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Laponche Bernard - 1 aprile 1993
LA CONSOMMATION D'ENERGIE DES PAYS D'EUROPE CENTRALE
L'IMPERATIF D'EFFICACITE ENERGETIQUE

Bernard LAPONCHE

docteur ès sciences, docteur en économie de l'énergie

directeur de ICE (International - Conseil - Energie)

Résumé

On examine la situation énergétique de cinq pays d'Europe centrale: Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie et on la compare à celle du pays fictif appelé "Eur", moyenne de l'Europe des 12. Cette comparaison met en évidence des intensités énergétiques primaire et finale (rapports de la consommation d'énergie au produit intérieur brut), très élevées pour l'Europe centrale. Il en est de même pour la consommation d'électricité.

Les conséquences de l'inefficacité de l'utilisation de l'énergie sont catastrophiques pour la situation économique, l'environnement, la qualité de vie. Le relèvement économique et social des pays d'Europe centrale passe obligatoirement par la mise en oeuvre d'une politique soutenue d'efficacité énergétique dans tous les secteurs d'activité. L'efficacité énergétique constitue à l'évidence la première "ressource" énergétique à exploiter. Les potentiels sont considérables. Ils peuvent être mis en évidence, de façon grossière mais extrêmement parlante (et probablement assez juste) sur la base de l'hypothèse suivante : en moins d'une vingtaine d'années, les pays d'Europe centrale peuvent rejoindre les niveaux d'efficacités énergétiques et les valeurs des intensités énergétiques des pays d'Europe occidentale. S'ils n'y arrivaient pas, leur développement économique et social serait gravement compromis. En partant de cette hypothèse, on peut déterminer ce que devrait être la consommation d'énergie de ces pays autour

de 2010. Les résultats obtenus sont extrêmement intéressants : ils montrent que ces consommations peuvent décroître dans des proportions très importantes, en parallèle à une croissance très sensible du PIB, dont le contenu sera évidemment profondément modifié. Il ne s'agit pas d'une prévision mais de l'image d'un objectif raisonnable qui peut être atteint si une politique globale d'efficacité énergétique est mise en oeuvre avec volonté politique et moyens appropriés.

On examine enfin les conditions de cette mise en oeuvre qui doit accompagner la restructuration de l'appareil productif et les ajustements des prix des produits énergétiques : programmes d'efficacité énergétique, institutions et organismes nationaux et locaux, réglementations et législations, moyens financiers et humains, coopération internationale active.

Cet article est basé sur des études et des missions effectuées en 1991 et 1992 pour et avec l'ADEME, la Banque Mondiale, l'Equipe Cousteau et la BERD ( rapport "Energy in the Danubian countries : current situation, outlook, and energy policy proposals").

1. DES INTENSITES ENERGETIQUES TRES ELEVEES

Pour comparer très globalement les situations énergétiques de différents pays et leur relation avec les situations économiques, on utilise deux indicateurs : la consommation d'énergie (primaire ou finale) par habitant et l'intensité énergétique, rapport de la consommation d'énergie (primaire ou finale) au produit intérieur brut (PIB).

Dans le tableau 1, on compare entre eux les cinq pays d'Europe centrale - Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie (considérée encore comme un seul pays) - et on les compare au pays "moyen" d'Europe occidentale, Eur, dont les grandeurs caractéristiques sont obtenues en divisant par 12 celles de la Communauté Européenne (EUR 12). Cette comparaison est effectuée pour les années 1889 et 1990.

Les données énergétiques et les PIB sont issus de la base de données ENERDATA. Les PIB sont exprimés en dollars des Etats-Unis de 1980. Ce sont les PIB "à parité de pouvoir d'achat" calculés par le CEPII (Centre d'études prospectives et d'informations internationales, Paris).

Bien que les PIB à parité de pouvoir d'achat représentent nettement mieux la réalité que les PIB calculés avec les taux de change, il faut cependant être prudent avec le maniement de ces agrégats, surtout lorsque l'on compare des systèmes et des situations économiques aussi différents que ceux de l'Europe centrale et de l'Europe occidentale. Les constatations globales présentées ici doivent être évidemment complétées par des analyses sectorielles.

Tableau 1. Les intensités énergétiques (1989 et 1990)

BUL HON POL ROU TCS Eur

89 90 89 90 89 90 89 90 89 90 89 90

------- ------- ------- ------- ------- -------

Surface

(1000 km2) 111 93 313 238 128 197

Population

(millions) 9 11 39 24 16 27

PIB

(milliards $) 42/40 56/54 152/140 86/85 91/88 261/268

PIB/h.

(1000 $) 4,6/4,4 5,2/5,0 3,9/3,6 3,6/3,6 5,7/5,5 9,7/9,9

Energie primaire

Cons. Totale

( Mtep) 34/29 30/29 116/94 75/64 74/70 92/ 94

Cons./hab.

