Partito Radicale

Lega Internazionale Antiproibizionista

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SOMMARIO. Lungo documento, suddiviso in paragrafi.

A) PREMESSA. La guerra alla droga è definitivamente persa. Il bilancio è pesante. L'attuazione di una politica proibizionista moltiplicata per 10 (quale sarebbe necessaria, per tentare di vincere su questa linea) comporterebbe l'instaurazione di un regime poliziesco...

B) DALLE LIBERTA'INDIVIDUALI ALLA SALVAGUARDIA DELLA DEMOCRAZIA. Agli inizi degli anni '60 in Europa l'uso delle droghe era circoscritto. Nel 1961, con l'adozione in ambito N.U. della 'Convenzione Unica', le tesi proibizioniste registrano un successo decisivo.

C) CONSEGUENZE DEL PROIBIZIONISMO. La criminalità organizzata pratica ad ogni livello e in ogni paese corruzione e destabilizzazione, influenzando anche la politica. Dal punto di vista penale si sono avute misure restrittive delle libertà, mentre cresce ovunque una incontrollata e inutile "burocrazia antidroga". E' infine universalmente riconosciuto che il regime proibizionista è responsabile degli alti prezzi della droga sul mercato.

Si è però progressivamente sviluppata una opzione antiproibizionista, con una sua dottrina: lo Stato non può proibire un comportamento che non nuoce ad altri. Questa corrente ha sviluppato vari modelli di un possibile regime di legalizzazione: "modello medico", "modello del commercio passivo", "modello liberale"; "l'insieme del processo dovrebbe comunque essere oggetto di una regolamentazione". Insieme alla revisione teorica si è però anche sviluppato un movimento che punta alla "riduzione del danno". Esso però acquista tutto il suo significato solo se inserito in una strategia globale di legalizzazione controllata di tutte le droghe. A questi sviluppi fanno ostacolo le Convenzioni ONU. Occorre dunque "superare" queste Convenzioni.

ESAME DELLE POSSIBILI MODIFICHE E/O DENUNCE DELLE CONVENZIONI ONU.

Si analizzano le tre Convenzioni: Convenzione Unica del 1961, Convenzione sulla sostanze psicotrope del 1971, Convenzione di Vienna del 1988. Si analizza in particolare "in che modo si possa smantellate la Convenzione Unica" (ma anche le due successive) partendo da alcuni principi di base.

I- I PRINCIPI DI BASE: a) il principio dell'"economia dei mezzi" (modificare il meno possibile il testo della Convenzione); b) il principio del "ritorno alle fonti" (ritornare, per quanto possibile, alla legislazione internazionale vigente prima del 1961); c) il principio "dell'adattamento" (rendere flessibile l'attuale regime rispetto ad una logica antiproibizionista).

II- LE TECNICHE DI MODIFICA DELLA C. UNICA

Vengono ampiamente analizzati e discussi i quattro procedimenti possibili: "le riserve (artt. 49 e 50 par.1), la denuncia (art. 46 par. 2), il declassamento (art. 3 par. 3) e l'emendamento (art. 47 par. 4)".

III- IL CONTENUTO DELLE MODIFICHE ALLA C.U.

Si espongono, nel loro contenuto, gli emendamenti che si ritiene debbano essere proposti, "sulla base del principio dell'economia dei mezzi [v. sopra] che ispira la presente consultazione". A) Emendamenti al Preambolo (viene presentata e illustrata una proposta di preambolo sostitutivo); B) Emendamenti agli articoli 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51.

C) PER UNA CAMPAGNA PARLAMENTARE DI DENUNCIA E/O EMENDAMENTO. PROPOSTE DI INIZIATIVA.

Poiché è possibile per uno Stato o un gruppo di Stati presentare emendamenti ad uno o più articoli della Convenzione delle N.U. e persino di denunciare le Convenzioni, campagna dovrebbe avere come suoi obiettivi quelli di emendare la C.U del 1961 e di denunciare invece la Convenzione di Vienna del 1988. Si forniscono ampi ragguagli sulle tecniche da adottare.

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REVISIONE DELLE CONVENZIONI DELLE NAZIONI UNITE IN MATERIA DI DROGA

A - PREMESSA

La guerra alla droga è definitivamente persa. Il fallimento del regime proibizionista è oramai riconosciuto da numerose personalità ufficiali e da fasce sempre più ampie dell'opinione pubblica.

Il bilancio è pesante. I servizi di polizia e di dogana riescono a sequestrare solo tra il 5 e il 10% del volume totale delle droghe in circolazione; un volume che tra l'altro registra un aumento costante. Il prezzo di vendita al dettaglio dell'eroina corrisponde a 1700 volte il costo di produzione. Attualmente il prezzo di un grammo di eroina equivale a quello di dieci grammi d'oro. Non c'è più nulla che dia adito a dubbio: il proibizionismo ha reso il traffico delle droghe il commercio più redditizio del pianeta e costituisce la principale ragione dell'espansione del fenomeno. Mai in tempo di pace un regime legale è stato tanto raggirato, nè ha determinato un simile disastro.

Probabilmente sarebbe necessario moltiplicare per 10 l'efficacia di una politica repressiva - già notevolmente rinforzata nel corso degli ultimi 20 anni - per infierire un colpo decisivo o anche solo significativo al traffico. Ma l'attuazione di questa politica comporterebbe l'istaurazione di un sistema poliziesco e la militarizzazione della società; tale scenario oscilla tra l'irrealismo e l'incubo.

Tale constatazione, seppure lapidaria, è il frutto di una riflessione che si è notevolmente affinata e sviluppata da una trentina d'anni a questa parte, e cio' parallelamente all'evoluzione del fenomeno e al degradarsi della situazione.

DALLE LIBERTA' INDIVIDUALI ALLA SALVAGUARDIA DELLA DEMOCRAZIA.

Agli inizi degli anni '60 in Europa l'uso delle droghe era circoscritto ad alcuni gruppi molto marginali e non costituiva certo un problema sociale. Come negli Stati Uniti, dove la sua diffusione anche se più estesa, era ancora estremamente contenuta. E' proprio in questo periodo, più precisamente nel 1961, in occasione dell'adozione della Convenzione Unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti (qui di seguito Convenzione Unica), che le tesi proibizioniste registrano un successo decisivo. In seguito a tale successo l'ONU ha costruito la sua strategia, attuata attraverso una pressione ed un controllo sempre crescenti, fino a giungere con l'adozione della Convenzione di Vienna nel 1988 sul traffico illecito di sostanze stupefacenti (qui di seguito Convenzione del 1988) a legittimare a livello mondiale, il concetto di "guerra alla droga", traguardo del proibizionismo.

Le ragioni dell'espansione del mercato delle droghe e soprattutto dell'esplosione del consumo dell'eroina, e dunque del fallimento di questo regime, sono da ricercare essenzialmente in considerazioni di carattere criminologico, socio-sanitario, economico ed istituzionale. Queste ultime tendono a dimostrare che il proibizionismo è basato non solo su dei principi piuttosto discutibili, che per giunta non permettono di raggiungere gli obiettivi prefissati, ma è all'origine di una serie di effetti indotti più numerosi e sovente più gravi del problema che si era prefisso di risolvere.

Converrebbe quindi passare in rassegna rapidamente le critiche più aspre mosse al regime proibizionistico, e le relative conseguenze, prima di proporre un modello alternativo fondato sulla legalizzazione.

CONSEGUENZE DEL PROIBIZIONISMO

Dal punto di vista economico, la criminalità organizzata che gestisce a livello mondiale il traffico illegale delle droghe, con un turn-over valutato dall'ONU a 500 miliardi di dollari, pratica l'infiltrazione, la corruzione e perfino la destabilizzazione, nelle più alte sfere del potere economico, finanziario, politico e dei mezzi d'informazione; cio' sia nei paesi produttori quanto in quelli consumatori. Un tale potere permette ai diversi cartelli, triadi, clan mafiosi o altro, di influenzare le decisioni politiche al fine di mantenere o rinforzare il regime attuale. Gli enormi profitti del traffico delle droghe permettono inoltre degli investimenti massicci nel circuito economico-finanziario, al punto che interi settori dell'economia legale sono già nelle mani della criminalità organizzata.

Dal punto di vista sanitario e sociale, la proibizione e la repressione confinano i consumatori di droghe ai margini della società, escludendoli quindi dai servizi medici e sociali. Una tale situazione ha l'effetto di incitare i comportamenti a rischio dei tossicomani e di conseguenza, diffondere le malattie infettive dai tossicomani alla popolazione non tossicomane. All'illegalità è ugualmente da imputare la qualità scadente delle sostanze in circolazione che, si tenga presente, non sono oggetto di alcun controllo, con le ben note conseguenze principalmente in termini di overdosi.

Dal punto di vista giuridico e penale, si possono citare tra le conseguenze più gravi, l'inversione dell'onere della prova, il prolungamento del fermo di polizia, le perquisizioni senza mandato, il sovraccarico del sistema giudiziario, le intercettazioni telefoniche, le consegne controllate, il prolungamento della detenzione preventiva, l'affollamento delle prigioni. Inoltre il proibizionismo ha favorito lo sviluppo della delinquenza urbana al punto che più dei due terzi dei crimini commessi nei grandi agglomerati sono legati alla droga o, più precisamente, alla legislazione in materia di droga. Tutti i cittadini, principalmente i meno tutelati, si trasformano in vittime potenziali di questa micro-criminalità.

Dal punto di vista amministrativo infine, si registra lo sviluppo di una burocrazia dell'anti-droga dalle dotazioni sempre più consistenti, e un mercato, spesso al di fuori di qualunque controllo e dunque di interessi legati alla "disintossicazione".

La critica fondamentale degli effetti economici del proibizionismo meriterebbe di essere sviluppata in modo più approfondito, poiché concettualmente il proibizionismo viene identificato come il vettore dell'aumento del traffico e del consumo delle droghe proibite; non si puo' più pretendere che si tratta di un effetto perverso o di una conseguenza collaterale alla quale bisognerebbe adeguarsi come ad un male necessario per scongiurare un male peggiore. Al contrario, una volta individuata la responsabilità di un sistema proibizionistico in merito all'aumento ed alla diffusione della droga, l'intera costruzione, minata nelle sue stesse fondamenta, crolla.

E' universalmente stabilito che l'attuale regime proibizionista in materia di droghe sia responsabile, come qualsiasi forma di proibizionismo, del livello particolarmente elevato del prezzo della droga sul "mercato". Cio' è la conseguenza di quel che si definisce la "crime tariff" o la "criminalization tax", una sorta di premio che il trafficante si concede per il rischio corso. Margini di profitto talmente ampi rappresentano un incentivo tale da consentire di reperire facilmente persone disposte ad affrontare i rischi legati alla diffusione delle sostanze vietate. Inversamente, e paradossalmente, dal punto di vista del consumatore prezzi tanto inaccessibili, lungi dal costituire un ostacolo, fungono da motore del mercato. In sostanza l'azione congiunta della "criminalization tax" e del "multilevel - marketing" risulta di indubbia efficacia per l'economia della droga poiché genera un sistema nel quale i consumatori, per finanziare il proprio acquisto, sono costretti a diventare spacciatori ed a ricercare un

a clientela sempre più numerosa, offrendo dei prodotti sempre più adulterati. E' superfluo dilungarsi sul ricorso "obbligatorio" al furto ed alla prostituzione.

Creare una scarsità artificiosa di un bene che non è affatto scarso, il cui prezzo proibitivo agisce da volano per l'ampliamento della clientela, non è che uno dei paradossi del proibizionismo. Il modello economico creato dal commercio della droga infatti si presenta come un sistema efficacissimo che unisce gli effetti positivi del monopolio e del regime di concorrenza, eliminando i rispettivi obblighi e difetti, ottimizzando i profitti ed accrescendo costantemente la domanda. Tali sono le motivazioni principali che decretano il superamento del modello imposto dalle Convenzioni internazionali delle Nazioni Unite.

L'opzione antiproibizionista

In considerazione del regime in vigore da più di trent'anni, si è progressivamente sviluppata una riflessione a sostegno di una dottrina anti-proibizionista in materia di droga. Quest'ultima si fonda su di un principio generale del diritto in base al quale lo Stato non puo' proibire o reprimere un comportamento che non nuoce ad altri (crimine senza vittima). La corrente antiproibizionista ha sviluppato dei modelli che prevedono un regime legale per le droghe tendenti a contenere e perfino a ridurre la diffusione delle stesse, ed a minimizzare gli effetti perversi del regime in vigore. Questa riflessione su alcune ipotesi di legalizzazione, a diversi livelli, puo' essere schematizzata in tre categorie principali suscettibili comunque di una certa mobilità: il modello medico, il commercio passivo e il modello liberale.

Il modello medico è certamente il meno rivoluzionario. E' quello che meno si discosta dal regime attuale; consiste nell'affidare esclusivamente ai medici il diritto di prescrivere le sostanze attualmente proibite. Sono previste delle drastiche limitazioni come ad esempio per quanto riguarda l'eroina, la consegna di quantità molto ridotte non iniettabili da consumare eventualmente in loco. I detrattori di questo modello sostengono che esso si limita a sostituire la penalizzazione di un comportamento trasformandolo in un trattamento medico. Esso se non altro, presenta il vantaggio di rassicurare l'opinione pubblica.

Il modello del commercio passivo prevede la creazione in ogni paese di un monopolio di Stato adibito alla produzione, alla trasformazione e alla commercializzazione delle sostanze attualmente vietate; mira cioè ad assicurarne la disponibilità ai consumatori vietando allo stesso tempo qualunque forma di promozione del mercato.

Il modello liberale confida nelle leggi di mercato, ed in particolare in quella della domanda e dell'offerta, per definire la disponibilità, il prezzo e la varietà delle sostanze offerte.

In effetti il modello più equilibrato costituisce una sorta di compromesso tra i diversi approcci, anche perché è stata integrata una componente evolutiva. In effetti se le opinioni degli antiproibizionisti convergono ampiamente nel riconoscere che il passaggio dal sistema attuale ad un regime di legalizzazione deve costituire una rottura in modo da colpire in maniera definitiva il mercato nero, le droghe devono tuttavia essere oggetto di un processo di adeguamento. E' per questi motivi che non si puo' assolutamente escludere che una sostanza possa in un primo momento essere venduta in farmacia su prescrizione medica, ed essere oggetto dopo qualche anno di una regolamentazione più elastica. Tuttavia, per quanto riguarda la cannabis ed i suoi derivati, si puo' affermare che esiste già un largo consenso per prevedere delle regolamentazioni simili a quelle in vigore per il tabacco e gli alcoolici, cioè una vendita libera accompagnata da talune restrizioni quali il divieto assoluto di pubblicità e di vendita ai

minori.

Quanto alle droghe pesanti quali l'eroina e la cocaina, potrebbero essere vendute in farmacia su prescrizione medica. In tal caso i medici dovrebbero naturalmente essere autorizzati a prescrivere dei programmi di mantenimento, mentre determinate strutture medico-sanitarie dovrebbero essere in grado di assicurare la presa in carico dei tossicomani e dei consumatori. I prezzi delle sostanze dovrebbero collocarsi in una zona di equilibrio tra le due esigenze di dissuasione dal consumo e non induzione di un mercato parallelo.

L'insieme del processo, dalla fabbricazione alla vendita al dettaglio (e non quest'ultima tappa esclusivamente), dovrebbe essere oggetto di una regolamentazione che tenga conto non solo dell'esigenza della riduzione dei danni sanitari e sociali dei tossicomani, ma anche dei danni civili e degli attentati alla democrazia ed alle sue istituzioni.

Parallelamente all'evoluzione teorica dell'anti-proibizionismo, che partendo da una critica ai principi del proibizionismo e delle sue conseguenze ha finito con l'elaborare dei modelli alternativi per trovare soluzioni più dinamiche per la società e più efficaci per i consumatori, si è sviluppato un movimento induttivo e pragmatico che tende a ridurre i danni legati alla droga (drug related harm reduction). Concettualmente si tratta di non considerare più la droga come un male assoluto da eradicare a qualunque costo, ma come un fenomeno che, lo si voglia o no, è parte della realtà e che conviene gestire affinché sia reso il più accettabile possibile. In altri termini si tratta di sostituire all'obiettivo dell'astinenza quello della riduzione dei danni.

Questo movimento favorevole ad un contenimento dei danni, ha conosciuto un tale sviluppo che oramai - in particolare dalla presa di coscienza della classe politica del dilagare dell'epidemia dell'AIDS - tale politica supera il limite iniziale delle poche grandi città europee che l'hanno generata e comincia a divenire la linea di condotta di diversi governi europei.

