SOMMAIRE: Les réflexions d'un groupe informel constitué dans le Pr sur la problématique des nationalités.

INDEX:

0. Introduction

1. La question des nationalités

1.1. Nationalités et Etat des citoyens

1.2. Organisation de l'Etat et minorités

1.2.1. Correspondance entre état et nation

1.2.2. Etat et caractère multi-ethnique

1.3. L'Etat des citoyens et les droits des minorités

1.3.1. Fédéralisme non territorial

1.3.2. Autodétermination ou autogouvernement

1.3.3. Autogouvernement et intégration

1.3.4. Autogouvernement et démocratie

1.3.5. Fédéralisme et système électoral

1.3.6. Communauté ethnique, minorité nationale, co-nation

1.4. Régions transfrontières

1.5. Communautés transfrontières

1.5.1. Communautés linguistiques

1.5.2. Communautés "ethniques-nationales"

1.6. Minorités transnationales

1.7. Cohésion de l'état et fédéralisme démocratique-intérieur

1.8. Autres - nouvelles - formes d'Etat

1.9. Minorités et mécanismes de garantie supranationales

2. Europe

2.1. La Communauté européenne

2.1.1. Limites du processus actuel d'intégration de la CE

2.1.2. Approfondissement - Elargissement

2.1.3. Refondation

2.1.3.1. L'Europe et les droits de l'homme

2.1.3.2. L'Europe et les citoyens

2.1.3.3. L'Europe et les droits des minorités

2.1.3.4. L'Europe et les régions

2.1.3.5. L'Europe et les communautés ethniques

2.1.3.6. L'Europe et la communication

2.1.3.7. L'Europe et la politique de sécurité

2.2. Vers d'autres intégrations régionales ?

2.2.1. Fédération Danubienne ?

2.2.2. Fédération Balkanique ?

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1. La question des Nationalités

(Séminaire du Parti radical, Sabaudia 4-8 septembre 1992)

Rome, 30 juillet 1992

C'est suite - aussi - à une conversation avec le Premier Secrétaire qu'est né un groupe informel de personnes (Edmondo Paolini, Luciana Rosa, Marino Busdachin et Olivier Dupuis) qui ont essayé de développer une réflexion sur la problématique des nationalités.

Ainsi que vous pourrez le constater en lisant le "sommaire" initial, "il manque" une seconde partie.

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Pour commencer cette tentative de raisonnement sur: "l'Europe et la question des Nationalités, nous voudrions déblayer le terrain de certains concepts polluées.

Nous voudrions avant tout prendre nos distances du concept d'autodétermination (et de son corollaire, les droits des peuples): un concept qui a servi, dans la très grande majorité des cas, à des groupes soi-disant dirigeants pour réprimer, au nom de l'indépendance à conquérir, chaque droit du particulier, pour fouler aux pieds chaque droit de l'homme, pour présenter la voie violente vers l'indépendance comme la seule possible, et, par conséquent, à "libération accomplie", pour construire un nouvel état centralisé, jacobin, souvent totalitaire, et plus souvent encore moins respectueux de ses minorités, politiques, ethniques, religieuses ou d'un autre genre, de ce que fut l'Etat dans lequel ils se considéraient opprimés.

A ce concept d'autodétermination nous voudrions opposer celui d'"autogouvernement", entendu comme instrument pour une communauté donnée, mono ou multi-ethnique, de se gouverner dans tous les domaines où ce "gouvernement" se montrerait plus efficace outre que plus proche du citoyen que s'il était organisé par le pouvoir central. Un concept, celui-ci, qui renvoie donc directement à ceux d'interdépendance et de subsidiarité. Restant fermes les nécessités de coordination aussi bien avec les autres entités "fédérées", lorsque l'entité fait partie d'un ensemble plus vaste de l'état, qu'avec les états limitrophes, lorsqu'il s'agit d'états reconnus au niveau international.

En second lieu, nous voudrions au moins essayer (l'expérience nous dit qu'il s'agit d'une entreprise très difficile) d'ôter au concept de fédéralisme certains des sens qu'il a revêtu pour nombre de gens en Europe Centrale et Orientale suite aux expériences historiques, politiques, en particulier celles ex-yougoslave, ex-soviétique et tchécoslovaque, auxquelles il a été associé.

Fédéralisme, comme du reste la racine même du terme l'indique, veut dire "mettre ensemble". Il s'agit donc d'un acte volontaire. Dont la réalisation est par définition impossible (à moins d'en fausser la signification) dans des régimes non démocratiques. Le contraire par conséquent du démantèlement des ex-partis uniques des régimes communistes, reconvertis à présent au nationalisme dans de nombreux pays d'Europe Centrale et Orientale.

Pourquoi cet éclaircissement ? Parce que des Balkans au Caucase, du Bassin du Danube à la région asiatique de l'ex-Union Soviétique, jusqu'à, évidemment, ces pays membres de cette Communauté européenne si précaire, si faible et si peu démocratique, parmi et à l'intérieur de tous ces états qui existent aujourd'hui, la capacité d'affronter les nouveaux grands défis de notre époque, et donc en premier lieu une cohabitation pacifique et réciproquement utile entre les nations et les ethnies, outre qu'un développement soutenable, ou bien accessible à tous et respectueux de l'environnement, ne pourront exister sans que, d'une façon ou d'une autre, ceux-ci trouvent entre eux et à l'intérieur d'eux-mêmes, de nouveaux moyens VOLONTAIRES et DEMOCRATIQUES, donc FEDERAUX-DEMOCRATIQUES d'organisation des interdépendances, de lieux pour agir ensemble et pour défendre des intérêts communs.

1.1. Nationalités et Etat des citoyens

Ces principes sont, cependant, très généraux, et leur réalisation est souvent difficile dans les situations complexes et certaines fois dramatiques qui existent aujourd'hui en Europe Centrale et Orientale. En effet, s'il est vrai qu'une des grandes lignes de démarcation entre la démocratie et la non-démocratie passe par l'état des citoyens rêvé, entre autres et dramatiquement, par le Président bosniaque Izetbegovic et les différents projets pan-nationaux, en commençant par celui de Milosevic, ça ne règle cependant pas la problématique de l'articulation, dans un régime de démocratie, entre les droits dont l'exercice doit être organisé de façon univoque et ceux dont l'exercice doit être diversifié en fonction de l'ethnie ou mieux de la communauté ethnique-culturelle d'appartenance.