(tep) 3,8/3,2 2,8/2,7 3,0/2,4 3,2/2,7 4,6/4,4 3,4/3,5

Intensité

(tep/1000$) 0,81/0,74 0,53/0,53 0,76/0,67 0,87/0,76 0,81/0,80 0,35/0,35

Energie finale

Cons. totale

(Mtep) 24/21 22/20 79/64 54/46 52/51 66/67

Cons./hab.

(tep) 2,7/2,3 2,0/1,9 2,0/1,6 2,3/1,9 3,3/3,2 2,4/2,5

Intensité

(tep/1000$) 0,58/0,53 0,38/0,37 0,52/0,45 0,63/0,54 0,58/0,59 0,25/0,25

Electricité

Cons. finale

(TWh) 39/36 32/31 104/96 65/54 74/70 124/127

Cons./hab.

(1000 kWh) 4,3/3,9 3,0/2,9 2,7/2,5 2,7/2,3 4,6/4,4 4,6/4,7

Intensité

(kWh/$) 0,93/0,90 0,57/0,57 0,68/0,69 0,75/0,64 0,81/0,80 0,48/0,47

Source : ENERDATA

En surface et en population, les cinq pays d'Europe centrale se situent autour de Eur.

En 1990, les PIB par habitant varient de 36% (Pologne, Roumanie) à 56% (Tchécoslovaquie) de celui de Eur. On constate que pour tous les pays d'Europe centrale, le PIB a diminué entre 1989 et 1990. La baisse est sensible pour la Bulgarie (5%) et la Pologne (8%).

Les consommations d'énergie primaire par habitant sont du même ordre que celle de l'Europe occidentale : autour de 3,5 tep par habitant et par an. En 1990, la Pologne a la valeur la plus basse à 2,4 tep et la Tchécoslovaquie la plus haute avec 4,4 tep. La baisse de consommation entre 1889 et 1990 est notable pour la Bulgarie (0,6 tep), la Pologne (0,6 tep), la Roumanie (0,5 tep). La consommation d'énergie primaire de la Pologne a baissé de 24% entre 1987 et 1990.

Vu les valeurs des produits intérieurs bruts, les intensités énergétiques primaires qui en résultent sont évidemment beaucoup plus élevées pour les pays d'Europe centrale, à un degré moindre pour la Hongrie. En 1990, les intensités énergétiques primaires de la Bulgarie, la Roumanie et la Tchécoslovaquie sont plus du double de celle de Eur; pour la Pologne, le facteur est de 1,9; pour la Hongrie, de 1,5.

On fait les mêmes constatations sur les consommations d'énergie finale : les intensités énergétiques des pays d'Europe centrale sont très élevées par rapport à celles de Eur. On retrouve un facteur compris entre 1,5 et plus de 2.

Il est également intéressant de comparer les "intensités électriques", rapport de la consommation finale d'électricité au produit intérieur brut, exprimé en kWh par $. Elles sont également nettement plus élevées pour les pays d'Europe centrale : comparées à celle de Eur, le rapport est de 1,9 pour la Bulgarie, 1,7 pour la Tchécoslovaquie, 1,5 pour la Pologne, 1,4 pour la Roumanie, 1,2 pour la Hongrie qui confirme bien sa position de relative sobriété énergétique.

Ces informations globales sont complétées par la décomposition de la consommation d'énergie finale par secteurs d'activité pour l'année 1990, montrée dans le tableau 2.

Tableau 2. La consommation finale d'énergie par secteur (1990, en %)

BUL HON POL ROU TCS Eur

Industrie*

65 43 48 58 55 37

Transports

13 13 12 8 7 29

Autres

22 44 40 34 38 34

* y compris les usages non énergétiques

Source : ENERDATA

La distribution sectorielle de la consommation d'énergie montre bien la différence très forte entre les pays d'Europe centrale où, à l'exception à nouveau de la Hongrie, le secteur de l'industrie prédomine, par comparaison à la répartition dans Eur, où les trois grands secteurs ont des consommations à peu près équivalentes (avec une augmentation inquiétante de la consommation des transports dans les pays occidentaux). La faiblesse de la consommation des transports correspond à la réalité mais est accentuée dans certains pays par les difficultés statistiques, une partie des transports de marchandises étant traditionnellement comptée dans l'industrie dans les comptabilités énergétiques des pays de l'Est.

La domination de l'industrie est due au développement considérable des industries de base fortes consommatrices d'énergie, accompagné d'une exploitation extensive des ressources naturelles (notamment charbon et lignite). De plus, cette industrie connaît de pauvres performances d'efficacité énergétique du fait de l'age des installations et des procédés, d'une absence quasi-générale de maintenance de qualité et, plus récemment, du fonctionnement de très nombreuses usines très au dessous de leur capacité nominale, ce qui entraîne des gaspillages d'énergie supplémentaires.