Un tale cambiamento ha una connotazione rivoluzionaria poichè equivale ad una ammissione del fallimento della strategia repressiva ed all'abbandono di uno dei dogmi su cui si fonda il proibizionismo secondo il quale non esiste medio termine nell'obiettivo della disintossicazione. Ad ogni modo non bisogna incedere nell'ottimismo. In primo luogo perché la politica di "harm reduction" è necessariamente relegata ai limiti creati dalle Convenzioni dell'ONU del 1961, 1971, 1988. Essa puo' percio' portare delle soluzioni concrete alla situazione sanitaria e sociale dei tossicomani e alla diminuzione della piccola delinquenza. E' pero' praticamente priva di effetti sull'organizzazione clandestina del mercato e sulla maggior parte delle conseguenze che una tale organizzazione comporta. Inoltre essa puo' generare confusione nell'opinione pubblica che potrebbe giungere ad associare l'aumento del consumo e della conseguente criminalità, con l'atteggiamento tollerante delle autorità verso i tossicomani. Infine questa pol

itica rischia di fungere da paravento ai governi che, costretti dalla necessità di dimostrare efficienza ed impegno in questo campo, non desiderino rimettere in causa il regime proibizionista in vigore.

La politica dell'"harm reduction" esattamente come la campagna per la depenalizzazione del cannabis e dei suoi derivati, acquista il suo senso più completo solo se inserita in una strategia globale di legalizzazione controllata di tutte le droghe. Tale necessità è stata oggetto recentemente di sviluppi significativi ed a volte inattesi; come l'Appello a Bill Clinton promosso da personalità quali Milton Friedman e Joseph Mc Namara affinché cessi la guerra alla droga, il manifesto di Garcia Marquez riportato dal settimanale spagnolo Cambio 16, le dichiarazioni di Raymond Kendall, Segretario generale dell'Interpol, che si è recentemente pronunciato in favore della depenalizzazione di ogni tipo di droga, le sempre più numerose dichiarazioni di donne ed uomini, senza dimenticare svariati editoriali di prestigiosi giornali quali l'Independent o l'Economist, le conferenze internazionali come quelle svoltesi a Baltimora e a Washington nel novembre 1993.

Ma come è evidente l'ampliamento della presa di coscienza, allo stesso tempo è altrettanto chiaro che sono le Convenzioni dell'ONU che costituiscono l'ostacolo principale all'attuazione della legislazione antiproibizioniste. In effetti oggi gli Stati attuano delle politiche proibizioniste poiché si allineano alle disposizioni delle Convenzioni dell'ONU sugli stupefacenti e in particolare della Convenzione Unica. Le Nazioni Unite sono proibizioniste proprio perché applicano le disposizioni volute dai suoi Stati membri.

Una situazione paradossale dalla quale tanto le Nazioni Unite quanto gli Stati firmatari potranno uscire solo superando le attuali Convenzioni. E' a questa ipotesi che l'analisi qui di seguito presentata tenta di fornire i primi elementi di risposta.

A questo scopo sarà presentata innanzitutto la sintesi di un rapporto elaborato dalla Lega Internazionale Anti-proibizionista, sulle possibilità di modificare, attraverso la messa a punto di strumenti giuridici adeguati, le Convenzioni del 1961 e 1988. Nella seconda parte, partendo da tali riflessioni, saranno delineate delle ipotesi di iniziative parlamentari e giuridiche.

ESAME DELLE POSSIBILI MODIFICHE E/O DENUNCE DELLE CONVENZIONI DELL'ONU

Introduzione

1. Le politiche in materia di droga sono regolate a livello internazionale, da tre Convenzioni delle Nazioni Unite: Convenzione Unica sulle sostanze stupefacenti del 1961, la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 e la Convenzione di Vienna contro il traffico illegale di stupefacenti del 1988.

La Convenzione sugli stupefacenti del 1961, è un Trattato internazionale concluso nel quadro dell'Organizzazione delle Nazione Unite, il cui oggetto è di prevenire e combattere il flagello della tossicomania con delle misure internazionali coordinate. Essa ha reso nulle tutte le precedenti convenzioni in materia.

Tale Convenzione enuncia nel suo Preambolo come pure nel testo stesso del Trattato (art. 4) il proprio principio di base, cioè che "la detenzione, l'uso, il commercio, la distribuzione, l'importazione, l'esportazione, la fabbricazione e la produzione di sostanze stupefacenti sono limitate esclusivamente a fini medici e scientifici". In parole povere questo testo internazionale da vita alla proibizione ed alla repressione delle droghe illecite nel mondo.

2. Per giungere a questo risultato, le Parti contraenti della Convenzione, che si dichiarono nel Preambolo "preoccupate della salute fisica e morale dell'umanità" si fissano dei principi direttori, la cui messa in opera è affidata a degli organi internazionali di controllo.

Per limitarsi all'essenziale, il testo prevede due forme complementari di controllo: la prima a carattere essenzialmente preventivo, si basa su di un mercato legale, scientifico e medico; la seconda di tipo repressivo, riguarda il traffico illecito, l'uso abusivo e la tossicomania.

La prevenzione mira essenzialmente ad evitare le deviazioni dei circuiti medici o scientifici verso il traffico illecito. La repressione consiste nell'istituzione di una cooperazione penale internazionale in modo da punire e dissuadere i trafficanti.

Il controllo del mercato lecito verte su un insieme di misure preventive nazionali ed internazionali applicabili alle sostanze classificate come stupefacenti (art. 2 e 3). Queste misure consistono nel fornire a degli organi di controllo, la Commissione degli stupefacenti del Consiglio economico e sociale, e l'Organo internazionale di controllo degli stupefacenti (art. 5 a 18), delle stime dei bisogni nazionali in stupefacenti (art. 19), delle statistiche di produzione (art. 20), e dei rapporti regolari destinati ad informarli della situazione nei loro paesi. Questi strumenti permettono di definire una politica di produzione (art. 29), d'importazione (art. 21), d'esportazione (art. 31) e di distribuzione (art. 30) limitata soltanto ai bisogni medici e scientifici. Questa politica è messa in opera al livello nazionale dalle imprese controllate dallo Stato per le sostanze stupefacenti manufatte e per il commercio al minuto (art. 29). Disposizioni proprie alla cultura del papavero da oppio, della foglia di coca

e della cannabis (art. 23 a 28), completano il dispositivo per le materie prime agricole.

Il controllo del traffico illecito, a parere delle Convenzioni, dovrebbe partire dal controllo delle colture. Le produzioni illecite del papavero, della foglia di coca e della cannabis sono in effetti la prima fonte del traffico. Non potendo intervenire alla fonte, il diritto internazionale spera di scoraggiarlo con misure repressive rivolte alla dissuasione dei trafficanti. Tre disposizioni sono previste nella Convenzione Unica: una raccomandazione agli Stati di sottoporre le infrazioni gravi in materia di traffico ad un castigo "adeguato" (art. 36), una misura relativa alla confisca delle sostanze sequestrate (art. 37), e delle misure di assistenza e di cooperazione penale internazionale specialmente in materia di estradizione (art. 35). Questa cooperazione è stata spinta a un punto estremo nella Convenzione di Vienna del 1988 contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope. Accentua in effetti la severità delle disposizioni anteriori concernenti l'estradizione (art. 6), la mutua assisten

za internazionale in campo giuridico (art. 7), le procedure repressive (art. 8) e le disposizioni relative alle colture illecite (art. 14), ma creando nel contempo nuove incriminazioni internazionali (riciclaggio, istigazione), e istituendo una procedura particolare di ricerca dei trafficanti, e di consegne sorvegliate (art. 11).

Ora, si è costretti ad ammettere lo storico fallimento della Convenzione Unica. Non solo non è riuscita ad arginare l'aumento della tossicomania nel mondo - e un confronto tra i dati ufficiali del consumo e la produzione tra gli anni sessanta e novanta nel mondo è sconfortante - ma ancora peggio, essa ha provocato degli effetti perversi, evocati precedentemente, che attualmente sono fonte di gravi inquietudini per la collettività.

Il problema che si pone è dunque di sapere in che modo si possa smantellare in un ottica anti-proibizionista la Convenzione Unica. Prima di esaminare le tecniche di modifica offerte dalla Convenzione stessa e proporre delle ipotesi di modifica concettuale, conviene fissare dei principi di base per meglio motivare l'approccio scelto.

1. I PRINCIPI DI BASE

A) Il principio dell'economia dei mezzi

3. Il primo principio è quello dell'economia dei mezzi che consiste nel modificare il meno possibile il testo degli articoli della Convenzione Unica. Tale principio si giustifica allo stesso tempo per delle ragioni di forma e di fondo.

Da un punto di vista formale è innanzitutto opportuno notare che la Convenzione Unica è stata redatta in inglese, e quindi con una tecnica decisamente anglosassone, i cui risultati non sono sempre degli esempi di capacità di sintesi e di chiarezza. Tale pecca è ancora più evidente nella Convenzione Unica laddove il concetto di "stupefacente", fulcro del controllo internazionale, non è definito da un concetto ma da un semplice rinvio ad una lista di più di cento sostanze classificate....come "stupefacenti"! Conviene dunque limitarsi ad un minimo di modifiche necessarie ed indispensabili per poterla indirizzare nel senso anti-proibizionista.

In merito alla sostanza, si impone una modestia ancora maggiore poiché le fonti giuridiche del controllo internazionale non si limitano alla Convenzione Internazionale del 1961. Quest'ultima non solo è stata oggetto di una revisione attraverso un protocollo del 1972, ma è stata inoltre completata ed emendata da due testi internazionali di vitale importanza: la Convenzione di Vienna del 1971 sugli psicotropi, e soprattutto la Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope ugualmente firmato a Vienna nel 1988.

La prima Convenzione, quasi gemella della Convenzione Unica, istituisce un controllo internazionale decisamente meno rigoroso delle cosiddette sostanze psicotrope, generalmente prodotte dall'industria farmaceutica. La somiglianza della redazione dei due testi permette di trasporre, mutatis mutandis, le modifiche proposte per la Convenzione Unica sugli stupefacenti, alla Convenzione di Vienna sugli psicotropi. E' da sottolineare che qualunque modifica della prima è suscettibile di riflettersi sulla seconda, in considerazione del legame esistente tra i due testi, soprattutto in merito alla classificazione. Cio' non è altro che un'ulteriore giustificazione per corroborare il principio dell'economia dei mezzi.

Al contrario, il principio dell'economia dei mezzi non potrebbe essere applicato alla Convenzione di Vienna del 1988, che è a vocazione essenzialmente repressiva.Adottata in nome della "guerra alla droga", questa Convenzione appare, in una logica antiproibizionista, completamente "irrecuperabile" (salvo per una parte del suo Preambolo). L'unica soluzione consiste nel reclamare la sua abrogazione pura e semplice. Conviene del resto notare che un certo numero di paesi hanno sin ora rifiutato di aderirvi, precisamente per il suo eccessivo rigore.

Questa Convenzione è entrata in applicazione alla fine del 1990, e al 31 dicembre 1993 92 paesi l'avevano ratificata. Per invalidarla sarebbe necessario che gli Stati che l'hanno ratificata, utilizzino la procedura di denuncia (art. 30). Questa Convenzione è ad ogni modo il testo da contestare per tutti gli antiproibizionisti, come nel passato e in modo inverso, la Convenzione di Ginevra del 1925 sull'oppio preparato era "la bestia nera" degli Stati Uniti, desiderosi allora di imporre la loro logica proibizionista.

B. Il principio del ritorno alle fonti

4. Questa rievocazione storica invita a porre un secondo principio direttore al presente studio: il principio del ritorno alle fonti del controllo internazionale. Bisogna in effetti ricordarsi che il controllo istaurato della Convenzione Unica, è ben lungi dall' essere sempre esistito, considerando che le sostanze stupefacenti a più ampio consumo (oppio, coca, cannabis) sono conosciute ed utilizzate da secoli. Anche dall'inizio del controllo internazionale, che incomincia con la Convenzione dell'Aia nel 1912, le misure imposte dal diritto internazionale sono lungi dall'essere totalmente proibizioniste.

Così ad esempio la Convenzione di Ginevra dell'11 febbraio 1925 relativa alla soppressione del commercio e dell'uso dell'oppio preparato, è meno proibitiva di quanto il suo titolo indica. Consente in effetti dei sistemi di produzione e di distribuzione controllati da monopoli di Stato, che forniscono del resto sostanziali risorse fiscali ad alcuni dei paesi firmatari. Così, l'Inghilterra e la Francia hanno prodotto e distribuito oppio nelle loro colonie indiane ed indocinesi fino agli anni cinquanta. Per quanto concerne la Francia, essa ha sfruttato i monopoli marocchini e tunisini del "kif" e del "takouri", nomi tradizionali dati alla mistura di tabacco e di hascisc.

Nel caso dell'oppio, la coesistenza del controllo internazionale con un sistema di distribuzione nazionale è resa possibile dal fatto che le prime Convenzioni internazionali non esprimono in modo chiaro il principio di limitazione ai soli usi medici o scientifici. Così l'art. 9 della Convenzione dell'Aia del 1922 prevede che le Parti debbono limitare l'uso degli stupefacenti ai soli usi medici e "legittimi"; ora il senso di questo aggettivo lascia il posto ad ampie interpretazioni. Come anche l'art. 9 della Convenzione sull'oppio del 1925 prevede solamente che le parti cooperano tra loro affinché impediscano l'uso delle droghe "per tutt'altro uso" che quello medico o scientifico.

Ed è a partire degli anni trenta che, sotto la spinta degli Stati Uniti, la Convenzione di Ginevra del 1931 porrà per la prima volta in modo chiaro il principio della limitazione degli stupefacenti ai soli bisogni medici o scientifici (art. 4). Ora abbiamo visto che è da questo principio che derivava il sistema proibizionista e repressivo (supra N·1). Cosicché, vietando ogni uso delle sostanze stupefacenti altro che medico, il trattato del 1931 modifica in modo storico la portata del controllo internazionale.

Inversamente, se si torna alle fonti del controllo internazionale, basterebbe per porre fine a questa limitazione e ritrovare lo stato anteriore del diritto in cui questo controllo era compatibile con dei sistemi di distribuzione di stupefacenti, aggiungere le parole "o altri" al testo che limita quest'utilizzo ai soli "fini medici o scientifici". L'aggiunta dei termini "o altri" cambia tutto. La limitazione si applica in effetti agli "usi medici, scientifici o altri", ciò che consente degli usi ricreativi, addirittura tossicomaniaci. Ciò non impedisce di lottare contro la tossicomania conformemente ai fini perseguiti dalla Convenzione Unica, temperando il principio del ritorno alle fonti con l'idea di un necessario controllo internazionale delle sostanze stupefacenti.

C) Il principio dell'adattamento

5. L'ultimo principio del presente studio è precisamente il principio di adattamento della Convenzione Unica alla logica antiproibizionista. Perchè, per quanto paradossale possa sembrare, le logiche proibizioniste e antiproibizioniste, a priori antinomiche possono rivelarsi complementari. Più chiaramente, sarebbe opportuno proporre una inflessione o un adattamento del controllo internazionale conservando delle proibizioni parziali, piuttosto che proporre una totale rivoluzione allineando il regime delle droghe illecite a quelli del tabacco e dell'alcool.

Il mantenimento di alcune proibizioni parziali si giustifica in effetti in alcune circostanze, in particolare per delle sostanze il cui uso è particolarmente pericoloso per altrui. Come per esempio il caso della Phencyclidina o P.C.P., paradossalmente sopranominata "polvere d'angelo", che porta a degli atti di follia furiosa (aggressione, automutilazione, ecc..) ed a degli omicidi in serie (caso Sharon TATE). Non si capirebbe l'interesse di fare passare questa sostanza da un regime di proibizione ad un regime di legalizzazione controllata, e cio' tanto più che per quanto la concerne, gli effetti perversi della coppia proibizione-repressione non si fanno sentire in modo significativo.

Esistono in effetti proibizioni riuscite, dal momento che sono parziali. Così la proibizione dell'assenzio in Francia realizzata da una legge del 1915, che ebbe l'accortezza di proibire una sola categoria di alcool, la più pericolosa per la salute, lasciando a disposizione dei consumatori degli alcool di sostituzione, come gli aperitivi all'anisetta, è considerato un successo sanitario e sociale. Si potrebbero citare altri esempi come la proibizione dell'etere in Irlanda o delle anfetamine in Giappone.