1.2. Etats et nations

Au grand nombre de problèmes ethniques ouverts sur le continent européens, s'oppose une grande diversité d'approches. Entre ceux qui considèrent qu'il s'agit d'un même phénomène identique, avec les mêmes causes et les mêmes effets, et ceux qui considèrent qu'aussi bien les causes que les effets soient aussi nombreux que les cas, nous voudrions tenter une approche systématique à la question. En procédant par approximations, nous commencerons par distinguer les situations dans lesquelles il y a une correspondance entre territoire et "ethnie" et celles où cette correspondance n'existe pas.

1.2.1. Correspondance entre territoire et nation

La première voit une nette séparation géographique entre les différentes nationalités. Les cas de ce genre ont été, pour la plupart, résolus au cours des siècles, et en particulier au siècle dernier, avec l'accès de ces nations à l'indépendance nationale. Il faut cependant souligner que - en dépit de l'impression qu'on pourrait avoir aujourd'hui - la séparation géographique entre les différentes ethnies était rarement bien marquée et qu'aussi bien les processus d'indépendance des "nations" d'hier, que ceux d'aujourd'hui (comme du reste ceux "programmés" pour demain), ont souvent été réalisés sur la peau d'autres "nations" ou "communautés ethniques", à l'intérieur de ces nouvelles entités territoriales qui accédaient à l'indépendance, à l'autonomie (voir le Haut-Adige ou la Belgique par exemple), changeaient d'état (la Transylvanie), étaient "absorbées" par ou annexées à d'autres entités d'état (l'Alsace, par exemple). Des politiques qui n'étaient certainement pas semblables, qui pouvaient aller des déplaceme

nts (et souvent des massacres) de populations (comme pour les Tartares de Crimée), à la négation pure et simple de l'identité nationale (comme aujourd'hui encore, par exemple, pour les macédoniens qui vivent en Grèce), à l'assimilation sous couverture légale, plus ou moins forcée (par exemple, en Catalogne, en Bretagne), aux politiques de peuplement visant à modifier la structure ethnique d'une région donnée, au fait d'entraver au niveau bureaucratique l'exercice de droits précis de la part des "minorités"...

1.2.2. Etat et caractère multi-ethnique

Le second voit des situations d'un tel enchevêtrement géographique entre les différentes ethnies que n'importe quelle hypothèse d'indépendance ou d'autonomie fondée sur base géographique-ethnique apparaît impossible. Un cas parmi les plus emblématiques de ce genre de situation est représenté par la Bosnie-Herzégovine où cohabitent à tâche de léopard trois grandes "communautés ethniques-religieuses".

Dans des situations de ce genre, qui ont évidemment des précédents dans l'histoire - il suffit de rappeler le partage des Indes et les déplacements successifs et tragiques de populations entre l'Inde et le Pakistan - c'est dans tout son caractère dramatique que se manifeste la difficulté de l'articulation entre les droits dont l'exercice est semblable pour tous les citoyens et ceux dont l'exercice est différent selon l'appartenance "ethnique". Dans ces cas-là, parce qu'il manque aussi une réflexion sérieuse sur l'articulation dont ci-dessus, les possibilités de choix se limitent de fait à celle - concrète tout autant que raciste et antidémocratique - dite de redistribution ethnique et à celle - démocratique bien qu'un peu abstraite - baptisée "état des citoyens".

1.3. L'Etat des citoyens et les droits des minorités

S'il doit être bien clair que l'approche des nouvelles-vieilles questions nationales ne peut pas ne pas être celle de l'état des citoyens, c'est à dire celui qui garantit à tous les citoyens les mêmes droits identiques, il reste à affronter la question des droits dont l'application, dont l'exercice (mais non pas la substance) doit être diversifié en fonction de l'appartenance à une communauté ethnique plutôt qu'à une autre.

1.3.1. Fédéralisme non territorial

Ces droits comprennent ceux qu'on appelle droits "personnalisables" (voir la Constitution belge qui a été modifiée) et ceux dits "culturels". Les premiers impliquent un rapport direct entre le citoyen et les institutions et les administrations d'état (la justice par exemple, mais aussi la santé publique,...). Les seconds concernent d'une part la faculté pour le citoyen de pouvoir comprendre et s'exprimer dans sa langue maternelle (éducation, information radio-télévisée, ...) et, d'autre part, la possibilité de pouvoir "vivre" sa culture, rapportable à l'autonomie culturelle proprement dite (culture, et donc aussi rapports - internationaux ou pas - avec les autres cultures ou avec les communautés de même culture vivant dans d'autres pays).

Déformé par le culte de l'autodétermination, le concept d'autogouvernement pour l'exercice de ces droits n'a presque jamais été dissocié de celui d'autogouvernement territorial. En effet jusqu'à présent le fédéralisme démocratique, c'est à dire le fédéralisme infra-national, s'est toujours concrétisé par la délégation par l'état de certaines de ses prérogatives (pas uniquement administratives) à certaines de ses entités fédérées, dont les réalités et les tangibilités, comme pour l'état, étaient fondées sur, et rapportables à un territoire.

Ce n'est que dans la tradition autrichienne au temps des Habsbourgs (Otto Bauer et Karl Renner entre autres), que l'on peut découvrir certains premiers développements d'une théorie de l'autogouvernement pour les communautés ethniques non rapportables à un territoire précis. Dans l'histoire plus récente, les législateurs belges ont essayé de ré-actualiser ce concept, donnant origine à une organisation fédérale de l'état fondée sur deux pilastres: les communautés (pour les matières "personnalisables" et celles culturelles au sens large) et les régions (pour les autres matières déléguées). Malheureusement ils firent correspondre, à l'exception de la région de Bruxelles-Capitale (sur le territoire de laquelle les deux communautés peuvent exercer leurs compétences), l'appartenance communautaire avec l'appartenance régionale, annulant ainsi la possibilité pour les minorités au sein des régions de pouvoir "vivre" leurs particularités de minorité "ethnique-linguistique" dans les institutions d'une autre communauté e

thnique-linguistique.