Le développement du secteur tertiaire étant très limité, les consommations du secteur "autres" recouvre essentiellement le secteur domestique. Ce secteur est marqué par une forte proportion de chauffage urbain, en général en mauvais état depuis les centrales de production jusqu'à la consommation finale : absence de systèmes de régulation (même le plus élémentaire robinet) et bas niveau d'isolation des logements. En Bulgarie, la situation est aggravée par l'existence d'une importante proportion de chauffage électrique qui conduit à des situations de pénuries en pointe d'hiver. On se trouve dans plusieurs pays dans la situation paradoxale (et très mal vécue par les citoyens) d'une consommation totale d'énergie anormalement élevée accompagnée par des coupures de courant ou des arrêts des systèmes de chauffage.

Des gains considérables d'efficacité énergétique peuvent être réalisées dans ces deux grands secteurs : industrie et logements. Actuellement, la consommation d'énergie dans l'industrie diminue fortement, mais ce n'est pas (encore) du fait d'une amélioration significative de l'efficacité énergétique, mais du fait des baisses de production, notamment dans l'industrie lourde : il est clair que les premières baisses de l'intensité énergétique du PIB viendront essentiellement des restructurations industrielles. Mais il ne faut pas que ces baisses soient un prétexte à ne pas lancer de programmes d'efficacité énergétique, car sinon la perpétuation d'un système de consommation d'énergie inefficace empêchera le décollage économique.

La question des transports est particulièrement intéressante. C'est certainement le secteur où le "modèle occidental" n'est pas à suivre par les pays d'Europe centrale. Dans les pays occidentaux, le secteur des transports consomme environ 30% de l'énergie finale. Les transports sont dominés par l'utilisation de la voiture individuelle pour les personnes et des camions pour les marchandises. Une telle situation a des conséquences désastreuses : haut niveau de pollution atmosphérique, notamment dans les villes; nombre d'accidents insupportable (en France : 10 000 morts et 300 000 blessés par an...); des embouteillages permanents coûteux en temps, en argent, en énergie; l'augmentation de consommation de produits pétroliers; des coûts d'infrastructures sans limites... Cette situation est la preuve d'un échec flagrant, très difficile à corriger. Les pays d'Europe centrale n'ont pas connu le même type de développement et possèdent en général des moyens de transport collectif urbains et des trains de relativement b

onne qualité. Ils peuvent éviter de se précipiter vers l'accroissement de l'utilisation de la voiture individuelle et des camions. L'une des premières étapes de leurs efforts de "re-développement" doit être, avec l'aide de la coopération internationale, la modernisation et le développement des systèmes de transport public dans les agglomérations urbaines et des trains pour le transport des passagers et des marchandises sur longue distance (sans oublier les voies fluviales, notamment du système danubien).

2. UNE APPRECIATION DES CONSOMMATIONS FUTURES D'ENERGIE

De nombreuses études ont été déjà réalisées sur l'exploration de la demande future d'énergie dans les pays d'Europe centrale, par des équipes des pays eux-mêmes ou par des experts étrangers. Les études les plus récentes prennent comme hypothèse (qui est en train de se confirmer) que la croissance économique restera nulle ou négative dans le début de la décennie 90, pour devenir positive en fin de période, en fonction de la réussite des réformes économiques. Dans la première période, on s'attend à ce que la consommation d'énergie décroisse sensiblement, du fait essentiellement des restructurations industrielles. Mais, ensuite, les précisons voient la consommation d'énergie croître à nouveau, et surtout la consommation d'électricité. On constate alors que les intensités énergétiques ne s'améliorent pas dans des proportions suffisantes. De façon générale, tout en reconnaissant que l'efficacité énergétique doit être absolument prioritaire, ces études n'en tirent pas les conséquences en termes de programmation de

s actions, d'organisation et de financement : les potentiels des politiques d'efficacité énergétique sont par conséquent très sous-évalués.

Pour évaluer très globalement, mais probablement de façon assez réaliste, ce que pourrait être le futur énergétique de ces pays, nous faisons l'hypothèse que, sur une période d'environ vingt ans, c'est-à-dire à l'horizon 2010, les pays d'Europe centrale réussiront leur transition économique et que le marché sera "ouvert" entre l'Europe centrale et l'Europe occidentale. Sans prétendre à une imitation dans tous les domaines (nous avons vu l'exemple des transports), il est clair que le développement économique ne pourra se faire dans des conditions satisfaisantes que si la consommation d'énergie se fait dans des conditions croissantes d'efficacité amenant à ce que les intensités énergétiques des pays d'Europe centrale arrivent au niveau des efficacité énergétiques moyennes des pays d'Europe occidentale.

Pour ce qui concerne la Communauté Européenne (EUR 12) qui nous sert de référence, nous utilisons les résultats des scénarios étudiés par la Direction Générale de l'Energie de la Commission des Communautés Européennes à l'horizon 2010, publiés en 1990 et dont les résultats en termes d'intensités énergétique et électrique sont montrés dans le tableau 3 : le scénario S1 (le plus haut en consommation d'énergie) connaît une baisse de 32% de l'intensité énergétique finale entre 1990 et 2010, tandis que le scénario S3 (de politique accentuée de maîtrise de l'énergie, pour des raisons environnementale), connaît une baisse de 48% de cette intensité.

