SOMMAIRE: La description et l'examen du "Traité sur l'Union européenne" de Maastricht. Se coaliser contre le traité de Maastricht, même à partir d'une position fédéraliste et d'une dénonciation de son incapacité, signifie faire le jeu de ceux qui veulent encore moins d'Europe que celle qui existe déjà.

(Séminaire du Parti Radical, Sabaudia 4-8 septembre 1992)

Bruxelles, 18 août 1992

1) Le traité dit de Maastricht, puisque c'est dans la ville hollandaise qu'il a été négocié par les chefs d'Etat et de Gouvernement et ensuite paraphé par les ministres des affaires étrangères le 7 février 1992, s'appelle en réalité

"TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE".

Il innove donc la terminologie CEE en introduisant la notion d'Union européenne. Le terme Union naît de loin: dès le début, à la véritable Fédération européenne soutenue par certains (Spinelli, rien que pour citer un nom) ou aux communautés sectorielles chères aux "fonctionnalistes" (Monnet), ceux qui voulaient faire l'Europe sans faire perdre du pouvoir aux Etats opposèrent le principe d'Union, précisément, une forme de coopération entre états sur des matières d'un intérêt commun. Et ce terme a fait certainement son chemin dans les vingt dernières années, si bien que même le projet Spinelli voté par le PE en 1984, tout en étant manifestement fédéraliste, s'appelait projet de Traité d'union européenne.

L'Union européenne de Maastricht symbole donc déjà dans son nom le lent mais constant déclin de ces embryons de fédéralisme du début, perdus ensuite au fur et à mesure en cours de route: la CECA a un organe supranational (la Haute Autorité, fusionnée ensuite avec l'actuelle Commission CEE) réellement indépendant et souverain pour les matières - limitées - de sa compétence, le charbon et l'acier; la CEE et l'EURATOM voient déjà l'affirmation du Conseil des Ministres comme organe décisionnel presque absolu, bien que tenu par le principe du vote à majorité et donc avec des germes de supranationalité bien que reconduits au sein des gouvernements, ainsi qu'un certain pouvoir d'exécution autonome de la Commission; le compromis du Luxembourg voulu par la France gaulliste en 1966, c'est-à-dire justement lorsque devait finalement entrer en vigueur le principe du vote à majorité, et ensuite invoqué à foison par tous les pays, réintroduit par contre, sans avoir jamais été réellement abrogé successivement, l'idée de l'e

xigence de l'unanimité à la libre discrétion de chaque Etat membre; le pouvoir d'exécution de la Commission est constamment limité et désormais dans ce domaine aussi, de plus en plus les Comités d'experts s'associent et/ou dirigent l'action dans ce domaine; le Conseil européen, le sommet des chefs d'état et de gouvernement, s'affirme enfin comme la plus haute instance d'arbitrage et de stimulation de la Communauté.

Et à cette involution ne peut pas s'opposer l'accroissement très limité des pouvoirs du PE, plus de façade que de fond.

L'Union ferme cette parabole et au moment où augmente le rayon d'action commun elle fixe des règles différentes pour chaque domaine, en choisissant résolument la voie de la pure coopération intergouvernementale pour les matières nouvelles, en procédant à quelques retouches aux traités existants, et en innovant réellement uniquement dans le domaine économique et monétaire, mais là aussi toujours dans une optique qui fait abstraction de la dynamique inter-institutionnelle communautaire telle qu'elle est pratiquée actuellement.

L'Union, dans notre cas, cache donc avant tout la désunion institutionnelle, en minant tout l'édifice puisque les règles les plus disparates sont d'application "ratione materiae". Voyons-les donc plus en détail.

2) L'Union se compose d'un cadre théorique unique auquel préside le Conseil européen (seul organe dont les attributions et la composition soient définis dans les articles relatifs à l'Union en tant que telle, ce qui le dit long sur le caractère décidément intergouvernemental de l'ensemble), formé en réalité des entités distinctes suivantes (appelées en jargon communautaire "pilastres"):

a) la Communauté économique européenne qu'on veut appeler "Communauté européenne";

b) la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier destinée à disparaître au plus tard en 2002 et à être absorbée par la C.E.;

c) l'EURATOM;

d) la Politique étrangère et de sécurité commune (P.E.S.C.), définie justement de la façon suivante, non-communauté, organe, centre, rien, seulement comme ça: "Une P.E.S.C. est instituée...";

e) une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, encore plus vague que la précédente;

il y a ensuite 17 protocoles et 33 déclarations dont certaines, comme nous le verrons, sont fort, fort importantes.

Examinons maintenant en peu de mots les diverses composantes du Traité de Maastricht pour s'attarder ensuite sur les dispositions qui sont d'un grand intérêt pour la situation actuelle suite au référendum danois.