1.3.2. Autogouvernement et intégration

Cette intuition - avec ses réalisations partielles - bien que séduisante sous beaucoup d'aspects, n'est cependant pas privée d'interrogatifs. Et en particulier celui qui concerne l'intégration nécessaire sans laquelle une communauté humaine et plus spécifiquement une entité d'état peut difficilement survivre. A cela on peut répondre, sans prétendre pour ça de résoudre toute la problématique, que dans l'organisation d'état où existe l'autonomie ou l'autogouvernement "communautaire", il faudrait aussi une organisation fédérale de type classique ou territoriale, dans le but, aussi, de "contraindre" les différentes communautés à travailler et décider ensemble sur les matières (la plus grande partie) qui les concernent indistinctement ou indépendamment de leur appartenance "ethnique"; nous nous référons à celles qui sont rapportables au "territoire" (politiques économique, de l'environnement, d'urbanisme, du logement, des transports, ..., dans leurs aspects ayant trait à la dimension régionale) et non pas à l'app

artenance "ethnique-communautaire".

1.3.3. Intégration et démocratie linguistique

Intégration veut dire aussi capacité de communiquer et donc de se comprendre. Une question très sensible. En effet, la langue rapporte directement à l'identité nationale. Et, très souvent, la moindre mise en discussion de sa valeur en tant que seul moyen de communication "nationale" est tout de suite ressenti par la nation "majoritaire" comme une menace à son existence même. De même, la langue, la possibilité de pouvoir la pratiquer, représente pour les "nations" minoritaires le signe le plus tangible de leur diversité et donc de leur existence en tant que groupe distinct.

La question de la communication, rapportable au concept de démocratie linguistique, doit être affrontée aussi bien à l'intérieur des états où plusieurs langues maternelles sont utilisées, que dans les fédérations entre états linguistiquement différents (et, indirectement, aussi pour la question de la communication mondiale) essayant de surmonter ou, tout au moins, de limiter les situations, les comportements, les rapports publics, "d'état" (ou "fédéraux") de type "impérial" issus d'une inégalité face à la connaissance d'une langue. Le problème n'est pas de moindre importance. En effet c'est la démocratie même qui vient à manquer si, par le manque de maîtrise d'une langue, par exemple, une personne est discriminée. Une chose qui peut arriver, par exemple, lorsqu'un accusé est jugé dans une langue qui n'est pas sa langue maternelle.

Historiquement cette question de la langue de communication a été affrontée et "résolue" (même si souvent seulement pour un certain temps) par l'imposition comme langue de communication de la langue du plus fort. Les exemples de ce type sont presque infinis: du latin dans l'empire romain au russe dans l'empire soviétique en passant par l'anglais, le français, l'espagnol, le portugais, dans un très grand nombre de pays du soi-disant tiers monde. D'autre part il y a eu, plus récemment, suite aussi aux processus d'"émancipation nationale", l'affirmation de systèmes d'état où deux ou plusieurs langues ont obtenu le statut de langue nationale (bilinguisme ou multilinguisme), comme au Canada, en Inde, en Belgique, dans beaucoup de pays africains ... ou dans la Communauté européenne. Une approche qui, outre à comporter des coûts non indifférents, ne résout pas la question de la communication de la majorité, étant limitée à quelques moments institutionnels et administratifs. De plus, il s'agit d'une approche qui, po

ur d'évidentes raisons techniques et financières, pourrait difficilement fonctionner dans des structures d'état où cohabiteraient un nombre élevé de langues, comme le prouve déjà la Communauté européenne qui compte, actuellement, neuf langues officielles.

Donc, à moins de se résigner à la suprématie de langues "impériales", qu'elles ne le soient qu'au niveau régional ou national à l'égard de langues "minoritaires", ou qu'elles le soient universellement, comme cela se passe pour l'anglais, la seule voie alternative qui nous semble pouvoir être parcourue est d'amener sur le terrain politique la question du choix d'une langue franche, neutre, de communication entre les personnes (et donc plus uniquement entre les experts et les "élites") de langue maternelle différente. Cette réflexion n'a commencé que récemment et, malheureusement, encore de façon marginale, de la part d'une Communauté européenne confrontée à des problèmes, déjà énormes, venant de la cohabitation de neuf langues officielles.

1.3.4. Autogouvernement et démocratie

A l'hypothèse d'un système institutionnel de type fédéral-non territorial, on conteste souvent son caractère inapplicable, son caractère irréalisable, sous une forme démocratique. Une critique qui nous semble infondée car on ne comprend pas pourquoi une communauté ethnique ne pourrait pas élire, de façon démocratique, son propre "parlement communautaire", responsable de la conduite des politiques de la communauté ethnique en question. Il ne s'agit évidemment pas - et ce n'est certainement pas le but de ces notes - de créer dans l'abstrait la liste mondiale de tous les groupes qui devraient pouvoir jouir d'un système institutionnel plutôt que d'un autre. Il faut que sur cette question existe le principe de réalité, c'est à dire qu'il faut qu'il y ait, dans ce cas, la conscience de la part du groupe ethnique d'exister en tant que communauté particulière et la volonté d'assumer, en tant que communauté distincte, la gestion des "affaires" qu'elle considère siennes.

Certes, une telle option comporterait certains problèmes en ce qui concerne les méthodes de représentation et d'élection. Cependant, nous n'avons pas l'impression qu'ils soient insurmontables. La définition des circonscriptions, par exemple, pourrait être affrontée tout à fait normalement, grâce aux recensements qui, dans la plupart des cas, prévoient déjà l'indication des nationalités d'appartenance. Ou alors, et c'est peut-être mieux, sur la base du choix de l'électeur, donc volontaire et secret, qui, au moment du vote et par son suffrage même choisirait sa Communauté ethnique d'appartenance. Donc, une appartenance qui en plus d'être secrète, pourrait être modifiée à l'occasion d'un vote ultérieur.

Le problème est au cas où plus général, c'est à dire qu'il concerne le système politique et, en particulier, les mécanismes d'élection, de formation et de fonctionnement de la ou des assemblées électives et de gouvernement. Il n'y a en effet aucune raison que pour des assemblées régionales, communautaires ou autres, les mêmes effets provoqués par la particratie qui se sont manifestés, ou qui sont en train de se manifester, dans la plupart des Etats de vieille ou de nouvelle démocratie du Continent européen à tous les niveaux de représentation (parlementaire et communal en particulier), ne se manifestent pas. Il faut cependant remarquer que dans le cas du système de choix de la Communauté d'appartenance à travers le vote, on impose la circonscription "communautaire" unique, et donc, par conséquent, le système électoral proportionnel.