Tableau 3. Les futurs énergétiques de l'Europe des 12

1990 2000 2010

S1 S3 S1 S3

Intensité énergétique

finale

(tep/1000$)

0,25 0,21 0,20 0,17 0,13

Intensité

électrique finale

(kWh/$)

0,47 0,45 0,42 0,41 0,33

Source : Commission des Communautés Européennes, Direction Générale de l'Energie ("Energie en Europe", septembre 1989).

Taux de croissance annuels moyens du PIB : pour S1 :2,7 % de 1990 à 2010; pour S3 : 3,5% de 1989 à 2000 et 3% de 2000 à 2010.

Notre hypothèse sur l'évolution des pays d'Europe centrale est la suivante :

- La valeur du PIB sera en 1995 à son niveau de 1989, puis il croîtra à un taux annuel moyen de 3% entre 1995 et 2010.

- Les intensités énergétiques finales se rapprocheront de celle de la Communauté Européenne.

Cette hypothèse globale nous permet de fournir une évaluation de futurs possibles de la consommation finale d'énergie.

Nous appliquons les mêmes hypothèses pour tous les pays, ce qui est évidemment critiquable : nous pensons simplement que, dans la situation actuelle, ce raisonnement excessivement global peut nous donner des indications utiles sur la voie à suivre. Il est évidemment nécessaire d'effectuer des études détaillées pays par pays pour élaborer les programmes d'action d'efficacité énergétique, déterminer les besoins en produits énergétiques, dessiner les futurs systèmes énergétiques.

Les consommations d'énergie finale en 2000 et 2010 sont alors calculées suivant deux scénarios :

a) Dans le scénario A1, l'intensité énergétique finale s'améliore sur la période 1990-2010 pour atteindre la valeur de l'intensité énergétique finale du pays Eur en 1990 : 0,25.

On note que dans ce scénario, l'intensité énergétique finale des pays d'Europe centrale serait, en fin de période, encore nettement supérieure à celle des pays d'Europe occidentale, puisque ceux-ci auront continué à l'améliorer sur la période.

b) Dans le scénario A2, l'intensité énergétique finale s'améliore sur la période 1990-2010 pour atteindre la valeur que la Communauté Européenne (EUR 12) atteindrait en 2010 dans le cas du scénario S1 (qui est, rappelons-le, le plus élevé en consommation d'énergie).

Les résultats obtenus, pour chaque pays, sont montrés dans le tableau 4.

Tableau 4. Les consommations d'énergie finale en 2010

1990 2000 2010

A1 A2 A1 A2

--------- -----------

BULGARIE

PIB (1) 40 49 65

IEF (2) 0,53 0,40 0,35 0,25 0,17

CEF (3) 21 20 17 16 11

HONGRIE

PIB 54 65 87

IEF 0,37 0,31 0,28 0,25 0,17

CEF 20 20 18 22 15

POLOGNE

PIB 140 176 237

IEF 0,45 0,36 0,32 0,25 0,17

CEF 64 63 56 59 40

ROUMANIE

PIB 85 100 134

IEF 0,54 0,40 0,35 0,25 0,17

CEF 46 40 35 34 23

TCHECOSLOVAQUIE

PIB 88 105 142

IEF 0,59 0,45 0,40 0,25 0,17

CEF 51 47 42 36 24

(1) : produit intérieur brut en milliards de dollars US de 1980.

(2) : intensité énergétique finale en tep par 1000 $.

(3) : consommation d'énergie finale en Mtep.

Dans le scénario A1, on voit que pour tous les pays, la consommation finale d'énergie est soit stabilisée sur toute la période (Hongrie, Pologne), soit diminue de façon notable (Bulgarie, Roumanie, Tchécoslovaquie).

Dans le scénario A2, la consommation finale d'énergie diminue nettement sur la période, d'un facteur 2 pour les pays actuellement les moins sobres en énergie : Bulgarie, Roumanie, Tchécoslovaquie.

Cela donne à réfléchir : l'objectif ainsi affiché n'est pas déraisonnable. S'il est atteint, cela représente des économies financières (investissements, importations) tout à fait considérables qui seront un facteur du développement économique car les sommes d'argent jusqu'ici englouties dans un système énergétique inefficace pourront être consacrées au développement économique et social (rénovation de l'habitat, transports collectifs, services sociaux...). Les impacts sur l'environnement seront également considérables, dans la mesure où les actions sur la consommation d'énergie seront accompagnées d'une modernisation du système de production.

Bien entendu, cet objectif ne s'atteindra pas tout seul : il y a une relation biunivoque entre l'amélioration de l'efficacité énergétique et les réformes économiques. L'une ne va pas sans l'autre : chacune est indispensable à l'autre pour réussir. Nous aborderons les moyens de la mise en oeuvre d'une politique d'efficacité énergétique dans la troisième partie de cet article.

Le même raisonnement par comparaison peut être utilisé pour la consommation d'électricité dont nous avons vu qu'elle était également marquée par des intensités élevées.

