquera de que algunas legislaciones nacionales (entre ellas la italiana y la británica) han hecho caso omiso de la clasificación de la C.U., atribuyendo al canabis y a la heroína niveles de control diferenciados.

La necesidad de separar conceptualemtne las drogas ilegales de las legales ha obligado a la Organización Mundial de la Salud a adoptar un comportamiento peculiar con respecto a la cuestión de la dependencia.

La OMS reconoció la existencia de una dependencia del tabaco (bien conocida por millones de personas que han intentado dejar de fumar) en 1973, pero no la incluyó en la clasificación de las »dependencias específicas creada en 1965, que se refería además a sustancias (como los alucinógenos) que no determinan dependencia y a sustancias (como el canabis) para las que una auténtica dependencia está sujeta a discusiones. Y creó para la »dependencia del tabaco una clasificación a parte, denominada »abuso no dependiente (cfr. Jaffa 1977, p. 210).

La separación entre drogas legales e ilegales ha sido reivindicada en repetidas ocasiones a lo largo de los últimos tiempos. En un Convenio celebrado en Amelia en septiembre de 1987, el director de la UNFDAC afirmó que »(...) el alcohol no es una droga, porque si no lo sería también la pasta cuando se come mucha (»Corriere della sera , 19 de septiembre de 1987). Sobre la diversidad »estructural entre drogas legales e ilegales un acreditado asesor científico de la ONU, Gabriel Nahas, afirma que la capacidad de crear dependencia es 7 veces mayor para el canabis que para el alcohol: dicha valoración se basa en la comparación entre la incidencia de los casos de alcoholismo (es decir dependencia del alcohol) en los países occidentales y la de uso cotidiano (que no significa necesariamente dependencia) de canabis en Jamaica (cfr. »Bull. on Narcotics , vol. XXXVIII, pp. 3-4-1986).

La difusión del alcohol en el tercer mundo ha sido denunciada varias veces por los gobiernos de dichos países (cfr. Inglis p. 223 y Whituker 1987, p. 134), pero las intervenciones de la ONU y de la OMS no han sido demasiado decisivas. Por el contrario, en 1984, el Secretario del Council on Alcohol Policy (USA9 ha denunciado las censura del OMS en un documento (»Bebidas alcohólicas: dimensiones del poder corporativo ), en el que se analizaban las consecuencias sanitarias de la venta de las bebidas alcohólicas en el tercer mundo. El profesor Griffith Edwards de la Universidad de Londres (autor de la introducción) »confesó su temor de que el informe estuviese impregnado de la burocracia de la OMS; y un funcionario de ésta confirmó que el informe no se debía publicar puesto que los aspectos del problema no se valoran suficientemente (ASPE 1984, n. 84, 0058).

La política de las agencias de la ONU parece moldeada según el principio de la inmutabilidad. El Delegado francés de la Comisión Internacional de las Drogas Estupefacientes declaró en la sesión de 1973:

»La cuestión de la relativa inocuidad de diversas variedades de canabis, era sin lugar a dudas de interés teórico y clínico, y el OMS debería continuar sus investigaciones en este sentido, pero dichas investigaciones no se deberían autorizar para influir de ninguna manera sobre el control internacional (UN: Doc E/CN.7/SR./27, cit. por Whitaker 1987, p. 220).

En otras palabras, la separación total entre objetividad científica y política sobre el tema de la droga se teoriza explícitamente.

La separación concierne así mismo a los aspectos más banales del fenómeno. Según el informe 1982 del INBC »incluso el consumo esporádico de canabis provoca normalmente dolores de cabeza, vértigo, diarrea, vómito, enfermedades abdominales y toda una serie de enfermedades en el oído, nariz y garganta (cit. por »Il Manifesto , 9 de febrero de 1982).

Así pues, ante declaraciones de este calibre, cabe preguntarse si estos »expertos han visto o interrogado alguna vez alguno de los cientos de millones de personas que consumen dicha sustancia.

La tendencia a mantener el estatus quo está determinada rigurosamente por la Convención Unica, cuya normativa está estructurada de tal mantra que es relativamente fácil introducir nuevas sustancias en la lista de las ya controladas, pero es prácticamente imposible eliminar las ya existentes.

»Las posibilidades de cambiar estos tratados en un futuro inmediato son prácticamente inexistentes, Esto se descubrió cuando Holanda y Estados Unidos - cada uno por su cuenta - intentaron cambiar los tratados con respecto a la sustancia canabis. Es posible efectuar modificaciones formales de la Convención Unica, pero los procedimientos necesarios son tan complicados y están tan condicionados por la cooperación de la mayoría de los miembros de la Comisión de Estupefacientes que no existen oportunidades reales de que relaizarlas positivamente (Hulsman 1984, p. 61).

De hecho, hasta el momento presente no se ha eliminado ninguna sustancia de la lista de la C.U., al contrario, para aquellas que ya forman parte de la lista, la razón principal para seguir estando en ella es la de haber estado siempre.