1.3.5. Fédéralisme, démocratie et système électoral

Il nous semble donc pertinent de rattacher à la question de l'articulation institutionnelle des minorités dans leurs états d'appartenance, celle qui concerne la nature du système institutionnel-électoral en vigueur à l'intérieur de ces structures "fédérées". Autrement dit, il nous semble qu'ici aussi l'alternative soit entre la démocratie de gouvernement (anglo-saxonne) et celle représentative (de la proportionnelle).

Et la connexion est plus directe qu'elle ne pourrait apparaître. En effet si pour les raisons que nous avons vu ci-dessus, il est souhaitable de joindre à la dimension fédérale communautaire une dimension fédérale régionale, l'existence aussi dans cette seconde dimension d'un système majoritaire devient une garantie (quoique certainement non absolue) parce que les coalitions n'ont pas lieu sur base ethnique (et peut-être même en nette opposition) mais sur base inter-ethnique créant donc les conditions pour une collaboration effective entre les différentes ethnies.

En ce qui concerne la répartition des ressources financières entre les différentes communautés ethniques-linguistiques, elle aussi pourrait être calculée soit sur la base du recensement soit sur la base des résultats électoraux, c'est à dire avec l'attribution à chaque communauté d'un seuil de financement (même éventuellement en quelque sorte corrigé ou pondéré) en rapport avec le nombre d'"appartenants à la Communauté".

En alternative, ou de façon complémentaire, on peut attribuer aux différentes entités autonomes - comme pour les Laender allemands - des pouvoirs d'autofinancement à travers des impôts et des taxes autonomes. Dans ce cas, cependant, l'appartenance "communautaire" des citoyens devrait être manifeste, officielle.

Toujours sur la question du financement, le système de coéquation fiscale en vigueur en Allemagne Fédérale, qui prévoit des mécanismes automatiques de redistribution des ressources entre les Laender qui sont riches et ceux qui sont pauvres, peut représenter un important facteur de solidarité et de cohésion au niveau national entre les différentes communautés.

Revenant à la "critique" dont ci-dessus, c'est à dire au manque ou au peu de démocratie de ces institutions, il nous semble au contraire que ce soit précisément l'absence de ces institutions qui soit une des causes principales du renforcement des caractéristiques "totalisantes" et du faible "taux" de dialectique démocratique d'un grand nombre parmi les partis des minorités nationales qui existent aujourd'hui. En effet, en absence de ces structures fédérales-communautaires démocratiques, c'est la logique de la défense "syndicale" des intérêts de la "communauté minoritaire" à l'égard de la majorité qui l'emporte, c'est la fermeture sur elle-même, et non pas la confrontation des idées, la dialectique démocratique à l'intérieur de la minorité même et entre la ou les minorités et la majorité. Sans parler des effets plus généraux provoqués par l'absence de ces institutions: en premier lieu le renforcement des sentiments de méfiance réciproque entre "majorité" et "minorité", souvent nourris par des contrastes sécul

aires, dus à l'absence de clarté et de définition des rapports réciproques.

1.3.6. Communauté ethnique, minorité nationale, co-nation

Un autre interrogatif concerne la définition même de "communauté ethnique" et/ou de "minorité nationale". Une question, celle-ci, très délicate pour différentes raisons. Avant tout car elle heurte directement le sentiment national de l'ethnie dominante, c'est à dire son monopole du droit de correspondre en tant que nation au territoire national dans son ensemble.

Une question qui ne se pose pas seulement dans le cas des serbes de la Krajine (ou des Krajines), des arméniens du Haut-Karabach ou des hongrois du Pays des Sicules ("Szekely Fold"), des minorités ethniques nationales, mais des majorités du point de vue régional, qui vivent depuis des siècles sur ces terres, mais aussi dans le cas des communautés turques, marocaines, algériennes, pour ne donner que quelques exemples, qui vivent depuis plusieurs décennies, nombreuses, souvent concentrées et avec la volonté de conserver de fortes caractéristiques culturelles spécifiques, dans plusieurs pays d'Europe Occidentale.

A ce propos, on a procédé dans certains cas concrets (mais jusqu'à présent seulement dans les cas de "vieilles implantations"), par des "lois sur les droits des minorités", à établir des "seuils", des pourcentages minimums, qui une fois atteints faisaient déclencher automatiquement, pour les communautés ethniques minoritaires, la possibilité de jouir d'une série de droits. Si l'aspect numérique, rapporté à la population totale du pays et/ou rapporté à celui d'une région donnée, représente certainement une donnée significative, nous pensons que la donnée fondamentale soit la conscience même de la part de la population de constituer une "minorité", c'est à dire une communauté distincte. Une donnée qui ne peut cependant pas avoir de sens sans une expression démocratique de sa part, c'est à dire par des élections, par référendum.

Toujours sur cet aspect, un approfondissement de la réflexion amorcée par certaines minorités nationales sur le concept de "co-nation", peut être utile. Pas uniquement dans le sens de "co-participation" pleine à la vie du pays mais aussi dans le sens que la reconnaissance de son existence ne devrait pas représenter une "discrimination positive" à l'égard de la majorité, mais plutôt une division fonctionnelle entre "majorité" et "minorités" de certaines tâches et des responsabilités. Apparemment sémantique, cette question est très souvent considérée comme substantielle par ces communautés ethniques qui, bien que "minoritaires" et désirant auto-gouverner les moments de leur particularité ethnique, veulent participer, à tous les effets, à la vie du pays dans lesquels elles vivent. Dans ce sens, au terme "minorité" qu'elles considèrent comme péjoratif car perçu comme synonyme de "catégorie secondaire", on préfère les termes de "co-nation", "communauté" ou "communauté ethnique", qui, bien que marquant la spécific

ité, ne comprennent pas cet aspect péjoratif.