Nous considérons trois scénarios à l'horizon 2010 :

- scénario A1 : l'intensité électrique des pays d'Europe centrale atteint, en 2010, sa valeur pour Eur en 1990 : 0,47.

- scénario A2 : l'intensité électrique des pays d'Europe centrale atteint, en 2010, sa valeur pour Eur en 2010 dans le scénario S1 de la Commission des Communautés Européennes : 0,41

- scénario A3 : l'intensité électrique des pays d'Europe centrale atteint, en 2010, sa valeur pour Eur en 2010 dans le scénario S3 de la Commission : 0,33.

Tableau 5. Les consommations d'électricité finale en 2010 (TWh)

1990 2000 2010

A B A B C

------- ---------- -----------------

BULGARIE

Intensité (1) 0,90 0,70 0,60 0,47 0,41 0,33

Cons. finale

totale (2) 36 34 29 31 27 21

HONGRIE

Intensité 0,57 0,52 0,45 0,47 0,41 0,33

Cons. finale

totale 31 34 29 41 36 29

POLOGNE

Intensité 0,69 0,60 0,50 0,47 0,41 0,33

Cons. finale

totale 96 106 88 111 97 78

ROUMANIE

Intensité 0,64 0,60 0,50 0,47 0,41 0,33

Cons. finale

totale 54 60 50 63 55 44

TCHECOSLOVAQUIE

Intensité 0,80 0,70 0,60 0,47 0,41 0,33

Cons. finale

totale 70 74 63 67 58 47

(1) en kWh par $ de PIB.

(2) en TWh.

La question d'une utilisation rationnelle de l'électricité et des potentiels d'efficacité dans ce domaine est particulièrement intéressante à plus d'un titre.

a) Dans les pays d'Europe centrale, la production d'électricité est un fardeau considérable du point de vue des risques (accidents nucléaires, déchets radioactifs), de la pollution de l'environnement (charbons de basse qualité, centrales en mauvais état) et du point de vue économique (coût en capital, importations en devises fortes). Réduire les niveaux de consommation pour le même service rendu aura un impact décisif sur l'amélioration de l'environnement. En parallèle, devra être mise en oeuvre l'amélioration de la qualité du système de production (en termes économiques et environnementaux).

b) Comme pour le secteur des transports, l'utilisation rationnelle de l'électricité est très loin d'avoir atteint un niveau suffisant dans la plupart des pays d'Europe occidentale, tout particulièrement en ce qui concerne l'éclairage, les appareils électroménagers... Cette carence est souvent due à la politique des compagnies d'électricité qui poussent l'usager à la consommation (la tendance est heureusement en train d'évoluer dans certains pays, les compagnies d'électricité comprenant qu'il est de leur propre intérêt économique de favoriser l'utilisation rationnelle de leur produit). Le potentiel d'économies d'électricité est donc encore considérable dans la Communauté Européenne.

c) A nouveau comme pour le secteur des transports, l'utilisation de l'électricité est un secteur de l'efficacité énergétique où les pays d'Europe centrale peuvent "sauter les étapes" et adopter d'emblée des solutions performantes sans suivre le trajet de leurs voisins occidentaux : par exemple en installant massivement des ampoules fluo-compactes pour l'éclairage, ou en mettant sur le marché des réfrigérateurs peu consommateurs.

Remarque : nous n'examinons pas dans cet article les questions relatives à l'approvisionnement et à l'offre d'énergie. Elles ont été étudiées dans leurs grandes lignes dans le rapport cité sur la situation énergétique des pays du Danube.

Il est certain que si les consommations d'énergie finale et d'électricité se situent dans l'avenir aux niveaux présentés ci-dessus et si les systèmes de production et de transport sont progressivement réparés et modernisés, les pays d'Europe centrale se trouvent, pour le moyen et le long terme, dans une situation beaucoup plus détendue et plus ouverte que ne pourrait le laisser penser l'état actuel du système énergétique ou que certains groupes de pression voudraient le faire croire.

Il est en tout cas indispensable que les politiques relatives à l'offre d'énergie soient élaborées à partir d'une approche globale de la demande et des potentiels d'action sur les consommations d'énergie. Il s'agit de placer sur le même plan les actions et les investissements sur l'amélioration de l'efficacité des consommations et ceux touchant à l'offre d'énergie. La solution choisie doit être celle qui procure le même service au consommateur, au coût économique et environnemental minimum.

En ce qui concerne les sources d'énergie, les recommandations issues de l'étude sur les pays du bassin du Danube sont les suivantes :

a) Développer les usages du gaz naturel (notamment par le cycle combiné pour la production d'électricité).

b) Diminuer le recours au lignite et au charbon tout en développant en parallèle les utilisations performantes et peu polluantes de ces combustibles (lits fluidisés) qui constituent une ressource majeure pour certains pays.

c) Développer l'utilisation décentralisée des énergies renouvelables, notamment en milieu rural où elles peuvent représenter un atout économique décisif (ressources notables dans plusieurs pays de géothermie, petite hydraulique, biomasse, celle-ci étant très importante en Roumanie).

d) Limiter la consommation des produits pétroliers (notamment par les actions préconisées ci-dessus dans le secteur des transports).