3) dispositions qui modifient le traité CEE pour instituer une Communauté européenne

Comme on l'a dit, une des caractéristiques de cette partie est la suppression du mot "économique": dans la pratique courante du reste on fait aujourd'hui allusion "aux Communautés européennes" pour définir la CEE, la CECA et l'EURATOM, qui comme on le sait ont des organes communs; le changement de nom, qui tient compte d'un aspect "droit des citoyens" inclus dans le traité, mais davantage de l'absorption momentanée des deux autres communautés dans la CEE, est plus de forme que de substance, mais il a donné lieu à une spéculation juridique - de mauvais goût - sur la base de laquelle, avec le texte signé à Maastricht, on ne se trouve pas en réalité en présence de modifications des Traités existants - des modifications qui exigent l'unanimité de tous les pays membres - mais d'un véritable nouveau traité - puisque l'on institue une nouvelle communauté - qui peut donc entrer en vigueur indépendamment du nombre de contractants! Une thèse en fait plutôt hardie qui essaye ainsi de se garantir contre le 'non' danois,

mais qui jusqu'à présent n'a pas fait beaucoup de chemin même si elle est avancée par des juristes influents (Duverger, par exemple). Nous y reviendrons à la fin.

L'art. 3 est important vu qu'il annonce avec grande précision les actions que la Communauté entreprend en vertu des objectifs énoncés à l'art. 2. Ces actions sont: (les paragraphes ajoutés au vieux traité de Maastricht sont marqués d'un astérisque)

a) l'élimination des barrières de douanes intérieures ou des mesures équivalentes, la création d'un marché intérieur caractérisé par l'abolition des obstacles pour la libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux;

b) une politique commune du contrôle des mouvements de citoyens extra-communautaires aux frontières (visas), ainsi que, s'il en décidé ainsi successivement par le Conseil, également d'asile, d'immigration légale et clandestine, la lutte contre les toxicomanies et la fraude de dimension internationale; *

c) une politique commune en matière commerciale, agricole et de la pèche, des transports, de la concurrence;

d) le rapprochement des législations nationales pour le fonctionnement du marché commun;

e) une politique (non-commune) dans le secteur social, dans l'environnement, dans la coopération au développement; *

f) le renforcement de la cohésion économique et sociale, ainsi que la compétitivité de l'industrie; *

g) la promotion de la recherche; *

h) l'encouragement à l'institution des réseaux trans-européens; *

i) une contribution à la réalisation d'un haut niveau de santé ainsi qu'à l'éducation, à la formation, à la culture, et à la défense des consommateurs; *

j) on cite enfin l'énergie, la protection civile et le tourisme pour dire que l'on verra comment traiter ces matières dans la prochaine conférence intergouvernementale prévue pour 1996; *

Donc, comme on voit, il y a de nombreuses sortes de politiques communautaires qui coexistent, au même niveau: comme par hasard, toutes les politiques communes (à l'exception de celle des visas) étaient déjà prévues dans le Traité de Rome de 1957, alors que les innovations apportées par le Traité de Maastricht énoncent des secteurs dans lesquels la Communauté est autorisée à intervenir, bien sûr, mais en cohabitation avec les compétences nationales, ce qui ne contribue certainement pas à renforcer un rôle direct de la CE.

Le Traité confirme donc l'intention de faire évoluer l'intégration dans ces secteurs - qui de façon pragmatique ou suite à l'adoption de l'Acte unique avaient déjà commencé à faire partie de l'action communautaire -, sans toutefois faire devenir les actions dans ces secteurs des politiques communes. Voilà la raison pour laquelle les agriculteurs manifestent à Bruxelles, alors que les métallurgistes, les environnementalistes et, que sais-je, les chercheurs, s'adressent plutôt à leurs ministres respectifs. Ce manque de volonté politique de poursuivre l'oeuvre entreprise mine de beaucoup la capacité réelle de coordination et d'intégration que l'on est en mesure d'avoir dans ces domaines, et donc en général dans la vie de la Communauté.

(Du reste ce n'est pas par hasard que les pouvoirs du PE soient nuls ou presque dans le domaine agricole, des visas, et de la concurrence (avec l'exception des transports - d'ailleurs une politique commune dont la réalisation effective a été justement obtenue par l'action du PE, et qu'ils soient un peu plus amples, à des degrés différents justement en fonction du degré majeur ou mineur d'engagement communautaire, dans les autres secteurs qui ne sont pas considérés strictement des "politiques communes");

L'art 3A introduit à Maastricht comporte l'instauration d'une politique économique fondée "sur l'étroite coordination des politiques économiques des Etats membres" et parallèlement "selon des rythmes et des procédures définies plus loin, l'instauration d'un système de changes fixes et d'une monnaie unique ainsi que la définition d'une politique monétaire et des changes unique ayant comme premier objectif la stabilité des prix et accessoirement le soutien aux politiques économiques générales.

Les principes directeurs énoncés sont: prix stables, finances publiques saines, balance des payements stable.

Voilà l'article qui introduit le nouveau chapitre relatif à l'Union économique et monétaire: nous le verrons plus loin.

L'art. 3B introduit à Maastricht est en train de devenir la clé de voûte de l'ensemble: il définit en effet le fameux principe de "subsidariété" en ces termes:

"dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive (tous ceux que nous venons de voir et qui ne sont pas "des politiques communes"), la Communauté n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action projetée ne peuvent être réalisés de façon suffisante par les Etats membres et donc s'ils peuvent, en vertu de leur dimension ou des effets de l'action projetée, être mieux réalisés au niveau communautaire."