1.4. Régions transfrontières

Une attention particulière doit être aussi consacrée aux régions "transfrontières", c'est à dire à ces communautés ethniques concentrées au niveau régional qui sont à cheval sur des frontières d'état: comme dans le cas du Pays Basque, à cheval sur la France et l'Espagne, la Krajine serbe, à cheval sur la Croatie et la Bosnie. Pour une approche dynamique de ces réalités il nous semble utile de nous attarder sur un phénomène qui s'y rattache, en pleine évolution, à l'intérieur de la Communauté européenne. En effet, on assiste à l'intérieur de celle-ci, depuis plusieurs années, à une multiplication d'accords directs entre des régions (reconnues au niveau institutionnel) de différents pays. Ainsi par exemple entre la Région Provence-Côte d'Azur (France) et la région Piémont (Italie), entre le Nord-Pas de Calais (France) et la Wallonie (Belgique), entre la Catalogne (Espagne) et la région Sud-Pyrénées (France). Une évolution à laquelle la Communauté européenne a donné une première, même si très faible, reconnaiss

ance, en introduisant dans le Traité de Maastricht (article 198), une nouvelle figure institutionnelle (consultative) de représentation de ces entités régionales. Hors de la Communauté, il faut remarquer la coopération interrégionale Alpe Adria entre la région Friuli-Venezia-Giulia (Italie), la Slovénie et la région autrichienne limitrophe.

En plus de l'handicap représenté par le rôle encore totalement insuffisant donné aux régions dans la construction et dans l'architecture européenne, la question des régions transfrontières se heurte aussi à l'existence, dans certains pays, en particulier dans les états à tradition jacobine (la France en premier lieu), d'une architecture régionale (ou plus exactement dans ces cas-là, "décentralisatrice") qui n'est pas construite sur des sentiments communs d'appartenance mais sur des critères "technocratiques" qui cèlent avec fatigue, derrière des raisons géographiques et économiques présumées, une volonté de l'état central d'entraver la renaissance de vraies autonomies. En France, par exemple, avec l'exception obligatoire de la Corse, aucune des régions (Pays Basque, Bretagne, Catalogne) dans lesquelles avaient resurgi dans ces dernières décennies des revendications d'autogouvernement, n'a été introduite dans l'architecture soi-disant "régionale" de l'Etat français.

1.5. Communautés transfrontières

Dans l'acception donnée précédemment, il n'y a pas que les régions "ethniques nationales" qui traversent les frontières, mais aussi les communautés ethniques. Même si la distinction pourra être un peu arbitraire, il faut affronter de façon distincte les communautés surtout linguistiques et celles plus fortement "ethniques".

1.5.1. Communautés linguistiques

Nombreux sont les cas de ce type en Europe. La "communauté francophone", par exemple, qui comprend en plus de la France, la Wallonie (Belgique), les cantons francophones de la Suisse et les citoyens "francophones" de la ville de Bruxelles et du Val d'Aoste. Mais aussi la "Communauté germanophone" qui outre l'Allemagne et l'Autriche, comprend aussi les cantons germanophones de la Suisse, la "communauté germanophone de Belgique", les citoyens "germanophones" de Pologne, Hongrie, Tchécoslovaquie, Roumanie, Russie, ... Ou, encore, la "Communauté italophone" avec, en plus de l'Italie, les cantons "italophones" de la Suisse, les communautés italophones de Slovénie et de Croatie.

Dans ce domaine il existe quelques exemples de "coopération", plus ou moins organisées et "supranationales". La "francophonie" est certainement une des institutions de ce type parmi les plus actives. Elle comprend une quarantaine de pays, elle est dotée d'une structure permanente, elle se réunit à très haut niveau (chefs d'Etat et de gouvernement) une fois par an mais elle n'est pas dotée d'une institution représentative démocratique. En plus du rôle prépondérant tenu par la France, cette organisation fondée sur la défense d'une langue et d'une culture a aussi de fortes particularités de résistance à une autre langue (l'anglais) et elle exerce aussi par conséquent une fonction d'affirmation internationale pour un pays, outre que représenter un lieu pour garder des "rapports privilégiés" avec d'autres états, ex-colonies pour la plupart. Sur un modèle semblable à celui de la francophonie, il y aussi la Communauté hispano-américaine. Mais le plus souvent la politique de ces communautés linguistiques transnation

ales se résume dans la politique culturelle des "patries-culturelles" (comme, par exemple, les communautés "germanophones" ou "italophones").

1.5.2. Communautés "ethniques-nationales"

A côté de ces "communautés" à caractère le plus souvent linguistique-culturel, il y a des communautés avec des liens "nationaux" ou "ethniques" plus marqués. Il en est ainsi par exemple de la "Communauté serbe" qui en plus des serbes de Serbie, comprend les serbes de Croatie, du Kosovo, de Bosnie-Herzégovine, d'Hongrie, de Roumanie, ... De la "Communauté roumaine" qui en plus des roumains de Roumanie et de Moldavie comprend aussi les roumains d'Ukraine, de Voïvodie et de Hongrie. De la "Communauté russe" qui en plus des russes de Russie comprend les russes de Lituanie, de Lettonie, d'Estonie, d'Ukraine, du Kazakhstan, ... De la "Communauté hongroise" qui en plus des hongrois d'Hongrie comprend les hongrois de Slovaquie, d'Ukraine, de Croatie, de Roumanie, de Slovénie et d'Autriche.

Il est évidemment difficile, si ce n'est impossible, de tracer une frontière entre les communautés qui seraient surtout "linguistiques-culturelles" et celles qui auraient au contraire des caractéristiques plus "ethniques-nationales". Dans un certain sens, ce devraient être les communautés elles-mêmes, à travers leurs institutions représentatives, à "le décider", c'est à dire à choisir le type de rapports, de collaboration à établir entre elles.

1.6. Minorités transnationales

Cette "catégorie" comprend les minorités qui vivent dans plusieurs états mais qui n'ont ni état ni territoire de référence qui soit en quelque sorte "reconnu au niveau institutionnel". Il s'agit de "peuples" à la fois fortement intégrés dans le tissu social des pays dans lesquels ils se trouvent (ils en parlent la langue, ils contribuent souvent de façon considérable à sa "caractérisation" culturelle, ...) et à la fois avec une vie fortement "parallèle", distincte de la population nationale du pays en question. Les cas les plus emblématiques de cette "catégorie" sont représentés par les bohémiens et par les juifs (il y a évidemment, hors des frontières de l'Europe, d'autres cas de ce type. Les Touareg par exemple). Sans aller au fond de l'analyse en ce qui concerne les juifs, nous pensons qu'il serait intéressant de comprendre combien le fait d'avoir obtenu un état national a influencé leur perception de constituer un peuple transnational et combien l'existence de cet état a influencé et influence leur rappo

rt avec les cultures des états-nations où ils vivent aujourd'hui.