On pourra ainsi, par une combinaison judicieuse des actions sur les systèmes de consommation et de production, lever l'hypothèque des centrales nucléaires qui doivent être arrêtées pour des questions de sécurité (modèles VVER) sans qu'il soit besoin d'envisager leur remplacement par de nouvelles centrales nucléaires.

3. LA MISE EN OEUVRE DES POLITIQUES D'EFFICACITE ENERGETIQUE

Malgré tous les arguments en faveur de l'efficacité énergétique et son affichage comme priorité dans la plupart des énoncés des intentions des gouvernements, peu de programmes sont encore développés et ni les pays, ni la coopération internationale n'ont mis en place de moyens suffisants, qu'il s'agisse de la législation, des institutions ou des mécanismes de financement.

Sur les cinq pays que nous étudions, seule la Roumanie a créé un organisme national pour la mise en oeuvre de programmes d'efficacité énergétique (voir encadré). Mais on assiste actuellement à une évolution notable sur trois niveaux : sur le plan national, des projets de législation et d'organisation sont présentés; de très nombreuses initiatives décentralisées se manifestent (au niveau des villes ou des régions, avec une coopération active d'équipes régionales d'Europe occidentale, notamment de plusieurs délégations régionales de l'Ademe); la coopération internationale soutient de plus en plus les programmes d'efficacité énergétique : programmes PHARE et THERMIE de la Commission des Communautés Européennes, projets de prêts de la Banque Mondiale et de la BERD (déjà lancés pour la rénovation de réseaux de chaleur).

Pour donner un plus grand dynamisme aux politiques d'efficacité énergétique, un certain nombre de réformes et d'initiatives sont nécessaires, que nous allons brièvement énumérer.

Les prix de l'énergie : une condition nécessaire mais pas suffisante.

Les pays d'Europe centrale construisent actuellement, non sans difficultés, la transition de leurs économies vers l'économie de marché. Progressivement, pour que cette économie fonctionne correctement, les prix doivent être élaborés à partir des coûts. Cela est particulièrement vrai des prix des produits énergétiques au consommateur qui doivent refléter les coûts internationaux des énergies primaires ou les coûts de production et, si possible, intégrer les coûts externes liés aux atteintes à l'environnement. La situation, qui prévaut encore dans certains pays, de subventions au secteur énergétique ne peut perdurer : elle grève lourdement le budget de l'Etat, entrave le fonctionnement normal des entreprises énergétiques et constitue un frein à l'utilisation rationnelle de l'énergie du côté du consommateur qui n'a pas d'incitation financière à l'économie.

Il est exact que le passage à des prix de l'énergie élevés constitue une pression sur le consommateur et l'incite à économiser. Mais on constate que, dans plusieurs pays d'Europe centrale, les prix de l'énergie et en particulier de l'électricité sont déjà très élevés par rapport au niveau de vie des usagers : ceux-ci sont obligés de restreindre leur consommation, non pas dans le sens d'une utilisation plus efficace de l'énergie, mais comme une restriction. Cela parce que les moyens de développer des programmes d'efficacité énergétique n'ont pas été mis en place.

D'autre part, dans un contexte où l'ajustement des prix ne peut se faire que progressivement, pour des raisons sociales et politiques (notamment pour les dépenses de chauffage), l'Etat continue en fait à subventionner le secteur de l'énergie : il est alors de l'intérêt direct des finances publiques de mettre en oeuvre des programmes d'efficacité énergétique, sans attendre la "vérité des prix" (qui elle-même ne suffira pas à régler le problème).

L'exemple des pays industrialisés occidentaux, pourtant adeptes de l'économie de marché, montre bien que les succès des politiques d'efficacité énergétique qui ont amené à une quasi stabilisation de la consommation d'énergie pour une croissance du PIB de 30% entre 1975 et 1987 environ ont été déclenchés par la question des prix (augmentation des prix du pétrole) mais n'ont été acquis que grâce à une panoplie très complète d'interventions de la puissance publique : réglementations, campagnes d'information, institutions et organismes, programmes de recherche et d'innovation, incitations financières aux investissements (déductions fiscales ou subventions).

Des programmes d'efficacité énergétique

L'établissement des programmes se fait suivant deux lignes directrices :

a) Corriger les gaspillages de la situation actuelle : rénovation des réseaux de chaleur, mesure des consommations d'énergie, systèmes de régulation, isolation des logements, récupérations des chaleurs perdues dans l'industrie...

b) Construire de nouvelles installations efficaces en énergie : appareils électriques à basse consommation, transports collectifs, nouveaux logements bien conçus et bien isolés, procédés industriels performants...