C'est sur l'interprétation de cet article que portera une grande partie du prochain Conseil européen d'Edimbourg: en effet les anglais, et pas uniquement eux, veulent l'utiliser comme crochet pour déposséder la Commission, et accessoirement le PE, des pouvoirs qui leur restent en divers domaines, en commençant par celui de l'environnement.

La clé de lecture est assez simple: dans tous les domaines dans lesquels, comme nous avons vu, la Communauté n'a qu'un rôle d'accompagnement des politiques nationales, ou bien là où elle a tout au plus sa "politique", limitée à certains secteurs, dans le contexte plus général d'un secteur donné, avant qu'une actions soit entreprise par la Communauté il faudra évaluer (qui: les Gouvernements, tous seuls, la Commission, le P.E, pourquoi pas les Régions?) si la même action ne pourra pas être mieux entreprise au niveau national. Autrement dit, cela peut amener à empêcher des actions communes là où elles sont gênantes, plus qu'affranchir effectivement la Communauté d'un centralisme excessif. En effet, alors que ceux qui soutenaient dans un premier temps la subsidariété le faisaient surtout pour libérer la Communauté de la charge de légiférer sur les dimensions des cages à poules ou autre chose, en lisant textuellement, l'article actuel ne permet rien dans le domaine agricole, où la Communauté a une compétence exc

lusive, et où le seul terrain d'action du principe semble être justement dans ces secteurs pour lesquels une compétence communautaire devrait être au cas où affirmée et non limitée.

Et même, on parle déjà du fait que cet article doit être appliqué non seulement aux actions "normatives", mais également à celles "exécutives", il est donc possible que le pouvoir de la Commission sur le contrôle de l'application de certaines directives puisse lui être retiré pour être "nationalisé" au nom du principe de subsidariété". (Le gouvernement anglais plutôt agacé du fait que le Commissaire CEE pour l'Environnement Ripa di Meana se fut permis de fourrer son nez dans l'application de la directive sur l'impact environnemental en Grande-Bretagne (la fameuse V.I.A.) saisit justement l'occasion de cette "ingérence" plus que légitime pour essayer de soustraire ce pouvoir pourtant modeste à la Commission).

Une clarté extrême sur la façon dont sera interprété cet article est un élément essentiel, je dirais préliminaire, pour fournir un jugement d'ensemble sur le traité. Nous y reviendrons à la fin.

Après avoir défini les principes, jetons un coup d'oeil aux principaux aspects du nouveau Traité.

CITOYENNETE. (art. 8)

Une citoyenneté de l'Union est instituée: peu sont les droits reconnus au "citoyen" européen expressis verbis: le droit de circuler librement entre les douze (avec des clauses limitatives "habituelles"), surtout le droit d'électorat actif et passif pour le Parlement européen et un même droit pour les élections municipales, selon des modalités à fixer au plus tard le 31 décembre 1993.

Cela est sans aucun doute un pas en avant: les italiens sont certainement les plus intéressés directement à la question, mais c'est justement ce petit pas vers une intégration effective qui fait hurler les ultranationalistes en France et dans d'autres pays.

La norme sur les élections municipales, outre que celle sur le PE, est une des quelques normes qui doivent être jugées positivement, et c'est justement celle sur laquelle se déchaînent notamment les critiques "de la droite nationaliste" - en incluant ici les socialistes nationalistes à la Jean-Pierre Chevènement. Cela doit être dit puisqu'une évaluation globale de Maastricht doit également tenir compte de ce facteur pour lequel un 'non' serait aussi un 'non' - définitif - à ce point. Naturellement, il est très important de comprendre quelles seront les modalités d'exécution de cette norme: il existe des dérogations compréhensibles, par exemple en France, les maires de certaines communes sont "grands électeurs" des sénateurs et il existe donc des problèmes constitutionnels, mais le principe est sanctionné: il faudrait donc demander au gouvernement les modalités d'exécution de ces normes en Italie.

POLITIQUE ECONOMIQUE ET MONETAIRE (art. de 1O2A à 109M).

La partie relative à l'Union Economique et Monétaire (qui fait partie intégrante de la Communauté européenne, même si le terme Union utilisé au début pouvait laisser penser autrement) se divise en deux chapitres:

a) la politique économique

b) la politique monétaire

et elle s'articule en trois phases: la première jusqu'au 31/12/1993; la deuxième à partir du 1/1/1994; la troisième au plus tard.... à partir du 1/1/1999!

a) pour la première, on affirme que les états membres considèrent leurs politiques économiques comme une question d'intérêt commun et qu'ils les coordonnent au sein du Conseil. Si un état ne respecte par les grandes lignes de politique économique fixées d'un commun accord par le Conseil (aucun rôle dans cela pour le PE), le Conseil peut adresser des recommandations au pays en question et, dans les cas extrêmes, il peut les rendre publiques. Mais c'est là tout le pouvoir "supranational" qui lui est reconnu. Ce n'est pas beaucoup.