Ces peuples transnationaux trouvent leur cohésion autour de facteurs linguistiques. Des facteurs non équivoques mais souvent rapportables à la présence territoriale. C'est vrai aussi bien pour les bohémiens d'aujourd'hui que pour les juifs d'hier, qui ne peuvent pas se comprendre à travers leur langue. Mais ce n'est pas pour ça que les bohémiens considèrent de ne pas former un seul peuple. Soit pour l'un, soit pour l'autre exemple, le sentiment d'appartenance "nationale" se fonde sur des éléments culturels et sociaux communs, mais aussi, pour les deux exemples donnés, autour d'un facteur de "lien ethnique" (il n'est pas important, nous semble-t-il, que la "continuité ethnique" existe "génétiquement" ou pas).

Elargissant les termes de l'analyse on peut se demander si d'autres communautés humaines, bien que non unies par le facteur ethnique, ne doivent pas être considérées comme des "peuples transnationaux". Ainsi, par exemple, les communautés chrétiennes des premiers siècles après Jésus-Christ, certainement pas "homogènes du point de vue ethnique", qui vivaient, elles aussi, une double intégration à l'intérieur du pays de résidence ou de "nationalité" et à l'intérieur de leur communauté (transnationale) religieuse. Un raisonnement semblable pourrait être développé, aujourd'hui, à l'égard de communautés religieuses comme celle des "Témoins de Jéhovah" ou d'un grand nombre d'églises protestantes. C'est toujours sous cette clé que l'on pourrait lire le cas des églises anabaptistes du Moyen-Age et celui de nombreuses églises "communistes" de ce siècle. Dans ces cas, cependant, les oppositions et les contradictions entre les deux domaines d'intégration, ont amené à privilégier l'appartenance "communautaire", et donc,

à se heurter à l'état d'appartenance, se faisant détruire (anabaptistes) ou, au contraire, en le soumettant (communistes).

Mais revenons à la question "bohémienne", la plus pertinente avec les notes que nous voulons, pour l'instant, limiter au contexte européen. Si, comme l'affirme le leader des Rom de Roumanie, Gheorghe Nicolae, il est nécessaire que soit reconnue la "légitimité de la (leur) nationalité", il nous semble nécessaire que l'on trouve des formules politiques et institutionnelles afin que cette légitimité particulière puisse s'articuler avec celle de l'état-nation dans son ensemble et, par conséquent, pour qu'une vraie partnership puisse être instaurée avec la population majoritaire.

Il ne s'agit pas, dans ce cas, d'imaginer des projets d'autonomie territoriale, ou même d'indépendance territoriale et/ou nationale. Même si à ce propos, on entend certaines fois parler de donner, au peuple rom, une terre, un état-nation, comme on l'a fait avec Israël pour les juifs. Récemment on parlait de façon explicite de leur implantation sur le territoire de Konigsberg, actuellement enclave russe entre la Pologne et la Lituanie. Et cela, pas pour des soi-disant caractéristiques particulières du peuple tzigane, mais parce que les Rom eux-mêmes ne le veulent pas: "les Rom, peuple européen sans état-nation, ne choisissent pas d'autre patrie que la démocratie".

S'il ne semble donc pas pertinent de s'attarder sur une hypothèse d'"état-rom", ce n'est pas pour autant qu'il nous semble de pouvoir exclure la création d'une forme de représentation et d'autogouvernement communautaire du peuple rom (ou, en un premier temps, des peuples rom). Au contraire, une réflexion dans ce sens nous semble non seulement souhaitable mais aussi urgente. Avant tout parce qu'il nous semble impossible que la lutte pour l'"émancipation" que mène le peuple rom puisse aboutir uniquement grâce à des organisations non gouvernementales et/ou une représentation parlementaire "ethnique" de type syndical. Nous croyons, au contraire, qu'une telle émancipation passe aussi à travers la réforme (et non pas l'annulation ou la destruction) de structures institutionnelles de représentation et d'autogouvernement aujourd'hui totalement internes au ou aux peuples rom, c'est à dire sans aucune existence légale ni pour les états ni pour les citoyens (rom et non), et donc détachées pour la plupart des critères d

e la démocratie.

Dans ce sens la forme "communautaire" de représentation et d'autogouvernement, dans le sens vu précédemment, pourrait représenter un élément important de reconnaissance de leur existence et donc de responsabilisation aussi bien des rom par rapport à eux-mêmes et par rapport à la société toute entière, que de la société elle-même à l'égard de la communauté rom. Elle pourrait, en outre, contribuer au renforcement d'une classe politique dirigeante et à sa prise d'autonomie par rapport aux classes "riches" et "intégrées" du peuple rom. Elle pourrait enfin, et principalement, faciliter la connaissance et donc le respect réciproque, et représenter par conséquent un remède contre les incompréhensions croissantes et les tendances à l'intolérance dont les rom sont victimes.

Il s'agirait certes de définir les domaines de compétence de cette "communauté". Une définition qui ne peut être copiée mécaniquement sur celle des communautés ethniques nationales dont nous avons parlé précédemment, vu le rapport particulier qui existe entre les peuples rom et les états et les peuples des états où ils vivent. Il nous semble qu'il faille cependant organiser aussi bien l'autogouvernement de certaines matières ayant trait à l'éducation, et en particulier l'enseignement de la langue et de l'histoire rom, que l'autogouvernement de la culture spécifiquement rom.

Nous parvenons ainsi à un aspect fondamental de la "question rom": sa caractéristique transnationale. Un aspect celui-ci d'une approche particulièrement difficile pour plusieurs raisons. Avant tout par l'absence d'institutions européennes dans lesquelles la question rom puisse être globalement reconduite et donc affrontée. En effet, les seules institutions "pan-européennes" où la question rom peut, aujourd'hui, être affrontée, si ce n'est dans sa globalité tout au moins à une échelle importante, sont le Conseil d'Europe et la Conférence pour la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE), des institutions intergouvernementales avec une capacité d'incidence politique presque nulle, à l'exception relative du Conseil d'Europe en matière de droits de l'homme.