Les principaux éléments d'un programme national d'efficacité énergétique sont les suivants :

- nouvelles réglementations, surtout dans le secteur des bâtiments neufs et des équipements électroménagers;

- programmes d'information pour les consommateurs, les gestionnaires, les dirigeants (et tout particulièrement les dirigeants politiques qui oscillent entre le productivisme à l'ancienne ou le libéralisme à tout crin, tout aussi dévastateur...);

- programmes de formation pour les ingénieurs, les techniciens, les architectes, les gestionnaires, les chefs d'entreprises, les services techniques des villes;

- audits énergétiques et opérations de démonstrations dans les industries et les grands bâtiments pour élaborer des programmes d'intervention;

- soutiens techniques (expertises) et financiers aux instituts de recherche et développement et aux industries pour qu'ils mettent au point, fabriquent et commercialisent des équipements efficaces en énergie;

- soutien à la création de bureaux d'études et d'ingénierie capables d'effectuer les interventions d'efficacité énergétique, de mettre en oeuvre les programmes, de réaliser les projets;

- soutien aux accords industriels ( achats de licences, participations en capital) et aux échanges technologiques.

- soutiens financiers par des moyens appropriés (subventions, prêts) nationaux et internationaux pour les investissements d'efficacité énergétique, au plan national et au plan régional et local, notamment pour les villes qui constituent actuellement les points d'ancrage les plus sûrs d'une telle politique.

Outre leurs effets sur la situation énergétique, économique et environnementale, ces programmes peuvent avoir un impact très important sur l'emploi dans toutes les activités et toutes les régions, ce qui est un apport essentiel à la transition actuelle.

Des organismes pour promouvoir, impulser, animer, coordonner

Nécessité d'intervention de la puissance publique, élaboration, coordination et impulsion des programmes, animation du réseau des partenaires : des institutions publiques sont nécessaires pour la mission de service public de l'efficacité énergétique.

La mise en oeuvre de programmes d'efficacité énergétique est par nature diversifiée et décentralisée : elle est le fait des entreprises - soit pour la maîtrise de leur consommation d'énergie, soit pour la fabrication ou la vente d'équipements performants - des collectivités locales, des administrations et des sociétés de services, des ménages.

Une institution responsable du programme national d'efficacité énergétique n'a pas pour mission de réaliser les projets elle-même mais de créer les conditions nécessaires pour que ces projets soient réalisés et assurer leur impact maximal en termes d'efficacité technique, économique, sociale et environnementale. C'est bien une fonction de service public, d'un caractère nouveau par rapport au rôle traditionnel de l'administration, surtout dans les pays de l'Est, qui demande une grande capacité d'animation, de dialogue, de rapidité d'intervention et de compréhension des problèmes et des contraintes de partenaires variés.

L'expérience acquise dans de nombreux pays et la solution qui se met lentement en place dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale (voir encadré) consiste :

- D'une part, à créer des équipes décentralisées - surtout lorsque la taille du pays est importante - au niveau des régions, des grandes agglomérations, des centres industriels. L'intérêt de la présence des équipes locales est d'être près des consommateurs, de travailler sur le terrain, de développer des programmes correspondant à la fois aux orientations du programme national et aux spécificités régionales ou locales. Selon les situations, notamment administratives, de chaque pays, ces équipes peuvent être liées aux autorités régionales ou locales ou bien dépendre de l'organisme national. La première solution est préférable pour ne pas alourdir la structure nationale (très grande crainte compréhensible dans les pays d'Europe centrale de la bureaucratisation) et respecter l'esprit de décentralisation des initiatives.

- D'autre part, à créer un organisme national qui a comme principales responsabilités : l'intégration des objectifs d'efficacité énergétique dans la politique économique, industrielle et énergétique du pays; l'élaboration du programme national d'efficacité énergétique; la proposition de normes et réglementations nationales; l'impulsion et la coordination des programmes de recherche, d'innovation, de démonstration; l'organisation et la coordination des aides financières nationales et internationales; la coordination de la coopération internationale.

Le financement des actions d'efficacité énergétique

Les besoins de financement recouvrent d'une part le budget de fonctionnement (salaires, équipement, bureaux) et d'actions directes (information, formation, études économiques, activités internationales) de tous les organismes chargés des programmes et d'autre part les moyens financiers de soutien aux programmes : innovation, démonstration, diagnostics énergétiques, aides à l'investissement, aides au développement industriel.

Dans les pays d'Europe centrale, la coopération internationale est évidemment nécessaire dans le domaine de l'efficacité énergétique et elle doit être augmentée par rapport à son niveau actuel, notamment par une meilleure adaptation des mécanismes des banques internationales de développement (Banque Mondiale, BERD, BEI) pour ces investissements qui ne sont pas dans leurs habitudes : il faut qu'elles apprennent à financer des programmes d'opérations diverses et non plus des projets de grande taille et pour cela qu'elles s'appuient sur des relais nationaux, bancaires (banques de développement par exemple) et techniques (absolue nécessité des agences d'efficacité énergétique pour monter et suivre les programmes).