Esta actitud está motivada por un presupuesto aparentemente humanitario que es la exigencia vital de oponerse a la »droga azote social de gran magnitud entre los que amenazan a la humanidad,

Con esta perspectiva, resulta significativo que las agencias de la ONU tiendan a subrayar las características amenazadoras del fenómeno.

El informe INBC de 1985 afirmaba que »las drogas constituyen la más grande amenaza global para la humanidad (»La Stampa , 18 de enero de 1985), dejando entender que la existencia de armamentos mucleares y convencionales, el desastre ecológico, el hambre y la carestía del tercer mundo (por no hablar de las drogas legales, tabaco y alcohol, que causan cien veces más víctimas que las drogas ilegales) son problemas de poca monta. Los periódicos tomando en serio estas declaraciones (»La Stampa tituló con esa ocasión »La droga peor que la atómica ), sin pararse a pensar que estas agencias están interesadas en demostrar que su función es de vital importancia para la humanidad - como así mismo una relativa exigencia de consistentes apoyos de poder y económicos.

Con respecto a la opinión pública, ello atribuye a las agencias de la ONU una imágen de alguna manera »noble , ya que dan la impresión de estar luchando por un objetivo de alto valor ideal.

En realidad este »ideal es más bien una »ideología , es decir, una estructura conceptual basada en »principios la ideología que tiene por objeto »combatir la droga en vez de resolver los problemas concretos que ésta provoca en algunos individuos.

La aproximación ideológica converge con la burocrática en el rechazo del pragmatismo, y en el empecinarse con no querer enfocar los problemas concretos: la primera en nombre de la fidelidad a los principios y la segunda por el respeto de las normas formales.

La historia y los documentos de las agencias de la ONU demuestran muchos casos en los que el pragmatismo y la objetividad científica están por debajo de la ideología y de la burocracia.

A este propósito, el reciente documento es el botón de muestra:

»(...) en los diálogos sobre el abuso de droga se han utilizado habitualmente diversas expresiones que, con buena fe o con intención de desviar el tema, nutren una concepción errónea e impiden la comprensión de la naturaleza de los problemas de la droga. La ONU desaconseja el uso de los siguientes vocablos y conceptos: (consumo recreativo) de droga, (consumo responsable) de droga, (descriminalización) y la definición de drogas (duras) o (blandas) (UN 1987, p. 49).

En otras palabras, la ONU pretende borrar del debate algunos fenómenos o hipótesis a través de la censura de las palabras e incluso de los »conceptos es decir, de los pensamientos - una actitud casi exorcista, religiosa.

La Comisión Gubernamental USA ha tratado los problemas concernientes a las instituciones en su Informe de 1973, en un párrafo titulado »La perpetuación del problema . Dicha perpetuación se refiere a la situación americana pero puede aplicarse a cualquier otra situación nacional y supranacional.

»DEbido a la intensidad de la preocupación de la gente y de la emotividad que produce el problema, todos los niveles del gobierno se han visto obligados a actuar con poco tiempo para planificar. La presión política (...) se ha resuelto en una concentración de los recursos públicos en los aspectos más inmediatos del abuso de droga y en una iniciativa a través de las vías de menor resistencia política. El resultado reciente ha sido la creación de burocracias cada vez más grandes, con gastos cada vez más altos, y una difusión de publicidad para que la gente sepa que se está haciendo algo.

Tal vez la consecuencia de mayor impacto de esta política ha sido la creación a nivel federal, estatal y privado, de un interés que se basa en la perpetuación del problema entre los que dispensan y reciben fondos. (...) Durante los últimos años, los programas para la lucha contra la droga se han convertido en una industria de muchos millones de dólares, que administra sus propias exigencias así como las de sus usuarios. En el contexto de sus esfuerzos encaminados con buenas intenciones a hacer algo (..), esta sociedad podría haber institucionalizado inadvertidamente un proyecto sin fin . Nat. Comm., 1973, p. 27).

»La Comisión se preocupa de que los presupuestos fundamentales del problema y la respuesta organizativa del complejo (industrial del abuso de droga) puedan, en vez de resolverlo o desmitificarlo, tender a perpetuarlo (op. cit, p. 3).

Según distintos autores, esta tendencia determinó, al perpetuar su actividad, la violenta campaña anti-marihuana del Federal Bureau of Narcotic en los años 30, que culminó con la prohibición de la sustancia a nivel federal.

»Anslinger, en 1936, se encontró con que el presupuesto del FBN había disminuido un 26% en cuatro años. La respuesta del FBN fue intentar parecer imprescindible, o sea, ampliar el radio de sus operaciones (...). Por aquel entonces, sostuvo que era ineludible controlar la marihuana a nivel federal. El resultado fue la aprobación de la Tax Act de 1937 y el número de arrestos, condenas y embargos que hasta ese momento habían disminuido, aumentaron de nuevo. En 1938, una de cada cuatro condenas a nivel federal era por marihuana Young 1971, p. 103).