Sur le déficit public (art. 104 - qui entre en vigueur avec la deuxième phase, mais pas la partie sur les sanctions), on affirme qu'il doit être évité: si l'on ne respecte pas les critères généraux établis, un mécanisme institutionnel de mise en demeure progressive de l'état en question est actionné. Ces conséquences extrêmes sont les suivantes: obligation de déposer une somme adéquate auprès des institutions communautaires; payer une amende. Ici on va un peu plus loin: il est évident que les mesures financières du gouvernement Amato partent de cette exigence de se remettre dans le droit chemin. Dans ce cas aussi, je ne critiquerais pas cette partie du traité: pour la situation particulière de l'Italie, un fouettement extérieur peut être positif: naturellement l'approche pour d'autres pays peut être différente, et un cadre apparemment aussi rigoureusement monétariste peut laisser perplexe plus d'un. (Ce sont ces normes et celles qui suivent sur la politique monétaire, par exemple, qui font le plus faire la g

rimace aux verts belges, autrement plutôt fédéralistes, et qui en fin de compte ont voté NON à la ratification du Traité.

b) la politique monétaire

L'objectif de fond est la mise en commun des banques centrales européennes appelées à mener en commun la politique monétaire de la Communauté avec la Banque Centrale européenne (B.C.E.): pour simplifier, les douze gouverneurs des banques centrales nationales - qui entre-temps auront dû recevoir de leurs pays respectifs un statut d'indépendance absolue de leurs gouvernements -, et le gouverneur de la B.C.E en constitution seront chargés de:

- définir et mettre en oeuvre la politique monétaire de la Communauté (la B.C.E. étant la seule à autoriser une émission de monnaie)

- conduire les opérations de change;

- détenir les réserves de change des pays membres

- promouvoir le bon fonctionnement du système des payements

En ce qui concerne les diverses phase, dans la première, où nous nous trouvons, les pays membres doivent surtout se mettre en règle en adoptant des programmes de convergence, dans la deuxième commencent certains mécanismes de limitation du déficit public et sont perfectionnés les statuts des banques centrales, alors qu'est institué un Institut Monétaire européen (I.M.E.) appelé à être l'embryon du S.E.B.C. et à disparaître au début de la troisième phase.

Formé des gouverneurs des banques centrales et d'un président, il commence à préparer la troisième phase: à la fin l'I.M.E. fera un rapport dans lequel on verra les pays qui répondent aux critères suivants:

- réalisation d'un niveau élevé de stabilité des prix

- bonne situation de la finance publique (sans déficit excessif)

- respect des marges normales dans la fluctuation des changes, qui deviendront fixes avec la troisième phase

- caractère durable de la convergence et par conséquent niveau normal des taux d'intérêt

Sur la base de ce rapport, le Conseil européen peut décider avant le 31 décembre 1996 s'il existe une majorité d'Etats qui sont susceptibles de passer à la troisième phase et d'adopter une monnaie unique. En cas de non décision, la troisième phase entre de toute façon en vigueur le 1/1/1999 pour les pays qui répondront aux conditions requises. Naturellement les états restés à l'écart pourront toujours entrer une fois les conditions satisfaites.

Lorsque la troisième phase entrera en vigueur on fixera la valeur irrévocable de l'ECU pour les monnaies des pays entrés dans la troisième phase et l'ECU deviendra progressivement la monnaie de ces pays.

Le Groupe vert au PE a jugé de manière très négative ce cadre considéré trop monétariste et visant uniquement, en définitive, à soutenir la croissance et la convergence des économies comme seuls objectifs à poursuivre, en allant en cela contre l'art. 2 du Traité lui-même qui, énonçant les finalités de la Communauté précise qu'ils sont les suivants:

"promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectueuse de l'environnement, un degré élevé de convergence des économies, un niveau d'occupation et de protection sociale élevé, la hausse du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les états membres".

On n'aperçoit pas en effet dans la seule politique réellement mise en commun, celle monétaire, des éléments susceptibles de corriger ce jugement, la politique fiscale évolue très lentement et toujours selon les règles de l'unanimité, les mesures à caractère social au sens large sont effectivement tenues par des règles beaucoup plus faibles.

J'ai dit, tout en considérant fondées ces critiques, que mon jugement personnel est que ce processus une fois lancé, il ne pourra qu'"entraîner"" le reste: bien sûr, l'idéal aurait été un équilibrage dès le début, mais au fond Spinelli a toujours soutenu que la monnaie unique (à vrai dire il disait aussi l'armée...) est un facteur décisif d'intégration. La convergence réalisée ne pourra que faire "communitariser" les autres problèmes qui ne le sont pas, ou qui ne le sont pas suffisamment.

Le problème est plutôt de voir si l'on arrivera vraiment à la troisième phase: il faut en attendant qu'un nombre suffisant de pays répondent aux conditions (on dit qu'à la rigueur, pour l'instant, seuls la France et le Luxembourg y répondent) et que l'on définisse ensuite le cas de deux pays qui de fait ne reconnaissent pas ces normes: le Danemark - encore avant le référendum - avait demandé et obtenu une dérogation pour organiser un nouveau référendum sur le passage à la troisième phase, et surtout la Grande-Bretagne pour laquelle un protocole spécifique sanctionne que... tout simplement le traité sur l'union monétaire ne s'applique pas au Royaume Uni!! (c'est en réalité la première fois dans l'histoire de la Communauté que cette échappatoire (le soi-disant opting out) est introduite: naturellement cela peut mener très, très loin.