Sans attendre donc la naissance d'une union fédérale des états et des régions européennes (Etats-Unis d'Europe) qui, comme nous le verrons successivement, semble davantage s'éloigner que se rapprocher, il nous semble que d'autres objectifs ponctuels peuvent être poursuivis, des objectifs en quelque sorte intermédiaires, par rapport à cet objectif fédéral et fédéraliste européen. A l'intérieur de la CE et de ses institutions, à l'intérieur des pays membres de laquelle vivent des communautés rom plus ou moins nombreuses, on pourrait prévoir pour la "communauté rom" un statut de minorité transnationale. Statut qui pourrait, indirectement, servir de modèle pour les pays du Centre et de l'Est de l'Europe, et, même être intégré dans les accords d'association que la CE est en train de stipuler au fur et à mesure avec ces pays.

Toujours au sein de la CE, mais en liaison avec le Conseil d'Europe, on pourrait imaginer une série de mécanismes visant à encourager les tentatives, jusqu'à présent encore marginales, dues à quelques chercheurs rom, de codification-unification de la langue rom. Enfin, et toujours dans la CE, il faudrait développer une réflexion sur la façon dont associer les communautés non territoriales et transnationales (et donc celle des rom) au Conseil Consultatif des régions, prévu par le traité de Maastricht (article 198).

1.7. Cohésion de l'état et fédéralisme démocratique-intérieur

1.7.1. La question de la "loyauté" ou des loyautés

Dans le cas des "minorités" ou "communautés" ethniques minoritaires, un problème de loyauté se pose. D'une part ces minorités (à moins qu'elles n'aient pas d'équivalents "ethniques" nulle part dans le monde) se sentent liées à ceux qui, en dehors de leur état de nationalité, partagent leur culture et/ou appartiennent à leur "ethnie". D'autre part, les membres de ces communautés ethniques sont citoyens d'un état, et, en tant que tels, ils ont à son égard, des droits et des devoirs, un ensemble dont tire son origine ou s'ensuit une attitude souvent définie de loyauté envers l'état.

En effet si l'on ne conteste pas aux minorités ou aux communautés ethniques minoritaires la légitimité d'entretenir des rapports avec la "patrie ethnique-culturelle", ces rapports sont souvent considérés par la "communauté majoritaire" avec méfiance, avec le soupçon que les "communautés minoritaires" nourrissent en fin de compte une plus grande "loyauté" à l'égard de leur "patrie culturelle et/ou ethnique" qu'à l'égard de la "patrie citoyenne". Ou pire, avec le soupçon que ces rapports ne soient rien d'autre qu'un paravent pour des projets de séparation, d'"autodétermination" ou, dans certains cas, de réunification avec la "patrie ethnique-culturelle".

1.7.2. Possibles multi-appartenances et donc multi-loyautés

Dans ce domaine nous croyons que le terrain sur lequel doivent être trouvées les solutions est celui de la clarté. Le risque ne réside pas dans le fait de ressentir ensemble de la loyauté pour une "patrie ethnique-culturelle" et pour une "patrie de nationalité", c'est à dire dans la cohabitation dans les personnes elles-mêmes de multi-appartenances possibles d'ordre différent, mais - éventuellement - dans l'impossibilité de les vivre à la lumière du jour, à l'intérieur des institutions démocratiques, reconnues, visibles par tous, complémentaires et non concurrentielles. En outre, avec la reconnaissance de l'autonomie des "communautés ethniques" il ne leur est plus nécessaire de s'adresser à l'"extérieur" dans la tentative d'obtenir des protections et des garanties car celles-ci peuvent être obtenues de l'état de nationalité, des ses institutions.

1.8. Autres - nouvelles - formes d'état

Mises à part de nouvelles formes possibles d'articulations institutionnelles et/ou d'état tirant leur origine des opportunités ouvertes par les processus d'intégration supranationale - un point que nous analyserons par la suite - on peut s'interroger, à partir des considérations faites en matière de minorités et/ou communautés ethniques, si d'autres formes d'état ou d'articulations institutionnelles "inter-états" soient concevables.

Peut-on supposer, par exemple, en ce qui concerne les régions transfrontières, des institutions communes pour des zones territoriales rapportables à deux ou plusieurs états ? Ou, encore, dans le cas des "communautés non territoriales", peut-on imaginer que celles qui sont rapportables à une même "ethnie" puissent affronter leurs problèmes communs, dans un siège institutionnel commun ? Concrètement, on pourrait imaginer dans le cas "ex-yougoslave" - à condition évidemment que la politique raciste et fasciste dite de "nettoyage ethnique" ne l'emporte pas - des institutions communautaires "serbe", "croate", albanaise", etc., qui puissent comprendre des représentants aussi bien de l'état national (serbe, croate, albanais, etc.) que de "communautés non territoriales" (serbes, croates de Bosnie-Herzégovine par exemple), et que des minorités (serbes, croates, etc.) présentes dans d'autres états ? Un interrogatif ce dernier qui pourrait naturellement être étendu à de nombreuses autres "ethnies" européennes ou non.

Outre les difficultés comme celles que nous avons rencontré lorsque nous avons affronté le problème des "loyautés", le doute surgit - à la lumière aussi de ce qui est en train de se passer en ex-Yougoslavie - que sans un processus d'intégration supranationale plus vaste et plus compréhensif, de telles institutions puissent être conçues, puis acceptées et, enfin, garanties dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux.

1.9. Garanties supranationales

Dans les cas signalés ci-dessus, des minorités "transfrontières" et de celles "non territoriales", l'existence et le fonctionnement d'institutions fédérales supranationales apparaît fondamental pour une solution pacifique et démocratique de la question de la cohabitation ethnique. Mais pas uniquement. Dans le cas aussi des communautés ethniques nationales ou des co-nations, l'existence d'une structure politique-juridique-institutionnelle en mesure de pouvoir garantir le plein respect des droits et d'"arbitrer" en cas de conflit, apparaît fondamentale.