II. LE TECNICHE DI MODIFICA DELLA CONVENZIONE UNICA

6. Le tecniche di modifica della Convenzione Unica sono previste dalle disposizioni convenzionali stesse che consentono di ricorrere a quattro procedimenti d'interesse disuguale: le riserve (articoli 49 e 50 par. 1), la denuncia (articolo 46 par. 2), il declassamento (articolo 3 par. 3), e l'emendamento (articolo 47 par. 4).

Par. 1. La tecnica delle riserve degli articoli 49 e 50.

7. La possibilità per uno stato di emettere delle riserve su alcune disposizioni della Convenzione Unica è interessante, perché permette di scartare l'applicazione di queste disposizioni in maniera uniforme per l'insieme delle Parti.

Tale possibilità di presentare delle riserve è comunque doppiamente limitata dai testi. Da una parte, in linea di principio è utilizzabile soltanto per alcune disposizioni limitatamente enunciate negli articoli 49 e 50, e dall'altra è possibile soltanto al momento della firma, della ratifica o dell'adesione.

La limitazione delle disposizioni interessate dalle riserve varia secondo che si tratta di riserve transitorie o di riserve definitive. Per le prime, trattate all'articolo 49, la Convenzione prevede:

"Una Parte può, al momento della firma, della ratifica o dell'adesione, riservarsi il diritto di autorizzare temporaneamente in uno dei suoi territori:

a) l'uso dell'oppio per scopi semi-terapeutici;

b) l'uso dell'oppio da fumo;

c) la masticazione della foglia di coca;

d) l'uso della cannabis, della resina di cannabis, di estratti e tinture di cannabis per scopi non terapeutici;

e) la produzione, la fabbricazione e il commercio degli stupefacenti menzionati dal comma a) al comma d) per gli scopi indicati nei suddetti comma.

Alcuni Stati hanno approfittato della possibilità di autorizzare dei consumi tradizionali, come l'India e il Pakistan per l'oppio da fumo, la Bolivia e il Perù per la foglia da coca. Si tratta qui di un eccezione notevole al principio di limitazione delle sostanze stupefacenti ai soli usi medici o scientifici che ispira la Convenzione Unica, ed al tempo stesso un riconoscimento di carattere tradizionale di alcune piante coltivate e usate da secoli dalle popolazioni locali, specialmente contadine.

Purtroppo, questa riserva transitoria è sottomessa a severe condizioni, sia per la sua durata che il regime stesso cui è integrata. L'articolo 49 della Convenzione Unica prosegue in effetti come segue:

"2. Le riserve fatte in forza del paragrafo 1 saranno sottoposte alle seguenti limitazioni:

a) potranno essere autorizzate le attività menzionate al paragrafo 1 nella misura in cui esse sono considerate tradizionali nei territori per i quali viene fatta la riserva e vi erano autorizzate alla data dell'1· gennaio 1961;

b) non potrà essere autorizzata l'esportazione degli stupefacenti menzionati al paragrafo 1 per gli scopi indicati nel suddetto paragrafo e destinati ad uno stato non Parte, o ad un territorio al quale non si applichi la presente convenzione, in base all'art.42;

c) saranno autorizzate a fumare l'oppio soltanto le persone registrate a tal fine dalle autorità competenti prima dell'1· gennaio 1964;

d) l'uso dell'oppio per scopi semi-terapeutici dovrà essere abolito al termine di 15 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41;

e) la masticazione della foglia di coca dovrà essere abolita al termine di 25 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41;

f) l'uso della cannabis per scopi diversi da quelli medici e scientifici dovrà cessare al più presto possibile e in ogni caso al termine di 25 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41

g) la produzione, la fabbricazione e il commercio degli stupefacenti menzionati al paragrafo 1 per gli usi indicati nel suddetto paragrafo dovranno essere ridotti fino ad essere aboliti contemporaneamente al loro uso".

Risulta in queste disposizioni che in teoria l'uso dell'oppio da fumo, ridotto progressivamente, dovrebbe essere scomparso dal 13 dicembre 1979. In quanto alle pratiche di masticazione della foglia di coca e di uso della cannabis e della sua resina, queste sarebbero dovute cessare al più tardi il 12 dicembre 1989.

Queste date fatidiche sono oggi superate, ma l'Organo internazionale degli stupefacenti ha ammesso che "non era possibile abolire la masticazione della foglia di coca entro il 1989".

Si valuta in effetti che esistono ancora oggi circa otto milioni di "coqueros", e la difficoltà di sostituire il valore nutritivo della foglia di coca nei paesi andini è notevole. L'Organizzazione delle Nazioni Unite ha dovuto ammettere che il problema si complica per il fatto che le popolazioni locali masticano la foglia di coca per prevenire gli effetti della stanchezza e della fame.

10. Ricordiamo per altro che esistono altre possibilità per le Parti contraenti di fare delle riserve definitive in base all'articolo 50. Queste ultime ad ogni modo si applicano unicamente agli articoli specifici della Convenzione che trattano rispettivamente del regime delle valutazioni e delle statistiche, sulle misure correttive per assicurare l'esecuzione della Convenzione nei confronti di uno stato recalcitrante e sulla soluzione di controversie tra le parti davanti alla Corte Internazionale di Giustizia.

In conclusione, bisogna riconoscere che l'utilizzo della tecnica delle riserve non potrebbe essere di un grande aiuto per adattare la Convenzione al contesto antiproibizionista. La ragione essenziale è del resto di ordine procedurale, in quanto tali riserve debbono essere espresse nel momento in cui una Parte firma, ratifica, o aderisce alla Convenzione Unica. Il tempo per presentare delle riserve è ormai scaduto, essendo trascorso molto tempo da quando i settantatre Stati hanno aderito alla Convenzione, e gli altri cinquanta vi si sono affiancati.

PAR. 2 La tecnica della denuncia dell'articolo 46.

11. La denuncia della Convenzione Unica è una procedura aperta alle Parti contraenti il cui regime è cosi definito dall'articolo 46:

"1. Allo scadere di un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore della presente convenzione (art. 41, paragrafo 1) qualsiasi Parte, a nome proprio o a nome di un territorio che rappresenta sul piano internazionale ... potrà denunciare la presente convenzione, depositando a tal fine uno strumento presso il Segretario Generale.

2. Se il Segretario Generale riceve la denuncia prima del 1· luglio o in tale data, essa avrà effetto dall'1· gennaio dell'anno seguente; se la denuncia è ricevuta dopo l'1 luglio, essa avrà effetto come se fosse stata ricevuta nell'anno successivo prima del 1 luglio o in tale data.

3. La presente convenzione non sarà più valida qualora, a seguito di denunzie notificate in conformità alla disposizione del paragrafo 1, le condizioni della sua entrata in vigore previste al paragrafo 1 dell'art.41, cessano di essere adempiute".

Dal 13 dicembre 1966, la denuncia della Convenzione Unica può dunque essere effettuata da una Parte contraente ad ogni momento. (Se una tale denuncia avvenisse, costituirebbe un avvenimento storico, nella misura in cui il numero dei firmatari della Convenzione Unica non ha mai smesso di crescere dalla sua entrata in vigore. Le settantatre parti firmatarie della Convenzione sono oggi più di centoventi).

Ora l'articolo 46 che rimanda all'articolo 41 della stessa Convenzione quanto alla definizione delle condizioni d'entrata in vigore, fissa a quaranta Stati firmatari, il minimo delle Parti contraenti perchè essa possa entrare in applicazione. E' chiaro dunque che affinché la Convenzione espiri, più di ottanta Stati Parti alla stessa dovrebbero notificare la denuncia presso il Segretario Generale delle Nazioni Unite. Tale ipotesi rimane per il momento puramente teorica.

Ciò che rimane comunque possibile, è la denuncia della Convenzione da parte di uno Stato o un gruppo di Stati. In questa ipotesi, conviene sottolineare che la procedura di denuncia dell'articolo 46 è estremamente semplice. E' sufficiente che la parte contraente deponga presso il Segretario generale delle Nazioni Unite uno strumento scritto denunciando la Convenzione per il suo paese o un suo territorio. L'unica restrizione al potere dello Stato è l'esigenza di un periodo minimo di attesa di sei mesi tra la data di ricezione da parte del Segretario Generale ed il giorno in cui questa denuncia diventerà effettiva (articolo 46 par.2). La ragion d'essere di questa regola viene dal fatto che le Parti debbano fornire delle stime e statistiche all'Organo per ogni anno calendariale, e che si debba dare tempo agli organi internazionali per registrare e controllare questi dati.

In conclusione, la procedura di denuncia è largamente aperta agli Stati, ma di relativo interesse poiché il vero fine è di creare un'alternativa al sistema in vigore. In assenza di tale alternativa una campagna condotta unicamente per denunciare la Convenzione rischierebbe di essere contro producente. Per quanto riguarda specificatamente la Convenzione del 1988, che come si è visto non puo' essere emendata, tale tecnica è da usare necessariamente.

3. La tecnica dei declassamenti dell'articolo 3

12. La tecnica dei declassamenti dell'articolo 3 della Convenzione Unica è interessante perché permette di agire contemporaneamente sulla lista delle sostanze classificate, e sul regime nel quale sono integrate. E' inoltre utilizzabile ad ogni momento, su iniziativa di qualsiasi Parte contraente, affrontando uno dei punti più discutibili del controllo internazionale: la classifica delle sostanze stupefacenti nelle tabelle della Convenzione Unica.

Ricordiamo che quest'ultima suddivide più di un centinaio di sostanze classificate in quattro tabelle cosi composte:

- Tabella I: comprende gli oppiacei naturali (oppio) e semi-sintetici (morfina, eroina), i derivati della coca (cocaina) e della cannabis (hascisc) e numerose sostanze sintetiche (petidina, metadone...);

- Tabella II: comprende le sostanze utilizzate a fini medici che richiedono un controllo meno severo in ragione del minor rischio di abuso. Ne fanno parte un oppiaceo naturale (codeina) e delle sostanze sintetiche (propiram, destropropossifene);

- Tabella III: E' la tabella degli esoneri. Esclude i preparati farmaceutici a base di sostanze che non generano l'abuso o effetti nocivi. E' il caso di alcune polveri e liquori con un contenuto minimo d'oppio.

- Tabella IV: Comprende alcune droghe della Tabella I considerate particolarmente pericolose e con un valore terapeutico molto limitato. Vi si trovano gli oppiacei semisintetici (eroina, desomorfina) o sintetici (cetomebidone, etorfina), la cannabis e la resina di cannabis.

Tali tabelle dimostrano che il criterio principale di classificazione di una sostanza rimane quello dell'uso medico. In forza del principio secondo il quale, l'unico uso lecito è quello a fini medici o scientifici (art. 4); le piante o le sostanze che non servono a tali fini sono quindi considerate particolarmente pericolose. E' il caso della cannabis e della resina classificata nel gruppo IV con l'eroina per il solo motivo che non hanno alcun utilità terapeutica. Una motivazione piuttosto discutibile, perché le applicazioni mediche della cannabis potrebbero risultare numerose in un sistema di legalizzazione controllata. Inoltre, l'arbitrio di una tale classifica è denunciato da numerosi autori.

13. Uno dei principali motivi di contestazione concerne la differenza di trattamento tra stupefacenti e psicotropi. Storicamente questa emana dal rifiuto (per una voce sola, durante i dibattiti preparatori alla Convenzione Unica), di classificare i barbiturici tra le sostanze internazionalmente controllate.

Questo rifiuto è in effetti in parte all'origine della Convenzione sugli psicotropi adottata a Vienna nel 1971. Tale era la richiesta dai paesi in via di sviluppo che non coglievano la differenza tra gli psicotropi naturali (oppio, coca, cannabis) e gli psicotropi sintetici dell'industria farmaceutica (anfetamine, barbiturici, allucinogeni...). Così per esempio i barbiturici, le anfetamine e gli allucinogeni di sintesi (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sono delle sostanze nettamente più potenti e generano tossicomania più della cannabis o della foglia di coca. Ebbene, fino a quella data non erano sottoposte a nessun controllo internazionale. L'iniquità di tale situazione ha dunque portato l'Onu a sottoporre a controllo le sostanze psicotrope, che sono cosi classificate dalla Convenzione di Vienna (art. 1) in quattro tabelle:

- Tabella I: comprende le droghe pericolose che creano un serio rischio per la sanità e di scarso o nullo valore terapeutico. Vi troviamo degli allucinogeni sintetici (LSD 25, DMT) e il tetraidrocannabinolo (THC).

- Tabella II: comprende degli stimolanti di tipo anfetaminico di utilità terapeutica limitata e degli analgesici come la fenciclidina, che non ha alcun valore terapeutico per l'uomo.

- Tabella III: comprende i barbiturici ad azione rapida e media oggetto di seri abusi, benché siano comunque utili in terapeutica.

- Tabella IV: comprende degli ipnotici, dei tranquillanti (benzodiazepini) e degli analgesici che generano una dipendenza notevole ma sono largamente utilizzati in terapeutica.

Questa classificazione riprende il criterio dell'utilizzazione terapeutica, ma è in realtà approssimativamente fondato sull'appartenenza della sostanza ad uno dei quattro gruppi farmacologici seguenti: allucinogeni (Tabella I), anfetamine (Tabella II), barbiturici (Tabella III), tranquillanti (Tabella IV).

E' sorprendente constatare che le classificazioni comparate di stupefacenti e psicotropi non coincidano assolutamente con la pericolosità sanitaria e sociale dei prodotti in causa. Sostanze che provocano una leggera dipendenza sono classificate tra gli stupefacenti, mentre sostanze che generano una forte tossicomania si trovano tra gli psicotropi. Siamo ugualmente sorpresi nel costatare che in diritto internazionale, l'LSD, la mescalina, la psilocibina e altri allucinogeni sintetici DMT, STP... non sono considerati degli stupefacenti, bensi' degli psicotropi. E' difficile spiegare perché una pianta che contiene al massimo il 3% di principio attivo è trattata con più severità della sostanza pura al 100%.

Questa incoerenza ed altre ancora, conducono quindi alla necessità di rimettere ordine in queste tabelle, utilizzando per un certo numero di sostanze stupefacenti, la procedura del declassamento. Quest'ultima consente di farle passare da una tabella all'altra, e perfino di farle "uscire" dalle tabelle, riclassificandole tra gli psicotropi, oppure togliendole del tutto dalla lista delle sostanze internazionalmente controllate.

14. La possibilità per una Parte Contraente di chiedere nell'ambito della Convenzione Unica, il declassamento di una sostanza da una tabella all'altra, o addirittura la soppressione pura e semplice di questa sostanza da una delle tabelle della Convenzione, è prevista dall'articolo 3 che definisce le condizioni di modifica del campo di applicazione del controllo internazionale.

Questo testo precisa:

"1. Se una Parte o l'Organizzazione mondiale della Sanità è in possesso d'informazioni che, a suo giudizio, rendono necessario modificare una delle tabelle, essa invierà al Segretario Generale una notifica corredata di tutte le informazioni relative, a sostegno della stessa.

2. Il Segretario Generale comunicherà tale notifica e le informazioni che egli riterrà pertinenti alle Parti, alla Commissione e, se la notifica è stata inviata da una delle Parti, all'Organizzazione mondiale della sanità.

3. Se una notifica si riferisce a una sostanza che non sia già elencata nella tabella I o nella tabella II :

i) Tutte le Parti esamineranno, tenuto conto delle informazioni di cui dispongono, la possibilità di applicare provvisoriamente alla sostanza tutte le misure di controllo applicabili agli stupefacenti di cui alla tabella I;

ii) In attesa della sua decisione, presa in forza del sub-paragrafo iii) del presente paragrafo, la Commissione può decidere che le Parti applichino provvisoriamente a detta sostanza tutte le misure di controllo applicabili agli stupefacenti di cui alla tabella I. Le Parti applicheranno provvisoriamente tali misure alla sostanza in questione;

iii) Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che tale sostanza può dar luogo ad abusi analoghi e causare effetti nocivi analoghi a quelli degli stupefacenti di cui alla tabella I o di cui alla tabella II, o che essa è trasformabile in stupefacente, ne informerà la Commissione la quale potrà allora decidere, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, che tale sostanza venga inserita nella tabella I o nella tabella II.

4. Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che un preparato non può, a causa delle sostanze che contiene, dar luogo ad abusi e causare effetti nocivi (paragrafo 3) e che lo stupefacente che essa contiene non è facilmente estraibile, la Commissione, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, potrà inserire tale preparato nella tabella III.

5. Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che uno stupefacente di cui alla tabella I può con particolare facilità dar luogo ad abusi e causare effetti nocivi (paragrafo 3), e che tale danno non è compensato da apprezzabili vantaggi terapeutici che possono essere offerti soltanto dalle sostanze della tabella IV, la Commissione può, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, inserire tale stupefacente nella tabella IV.

6. Quando una notifica si riferisce a uno stupefacente di cui alla tabella I o di cui alla tabella II o a un preparato di cui alla tabella III, la Commissione, prescindendo dall'azione prevista dal paragrafo 5, può, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, modificare l'una o l'altra tabella sia:

a) trasferendo uno stupefacente dalla tabella I alla tabella II o dalla tabella III alla tabella I; o

b) cancellando dalla tabella uno stupefacente o un preparato secondo il caso da una tabella".

La possibilità di declassamento di una sostanza da una tabella all'altra, o la radiazione pura e semplice di questa sostanza dall'insieme delle tabelle non lascia nessun dubbio. E' stata d'altronde utilizzata nel passato dagli Stati Uniti per il destropropossifene. Questo derivato del metadone, classificato come sostanza di riferimento della Tabella II dalla Convenzione Unica è stato declassato l'anno successivo la sua adozione, per essere finalmente reintrodotto nella Tabella II nel 1981. Quest'esempio di declassamento non è molto edificante, perché appare ispirarsi a delle considerazioni economiche a scapito di considerazioni sanitarie.

E' comunque possibile applicare questa tecnica per esempio alla cannabis e alla sua resina, che si potrebbero innanzitutto radiare dalla Tabella IV degli stupefacenti più pericolosi dove l'evidenza prova che non siano ben collocate, e anche dalla Tabella I dove la loro classificazione è molto discutibile. Si potrebbero per esempio trasferire nella Tabella IV della Convenzione di Vienna accanto agli ipnotici e i tranquillanti minori.

La Convenzione di Vienna prevede in effetti tale possibilità nel suo articolo 2 ma secondo il Commento ufficiale: "la cannabis, la resina di cannabis o la foglia di coca potrebbero essere radiati dalla Commissione delle Tabelle della Convenzione Unica e quindi, essere ritirati dal controllo istituito da questa Convenzione sugli stupefacenti, tranne che per le misure di controllo enunciate all'articolo 26 e all'articolo 28 paragrafo 1". Questo linguaggio sibillino significa che il declassamento della cannabis dalla Convenzione Unica, e il suo eventuale reinserimento nella Convenzione di Vienna, non cambia nulla in merito alle disposizioni e alle proibizioni che riguardano la sua cultura (art. 26 e 28 della Convenzione Unica).

Il discorso è comunque analogo per il regime della foglia di coca e dell'oppio. La Commissione non potrebbe sopprimere il divieto della coltura di queste piante con un semplice declassamento. Questa restrizione, particolare alle piante coltivate controllate internazionalmente, diminuisce l'interesse della tecnica del declassamento per le droghe naturali coltivate nel Terzo Mondo. Ma comunque non le sopprime.

15. In ogni caso la tecnica del declassamento è possibile senza restrizioni per le altre sostanze stupefacenti. Si può per esempio utilizzarla per trasferire una parte degli stupefacenti meno tossici verso gli psicotropi, senza alcuna modifica della Convenzione Unica. Basta seguire la procedura imposta dal suo articolo 3.

Abbiamo visto che questa può prendere il via dall'iniziativa di una Parte o dell'Organizzazione Mondiale della Sanità (MOSA) che deve indirizzare al Segretario Generale una notifica accompagnata da informazioni che giustificano la sua richiesta di declassamento. Il Segretario Generale comunica questa notifica alle Parti e alla Commissione. Se la notifica è stata inviata da una Parte, essa è tenuta a trasmetterla a l'OMS.

Questa Organizzazione internazionale svolge un ruolo centrale in materia di declassamento come esperto tecnico dell'ONU in materia di sanità pubblica. Secondo l'articolo 3-6 deve emettere una raccomandazione che concerne la Tabella da modificare accompagnata dai motivi che giustificano questo declassamento. In pratica, l'OMS ha i poteri per fare ogni raccomandazione che reputa opportuna.

Tuttavia la sua raccomandazione non vincola l'insieme delle Parti contraenti ne gli organi internazionali previsti dalla Convenzione. E' soltanto una tappa nella procedura di classamento o di declassamento. Il potere di procedere appartiene in realtà alla Commissione degli stupefacenti del Consiglio economico e sociale, l'unica ad essere abilitata dall'articolo 3 a modificare le tabelle.

Inoltre, se si suppone che la Commissione, dopo il parere dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, accetti su proposta di una Parte contraente, di declassare una delle sostanze prima enunciate, questo declassamento si considera acquisito soltanto se il procedimento non viene interrotto. L'articolo 3 della Convenzione Unica prevede in effetti varie possibilità di blocco nella parte seguente della procedura:

"7. Ogni decisione della Commissione presa in applicazione del presente articolo sarà comunicata dal Segretario Generale a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, agli Stati non membri Parti della presente Convenzione, all'Organizzazione mondiale della sanità. La decisione entrerà in vigore per ciascuna Parte, dalla data di ricevimento della summenzionata comunicazione, e le Parti adotteranno allora tutte le misure richieste dalla presente convenzione.

8. a) Ogni decisione della Commissione di modificare una tabella sarà sottoposta all'esame del Consiglio se una Parte ne fa domanda entro 90 giorni dal ricevimento della notifica della decisione. Tale domanda sarà presentata al Segretario Generale corredata di tutte le informazioni pertinenti.

b) Il Segretario Generale farà pervenire copia di tale domanda e delle informazioni pertinenti alla Commissione, all'Organizzazione mondiale della sanità e a tutte le Parti, che inviterà a presentare le proprie osservazioni entro 90 giorni. Tutte le osservazioni ricevute saranno sottoposte all'esame del Consiglio.

c) Il Consiglio potrà confermare, modificare o annullare la decisione della Commissione; esso deciderà in ultima istanza. La sua decisione sarà notificata a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, agli Stati non membri Parti della presente convenzione, alla Commissione, all'Organizzazione mondiale della Sanità e all'Organo.

d) In attesa dell'esame da parte del Consiglio, la decisione della Commissione resterà in vigore.

9. Le decisioni della Commissione adottate in applicazione del presente articolo non saranno sottoposte all'esame previsto dall'art. 7".

Risulta da questa redazione che se un solo Stato ne fa la richiesta, è il Consiglio economico e sociale stesso che deve confermare o meno la decisione della Commissione. Ricordiamo che il Consiglio è composto da cinquantaquattro rappresentanti degli Stati firmatari della Convenzione, e che delibera alla maggioranza semplice sulle richieste che gli vengono presentate.

In conclusione, ci si può chiedere se la tecnica del declassamento presenta un vero e proprio interesse in una logica antiproibizionista. Certo consente in teoria l'attenuazione della rigidità del controllo, e anche la sua soppressione a favore di un sistema di legalizzazione controllata.

Consente anche un trasferimento massiccio dell'insieme o di una parte degli stupefacenti verso gli psicotropi, il cui regime è decisamente meno rigido.

Bisogna tuttavia notare che la tecnica del declassamento, senza modificare la Convenzione per gli stupefacenti naturali (oppio, coca, cannabis), è praticamente vietata e che rimane subordinata per l'insieme degli altri stupefacenti a delle decisioni di organi di controllo (Commissione, Consiglio) assunte alla maggioranza degli Stati firmatari. In definitiva, è quasi altrettanto difficile declassare una sostanza da una Tabella all'altra che emendare la Convenzione Unica, e questo riduce l'interesse del declassamento in confronto alla modifica della Convenzione per via di emendamento.

PAR 4. La procedura di emendamento dell'articolo 47.

16. L'articolo 47 della Convenzione Unica prevede la possibilità per le Parti contraenti di chiedere delle modifiche alla Convenzione per via di emendamento. Il testo è così redatto:

"1. Ciascuna Parte potrà proporre un emendamento alla presente convenzione. Il testo del suddetto emendamento e le relative motivazioni dovranno essere comunicati al Segretario generale che li trasmetterà alle Parti e al Consiglio. Il Consiglio potrà decidere:

a) sia di convocare una conferenza, secondo quanto previsto al paragrafo 4 dell'art. 62 della Carta delle Nazioni Unite, per esaminare l'emendamento proposto;

b) sia di domandare alle Parti se accettano l'emendamento proposto e di invitarle eventualmente a presentare al Consiglio le loro osservazioni a riguardo.

2. Se un progetto di emendamento, distribuito secondo quanto previsto dal paragrafo I, b) del presente articolo, non viene respinto da alcuna Parte entro i 18 mesi che seguono la sua comunicazione, esso entrerà immediatamente in vigore. Se tuttavia tale progetto viene respinto da una Parte, il Consiglio potrà decidere tenendo conto delle osservazioni delle Parti, se sia opportuno convocare una conferenza incaricata di esaminare il predetto emendamento".

La procedura di emendamento alla Convenzione Unica esige dunque che una Parte contraente porti questo emendamento davanti al Consiglio economico e sociale dell'ONU. Il Consiglio svolge un ruolo centrale nella procedura.

Esso dispone di un potere quasi discrezionale nei confronti della richiesta di emendamento che gli viene presentata. Il testo precisa in effetti "che potrà decidere", sia di convocare una Conferenza destinata a rivedere la Convenzione Unica, sia di sottoporre l'emendamento all'approvazione diretta delle Parti contraenti. Potrebbe anche, in forza dei potere che gli attribuisce la Carta delle Nazione Unite, assumere nei confronti dell'emendamento presentato conformemente all'articolo 30, una decisione diversa da quella che prevede il detto articolo. In particolare, rifiutare di pronunciarsi sul progetto di emendamento.

Bisogna infine notare che la via della revisione con l'accettazione individuale delle Parti firmatarie, rende estremamente aleatoria la procedura di emendamento. In effetti, dal momento che il Segretario generale ha inviato ai diversi Stati firmatari la proposta di emendamento, questi ultimi hanno un periodo di diciotto mesi per dare o meno la loro approvazione. Basterebbe quindi che nel corso di tale periodo, un solo Stato si opponga all'emendamento proposto perché la possibilità dell'articolo 47-1.b sia bloccata. E' per tale motivo che la soluzione migliore è quella che comporta la convocazione di una conferenza delle parti contraenti

Alla luce di queste considerazioni non ci resta che concludere sostenendo che bisogna avvalersi della tecnica dell'emendamento, al fine di innestare la procedura prevista dall'art 47.

III. IL CONTENUTO DELLE MODIFICHE DELLA CONVENZIONE UNICA

17. Sulla base del principio dell'economia dei mezzi che ispira la presente consultazione (supra n·3), il contenuto degli emendamenti proposti è ridotto al minimo, in modo da modificare l'orientamento della Convenzione senza violarla. Ad ogni modo non sarebbe opportuno conservare la logica della "guerra alla droga" cui s'ispirano i testi internazionali, e in particolar modo i Preamboli delle Convenzioni sugli stupefacenti.

E' per questo che è stato innanzitutto proposto di adottare importanti emendamenti al Preambolo della Convenzione in modo da definire i nuovi orientamenti del controllo internazionale (A) prima di suggerire delle modifiche o delle aggiunte agli articoli della Convenzione (B)

A. - Gli emendamenti al Preambolo

18. Come molti trattati multilaterali, i testi internazionali relativi agli stupefacenti sono preceduti da un Preambolo in forma di dichiarazione d'intenti. Nella Convenzione Unica come nelle Convenzioni di Vienna del 1971 e 1988, le Parti contraenti adottano un testo che fissa gli obbiettivi della Convenzione, ed è indispensabile citarlo prima di proporne una nuova redazione.

Il Preambolo della Convenzione Unica è redatto come segue:

"Le Parti,

Preoccupate della salute fisica e morale dell'umanità,

Riconoscendo che l'uso medico degli stupefacenti è indispensabile al fine di alleviare il dolore e che le misure volute devono essere prese al fine di assicurare che gli stupefacenti siano disponibili a tale scopo,

Riconoscendo che la tossicomania è un flagello per l'individuo e costituisce un pericolo economico e sociale per l'umanità,

Coscienti del dovere che loro incombe di prevenire e combattere tale flagello,

Considerando che per essere efficaci le misure prese contro l'abuso degli stupefacenti devono essere coordinate e universali,

Ritenendo che un'azione universale di questo genere richiede una cooperazione internazionale guidata dagli stessi principi e mirante a fini comuni,

Riconoscendo la competenza dell'Organizzazione delle Nazione Unite in materia di controllo degli stupefacenti e desiderose che gli organi internazionali interessati siano raggruppati nel quadro di questa organizzazione,

Desiderose di concludere una convenzione internazionale accettabile da tutti, diretta a sostituire la maggior parte dei trattati esistenti relativi agli stupefacenti, limitando l'uso degli stupefacenti a fini medici e scientifici e stabilendo una costante cooperazione internazionale per rendere operanti tali principi e raggiungere tali fini,

Convengono quanto segue:"

Dietro l'apparente banalità del linguaggio, questo testo fissa tre principi fondamentali. Innanzitutto stabilisce che l'uso degli stupefacenti deve essere riservato a fini medici, poi si fissa come obbiettivo la lotta contro il flagello della tossicomania, infine afferma la necessità di un controllo internazionale affidato all'Organizzazione delle Nazioni Unite.

Di questi tre principi, solo il primo si oppone veramente alle idee antiproibizioniste. Abbiamo infatti mostrato prima l'evoluzione storica e giuridica dei testi internazionali, nei quali è stato progressivamente inserito il principio della limitazione degli stupefacenti agli usi medici o scientifici, punto di partenza della proibizione degli stupefacenti (supra n·4). L'apertura ad altri usi, specialmente ricreativi, deve quindi essere affermata con forza nel nuovo Preambolo, per segnare il ritorno alle fonti del controllo internazionale. Tale apertura non risulta del resto antinomica con l'obbiettivo di lotta contro la tossicomania. In effetti, se si definisce la tossicomania come uno stato provocato dall'abuso delle sostanze in causa, e non dal solo uso, il testo attuale è perfettamente compatibile con un sistema di legalizzazione controllata. Quest'ultimo si prefigge infatti come obbiettivo di combattere gli abusi nocivi alla società o ai terzi con dei contrappesi sanitari e sociali, di cui il primo è il

controllo internazionale.

Resta che il controllo internazionale deve essere alleggerito, e non condurre necessariamente ad una uniformità delle politiche delle Parti contraenti. Ogni Stato deve poter, tenuto conto del suo ambiente, della sua storia, delle sue tradizioni, adattare la propria politica di lotta contro la tossicomania istituendo delle misure di controllo specifiche, non necessariamente uniformi. E' chiaro per esempio che non si lotta contro l'alcoolismo nello stesso modo in Francia e in Arabia Saudita. Converrà dunque che il Preambolo riservi agli Stati la possibilità di tener conto del proprio contesto culturale e sociale.

19. Il Preambolo della Convenzione Unica tuttavia non basta ad esprimere gli orientamenti attuali del controllo internazionale.

In effetti, se il Preambolo della Convenzione sulle sostanze psicotrope è identico a quello della Convenzione Unica, non è così per il Preambolo della Convenzione di Vienna del 1988. L'obbiettivo di questa Convenzione è di rinforzare la lotta contro il traffico illecito, ed è affermato in modo molto peculiare nel suo Preambolo, così redatto:

"Le Parti alla presente Convenzione,

Profondamente preoccupate dall'aumento della produzione, della richiesta e del traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, che costituiscono una grave minaccia per la salute e il benessere degli individui e hanno effetti nocivi sulle fondamenta economiche, culturali e politiche della società,

Profondamente preoccupate anche dai crescenti effetti devastanti del traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope nei diversi strati delle società, e più particolarmente dal fatto che i bambini sono, in numerose regioni del mondo, sfruttati come consumatori sul mercato della droga e utilizzati a fini della produzione, della distribuzione e del commercio illeciti di stupefacenti e di sostanze psicotrope, il ché costituisce un pericolo di una gravità incommensurabile,

Riconoscendo i legami tra il traffico illecito e le altre attività criminali organizzate connesse che scalzano le basi dell'economia legittima e minacciano la stabilità, la sicurezza e la sovranità degli Stati,

Riconoscendo anche che il traffico illecito è un'attività criminale internazionale la cui eliminazione esige un'attenzione urgente e la priorità assoluta,

Coscienti che il traffico illecito è fonte di guadagni finanziari e di patrimoni importanti che consentono alle organizzazioni criminali transnazionali di penetrare, contaminare e corrompere le strutture finanziarie legittime e la società ad ogni livello,

Decise a privare quelli che si danno al traffico illecito del frutto delle loro attività criminali ed a sopprimere così il loro principale movente,

Desiderose di eliminare le cause profonde del problema dell'abuso di stupefacenti e di sostanze psicotrope, specialmente la domanda illecita di tali stupefacenti e sostanze e gli enormi profitti ricavati dal traffico illecito,..."