LES INSTITUTIONS

Le Parlement Européen du traité de Maastricht reçoit, en plus des pouvoirs qu'il avait déjà:

- le pouvoir de participer dans des conditions d'égalité avec le Conseil au processus pour la définition d'une procédure uniforme pour son élection quinquennale (cette procédure n'existe d'ailleurs pas aujourd'hui, si bien que tout cela est fort théorique, si l'on pense que le Conseil délibère à l'unanimité. Avec la conséquence qu'aucune conciliation n'a été possible entre proportionnalistes et uninominalistes);

- le pouvoir d'enquête, selon des modalités qui doivent être fixées d'un commun accord avec le Conseil et la Commission;

- le droit d'examiner des pétitions, en sanctionnant ainsi une pratique déjà en acte;

- le pouvoir d'accorder ou de refuser la confiance à la Commission exécutive avant qu'elle ne prenne ses fonctions;

- le pouvoir de participer à la formation d'actes législatifs en augmentant légèrement les pouvoirs déjà détenus par le PE, mais comme on l'a vu presque exclusivement dans les secteurs qui ne sont pas communs;

- le pouvoir d'initiative législative, par la requête à la Commission de préparer une normative communautaire dans une matière déterminée;

- le pouvoir d'accorder un "crédit de bilan" à la Commission.

Comme on voit, très peu de choses, au moment où augmentent en effet les secteurs d'intervention, notamment comme on l'a vu dans le domaine économique, qui sont donc soustraits aux parlements nationaux sans être transférés au PE, mais rappelés par le Conseil.

Donc, au-delà du rôle majeur ou mineur du PE ce qui nous intéresse de souligner c'est le grave déficit démocratique qui continue à être une des caractéristiques de la construction européenne que nous offrons pourtant comme modèle au reste du Continent.

Le Parlement n'obtient pas la pleine co-décision législative, alors que le Conseil maintient dans beaucoup de cas la règle du vote à l'unanimité (ainsi que du secret de ses délibérations), alors qu'il est pratiquement exclu de tout rôle en matière de révision des traités, de politique étrangère et intérieure, de politique économique et monétaire. Sur les politiques communes ensuite, il n'a que le droit d'être consulté, mais pas celui de pouvoir intervenir avec un minimum de force.

Parmi les institutions, bizarrement, et notamment dans la partie concernant le PE, on cite les partis politiques au niveau européen qui, dit-on, "sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union."

C'est la première fois que cette "importance constitutionnelle" des partis est exprimée et je n'exclus pas que cela annonce une forme quelconque de financement pour les partis européens, peut-être même sous forme de fédérations!!

Sur les autres institutions il y a peu à dire si ce n'est la création, avec de pures fonctions consultatives, d'un Comité des Régions, formé pour l'Italie de 24 membres, dont il serait intéressant de demander les modalités de désignation, outre que critiquer la réponse modeste qui a été donnée à la demande d'une participation accrue des régions au processus décisionnel de la Communauté. La subsidariété n'est acceptée que si elle permet aux administrations nationales de récupérer des compétences, mais en ce qui concerne les régions... c'est toute une autre histoire.

TRAITES CECA ET EURATOM

Les modifications de ces traités, que le PE aurait voulu voir fusionnés dans le traité CEE surtout pour pouvoir finalement instaurer une politique de l'énergie, sont formelles et adaptent les normes déjà illustrées jusqu'à présent.

P.E.S.C.

La politique étrangère et de sécurité commune ne fait que sanctionner le modèle existant de coordination entre les pays membres. Il n'y a rien de plus qu'une coopération politique entre les gouvernements, assistés par un Comité des directeurs des affaires politiques des ministères, qui fait une politique étrangère commune lorsqu'elle peut, lorsque tout le monde veut, et lorsque ce ne sont pas des choses trop compliquées! Il n'y a en somme aucun caractère obligatoire si ce n'est celui de ne pas entreprendre d'actions sans en avoir mis les autres au courant, mais on ne va pas beaucoup plus loin. En plus on confie à l'UEO, une organisation gardée en vie jusqu'à présent avec la respiration artificielle et encore plus "intergouvernementale", la "procuration" éventuelle à effectuer des actions de défense commune pour le compte de tous. La règle de base est l'unanimité, la Commission a peu à dire, le Parlement rien du tout, si bien que le Conseil refuse désormais depuis un an de comparaître devant le Parlement pour

répondre sur des thèmes de PESC, sauf dans les quelques occasions institutionnelles prévues.

Il est amusant de constater que lorsqu'en 1960, avec la crise de l'avion américain en territoire soviétique et la construction du Mur de Berlin, on relança l'idée d'une coopération politique européenne, ce fut le Général de Gaulle qui inspira deux projets dans ce sens, les plans Fouchet, fondamentalement identiques à la structure actuelle qui... furent rejetés avec dédain par les cinq autres gouvernements justement parce que trop intergouvernementaux et parce qu'ils tendaient de fait à diminuer les compétences et le rôle en perspective de la Communauté!