Con respecto a las agencias internacionales, cabe recordar un último punto. El fenómeno del consumo y abuso de droga no está vinculado sólo a las sustancias, sino que está influenciado en gran medida tanto por las circunstancias del consumo, como por la personalidad de quién las consume, como por el contexto cultural y social.

Ante una problemática tan compleja y tan estrechamente vinculada a realidades culturales y geográficas distintas, la política de las agencias de la ONU ha demostrado siempre un total desinterés por los factores del problema conectados con las situaciones locales. Esta actitud ha sido evidente desde que se han prohibido las drogas tradicionales en los países del tercer mundo, favoreciendo, o como mínimo acelerando, la penetración de las drogas occidentales: alcohol, tabaco y psicofármacos. Y se concreta así mismo en nuestros días, en la medida en que, ante un continuo aumento de la difusión de las drogas ilegales, las agencias de la ONU proponen, además de un aumento de las medidas represivas, una uniformidad de comportamientos entre todos los países del globo. Uniformidad que se concreta en el rechazo de experiencias que al menos a nivel local han dado buenos resultados.

Se sabe al respecto la actitud que se manitene para con el gobierno holandés. Ello se ha atacado a fondo en el Informe 1983 del INCB, porque la aproximación »permisiva amenaza el consenso que es la base del sistema internacional de control y »el principio que vincula a todas las naciones a reducir la disponibilidad de la droga (cfr. Kaplan C. 1984, p.1). En otras palabras, no se ponen en discusión los resultados de la política holandesa, pero se critica porque contradice una cuestión de principio.

La Conferencia internacional de los Ministros de la ONU en Viena que se celebró en 1987, recriminó de nuevo a »ciertos gobiernos , juzgados como »demasiado permisivos o demasiado desprevenidos al aplicar las leyes, y propuso una nueva convención internacional que unifique más todavía las políticas nacionales (cfr. Engelsman 1987, p. 8).

De esta manera, las agencias supra-nacionales ostentan el derecho de incidir cargantemente en las culturas periféricas, preconizando una homologación planetaria para la elección de los intoxicantes blandos. Ello reviste un problema de democracia, que Hulsman ha formulado de la siguiente manera:

»Otro aspecto de la legislación internacional de las drogas es que su aplicación no es compatible con las exigencias de la democracia material. En el momento en el que la C. U. ha sido aceptada por los Estados europeos, las sustancias prohibidas por dichos tratados eran prácticamente desconocidas en Europa. La aceptación no ha sido precedida por ningún tipo de debate público. El problema era considerado como una cuestión técnica que concernía a los territorios coloniales pero que no iba a causar ningún impacto en la madre patria (Hulsman 1984, p. 60-61).

Pero esta centralización reviste también problemas de funcionalidad.

Un interesante análisis de Hulsman señala cuatro niveles de intervención en el fenómeno del consumo de droga ilegal:

1) el primer nivel incluye a aquellas personas que están en contacto directo con el fenómeno: policía, servicios sociales, operadores médicos y sociales;

2) el segundo nivel incluye a los responsables de la política local: magistrados, administradores locales;

3) el tercer nivel incluye responsables de la política nacional: ministerios de justicia, de sanidad, de asuntos exteriores etc.

4) el cuarto nivel incluye a los responsables de la política internacional: agencias de la ONU, interpol, etc.

Este último nivel puede (consultando de antemano a las agencias del tercer nivel) imponer leyes y normas de comportamiento a aquellos que trabajan en el primer nivel.

»Está claro - asegura Hulsman - que las posibilidades de recibir señales procedentes de las distintas situaciones concretas y de llevar a cabo una política que se adapte a éstas son mejores en el primer y en el segundo nivel. Tal y como hemos visto (...) la condición necesaria para poder contar con una estructura de participación es que exista una »dimensión limitada , y la condición necesaria para que se produzca la adaptabilidad de la política en este campo es que exista una estructura de participación. Ello implica que el primer y el segundo nivel exigen un amplio margen de libertad con respecto al tercer y al cuarto nivel (...).

En la cuestión de la adaptabilidad, el cuarto nivel desempeña un papel especial. Actualmente, este nivel recibe datos incompletos y poco fidedignos sobre cómo se alcanzan los objetivos políticos. No se reciben informaciones sobre los efectos colaterales indeseados de dicha política. La agencia que trabaja en este nivel no es de una naturaleza tal que permita elaborar informaciones de este tipo. Incluso en el caso de que dicha organización sufriese modificaciones que le permitiesen poder elaborarlas, los procedimientos de siempre no dan espacio a una posibilidad real de reaccionar adecuadamente ante dichas informaciones. La tendencia a la esclerosis del cuarto nivel tiene como consecuencia (...) una resistencia contra toda adaptación que se elabore en los primeros tres niveles de la política de la droga. Basarse en el cuarto nivel implica inmobilidad en el campo de la política de la droga (Hulsman 1984, p. 69).

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