Il nous semble que deux sont les voies qui peuvent être parcourues. La première, déjà expérimentée par l'Autriche et par l'Italie dans le cas du Sud-Tyrol - Haut Adige, est de type bilatéral. Dans ce cas l'état "qui accueille" la communauté ethnique minoritaire et celui que nous avons défini "patrie ethnique-culturelle" souscrivent un accord bilatéral dans lequel sont définis une série de droits et de devoirs pour les différentes parties en cause: l'état qui accueille, l'état "patrie ethnique-culturelle" et la communauté ethnique nationale.

Mais souvent, dans ces cas, il faudrait inclure dans l'accord une quatrième partie, c'est à dire la communauté de l'ethnie majoritaire nationale, qui est au contraire une minorité dans la région considérée par l'accord. Il faut en effet prendre en considération le fait qu'avec l'attribution d'un statut spécial à des régions où vivent des "minorités ethniques", la possibilité peut surgir - comme le démontre précisément le cas du Haut-Adige - de voir une minorité se transformer, dans cette région, en une majorité qui, à son tour, opprime une minorité appartenant à l'ethnie majoritaire au niveau national.

L'autre voie est entièrement à découvrir, à inventer. C'est la voie des garanties supranationales. Même si elle peut être rapportable à certaines expériences historiques, parmi lesquelles celle de la Société des Nations avant la seconde guerre mondiale, dont une des fonctions principales était celle de garantir les droits des minorités, en particulier des minorités qui s'étaient formées suite au Traité au Versailles. Avec les résultats que nous connaissons. Aujourd'hui, la Communauté européenne d'une part, le Conseil d'Europe, la Conférence pour la Sécurité et la Coopération en Europe et l'ONU de l'autre, essayent d'avoir un rôle d'arbitrage et de garantie quant au respect du droit et de la démocratie dans certains conflits en cours en Europe. En particulier à l'égard de l'ex-Yougoslavie et du Haut Karabach. Avec les résultats que nous connaissons, dans ces cas aussi.

1.9.1. Les tentatives de la Communauté européenne

Nous ne nous attarderons pas sur la capacité d'incidence de la Communauté européenne, en tant qu'organisation supranationale, dans l'ex-Yougoslavie. Cette capacité a été énorme par défaut. C'est à dire que le manque répété d'une intervention claire et opportune de la part de la C.E a contribué de façon décisive à la victoire sur le terrain, militaire et donc politique, du projet raciste et fasciste poursuivi avec constance par le régime de Belgrade. Nous essayerons plus tard, dans la partie où nous analyserons "les limites de la Communauté européenne" de découvrir les causes de cette situation. Pour l'instant nous nous limitons à souligner la suprématie absolue des chancelleries nationales sur les institutions communautaires dans la définition de l'attitude de la CE par rapport à l'ex-Yougoslavie. Autrement dit il n'y a jamais eu une politique communautaire sur l'ex-Yougoslavie mais une suite de positions qui essayaient à chaque fois de s'interposer entre des positions contraires, provoquant des compromis to

talement irréalisables. Il faut ajouter à cela que pour certains membres de la CE (la France et la Grande-Bretagne) ce "rien de fait" était plus qu'avantageux, et pouvait donc représenter un vrai choix politique. Pour deux raisons: parce que d'une part il représentait de fait un "laisser passer" pour la politique serbe et de l'autre parce qu'il était rapportable non pas à une décision de ces pays mais à une décision de la CE elle-même.

Enfin et toujours par rapport à l'ex-Yougoslavie un autre interrogatif surgit. Une institution supranationale, la CE, peut-elle se présenter comme arbitre et garant dans une situation déterminée lorsqu'elle est, à travers un de ses états membres, la Grèce, directement partie en conflit, comme dans le cas de la reconnaissance de la Macédoine ?

Si, à la lecture du cas macédonien, il apparaît clairement que la CE ne pouvait pas exercer un rôle d'arbitrage, nous pouvons nous demander d'une façon plus générale si une institution supranationale peut réellement offrir, hors des pactes traditionnels - militaires - d'assistance réciproque, des garanties quant au respect du droit et des droits dans des territoires tiers.

1.9.2. Les tentatives de la CSCE, de l'ONU, ...

En ce qui concerne ces organisations, le problème de l'extranéité de l'état en cause par rapport à l'institution supranationale ne se pose évidemment pas car tous les pays européens dans le cas de la CSCE, tous (ou presque) les pays du monde dans le cas de l'ONU, en sont membres.

Cependant ce n'est pas pour ça que ces institutions soient en mesure de jouer des rôles d'arbitrage ou de garantie mieux que ne pourrait le faire la C.E. En effet, encore plus que la C.E., ces institutions sont totalement privées de caractéristiques fédérales et, en quelques mots, elles fonctionnent selon les vieux principes de la diplomatie. La CSCE, qui jusqu'il y a quelque temps prenait ses décisions à l'unanimité, confrontée avec la guerre dans l'ex-Yougoslavie, les prend à présent à l'unanimité moins un ! De plus elle n'est pas dotée de son propre exécutif. L'ONU est dans les mains d'un directoire: les membres permanents du Conseil de Sécurité. Même le Conseil d'Europe est organisé sur le même schéma, à l'exception de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, dont les jugements ont force de droit dans les pays membres, à travers des modifications des systèmes nationaux.

En outre ces institutions n'ont pas de caractéristiques démocratiques, car (à l'exception partielle de l'Assemblée parlementaire pour le Conseil d'Europe) il s'agit de structures tout à fait intergouvernementales.

La question des minorités étant souvent très sensible pour les états (centraux), il apparaît au moins difficile qu'elle puisse être affrontée d'une façon valable au sein des institutions supranationales dans lesquelles ni les oppositions, ni les minorités ne sont représentées. Nous nous demandons alors si l'on peut imaginer et en quels termes une réforme en sens démocratique de ces institutions. Autrement dit, peut-on concevoir des parlements de l'ONU, de la CSCE ? Des parlements autres que de purs et simples organes consultatifs ? C'est à dire des parlements en mesure de prendre des décisions, appliquées ensuite par des organes ayant des pouvoirs exécutifs ? Des parlements en mesure, par exemple, de décider d'envoyer une armée dans des régions où soient foulés aux pieds les droits de "communautés ethniques" ? Des parlements avec des commissions permanentes de vigilance et d'arbitrage sur la question des "minorités" ou "communautés ethniques" ?