Il testo di questa prima parte del Preambolo proclama la pericolosità del traffico illecito di stupefacenti dandosi come obbiettivo di sopprimerlo. Vedremo più avanti che la seconda parte afferma la necessità di rinforzare la cooperazione penale internazionale per giungere a questo obbiettivo. Ma i redattori del Preambolo, trascinati nella loro logica proibizionista, non si sono resi conto della contraddizione implicita tra le due parti e cioè tra il fine e i mezzi.

Mentre in effetti il fine è la soppressione del traffico illecito, i mezzi scelti, cioè la proibizione e la repressione delle sostanze stupefacenti, conducono al contrario a rinforzare questo traffico. La dimostrazione ne è stata ampiamente fatta senza che sia necessario riparlarne. Peggio ancora, i redattori del Preambolo non si sono resi conto che, denunciando i pericoli del traffico, denunciavano gli effetti perversi della proibizione.

Così riconoscevano che il traffico illecito è "fonte di guadagni finanziari e di patrimoni importanti... delle organizzazioni criminali", che consente loro "di corrompere le strutture dello Stato e le attività commerciali e finanziarie legittime", che il traffico ha dei legami con "altre attività criminali organizzate connesse che minano le fondamenta dell'economia legittima", e che ha "degli effetti dirompenti nei diversi strati della società, e più particolarmente perché dei bambini vengono usati per il traffico". Ora, il patrimonio del crimine organizzato, il riciclaggio dei soldi della droga, la corruzione delle polizie, il finanziamento del terrorismo, e l'aumento della delinquenza, in particolare tra i giovani, costituiscono i principali effetti perversi denunciati dagli avversari della proibizione e della repressione.

Così, per esempio, è a causa dell'estrema severità della repressione, che i trafficanti usano bambini, la cui responsabilità penale è minore. Se la prima parte del Preambolo della Convenzione del 1988 è quindi in perfetta sintonia con la dottrina antiproibizionnista, la seconda parte, che mira ad allargare il campo della proibizione e a rinforzare le sanzioni è totalmente in disaccordo con la filosofia enunciata. Essa é cosi redatta:

"Considerando la necessità di prendere delle misure per controllare alcune sostanze ivi compresi i precursori, i prodotti chimici ed i solventi, utilizzati nella produzione di sostanze stupefacenti e psicotrope la cui disponibilità ha comportato un aumento fabbricazione clandestina di questi stupefacenti e sostanze,

Decise a migliorare la cooperazione internazionale per la repressione del traffico illecito via mare,

Riconoscendo che l'eliminazione del traffico illecito dipende della responsabilità collettiva di tutti gli Stati e che un'azione coordinata nell'ambito della cooperazione internazionale è necessaria a questo fine,

Riconoscendo la competenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di controllo degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope e auspicando che gli organismi internazionali competenti in materia esercitino la propria attività nell'ambito di questa organizzazione,

Riaffermando i principi direttori dei trattati in vigore relativi agli stupefacenti e sostanze psicotrope e al sistema di controllo stabilito da questi trattati,

Riconoscendo la necessità di rinforzare e di completare le misure previste nella Convenzione Unica sulle sostanze stupefacenti del 1961, in questa Convenzione come modificata dal Protocollo del 1972 che porta l'emendamento della Convenzione Unica sulle sostanze stupefacenti del 1961 e nella Convenzione del 1971 sulle sostanze psicotrope, al fine di ridurre l'ampiezza e l'estensione del traffico illecito e di attenuarne le gravi conseguenze,

Riconoscendo anche che è necessario rinforzare e incrementare i mezzi giuridici efficaci di cooperazione internazionale in materia penale per porre fine alle attività criminali internazionali che rappresentano il traffico illecito,

Desiderose di concludere una convenzione internazionale globale, efficace e operativa diretta specificamente a lottare contro il traffico illecito, nella quale si tenga conto dei diversi aspetti dell'insieme dei problemi, in particolare di quelli che non sono trattati negli strumenti internazionali esistenti relativi agli stupefacenti e alle sostanze psicotrope.

Convengono quanto segue:"

Questa parte del Preambolo pretende di ridurre la vastità del traffico e attenuarne le conseguenze, rinforzando ed accrescendo contemporaneamente i mezzi giuridici della cooperazione penale internazionale. L'estensione del campo della proibizione va fino a inglobare i precursori, cioè dei prodotti chimici che possono servire alla fabbricazione di sostanze stupefacenti. Sono così colpiti dalla logica proibizionista, dei prodotti comuni come l'acetone o l'anidride acetica (!).

Peraltro, i redattori del Preambolo confermano la propria fede nella cooperazione internazionale e nel rafforzamento della repressione. E' stato dimostrato che l'aumento della repressione serve solo a favorire i trafficanti più pericolosi ed a alimentare il traffico. E' per questo motivo che sarà proposto di attenuare questa repressione, adattarla alla pericolosità dei prodotti in causa, e riservarla ai comportamenti antisociali tali da nuocere alla società o ai terzi.

A contrario, converrà affermare nel nuovo Preambolo, il diritto fondamentale di ogni individuo ad assumere una sostanza psicoattiva di sua scelta per procurarsi delle sensazioni. Questo diritto s'iscrive nell'ambito dell'articolo 4 della Dichiarazione dei Diritti Umani e del Cittadino del 1789 secondo la quale "La libertà consiste a poter fare tutto ciò che non nuoce agli altri". Questo diritto è del resto riconosciuto da molto tempo nelle nostre società per il tabacco, l'alcool ed i tranquillanti. La sua estensione ad alcune sostanze stupefacenti e psicotrope è dunque normale. A condizione tuttavia di ricordare il limite fissato dall'articolo 4 della Dichiarazione - non nuocere agli altri - o alla Società (art. 5). Un limite che il futuro Preambolo dovrà fissare come uno degli assi portanti del futuro controllo internazionale.

20. In definitiva si propone di redigere il futuro Preambolo della Convenzione Unica nel modo seguente:

"Le Parti,

Preoccupate della salute fisica e mentale dell'umanità,

Preoccupate dal problema della sanità pubblica e dal problema sociale che risultano dall'abuso di alcune sostanze stupefacenti,

Riconoscendo che l'utilizzo di queste sostanze per scopi terapeutici o scientifici è indispensabile per alleviare il dolore e che non deve essere oggetto di alcuna restrizione ingiustificata,

Riconoscendo che la loro utilizzazione per scopi ricreativi o altri fa parte della libertà di ogni individuo e dei diritti umani a condizione di non nuocere agli altri o alla società,

Determinate a prevenire e combattere l'abuso di queste sostanze e il traffico illecito al quale da luogo,

Profondamente preoccupate dalla vastità e dall'aumento della produzione, dalla domanda e dal traffico illeciti di stupefacenti che hanno degli effetti nocivi sulle basi economiche, culturali e giuridiche della società,

Profondamente preoccupate anche dai crescenti effetti devastanti del traffico illecito di stupefacenti nei diversi strati della società e in particolare tra i giovani sfruttati dai trafficanti,

Riconoscendo i legami tra il traffico illecito e le altre attività criminali organizzate connesse che minano le basi dell'economia legittima e minaccia la stabilità, la sicurezza e la sovranità degli Stati,

Coscienti che il traffico illecito è fonte di guadagni finanziari notevoli che consentono alle organizzazioni criminali di penetrare e di corrompere le strutture dello Stato e delle attività commerciali e finanziarie legittime,

Stimando che per essere efficaci le misure prese contro l'abuso di stupefacenti devono essere coordinate e universali,

Riconoscendo la competenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di controllo delle sostanze stupefacenti e desiderose che gli organi internazionali interessati esercitino le loro attività nell'ambito di questa organizzazione,

Desiderose di concludere una convenzione internazionale accettabile da tutti diretta a sostituire la maggior parte dei trattati esistenti, limitando l'uso delle sostanze a fini medici e scientifici o altri, assicurando la protezione contro gli abusi della società e dei terzi,

Desiderose infine di concludere una Convenzione internazionale globale e operativa diretta a lottare efficacemente contro il traffico illecito con sistemi di legalizzazione controllata nei quali si tiene conto della pericolosità sanitaria e sociale delle sostanze regolamentate, e dei diversi aspetti culturali, economici e giuridici del problema,

Convengono su quanto segue:"

Si può vedere che questa redazione parafrasa adottandoli, molti considerando dei Preamboli delle tre Convenzioni internazionali.

Per quanto riguarda la Convenzione Unica, i termini del primo considerando riguardando la "salute fisica o morale dell'Umanità" sono stati sostituiti con quelli della "salute fisica o mentale dell'Umanità". Questa sostituzione è considerata necessaria dal carattere poco chiaro del concetto di "salute morale", mentre la salute mentale potrebbe essere direttamente minacciata dall'abuso di sostanze psicoattive. Ciò non significa peraltro che la dottrina anti-proibizionista non s'interessi alla morale. Essa sostituisce una morale dell'astinenza con una morale della moderazione. Combatte l'abuso, non l'uso.

Per quello che concerne la Convenzione di Vienna del 1988, alcuni considerando della seconda Parte del Preambolo sono stati puramente e semplicemente riprodotti. Deve essere chiaro infatti che l'orientamento della futura Convenzione Unica deve conservare l'obbiettivo della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti ed i suoi effetti perversi. Ha solo la pretesa di essere molto meglio armata della proibizione per raggiungere questo scopo perché un sistema di legalizzazione controllata, come lo ha dimostrato la storia dell'alcool, si sostituisce al crimine organizzato, eliminandolo.

In conclusione, la nuova redazione concilia contemporaneamente il principio dell'economia dei mezzi ispirandosi fedelmente ai testi anteriori, quello del ritorno alle fonti precisando che ormai le sostanze stupefacenti possono essere utilizzate a fini "ricreativi o altri", e il principio dell'adattamento conservando la struttura globale della Convenzione con le suoi due parti: una parte preventiva di organizzazione dei circuiti leciti di distribuzione controllata, e una parte repressiva di lotta contro il traffico illecito e il contrabbando.

B. Gli emendamenti agli articoli della Convenzione

Articolo primo

Quest'articolo fornisce delle definizioni dei principali termini di base utili alla comprensione della Convenzione, trattandosi di organi di controllo ("Organo", "Commissione", "Consiglio", "Assemblea generale", "Segretario generale"), o di sostanze controllate (piante di cannabis, resina di cannabis, foglie di coca, oppio medicinale, oppio, papavero da oppio, paglia di papavero). Fornisce ugualmente delle definizioni di operazioni relative a queste sostanze ("produzione", "importazione", "esportazione", "stocks speciali", "coltura", "uso") e del termine "territorio".

Non ci sono commenti particolari da fare su queste definizioni poiché non sono assolutamente contestabili. Conviene al contrario soffermarsi sulla nozione di "stupefacenti", perché la definizione proposta dalla Convenzione Unica non è in alcun modo soddisfacente. In effetti secondo l'articolo 1.1.j. "il termine stupefacente indica ogni sostanza delle Tabelle I et II, che sia naturale o sintetica". Poiché, come si è già visto, la Convenzione non definisce il criterio di appartenenza a una Tabella, ciò significa che la nozione di stupefacente non è definita da nessuna parte! E' opportuno dunque fornire, infine, una definizione della nozione di "stupefacenti". Uno stupefacente è dunque una sostanza suscettibile di generare la tossicomania. Questa definizione tradizionale esige almeno che la definizione di "tossicomania" sia definita. Ora, tale nozione è stata oggetto, nel 1957, di una definizione ufficiale da parte del Comitato di esperti dell'OMS che la caratterizza nel modo seguente:

"la tossicomania o assuefazione è uno stato d'intossicazione cronica o periodica generato dall'uso ripetuto di una droga naturale o sintetica. Le sue caratteristiche sono:

1· un invincibile desiderio o un bisogno di continuare a usare della droga e di procurarsela con ogni mezzo;

2· una tendenza ad aumentare le dosi;

3· una dipendenza psichica e generalmente fisica legati agli effetti della droga;

4· degli effetti nocivi per l'individuo e per la società".

Questa definizione ha il merito di una relativa chiarezza anche se presenta un'ambiguità. Si riferisce all'idea di dipendenza psichica, e nel contempo a quella di dipendenza fisica. Ora questi due stati di dipendenza sono molto diversi.

Il primo è una semplice assuefazione che lascia il soggetto libero di smettere senza danno, il secondo è caratterizzato dall'apparizione di sintomi fisici intensi quando la somministrazione della droga è sospesa. Secondo una sana logica giuridica, il controllo internazionale dovrebbe applicarsi soltanto alla tossicomania nel senso stretto, cioè alla sola dipendenza fisica. Questo porterebbe ad escludere non solo le droghe leggere (cannabis, hascisch, coca, khat...) ma anche le sostanze molto potenti, ma che generano una tossicomania limitata (LSD, PHP, MDA...). Tale soggetto di riflessione, che non rientra nel quadro del presente studio, potrebbe permettere di aprire una breccia attraverso cui ottenere il "declassamento" di alcune sostanze classificate attualmente nella categoria degli stupefacenti.

In definitiva, si propone di conservare l'articolo primo nella sua integrità ad eccezione del paragrafo 1.1.j che dovrebbe essere redatto come segue:

"j. Il termine "stupefacente" designa ogni sostanza, naturale o sintetica, suscettibile di provocare la tossicomania; il termine "tossicomania" designa lo stato definito nel 1957 dal Comitato di esperti dell'Organizzazione Mondiale della Sanità".

Articolo 2

22. Questo articolo definisce i diversi regimi applicabili alle sostanze classificate. Questi regimi mirano, ricordiamolo, a istituire delle misure di controllo preventivo del commercio internazionale (importazione, esportazione), della produzione (coltura, fabbricazione), e del commercio nazionale (distribuzione, detenzione) delle sostanze classificate come stupefacenti. Si tratta di un regolamento essenzialmente preventivo, che impone alle Parti contraenti di fornire un certo numero d'informazioni agli organi di controllo (stime, statistiche), di stabilire dei monopoli di Stato per controllare la coltura e la fabbricazione, (quest'ultima potendo farsi sotto licenza), di sottoporre le esportazioni ad autorizzazione mediante un sistema di certificati e di operatori autorizzati, di sorvegliare i circuiti di distribuzione che devono effettuarsi sotto licenza o da imprese di Stato, e di esigere che le sostanze stupefacenti siano fornite soltanto sotto ricetta medica, e se necessario sotto forma di blocchetto A

SOUCHES.

Solo quest'ultima restrizione contraddice veramente la logica antiproibizionista. E' del resto conforme all'obbiettivo assegnato alla Convenzione Unica, di limitare il commercio lecito delle sostanze stupefacenti ai soli usi medici o scientifici. Non è più appropriata quando il controllo del commercio internazionale aggiunge degli "altri" fini, a quelli medici o scientifici. Ora, tenuto conto dei nuovi orientamenti fissati nel Preambolo, le utilizzazioni a carattere ricreativo saranno oramai sottoposte alle disposizioni della Convenzione Unica. Le forme di controllo che istituisce, che si tratti di monopoli di coltura, di produzione o della sorveglianza del commercio e della distribuzione, sono perfettamente concepibili in un sistema di legalizzazione controllata.

Col più grande rispetto per i sostenitori del ricorso all'industria privata in questo campo, o anche alle sole leggi di mercato, il recente studio parte dal principio che lo Stato è in una condizione decisamente privilegiata per "gestire i vizi dei suoi concittadini", in ragione, da una parte, della sua neutralità, e d'altra parte, della sua preoccupazione dell'interesse generale.

Si propone dunque di conservare senza modifica il regolamento generale dell'articolo 2, nella sua stesura attuale.