COOPERATION EN MATIERE DE JUSTICE ET D'AFFAIRES INTERIEURES

Dans ce cas aussi, on codifie un embryon de coopération intergouvernementale déjà existant au niveau ministériel (groupe Trevi, Accords de Schengen) et des rencontres périodiques au niveau ministériel qui devraient développer la coopération. Aucun rôle de la Commission et du P.E. si ce n'est celui de pouvoir être consultés sur les grandes orientations et discuter le bilan des progrès réalisés dans le secteur. Une clause "évolutive" affirme que, si tout le monde est d'accord, on peut décider de "communitariser" certains secteurs introduits dans ce chapitre (donnant ainsi un certain rôle à la Commission et au Parlement européen).

Ici aussi on risque donc de voir décidée une politique sans contrôle démocratique ni du PE ni des parlements nationaux.

DISPOSITIONS FINALES

Les dispositions particulièrement intéressantes sont au nombre de deux:

l'article N qui ramène au niveau de l'Union les normes déjà existantes en matière de modification des traités: on réaffirme, sans rien accorder par conséquent au PE qui avait pourtant demandé d'être sinon l'acteur principal, du moins associé à ce processus, que les amendements aux traités entrent en vigueur "après avoir été ratifiés par tous les états membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives" (article 236 actuel du Traité CEE).

Cela signifie, au contraire, que s'il n'y a pas de ratification des douze, il n'y a pas d'amendements des traités! C'est exactement la situation dans laquelle nous nous trouvons: le Traité d'Union européenne de Maastricht est né d'un processus de négociation lancé au cours d'un Conseil européen conformément à l'art. 236 du Traité CEE; toute la négociation s'est déroulée selon cette procédure et la bonne foi des négociateurs se basait sur ce principe, même si en réalité on a institué une nouvelle entité - l'Union européenne - qui pourrait théoriquement être retirée du Traité CEE proprement dit: preuve en est, justement, que si on l'admettait, par hypothèse, qu'il existe différents Traités et qu'à la limite l'objection ne peut être valable que pour le Traité CEE, que ce Traité, suite aux modifications de Maastricht, ne comporte plus justement l'article relatif à ses modifications ultérieures (l'art. 236 est en effet supprimé).

La règle constitutionnelle danoise pour ce genre de ratification est le référendum: celui-ci a eu lieu, il a été négatif, et il manque par conséquent actuellement un élément constitutif pour l'entrée en vigueur de l'ensemble du Traité et, rebus sic standibus, les 11 ratifications pour modifier cet état de choses ne suffisent pas. Du reste, l'article R du nouveau traité est formel: "le présent traité entrera en vigueur le 1 janvier 1993, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés ou, sinon, le premier jour du mois qui suit la déposition de l'instrument de ratification de l'état signataire qui procédera le dernier à cette formalité".

Donc, dans la meilleure des hypothèses, on pourra tout de même concorder un protocole qui, mettons - comme dans le cas du Royaume Uni pour l'Union monétaire et les questions sociales - exclue le Danemark de l'application des nouvelles normes, mais il faudra de toute façon une nouvelle procédure de ratification danoise des normes ainsi modifiées pour exclure aussi leur application au Danemark, et il faudra pareillement, en principe, que l'on soumette à une nouvelle ratification dans les états qui ont déjà ratifié, les nouvelles normes éventuelles d'"opting out" du Danemark.

Je dis cela parce que je crois que dans ce fatras juridique, la position forte est de dire qu'à ces conditions, l'Italie préfère attendre le sommet d'Edimbourg pour y voir clair, sur cette matière et sur certaines autres, avant de ratifier le tout!

Une seconde réflexion à faire concerne l'article O du Traité qui règle les procédures d'adhésion de pays tiers et qui remplace, comme le précédent, l'autre article correspondant du Traité CEE (art. 237).

Dans celui-ci on affirme que chaque nouvel état membre devra adhérer à l'Union ainsi que le prévoit la structure de Maastricht: on sait d'autre part que les anglais, vrais triomphateurs de ce processus de renationalisation du tout et de vidage de la Communauté de l'intérieur comme la diplomatie du Foreign Office avait toujours préconisé - et de Gaulle avait raison de les tenir à l'écart - veulent accélérer les délais pour faire adhérer la Suède, l'Autriche, la Finlande et la Suisse et bloquer ainsi toute autre velléité évolutive. L'article O prévoit non seulement les ratifications, mais également l'avis conforme du PE.

On pourrait donc, comme le PE a déjà menacé tout bas de faire, ajouter au débat sur la ratification une clause explicite du genre "aucun élargissement sans approfondissement" dans le sens des réformes nécessaires pour la démocraticité de la Communauté (ou Union). A défaut de cela, aucun élargissement. A mon sens cela pourrait être un élément qui permettrait de corriger le pointage du "oui ou non à Maastricht", sur "ce qui se passe après Maastricht" et poser dès maintenant les conditions pour l'évolution des choses. Si désormais, par un paradoxe fort relatif, ce sont les gouvernements moins "fédéralistes" - la Grande-Bretagne et la France - qui tiennent à Maastricht comme à la prunelle de leurs yeux, l'Italie aussi, liée à un lointain référendum consultatif fort positif de 1989, devrait pouvoir être à même d'imposer ses conditions à l'entrée en vigueur du Traité.