Mais les pays eux-mêmes doivent faire un effort financier pour concrétiser leur volonté politique : il a été proposé dans plusieurs pays (dont la Russie) la création d'un Fonds national pour l'efficacité énergétique alimenté par un prélèvement de 1% sur toutes les "factures" énergétiques finales. Le projet russe est particulièrement innovant et décentralisateur : le prélèvement se ferait au niveau régional pour financer les opérations régionales sous la responsabilité de Centres régionaux pour l'efficacité énergétique et 30% des fonds régionaux seraient versés au niveau fédéral pour les programmes nationaux.

Le développement économique et social des pays d'Europe centrale passe par la mise en oeuvre de programmes d'efficacité énergétique dans tous les secteurs d'activité. Les pays eux-mêmes doivent marquer leur volonté politique par des décisions de caractère institutionnel, réglementaire, financier. De son côté, la coopération internationale doit soutenir ces programmes de façon beaucoup plus nette qu'elle ne le fait aujourd'hui : c'est l'une des conditions majeures de la réussite de la transition dans laquelle se sont engagés ces pays.

Institutions pour l'efficacité énergétique dans les pays d'Europe centrale

Roumanie. C'est le seul pays à avoir mis en place une institution spécifique pour la mise en oeuvre d'une politique d'efficacité énergétique : l'ARCE, Agence roumaine pour la conservation de l'énergie, créée en 1991. L'ARCE comprend environ 130 personnes, dont 30 au siège, à Bucarest et une centaine dans 16 "filiales" régionales. L'ARCE est placée sous la tutelle du Ministère de l'Industrie; elle est financée par le budget de l'Etat, pour son fonctionnement et des aides aux consommateurs. Jusqu'ici, l'ARCE est presque uniquement intervenue dans l'industrie, par ses filiales régionales : audits énergétiques et aides à l'investissement (la partie financière des dossiers est gérée par la "Banque roumaine de développement"). A partir de la fin de 1992, l'ARCE va bénéficier d'un programme d'assistance technique de la Commission des Communautés Européennes (DG I, programme PHARE), dont la responsabilité a été confiée à l'Ademe. A signaler également plusieurs initiatives de ville à ville entre la Roumanie et la Fra

nce.

Bulgarie. Il n'y a pas de ministère de l'énergie ou autre entité gouvernementale coordonnant l'ensemble des activités du secteur énergétique. Le "Comité de l'énergie" supervise le secteur de la production d'électricité, des mines de charbon et le chauffage urbain. Au sein du Comité, un département est chargé de l'efficacité énergétique mais n'y croit pas beaucoup. Au mois d'octobre 1992, le gouvernement a décidé la création d'une Agence nationale pour l'efficacité énergétique et nommé son directeur. L'Agence n'est encore qu'en gestation et la crise politique de la fin de 1992 retarde encore les affaires..

Hongrie. Du point de vus de la consommation d'énergie, la Hongrie est dans une situation de moindre inefficacité que les autres pays d'Europe centrale. L'efficacité énergétique est en bonne place dans les axes de la politique énergétique du gouvernement mais on fait surtout confiance aux prix de l'énergie comme moyens d'action. L'efficacité énergétique dépend de la Direction de l'énergie du ministère de l'industrie et du commerce. Une structure particulière avait été créée en 1985 au sein du ministère pour l'efficacité énergétique mais n'a pu faire grand chose faute de moyens. Une loi sur l'efficacité énergétique doit être présentée au Parlement fin 92 ou début 93.

Tchécoslovaquie. Il faudra attendre l'organisation de chacune des deux républiques pour avoir une vision à peu près claire. Actuellement, au niveau fédéral, la mise en oeuvre de la politique d'efficacité énergétique est confiée à l'Agence fédérale de l'énergie, sous tutelle du ministère de l'économie. Ses principales tâches sont : organiser la coopération internationale (programmation énergétique, programmes régionaux, financés par la Commission européenne); organiser l'information et la formation dans le domaine de l'efficacité énergétique; poursuivre une politique de normes et de standards; organiser un réseau de partenaires : sociétés de services, producteurs d'énergie. A noter le rôle actif de la fondation SEVEN.

Pologne. L'idée de créer une agence pour l'efficacité énergétique a émergé dès 1989 et le Parlement a voté cette création en octobre 1990. Rien ne s'est passé, notamment à cause des réticences des ministères de l'industrie (responsable de l'énergie) et des finances, oppositions classiques renforcées par le credo "les prix doivent tout résoudre" (la Pologne fait justement actuellement figure de contre-exemple) et malgré le soutien du ministère de la construction et de celui de l'environnement.

Cela n'a pas empêché : de nombreuses initiatives décentralisées dans les régions et les villes : Gdansk, Katowice, Biesko-Biala... des initiatives non-gouvernementales comme la Fondation FEWE... une coopération internationale active, notamment de la part du Danemark et de la France (Ademe : aspects institutionnels et coopération régionale décentralisée).

Depuis quelques mois, un nouveau projet d'Agence nationale est sur la table, à l'initiative du ministère de la construction. On attend la décision.

 
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