Articolo 3

23. L'articolo 3 definisce le modifiche del campo d'applicazione del controllo.

Questo testo è già stato oggetto di commenti in occasione dell'esame della procedura di declassamento (supra n·12 e seg.). Non se ne esaminerà quindi l'aspetto procedurale, salvo che per aggiungere, eventualmente, la possibilità di trasferire una sostanza da una Tabella di stupefacenti ad una Tabella di psicotropi (supra n·13). Da ciò, una proposta di modifica al fine di aggiungere un sotto-paragrafo così redatto:

"Trasferendo una sostanza stupefacente da una tabella della Convenzione Unica a una tabella della Convenzione di Vienna sulle sostanze psicotrope;"

Indipendentemente da questa modifica, suscettibile di consentire di rimediare alle incoerenze delle classificazioni tra stupefacenti e psicotropi, conviene esaminare se le Tabelle I, II, III, IV quali sono definite dall'articolo 3 debbano essere conservate oppure ridefinite. Per saperlo, conviene ricordare i criteri di classificazione in ogni tabella e confrontarle alla logica della legalizzazione controllata.

Ricordiamo che il criterio di classificazione della Tabella I non è precisato dai termini della Convenzione stessa che si riferisce alle sostanze suscettibili di generare abusi e effetti nocivi analoghi alle sostanze classificate nelle Tabelle I e II. Questo criterio circolare è completato da un altro criterio, utilizzato dal Comitato tecnico della Commissione, che consiste nell'indicare le sostanze che presentano le caratteristiche seguenti:

a) Le sostanze che possiedono delle proprietà suscettibili di generare tossicomania, più pronunciate di quelle della codeina e più o meno paragonabili a quella della morfina.

b) Quelle che sono trasformabili in sostanze che possiedono delle proprietà suscettibili di generare o di mantenere la tossicomania con una facilità e in una proporzione tali da presentare un rischio di abuso maggiore di quello della codeina.

c) Quelle che presentano un rischio di abuso paragonabile a quello che presenta la cannabis, la resina di cannabis o la cocaina.

d) Quelle che sono trasformabili in sostanze che presentano un rischio di abuso paragonabile a quello che presentano cannabis, resina di cannabis e cocaina.

L'appartenenza alla Tabella I dipende dunque da criteri variabili di confronto, a partire da tre sostanze di base - morfina, cocaina e cannabis - prese come sostanze di riferimento. L'influenza del diritto anglosassone, che preferisce le enumerazioni ai concetti è qui evidente. Non brilla purtroppo per chiarezza ne per coerenza. Talvolta il rischio di abuso deve essere "più o meno paragonabile" a quello presentato da questa sostanza (morfina), talvolta deve essere semplicemente "paragonabile" (canabis, cocaina). A volte il ragionamento si applica alla sostanza stessa, a volte al prodotto trasformabile. Infine, secondo il commento autorizzato dell'ONU, "l'analogia può presentare dei gradi diversi, e la Convenzione Unica non precisa qual'è il grado necessario. Si lascia quindi all'apprezzamento dell'OMS di decidere ciò che essa considera una analogia...". Ciò conferisce a quest'ultima il più ampio margine per procedere alla classificazione. Uno solo è limite al suo potere: la sostanza da classificare deve caus

are più tossicomania della codeina. Nella Convenzione Unica, settantotto sostanze sono state così iscritte nella Tabella I. Sono oggi un può meno di un centinaio.

Per la Tabella II, il criterio d'iscrizione definito dal Comitato tecnico è il seguente:

a) le sostanze le cui proprietà suscettibili di generare o mantenere la tossicomania non sono più accentuate di quelle della codeina ma al meno accentuate come quelle del destropropossifene.

b) Quelle che sono trasformabili in una sostanza che possiede delle proprietà suscettibili di generare o di mantenere la tossicomania con una facilità e in una proporzione tali che il rischio di abuso non superi quello della codeina.

Questo criterio poggia su principi simili a quelli della Tabella I, con la differenza che le sostanze di riferimento sono due: la codeina e il destropropossifene. La codeina è un derivato dell'oppio che serve da confine tra le due tabelle.

Il destropropossifene è un tranquillante più forte che funge da confine inferiore alla nozione di stupefacente. Ricordiamo che gli Stati Uniti hanno ottenuto il suo declassamento tra il 1963 e il 1980, e così in venti anni, la base legale delle tabelle nel diritto internazionale è praticamente scomparsa dalla Tabella II. Il numero delle sostanze iscritte nella Tabella II è del resto variato poco dalla sua origine, giacché erano sette al momento del voto della Convenzione Unica, e oggi sono nove.

La Tabella III riunisce i preparati esenti dal controllo internazionale perché non possono in teoria "dare luogo a degli abusi o produrre degli effetti nocivi". Il Comitato tecnico ha precisato che si trattava di preparati che soddisfano la doppia condizione di essere destinate al solo uso medico legittimo e di contenere una sostanza stupefacente a dosi difficilmente recuperabili. Ma queste precisazioni rimangono insufficienti e il Commento ufficiale della Convenzione ne fornisce altre. Esso enuncia dettagliatamente i fattori che l'OMS deve prendere in considerazione per l'iscrizione alla Tabella III, e cioè:

a) il contenuto di sostanza stupefacente del preparato;

b) la forza attiva della sostanza stupefacente;

c) la natura degli ingredienti che entrano nella composizione del preparato e la misura in cui questi ingredienti possono controbilanciare le proprietà pericolose della sostanza stupefacente;

d) la possibilità pratica di reperimento della sostanza stupefacente da parte di trafficanti o di persone desiderose di farne abuso;

e) il valore terapeutico e l'importanza dell'uso legittimo del preparato.

Indipendentemente dei fattori puramente farmacologici, l'OMS deve tener conto di fattori pratici come il prezzo e le tecniche di fabbricazione. Il numero di preparati esentati è nettamente ridotto rispetto ai trattati anteriori: solo una decina di sostanze sono ammesse nella Tabella III invece di una quarantina. Si tratta di preparati a base di oppio, di morfina e di cocaina e di un stupefacente sintetico, il difenossilate.

Inversamente, le sostanze delle Tabella IV sono le sostanze stupefacenti considerate come più pericolose. La Convenzione Unica le definisce come essendo "particolarmente suscettibili di dare luogo a degli abusi e di produrre degli effetti nocivi, e che questo pericolo non è compensato da vantaggi terapeutici apprezzabili". Il Comitato tecnico sostiene dal canto suo, di iscrivere a questa tabella le sostanze che presentano le caratteristiche seguenti:

a) Quelle che hanno delle proprietà che generano forte dipendenza o che presentano un rischio di abuso non compensato da vantaggi terapeutici non possedute da un'altra droga;

b) Quelle che è auspicabile ritirare dalla pratica medica generale in ragione del rischio che presentano per la salute pubblica.

Il cumulo di queste due condizioni riduce il numero di sostanze iscritte nella Tabella IV a qualche unità. Esse erano quattro all'epoca dell'adozione della Convenzione Unica: eroina, cannabis, desomorfina e cetomebidone. Oggi sono 6, dopo la classificazione dell'acetorfina e dell'etorfina.

La lista delle sostanze della Tabella IV è però contestabile perché mette sullo stesso piano la cannabis, una droga leggera, la cui pericolosità è discutibile e l'eroina, droga ultra-pesante, iniettabile, i cui rischi non sono paragonabili. La classificazione della cannabis nella Tabella IV è dunque una incoerenza e un'iniquità maggiore della Convenzione Unica. Il Commento ufficiale ammette del resto che sarebbe possibile ritirarla da questa tabella per trasferirla in un'altra, se le ricerche svolte sui suoi effetti lo giustificano.

24. Di fronte a questo disordine concettuale e regolamentare, il principio di adattamento impone di conservare le quattro tabelle, ma di ridefinirne i limiti in modo più preciso, e soprattutto più conforme alla logica antiproibizionista.

Per quanto riguarda la Tabella I, abbiamo già avuto l'occasione di proporre un nuovo criterio di classificazione che si sostituisca all'inesistenza o all'incoerenza del vecchio criterio.

Abbiamo ugualmente visto che l'OMS disponeva di un potere estremamente ampio e quasi discrezionale per iscrivere qualunque sostanza nella Tabella I.

Per la verità, questa imprecisione della nozione di tossicomania, nella logica antiproibizionista, è trascurabile. Conviene infatti ricordare che tutte le sostanze della Tabella I sono oggetto di una legalizzazione controllata, a dei fini diversi da quelli medici. Se la nozione di "tossicomania" è largamente estesa, è soltanto il campo del controllo internazionale ad essere ampliato, non quello della proibizione.

Quanto alla Tabella II, ci si può innanzitutto chiedere se il suo mantenimento, in una nuova visione antiproibizionista, sia necessario. A cosa servirebbe infatti definire delle sostanze per le quali si prevede una utilizzazione medica, dal momento che quest'ultima non è più l'unico criterio di sottomissione al controllo internazionale? Inoltre il diverso regime delle sostanze della Tabella I e le sostanze della Tabella II, riguarda esclusivamente la vendita al dettaglio e assumono un'importanza marginale rispetto ai problemi posti dalla proibizione e dalla repressione. Il numero limitato delle sostanze iscritte in questa tabella dimostra il suo scarso interesse.

Non per questo è scomparso nella misura in cui l'idea di iscrivere tutte le sostanze della Tabella I che hanno delle applicazioni mediche nella Tabella II, e di sottoporle a delle regole di distribuzione particolari, e né è scioccante o imbarazzante. Questo doppio circuito, medico da una parte, ricreativo dell'altra, non è neanche incoerente dal punto di vista farmaceutico, nella misura in cui la forma medica non si identifica necessariamente con il prodotto ricreativo. E' in base a queste considerazioni che si deve differenziare ad esempio l'oppio da fumare dall'oppio medicinale. Il criterio di classificazione nella Tabella II, che, si ricordi, non è definito dalla Convenzione Unica, potrebbe quindi essere definito nel modo seguente dall'articolo 3.iii):

"iii) Se l'Organizzazione Mondiale della Sanità constata che una sostanza della Tabella I è suscettibile di un utilizzazione medica o scientifica, la Commissione, su raccomandazione dell'OMS, potrà iscrivere questa sostanza in questa tabella".

Per quello che concerne le sostanze esentate dalla Tabella III, che completa in qualche modo la Tabella II, dispensando da ogni controllo i preparati a basso contenuto di sostanze stupefacenti e poco pericolosi per la salute, la nuova redazione della Convenzione Unica può restare tranquillamente identica alla vecchia. Si potrebbe perfino elevare il numero delle specialità e le soglie di concentrazione previsti dalla Convenzione Unica che restano basse in confronto ai trattati anteriori. Così per esempio su 56 preparati esentati dalla Convenzione del 1925 sull'oppio, la Convenzione Unica ne ritiene, nei suoi esoneri solo una: una mistura di oppio e di ipecacuana (polvere di Dover).

Per quanto riguarda gli stupefacenti della Tabella IV, presunti più pericolosi, si propone di usufruire di un criterio di classificazione basato sulla pericolosità per gli altri, anche se un po' differente, conferendo nel contempo all'iscrizione in questa tabella una funzione eccezionalmente proibizionista.

Per il criterio di classificazione, abbiamo visto che la Convenzione Unica definiva le sostanze della Tabella IV come particolarmente suscettibili di abuso e di pericolo, sebbene siano prive di vantaggi terapeutici. Se il criterio del rischio di abuso e di pericolo può essere conservato (precisando che si tratta di pericolo per la società o per altri), non si può invece conservare il criterio dell'utilità terapeutica che non presenta più nessun interesse. Dal momento che non c'è più differenza tra usi medici, scientifici "o altri", non si sarebbe in grado di dedurre le conseguenze penali dell'assenza di utilità medica.

Tale è in effetti la conseguenza della classificazione nella Tabella IV della Convenzione Unica, che prevede che le Parti potranno adottare delle misure di proibizione, provviste di sanzioni penali. Questa rigorosa regolamentazione può perfettamente funzionare, in una logica antiproibizionista, come un'eccezione al regime generale di legalizzazione controllata. La classificazione nella Tabella IV, consentirebbe cosi di sottoporre a un regime di proibizione molto severo, le sostanze la cui pericolosità per la società o per altrui sarebbe provata dal semplice uso e non più dall'abuso tossicomaniaco.

Risulta dall'insieme di queste osservazioni che il nuovo articolo 3 potrebbe essere così redatto:

Modifiche del campo di applicazioni del controllo

1. Se una Parte o l'Organizzazione Mondiale della sanità è in possesso di informazioni che, a suo parere, rendano necessaria la modifica di una Tabella, essa indirizzerà al Segretario generale una notifica accompagnata da tutte le informazioni pertinenti per appoggiare quest'ultima.

2. Il Segretario Generale comunicherà questa notifica e le informazioni che giudicherà pertinenti alle Parti, alla Commissione e, se la notifica è stata indirizzata da una Parte, alla Organizzazione Mondiale della Sanità.

3. Se una notifica concerne una sostanza che non è già iscritta nella Tabella I o nella Tabella II:

i) Tutte le Parti esamineranno, conto tenuto delle informazioni disponibili, la possibilità di applicare provvisoriamente alla sostanza tutte le misure di controllo applicabili alle sostanze stupefacenti della tabella I;

ii) In attesa della decisione, assunta in forza del sottoparagrafo iii) del presente paragrafo, la Commissione può decidere che le Parti applichino provvisoriamente alla detta sostanza tutte le misure di controllo applicabili agli stupefacenti della Tabella I. Le Parti applicheranno provvisoriamente queste misure alla sostanza in questione;

iii) se l'Organizzazione Mondiale della sanità constata che una sostanza della Tabella I è suscettibile di applicazioni mediche, la Commissione, secondo la raccomandazione dell'OMS, potrà iscrivere questa sostanza nella Tabella II;

4. Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che un preparato non puo', in ragione delle sostanze che contiene, dare luogo ad abusi né produrre effetti nocivi (paragrafo 3) e che lo stupefacente che esso contiene non é facilmente reperibile la Commissione, su raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità potrà inserire questo preparato nella Tabella III.

5. Se l'Organizzazione Mondiale della Sanità constata che una sostanza stupefacente della Tabella I è particolarmente suscettibile, mediante il solo uso, anche occasionale, di produrre dei rischi di abuso e di comportamento pericoloso per la società o per i terzi, la Commissione può, su raccomandazione dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, inserire questa sostanza nella Tabella IV.

6. Quando una notifica concerne una sostanza stupefacente della Tabella I o della Tabella II oppure un preparato della Tabella III, la Commissione, fatta eccezione per l'azione prevista dal paragrafo 5, può, su raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della Sanità, modificare una delle Tabelle, sia:

a) trasferendo una sostanza stupefacente dalla Tabella I alla Tabella II oppure dalla Tabella III alla Tabella I; o

b) Cancellando una sostanza stupefacente o un preparato, secondo il caso, da una Tabella;

c) Trasferendo una sostanza stupefacente da una Tabella degli stupefacenti a una tabella degli psicotropi.

7. Ogni decisione della Commissione assunta in applicazione del presente articolo sarà comunicata dal Segretario generale a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazione Unite, agli Stati non membri Parti della presente Convenzione, all'Organizzazione Mondiale della Sanità e all'Organo. La decisione entrerà in vigore per ogni Parte alla data di ricezione della comunicazione di cui sopra, e le Parti prenderanno allora tutte le misure richieste dalla presente Convenzione.

8.a) Ogni decisione della Commissione di modificare una tabella sarà sottoposta all'esame del Consiglio se una Parte ne fa la richiesta entro i novanta giorni che seguiranno la ricezione della notifica della decisione. Questa richiesta sarà presentata al Segretario generale con tutte le informazioni pertinenti per appoggiarla.

b) Il Segretario generale trasmetterà copia di questa richiesta e delle informazioni pertinenti alla Commissione, all'Organizzazione Mondiale della Sanità e a tutte le Parti, che saranno invitate a presentare le loro osservazioni entro novanta giorni. Tutte le osservazioni ricevute saranno sottoposte all'esame del Consiglio.

c) Il Consiglio potrà confermare, modificare o annullare la decisione della Commissione, deliberando in ultima istanza. La sua decisione sarà notificata a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, agli Stati non membri Parti della presente Convenzione, alla Commissione, all'Organizzazione Mondiale della Sanità e all'Organo.

d) In attesa del suo esame da parte del Consiglio, la decisione della Commissione resterà in vigore.

9. Le decisioni della Commissione prese in applicazione del presente articolo non saranno sottomesse all'esame previsto dall'articolo 7".