Pour résumer et conclure, en évitant de m'attarder sur les protocoles et les déclarations si ce n'est pour rappeler:

a) que la Grande-Bretagne a obtenu, de fait, d'être exemptée de la politique sociale de la Communauté: les décisions CE ne s'appliqueront donc pas au Royaume Uni et le gouvernement britannique ne participera pas à la prise de décisions dans ce secteur. La chose est paradoxale, parce que demain on pourrait faire la même chose sur tel ou tel autre secteur; de plus, il y aurait le problème par exemple de la participation des mêmes députés européens au processus décisionnel; pourquoi des normes sociales devraient-elles être influencées, avec des amendements et des rapports, par des députés d'un pays où ces mêmes normes ne s'appliquent pas?

Un éclaircissement sur les modalités de cette exclusion s'impose: par exemple quelle est la situation d'un travailleur italien en Grande-Bretagne? Un citoyen européen auquel ne seraient peut-être pas reconnus les droits accordés en revanche en Italie à un anglais. Il vaudrait la peine de demander à ce propos des éclaircissements au gouvernement.

b) que la partie concernant la "cohésion économique et sociale" est encore loin d'être faite. La cohésion est en fait la reconnaissance que le budget CE doit se charger des pays en retard de développement et financer des projets spécifiques: or ces pays sont l'Espagne, le Portugal, la Grèce et l'Irlande. L'Italie évidemment, cinquième puissance mondiale comme disait l'autre, est exclue de ce critère national, qui met de coté un examen régional qui aurait mieux mis en évidence que le Sud de l'Italie a un P.I.B. inférieur à celui de l'Espagne, par exemple. Résultat: dans les nouveaux comptes prévus pour payer la facture de Maastricht, comme disait Delors, l'Italie se retrouvera parmi les contribuables les plus généreux du budget CEE, aussi parce que l'on projette de diminuer le jet venant de la TVA, qui avec toutes les évasions italiennes est sous-estimé en notre faveur, et de se référer davantage au PNB qui par conséquent nous désavantage.

Sur cela aussi et sur la position du gouvernement qui reçoit ainsi l'héritage très lourd de la gestion De Michelis, il faut demander compte au gouvernement.

c) il y a une déclaration sur les "Assises" ou Conférences des Parlements: on reconnait une certaine importance à des réunions périodiques du PE et des parlements nationaux: on pourrait - la chose est risquée et il faut bien en évaluer l'opportunité - demander la convocation de cet organe avant la ratification italienne, à la lumière des propositions qui seront faites pour obvier au cas danois et qui représenteront certainement une "grande orientation" de l'Union, c'est-à-dire une matière susceptible d'être traitée par les assises.

Pour conclure, mon jugement global est le suivant:

1) Après le référendum danois et le sommet de Lisbonne, se coaliser contre Maastricht signifie malheureusement faire le jeu de ceux qui veulent encore moins d'Europe que celle qui existe. En Italie, ce serait un témoignage, sans espoir, et avec aucune certitude de faire passer avec clarté une position fédéraliste, mais sans toutefois aucun instrument pour conditionner la position italienne dans le sens positif. La France voit coalisé pour le NON le front paléonationaliste le plus rustre jamais vu depuis le temps de la CED, lorsque à l'époque aussi, les communistes, les gaullistes, les socialistes nationalistes, des individualités "illuminées" radicales et autres s'unirent pour repousser l'idée qu'un général allemand pût commander une division française. C'est un peu le même esprit d'aujourd'hui, assaisonné de considérations évidentes et immédiates (S'il y a un NON à Maastricht, Mitterrand devrait logiquement démissionner).

En outre, malgré les limites extrêmes du traité, je ne crois pas que la meilleure façon de le combattre soit un NON, qui se perd ensuite (les socialistes italiens votèrent NON au traité instituant la CEE, les communistes dirent NON à la création du SME, si on s'en souvient c'est pour se moquer d'eux), tout autant qu'un OUI conditionné.

2) Cela dit, je pense que le référendum danois et les impossibilités conséquentes pour le gouvernement de ce pays de respecter les normes pour la ratification fait en sorte que le parlement ne peut examiner sereinement le projet de traité: l'existence juridique de ce traité est douteuse, aujourd'hui, et les gaullistes du NON en France ont déposé un recours auprès de leur Conseil Constitutionnel justement sur la question: "que va-t-on voter?" Dans ces conditions d'incertitude, en écartant tout de suite la blague selon laquelle un vote préventif italien aiderait un OUI en France, comment prétendre que le OUI d'un pays aussi discrédité que l'Italie - dont la vocation européenne est d'autre part connue - puisse influencer en quelque sorte les décisions d'un pays aussi chauviniste que la France (c'est peut-être, par paradoxe, le contraire qui pourrait être vrai). Un renvoi de la discussion sur la ratification après le Conseil européen d'Edimbourg pourrait se révéler une position sur laquelle coaguler des forces

d'opposition et également de la sphère gouvernementale.