Articolo 4

25. L'articolo 4 della Convenzione Unica si riferisce agli obblighi generali delle Parti contraenti ed è redatto come segue:

"1.Le Parti adotteranno le misure legislative e amministrative che si renderanno necessarie:

a) per dare attuazione alle disposizioni della presente convenzione nei loro territori;

b) per collaborare con gli altri Stati per l'attuazione delle disposizioni di detta Convenzione;

c) su riserva delle disposizioni della presente Convenzione, per limitare esclusivamente a fini medici e scientifici la produzione, la fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la distribuzione, il commercio, l'uso e la detenzione di stupefacenti.

E' già stato ampiamente ribadito che conviene modificare questo testo aggiungendovi le parole "o altri" al paragrafo che è quindi così redatto:

"c) Su riserva delle disposizioni della presente Convenzione, per limitare esclusivamente a fini medici, scientifici o altri la produzione, la fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la distribuzione, il commercio, l'uso e la detenzione delle sostanze stupefacenti."

Gli articoli 5 - 11

26. Gli articoli da 5 a 11 della Convenzione Unica riguardano gli Organi di controllo.

Questi articoli, che definiscono le mansioni degli organi di controllo della Convenzione Unica, nella fattispecie la Commissione delle sostanze stupefacenti del Consiglio economico e sociale e dell'Organo internazionale di controllo degli stupefacenti, sono perfettamente neutri rispetto alla logica proibizionista o antiproibizionista. Essi hanno infatti il compito di controllare la buona esecuzione della Convenzione, qualunque ne sia il contenuto. In linea di principio non è quindi necessario modificare le regole ad essi relative, che si tratti delle spese degli organi internazionali di controllo (art. 6), delle funzioni della Commissione (art. 8), della composizione e delle attribuzioni dell'Organo (art. 9), della durata del mandato e della remunerazione dei membri dell'Organo (art. 10) oppure del suo regolamento interno (art. 11).

Conviene tuttavia notare che l'articolo 9.4 affida all'Organo la missione di limitare la coltura, la produzione, la fabbricazione e l'uso di stupefacenti ai soli fini medici e scientifici. Questa disposizione è evidentemente incompatibile con la nuova logica antiproibizionista, e conviene modificarla nel modo seguente:

"4. Senza pregiudizio per le altre disposizioni della presente Convenzione, l'Organo che agisce in cooperazione con i governi, si sforzerà di limitare la coltura, la produzione, la fabbricazione e l'uso delle sostanze stupefacenti all'ammontare della quantità richiesta a fini medici e scientifici, o altri, in modo d'impedire la coltura, la produzione, la fabbricazione, il traffico e l'uso illeciti degli stupefacenti".

Articoli 12 et 13

27. Gli articoli 12 e 13 della Convenzione Unica si riferiscono al regime delle stime e delle statistiche. Come l'articolo 9, l'articolo 12 paragrafo 5 prevede che le stime si limitino "alla somma delle quantità richiesta a fini medici e scientifici." Anche qui conviene ampliare il campo di applicazione del controllo aggiungendo le parole "o altri" al paragrafo 5, che si propone quindi di modificare come segue:

"5. Al fine di limitare l'uso e la distribuzione degli stupefacenti all'ammontare richiesto per fini medici, scientifici o altri, l'Organo confermerà nel più breve tempo possibile, le stime, ivi comprese le stime supplementari; potrà ugualmente modificarle con il consenso del governo interessato. In caso di disaccordo tra il governo e l'Organo, quest'ultimo avrà il diritto di stabilire, di comunicare e di pubblicare le proprie stime, ivi comprese le stime supplementari.

Per l'articolo 13 non è necessaria alcuna modifica.

Articolo 14

28. L'articolo 14 si riferisce alle misure da prendere da parte dell'Organo, per assicurare l'esecuzione delle disposizioni della Convenzione.

Questo testo non merita alcun commento particolare, nella misura in cui attribuisce all'Organo unicamente dei poteri molto ridotti rispetto alle Parti contraenti che rifiutassero di applicare la Convenzione. L'unica misura coercitiva suscettibile di avere una certa portata è il paragrafo 2 che consente all'Organo di "raccomandare alle altre Parti contraenti di cessare ogni importazione e esportazione con i paesi contravventori".

In un sistema di legalizzazione controllata, nel quale gli Stati hanno più interesse ad esportare che ad importare, la sanzione di divieto di importazioni provenienti da altri Stati, tra l'altro di discutibile efficacia, può sembrare inadatta. Il paragrafo 2 dell'articolo 14 potrebbe quindi essere soppresso senza gravi inconvenienti, tanto più che non sembra essere mai stato realmente applicato.

Articoli 14 bis a 18

29. Gli articoli 14 bis a 18 sono degli articoli a carattere tecnico che completano le missioni dell'Organo della Commissione e del Segretario generale delle Nazioni Unite.

Questi testi non meritano alcun commento particolare, ad eccezione dell'articolo 18.c che si riferisce "al traffico illecito" e dovrebbe anche riferirsi al contrabbando. Infatti, in un sistema di legalizzazione controllata, i trafficanti che commerciano illegalmente le sostanze legalizzate, sono in realtà dei contrabbandieri che distribuiscono dei prodotti adulterati o detassati. I trafficanti tuttavia sussistono e distribuiscono prodotti totalmente proibiti della Tabella IV.

Si propone quindi di redigere l'articolo 18.c come segue:

"c) Tutte le precisazioni che la Commissione chiederà in materia di traffico illecito, ed in particolare i dettagli di ogni operazione di traffico o di contrabbando scoperta che potranno aver importanza sia per l'evidenza che forniscono sulle fonti di approvvigionamento di stupefacenti per il traffico illecito, che per le quantità o per il metodo usato dai trafficanti o contrabbandieri;

Articoli 19 e 20

30. Gli articoli 19 e 20 della Convenzione Unica si riferiscono alle stime e ai bisogni di stupefacenti e alle statistiche da fornire all'Organo.

Questi articoli, che definiscono gli obblighi amministrativi delle Parti di fronte all'Organo, precisano l'oggetto delle stime e delle statistiche da fornire all'Organo. Tra le stime dei bisogni di stupefacenti, l'articolo 19.1.a definisce "le quantità di stupefacenti che saranno usate a fini medici e scientifici". Qui ancora basta aggiungere a questo comma, le termini "o altri" per renderlo conforme alla logica antiproibizionista. L'articolo 19.1.a dovrebbe quindi essere redatto come segue:

1. a) Le quantità di stupefacenti che saranno usate a fini medici, scientifici, o altri."

Articolo 21

31. L'articolo 21 della Convenzione Unica si riferisce alla limitazione della fabbricazione e dell'importazione delle sostanze stupefacenti.

Come per molti altri articoli della Convenzione Unica, si propone semplicemente di aggiungere i termini "o altri" al comma 1.a di questo articolo, al fine di adattarlo all'approccio proibizionista.

L'articolo 21 risulterebbe cosi redatto:

"1. a) La quantità usata, nel limite della stima corrispondente, a fini medici, scientifici o altri;"

Articolo 21 bis

32. L'articolo 21 bis riguarda la limitazione della produzione di oppio.

La redazione di questo testo, che mira a limitare la produzione di oppio ai bisogni definiti dalle stime, non è assolutamente contrario alla logica antiproibizionista. Quest'ultima può infatti ritenersi pienamente soddisfatta dal controllo del mercato dell'oppio a fini diversi da quelli medici, per evitare il contrabbando e il traffico. Non si propone alcun cambiamento a questo articolo, se non di modificare la sua numerazione tenuto conto della soppressione prevista del articolo 22.

Articolo 22

33. L'articolo 22 della Convenzione Unica relativo alla disposizione speciale applicabile alla coltivazione recita quanto segue:

"1. Quando la situazione nel paese o un territorio di una Parte è tale che la proibizione della coltivazione del papavero da oppio, dell'albero della coca e della pianta da cannabis è, a suo avviso, la misura più adatta al fine di proteggere la salute pubblica ed evitare che gli stupefacenti siano deviati verso il traffico illecito, la Parte interessata ne vieterà la coltivazione.

2. La Parte che vieterà la coltivazione del papavero da oppio oppure della pianta di cannabis adotterà le misure atte a sequestrare le piante coltivate illecitamente per distruggerle, salvo per piccole quantità necessarie alla Parte a scopi di ricerca scientifica."

34. Tale disposizione, che consente ad una Parte contraente di vietare la coltivazione del papavero da oppio, dell'albero della coca e della cannabis, è ovviamente incompatibile con una logica antiproibizionista. Danneggia gli agricoltori del Terzo Mondo, senza realmente salvaguardare la salute pubblica. Per questo motivo viene proposto di sostituire il divieto delle coltivazioni con un controllo delle stesse. Tale controllo è d'altra parte previsto dall'art. 23 per l'oppio, dall'art. 26 per l'albero della coca e dall'articolo 27 per la cannabis. Conviene dunque sopprimere incondizionatamente l'articolo 22 della Convenzione Unica.

Articoli 23 a 25

35. Gli articoli 23-25 si riferiscono alle condizioni di coltivazione e di produzione dell'oppio e della paglia di papavero.

Tali articoli istituiscono delle forme di controllo della coltivazione, che risultano perfettamente compatibili con l'approccio antiproibizionista. Non è necessaria alcuna modifica. In essi è infatti previsto il ricorso a monopoli di Stato per controllare le regioni e gli appezzamenti coltivati, per rilasciare licenze di coltivazione, per comprare l'intero raccolto d'oppio e di paglia di papavero, il tutto a condizioni tali da evitare sottrazioni a beneficio del contrabbando nonché da assicurare un livello di vita sufficientemente elevato ai produttori. Tali obiettivi sono ugualmente auspicabili in un sistema di legalizzazione controllata, che miri anche a frenare il contrabbando.

Articoli 26 et 27

36. Gli articoli 26-27 della Convenzione Unica sono relativi al regime della coca e della foglia di coca.

Questi articoli mirano a trasporre alla foglia di coca, il regime della coltivazione e della produzione applicabile all'oppio.

L'assimilazione è piuttosto contestabile, nella misura in cui la foglia di coca non induce tossicomania.

Ciononostante, abbiamo visto che era perfettamente concepibile, in un sistema di legalizzazione controllata, fare appello a monopoli di produzione e di distribuzione allo scopo di assicurare a produttori e coltivatori un reddito soddisfacente e combattere il contrabbando. Viene dunque proposto di mantenere questi articoli come tali.

In compenso non si potrebbe ammettere la disposizione dell'articolo 26.2 la quale raccomanda alle Parti di procedere "all'estirpazione di tutte le piante di coca esistenti allo stato naturale". Questa misura, difficilmente applicabile, costituisce inoltre un attentato ai diritti imprescrittibili di ogni Stato di controllare le proprie risorse naturali facendo della Convenzione Unica una convenzione iniqua. Del resto, in un sistema di legalizzazione controllata, lo Stato titolare del monopolio, avrà interesse, senza che la comunità internazionale glielo imponga, di evitare la concorrenza delle coltivazioni selvagge, e distruggere pertanto le piante di coca coltivate illegalmente all'insaputa del monopolio.

Viene dunque proposto di redigere l'articolo 26.2 nel seguente modo:

"2. Nei limiti del possibile, le Parti procederanno allo sradicamento di tutti egli alberi di coca coltivati illegalmente."

Articolo 28

37. L'articolo 28 della Convenzione Unica si riferisce al controllo della cannabis.

Esso prevede di trasporre alla cannabis, il controllo della coltivazione applicabile all'oppio e alla coca. Allo stato attuale non esiste motivo di modificarlo, poiché abbiamo visto che esso è compatibile con la logica antiproibizionista.

Articolo 29

38. L'articolo 29 della Convenzione Unica tratta della fabbricazione.

Questo testo, che istituisce un controllo amministrativo sulle persone ed imprese impegnate nella fabbricazione degli stupefacenti non ha motivo di essere modificato, perché conforme alle esigenze di un sistema di legalizzazione controllata.

Articolo 30

39. L'articolo 30 della Convenzione Unica è relativo al commercio e alla distribuzione degli stupefacenti recita quanto segue:

Questo testo prevede la regolamentazione del commercio e della distribuzione di sostanze stupefacenti ad uso medico o scientifico. Prevede quindi che le Parti potranno esigere che "gli stupefacenti vengano forniti o distribuiti ai privati solo dietro presentazione di ricetta medica", anzi dietro presentazione di "moduli ufficiali forniti sotto forma di blocchetto a madre e figlia".

Le suddette esigenze sono ovviamente comprensibili solo se le sostanze in causa sono consumate a scopi terapeutici o scientifici. Si può certo concepire la consegna di stupefacenti dietro presentazione di ricetta medica, o di blocchetto a madre e figlia, a scopi che non siano quelli terapeutici, ma non sembra un modo di distribuzione adeguato per consumi ricreativi, per natura non terapeutici. Viene dunque proposto di limitare questi controlli agli scopi medici e scientifici, e dunque unicamente agli stupefacenti della Tabella II.

L'articolo 30.b) deve dunque essere redatto nel modo seguente:

"b) i) Esigeranno che gli stupefacenti per scopi medici vengano forniti o distribuiti ai privati solo dietro presentazione di ricetta medica. Questa disposizione non è necessariamente applicabile agli stupefacenti che i singoli possono legalmente ottenere, utilizzare, distribuire o somministrare in occasione dell'esercizio debitamente autorizzato della loro attività terapeutica; e

ii) Se le Parti ritengono necessarie ed opportune tali misure, esigeranno che le ricette mediche le quali prescrivono stupefacenti della Tabella II siano compilate su moduli ufficiali che saranno forniti, sotto forma di blocchetto a madre e figlia, dalle autorità amministrative competenti o dagli ordini professionali autorizzati."

Articolo 31

40. L'articolo 31 della Convenzione Unica tratta del commercio internazionale.

Questo testo, il più lungo della Convenzione Unica, non merita alcun commento specifico. Può perfettamente essere mantenuto come tale in un sistema di legalizzazione controllata. Consente infatti di sorvegliare il commercio internazionale degli stupefacenti con meccanismi la cui efficacia è stata provata (autorizzazioni, certificati). E ciò che è efficace per il controllo del commercio a fini medici o scientifici lo sarà ugualmente ai fini ricreativi ed altri.

Articolo 32

41. L'articolo 32 della Convenzione Unica si riferisce alle valigette di pronto soccorso

Non viene proposta alcuna modifica a questo testo meramente tecnico.

Articolo 33

42. L'articolo 33 della Convenzione Unica relativo alla detenzione di stupefacenti recita quanto segue:

"Le Parti vieteranno la detenzione di stupefacenti senza una autorizzazione legale."

Questo testo, che contrariamente all'articolo 31 è il più breve della Convenzione, merita tuttavia di essere chiarito. Una controversia si è infatti instaurata al suo proposito, sul senso da dare alla parole "detenzione". Alcuni governi ritengono che il concetto di detenzione riguardi soltanto la detenzione a fini di distribuzione e non il semplice possesso per uso. Il Commentario ufficiale suggerisce che in ogni caso, anche se il possesso per uso dovesse essere incriminato, non meriterebbe altro che sanzioni minori del tipo dell'ammenda.

Tuttavia, tale definizione anche se emendata, è in contraddizione con la dottrina antiproibizionista, che non potrebbe accettare qualsivoglia pena per la detenzione di stupefacenti a fini di consumo personale. In compenso si può tranquillamente ammettere che l'uso in pubblico o alla guida possa essere represso nella misura in cui sarebbe pericoloso per terzi. E il caso in particolare dell'uso delle sostanze della Tabella IV. Viene dunque proposto di redigere l'articolo 33 nel seguente modo:

1. Le Parti vieteranno la detenzione e l'uso di stupefacenti della Tabella IV senza autorizzazione legale.

2. Le Parti potranno vietare l'uso di sostanze stupefacenti, in alcuni casi, a condizione esplicita che questo uso degeneri in abuso, nocivo per la società o pericoloso per terzi.

Articolo 34

43. L'articolo 34 della Convenzione Unica si riferisce alle misure di sorveglianza e d'ispezione.

Questo testo, di carattere essenzialmente tecnico non necessita di alcuna modifica, può dunque essere mantenuto come tale.

Articolo 35 e 36

44. Gli articolo 35, 36 e 37 della Convenzione Unica sono dedicati alle disposizioni repressive. Il primo istituisce una cooperazione penale internazionale nella lotta contro il traffico illecito, il secondo invita le Parti contraenti ad adottare delle disposizioni penali, ed il terzo si riferisce ai sequestri ed alle confische.

Se il primo e l'ultimo di questi tre articoli non meritano alcun commento specifico nella misura in cui si limitano ad assicurare un coordinamento dell'azione preventiva e repressiva contro il traffico illecito di stupefacenti, e a prevedere la possibilità del sequestro degli stupefacenti oggetto del traffico, lo stesso non vale per il secondo che è relativo alle disposizioni penali. In effetti, il fatto che un trattato internazionale preveda delle disposizioni penali, pone nel contempo un problema di competenza e uno di fondo.

Per quanto riguarda la competenza per decretare incriminazioni ed infliggere sanzioni, il principio vigente nel diritto penale internazionale è che queste siano di competenza esclusiva degli Stati. Il trattato internazionale non potrebbe dunque mai costituire una norma penale, essendo l'emanazione di queste di competenza delle Parti contraenti. Questo principio viene d'altra parte riaffermato dall'articolo 36 della Convenzione Unica che prevede nei suoi ultimi commi:

"3. Nessuna disposizione del presente articolo pregiudicherà le norme di diritto penale di una Parte in materia di giurisdizione.

4. Le disposizioni del presente articolo non possono derogare in materia di competenza della legislazione di ciascuna Parte."

Questo linguaggio piuttosto sibillino, richiede una precisazione complementare. Infatti è d'uso fare una distinzione tra trattati di applicabilità diretta cosiddetti "self executing", e trattati di applicabilità indiretta o "executory", che creano soltanto obblighi a carico dello Stato, senza essere direttamente o immediatamente applicabili dai Tribunali. La Convenzione Unica si colloca senza contrasti possibili tra i trattati di applicabilità indiretta, anche se alcune giurisdizioni, in particolar modo francesi, hanno giudicato diversamente. Nonostante questa giurisprudenza dissidente, la soluzione della questione di diritto non lascia spazio a dubbi. Solo le Parti contraenti sono competenti per emanare norme penali sul loro territorio.

Per quanto riguarda il fondo, cioè il contenuto stesso delle incriminazioni e delle sanzioni proposte da chi ha redatto la Convenzione Unica, la questione è sapere se le Parti contraenti hanno facoltà o meno di prevedere disposizioni meno severe di quelle della Convenzione Unica. In effetti, se non vi è dubbio alcuno che esse hanno il potere di adottare disposizioni più severe (vedi art. 39 della Convenzione Unica), l'inverso è alquanto discutibile. La ratifica del trattato implica in effetti l'obbligo di emanare sanzioni penali compatibili con il linguaggio della Convenzione.

L'articolo 36 1.a prevede a questo riguardo che "ciascuna Parte adotterà le misure necessarie affinché la coltivazione e la produzione, la fabbricazione, l'estrazione, la preparazione, la detenzione, l'offerta, la messa in vendita, la distribuzione, l'acquisto, la vendita, la consegna per qualunque scopo, la mediazione, l'invio, la spedizione in transito, il trasporto, l'importazione e l'esportazione di stupefacenti non conformi alle disposizioni della presente Convenzione" siano considerati infrazioni punibili. Questa redazione costringe dunque le Parti ad incriminare le operazioni considerate, senza che la sanzione sia necessariamente molto severa, visto che il testo si limita ad evocare "una pena adeguata", la quale può "segnatamente" essere una "pena detentiva".

Per quanto riguarda le incriminazioni, l'elenco del comma a) del paragrafo 1 è nel contempo, ridondante, troppo lungo ed incompleto. Non si capisce cosi l'interesse a incriminare "la messa in vendita" da una parte, e la "vendita" dall'altra, "la spedizione in transito" da una parte e "il trasporto" dall'altra. Del resto, già si è discusso a proposito dell'articolo 33, dell'imprecisione del termine "detenzione", il quale non opera distinzione secondo che questa venga effettuata a fini di consumo personale o di traffico (sebbene nell'articolo 36 prevalga la seconda interpretazione). Infine il testo non incrimina né l'intesa, né il riciclaggio, né l'incitamento all'uso o al traffico i quali sono incriminati, a dire il vero, nell'articolo 3 della convenzione di Vienna del 1988.

Questa prevede infatti che "ciascuna Parte adotti i provvedimenti necessari per attribuire il carattere di reato, conformemente con la sua legislazione nazionale, qualora l'atto sia stato commesso intenzionalmente";

b) i) alla conversione o al trasferimento dei beni, effettuati con la consapevolezza che provengono da uno dei reati stabiliti in conformità con il capoverso a) del presente paragrafo o dalla partecipazione alla sua perpetrazione, al fine di dissimulare o di contraffare l'origine illecita di detti beni o di aiutare qualsiasi persona implicata nella perpetrazione di uno di tali reati a sfuggire alle conseguenze legali dei suoi atti;

ii) alla dissimulazione o alla contraffazione della reale natura, origine, luogo, disposizione, movimento o proprietà dei beni o relativi diritti, il cui autore sa essere provenienti da uno dei reati determinati conformemente con il capoverso a) del presente paragrafo o dalla partecipazione ad uno di questi reati;

c) iii) Al fatto di incitare o di indurre pubblicamente altrui con qualsiasi mezzo, a commettere uno dei reati determinati in conformità con il presente articolo o fare illecitamente uso di stupefacenti o di sostanze psicotrope;

iv) Alla partecipazione ad uno dei reati determinati in conformità con il presente articolo o ad ogni associazione, intesa, tentativo o complicità tramite prestazione di assistenza, di aiuto o di consigli in vista della sua perpetrazione.

E' possibile indicare questi concetti tortuosi in modo più conciso incriminando nella futura Convenzione Unica, "il riciclaggio", "l'intesa", e "l'incitamento all'uso o al traffico". Si può anche aggiungere "il contrabbando", il quale in un sistema di legalizzazione controllata dovrebbe sostituire man mano il traffico.

In definitiva, l'articolo 36 1.a potrebbe essere redatto nel modo seguente:

"1. a) Compatibilmente con le proprie norme costituzionali, ciascuna Parte adotterà le misure necessarie affinché la coltivazione, la produzione, la fabbricazione, la preparazione, l'offerta, l'incitamento all'uso, la distribuzione, l'acquisto, la vendita, la consegna, a qualunque scopo, la mediazione, la spedizione, il trasporto, il contrabbando, l'importazione e l'esportazione, non conformi alle disposizioni della presente Convenzione, l'intesa allo scopo di commettere queste infrazioni e il "riciclaggio" dei fondi provenienti da una di queste infrazioni o qualunque atto reputato dalla detta Parte contrario alle disposizioni della presente Convenzione, siano considerate infrazioni punibili qualora siano commesse intenzionalmente e semprechè le infrazioni gravi siano passibili di una pena adeguata, in particolare di pene che prevedono la reclusione o altre pene detentive."

Articolo 38

45. L'articolo 38 della Convenzione Unica stabilisce le misure contro l'abuso di stupefacenti.

Tale articolo riferendosi alle cure dei tossicomani, non necessita di alcuna modifica.

Articoli da 38 bis a 51

46. Le disposizioni degli articoli da 38 bis a 51 della Convenzione Unica, emanano unicamente regole tecniche o procedurali che regolamentano la sua applicazione territoriale (art. 38 bis, 42, e 43), la sua applicazione nel tempo (art. 41, 44 e 45), le sue possibilità di denunzia (art. 46), di emendamento (art. 47) e di riserve (artt. 49 e 50), e inoltre la definizione delle controversie tra le Parti (art. 48) e la lingua della Convenzione (art. 40). Si ricorderà che, per quanto riguarda le riserve, è stato precedentemente proposto di sopprimere il paragrafo 2 dell'articolo 49, allo scopo di conferire alle riserve transitorie a beneficio delle colture tradizionali, il carattere di riserve definitive.

C. PER UNA CAMPAGNA PARLAMENTARE DI DENUNCIA E/O D'EMENDAMENTO: PROPOSTE D'INIZIATIVA:

47. Il quadro giuridico di riferimento

Come si é visto, risulta possibile per uno Stato o un gruppo di Stati presentare degli emendamenti, a uno o più articoli della Convenzione delle Nazioni Unite in materia di stupefacenti, e perfino di denunciare le Convenzioni stesse.

La denuncia é un atto unilaterale attraverso il quale una parte contraente si ritira da una Convenzione, allo scopo di non essere più vincolata alle sue disposizioni. Si tratta quindi di un atto con una forte connotazione politica ma che non offre la possibilità di intavolare un dibattito sulle profonde ragioni che spingono a denunciare una Convenzione. Quest'atto, puramente negativo, non contiene una dimensione propositiva che consente di tracciare le linee direttrici di una politica alternativa.

Sicuramente la denuncia di una Convenzione da parte di uno Stato o di un gruppo di Stati avrebbe una certa risonanza, e aumenterebbe le probabilità che altri Stati possano comportarsi analogamente. Ma la Convenzione in quanto tale non sarebbe rimessa in causa, a meno che il numero degli Stati firmatari non scenda al di sotto della soglia minima prevista affinché una Convenzione resti in vigore (1).

E' per quest'ordine di ragioni che non sembra opportuno lanciare una campagna di denuncia delle Convenzioni del 1961 e del 1971. Se infatti da un lato appare difficile portare il numero degli Stati al di sotto della soglia prevista, dall'altro questa strategia non consentirebbe di presentare nel contempo un quadro giuridico internazionale alternativo alle Convenzioni da abolire. Se queste considerazioni sono esatte la via della denuncia é quindi da escludere e l'unica via praticabile per queste Convenzioni é quella degli emendamenti.

Denuncia della Convenzione di Vienna del 1988

48. La situazione della Convenzione di Vienna del 1988 é completamente diversa. Qust'ultima infatti non puo' essere oggetto di emendamenti in un'ottica antiproibizionista poiché é stata concepita con l'intento di rafforzare il proibizionismo, anche a livello del consumo, spingendosi fino a prevedere l'inversione dell'onere della prova per le persone sospettate di detenere delle sostanze proibite. Si deduce quindi che, come precedentemente esposto, la denuncia della Convenzione da parte degli Stati membri, conformemente all'articolo 30 della stessa, costituisce uno degli obiettivi principali della campagna.

Emendare la Convenzione Unica del 1961

49. La tecnica dell'emendamento é importante per due ragioni:

a. costituisce un'approccio concreto che consente di modificare direttamente le fondamenta della politica che si é dimostrata un fallimento;

b. consente l'avvio di procedure previste dalla Convenzione stessa in caso di presentazione di un solo emendamento da parte di un solo Stato, procedure che possono portare alla convocazione di una Conferenza internazionale sul contenuto dell'emendamento.

Poiché é legittimo supporre che gli Organi competenti previsti dalla Convenzione verosimilmente non sceglieranno la procedura che consente di considerare adottato l'emendamento nell'intervallo previsto di 18 mesi (2), si puo' ragionevolmente prevedere che si preferirà la procedura della convocazione di una Conferenza allo scopo di esaminare l'emendamento presentato.

questa tecnica presenta un triplice vantaggio:

- dà la possibilità di modificare la Convenzione senza essere filtrata dagli organi di controllo;

- é applicabile in qualsiasi momento;

- consente di coordinare il deposito dei diversi emendamenti da parte di diversi Stati, dimostrando allo stesso tempo l'urgenza di procedere ad una revisione globale della Convenzione e creando delle condizioni per l'avvio del dibattito di fondo senza il quale nesuna Conferenza internazionale potrebbe apportare delle modifiche sostanziali alla Convenzione.

La caratteristica fondamentale ed innovatrice di questa procedura é infatti di partire dalla tecnica dell'emendamento prevista dalla Convenzione, per giungere alla convocazione di un forum internazionale che dispone da un lato dell'autorità, dei poteri e del mandato di stabilire il bilancio di trent'anni di politica proibizionista, e dall'altro di definire le assi di una nuova possibile politica, partendo dagli emendamenti depositati.

Cosi più che creare le condizioni affinché un singolo Stato depositi l'insieme degli emendamenti di cui sopra, converrebbe privilegiare un deposito concordato dal più vasto numero di Stati possibile degli emendamenti che meglio corrispondono alla loro specifica situazione.

Gli emendamenti chiave

50. Gli emendamenti chiave possono essere raggruppati in due grandi categorie.

A. La prima comprende gli emendamenti che mirano a far si che il mercato legale degli stupefacenti comprenda, oltre agli usi medici e scienfici attualmente previsti, "altri" usi (ricreativi).

Introdurre nel nucleo centrale delle disposizioni della Convenzione Unica, il termine "altri" o "ricreativi"ne modificherebbe automaticamente e profondamente la portata poiché renderebbe lecito il mercato corrispondente a questi usi.

Cio' non cambierebbe le dispsizioni in vigore sul controllo internazionale o quelle destinate a prevenire e a combattere l'abuso o il traffico illecito di tali sostanze (contrabbando). Il prospettato ampliamento del campo degli usi leciti non riguarderebbe alcune droghe, il cui solo uso puo' costituire un pericolo non solo per il consumatore ma anche per i terzi. Per queste droghe il regime della proibizione resterebbe in vigore.

B. La seconda categoria comprende degli emendamenti il cui scopo é di modificare la classificazione di talune sostanze. Si potrebbero cosi fare degli emendamenti per trasferire una sostanza da una Tabella di classificazione delle sostanze stupefacenti ad un'altra Tabella, sia per cancellarla dalla liste delle sostanze controllate, sia per trasferirla dalla Convenzione del 1961 sugli stupefacenti a quella del 1971 sugli psicotropi.

Cosi ad esempio per quanto riguarda la cannabis e la foglia di coca, inserirle in un'altra tabella, consentirebbe di ristabilire una gerarchia delle sostanze più conforme al principio in base al quale gli stupefacenti sono definiti in funzione della maggiore o minore dipendenza fisica che creano.

Essenzialmente sono questi i due assi d'emendamenti - modifiche dei mercati e ridefinizione delle classificazioni - che consentono una revisione in senso antiproibizionista di tale Convenzione.

Le caratteristiche della campagna

51. Una campagna internazionale sulla questione dovrebbe necessariamente partire dall'ambiente parlamentare. Sono stati infatti i Parlamenti a ratificare precedentemente le Convenzioni, é logico dunque che possano ora chiedere ai loro rispettivi governi di riconsiderare il contenuto delle Convenzioni.

In quest'ottica, la strategia da seguire dovrebbe mirare ad elaborare un testo di mozione parlamentare che potrebbe essere successivamente depositato dai diversi parlamenti simultaneamente.

In grandi linee la mozione potrebbe articolarsi come segue:

* una motivazione su:

- le principali argomentazioni che dimostrino il fallimento del regime proibizionista;

- un verbale che indichi quali sono all'interno delle Convenzioni dell'ONU, i fondamenti delle politiche in materia di droga attualmente in vigore;

- una conclusione che sancisca il superamento delle convenzioni;

* un dispositivo che preveda:

- una richiesta al governo di depositare uno o più emendamenti alla Convenzione Unica del 1961;

- una richiesta al Governo di denunciare la Convenzione di Vienna del 1988;

- il testo di uno o più emendamenti che il Parlamento desidera siano depositati dal governo;

Conclusioni

52. Come si é visto, depositare degli emendamenti e/o delle denuncie da parte di un governo non significa instaurare un sistema antiproibizionista in sostituzione del regime attuale.

Significa soltanto, constatando il fallimento del sistema in vigore, permettere l'apertura di un dibattito attraverso la convocazione di una conferenza internazionale.

Innegabilmente una simile iniziativa parlamentare, condotta da più parlamenti con ripercussione sull'opinione pubblica, potrebbe rapidamente condurre all'adozione di mozioni in una tale direzione, e costituirebbe quindi il primo passo significativo verso il superamento della situazione attuale attraverso l'elaborazione di nuove Convenzioni delle Nazioni Unite. Da qui la costitutuzione di una nuova politica internazionalein materia di droga.

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(1) A tale proposito é opportuno sottolineare che mentre la Convenzione del 1961 fissa a 40 il numero minimo degli Stati per l'entrata e il permanere in vigore, la Convenzione del 1988 definisce solo le modalità di entrata in vigore (almeno 20 Stati) senza specificare le condizioni per la cessazione di efficacia.

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(2) Tuttavia anche se uno Stato obiettasse sull'entrata in vigore di un emendamento, il Consiglio potrebbe decidere di convocare una conferenza allo scopo di studiare tale emendamento.