On pourrait en effet donner pour motif:

- qu'il faut y voir clair et qu'ensuite on n'est pas pressés, le débat pouvant être instruit en commission, mais ne pouvant être conclu en salle qu'après le sommet prévu le 9 et 10 décembre (on a le temps jusqu'au 31 décembre, et le cas danois doit être de toute façon résolu);

- qu'il faut y voir clair non seulement sur le Danemark, mais sur l'ordre du jour du sommet d'Edimbourg lui-même appelé à décider sur deux questions clé:

a) le financement du budget CEE - et ici on peut donner voix au mécontentement général pour la position de l'Italie;

b) la manière avec laquelle on entend appliquer le principe de subsidariété (Ripa di Meana lui-même a déjà mis en garde contre les risques par exemple du démantèlement des pouvoirs déjà insuffisants de la Commission CEE en matière d'environnement);

- qu'on on a l'intention de corriger dès maintenant le problème du déficit démocratique de la Communauté, en soutenant par exemple qu'il y a certainement parmi les facteurs qui ont déterminé le NON des danois celui de la soustraction de pouvoirs au parlement danois, sans une augmentation correspondante de pouvoirs pour le PE, ou de toute façon d'organes représentatifs.

En définitive, l'Italie qui jusqu'à présent est restée bien gentille pourrait, elle aussi, faire entendre sa voix et envoyer à Edimbourg un gouvernement qui dise qu'il n'obtiendra la ratification qu'au prix par exemple d'une anticipation des Conférences de réforme des Traités eux-mêmes (prévues en 1996) en 1993, d'une association du PE à ce processus ou quelque chose de semblable. Il est inacceptable que certains états obtiennent tout dans le Traité et que pour les deux choses (certainement pas marginales) sur lesquelles ils ne sont pas d'accord ils aient le droit de ne pas adhérer et que l'Italie à laquelle 88% des citoyens ont demandé de s'employer pour donner au PE des pouvoirs constituants ne réussisse pas imposer quoi que ce soit, par exemple un "préambule démocratique" à annexer au Traité qui relance l'aspect de l'intégration, le vote à majorité, la démocraticité des institutions, la co-décision, etc.

Ils ont raison ceux qui ces jours-ci, en France, partant d'un jugement favorable sur Maastricht, voyant l'inaction de leur gouvernement sur la Bosnie et entendant dire que cela vient du fait que, puisque la coopération politique des douze ne réussit pas à décider, ils ne peuvent certainement pas décider à eux seuls l'envoi de troupe, dénoncent l'hypocrisie de se cacher derrière le doigt du manque de décisions à douze et déclarent que si les choses sont ce qu'elles sont, ils demanderont de voter NON à Maastricht. Si la politique étrangère commune devait être décidée à l'unanimité par douze, et demain peut-être par seize Etats, sans même passer sans doute par les parlements respectifs, mais alors mieux vaut le bon vieux système pour lequel chaque pays, à travers une dynamique gouvernement-parlement adéquate, prenait ses braves décisions en politique étrangère. La politique étrangère commune risque de devenir l'alibi pour le pire.

L'autre aspect fort sur lequel je conditionnerais le jugement final sur Maastricht concerne l'élargissement: comme on sait, à Lisbonne le Conseil européen a décidé que seules les demandes d'adhésion des pays riches seront examinées (Autriche, Suède, Finlande, Suisse, Norvège). Pour tous les autres (Est compris) on commencera à en parler, au cas où, après l'An 2000.

Si les choses en sont là, et si le gouvernement anglais tient tant aux adhésions de ses anciens alliés de l'ETAT (Association européenne de Libre Echange, née en 1958 justement pour servir de contrepoids à la CEE) que tout sera prêt pour entamer les véritables négociations à partir du 1 janvier 1993 avec l'objectif de les faire entrer le 1 janvier 1995, nous devrions nous déclarer contraires à l'élargissement, et réussir de toute façon à faire voter une motion qui affirme solennellement que le parlement italien ne ratifiera aucune nouvelle adhésion tant que certaines règles du jeu ne seront pas changées!

Je crois que ce serait une position forte, qui pourrait être comprise par les anglais qui savent que sans ratification non seulement du PE mais d'un pays il n'y a pas d'adhésion, et qui savent que la corde est très tendue, que chez nous, vu le grand intérêt suscité par Maastricht chez les chefs d'entreprise, un retard éventuel à l'adhésion - que sais-je, de la Suède - ne souleverait pas de grandes contestations, et nous permettrait en outre de prononcer un OUI à la ratification de Maastricht, que l'on mettrait un peu en sourdine justement en vertu de ce schéma de contre-attaque.

Donc, idéalement aucune ratification avant d'Edimbourg, mais une demande de conditions et de garanties précises et de toute façon l'engagement à ne pas ratifier de nouvelles adhésions sans un approfondissement de la dimension démocratique de la Communauté - ce qui permettrait d'ailleurs de récupérer une position sur les pays de l'Est.

Il y a pour finir la question du commissaire italien: en admettant même que désormais l'on ne remplace plus Ripa, le gouvernement devrait nommer avant décembre les deux commissaires pour le prochain mandat 1/1/1993 - 1/1/1995 et il devrait "négocier" les porte-feuilles de ces deux messieurs. Le gouvernement Amato avec sa majorité si étroite, peut-il continuer à ignorer le gentleman agreement qui s'est établi dans les autres grands pays et selon lequel, normalement, les deux commissaires appartiennent l'un à la sphère gouvernementale et l'autre à l'opposition?

C'est tout.