Parti Radical

Ligue Internationale Antiprohibitionniste

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SOMMAIRE. Long document, divisé en paragraphes.

A) AVANT-PROPOS. La guerre contre la drogue est définitivement perdue. Le bilan est lourd. La mise à exécution d'une politique prohibitionniste multipliée par 10 (qui serait nécessaire, pour essayer de gagner sur cette ligne) comporterait l'instauration d'un régime policier...

B) DES LIBERTES INDIVIDUELLES A LA SAUVEGARDE DE LA DEMOCRATIE.

Au début des années soixante, en Europe, l'usage de drogues était limité. En 1961, avec l'adoption dans le cadre des N.U. de la 'Convention Unique', les thèses prohibitionnistes enregistrent un succès décisif.

C) CONSEQUENCES DU PROHIBITIONNISME. La criminalité organisée pratique à tout niveau et dans chaque pays la corruption et la déstabilisation, influençant aussi la politique. Du point de vue pénal il y a eu des mesures restrictives des libertés, tandis que partout se développe une "bureaucratie anti-drogue" incontrôlée et inutile. Il est enfin universellement reconnu que le régime prohibitionniste est responsable du prix élevé de la drogue sur le marché.

Cependant une option antiprohibitionniste s'est progressivement développée, avec sa propre doctrine: l'Etat ne peut interdire un comportement qui ne nuit pas à autrui. Ce courant a développé différents modèles d'un régime de légalisation possible: un "modèle médical", un "modèle du commerce passif", un "modèle libéral"; l'ensemble du processus devrait faire l'objet d'une réglementation. Mais en même temps que la révision théorique, on a aussi développé un mouvement qui vise à la "réduction du dommage". Mais celui-ci ne prend toute sa signification que s'il est introduit dans une stratégie globale de légalisation contrôlée de toutes les drogues. Ces développements sont empêchés par les Conventions ONU. Il faut donc "dépasser" ces Conventions.

ETUDE DES MODIFICATIONS POSSIBLES ET/OU DES DENONCIATIONS DES CONVENTIONS ONU. On analyse en particulier les trois Conventions: la Convention Unique de 1961, la Convention sur les substances psychotropes de 1971, la Convention de Vienne de 1988. On analyse tout particulièrement "la façon dont on peut démanteler la Convention Unique" (mais aussi les deux suivantes") en partant de certains principes de base.

I - LES PRINCIPES DE BASE: a) le principe de l'"économie de moyens" (changer le moins possible le texte de la Convention); b) le principe du "retour aux sources" (revenir, autant que possible, à la législation internationale en vigueur avant 1961); c) le principe "de l'adaptation" (rendre flexible le régime actuel par rapport à une logique antiprohibitionniste).

II - LES TECHNIQUES DE MODIFICATION DE LA C. UNIQUE

Les quatre procédures possibles sont amplement analysées et discutées: "les réserves (art. 49 et 50 par.1), la dénonciation (art. 46 par. 2), le déclassement (art. 3 par. 3) et l'amendement (art. 47 par. 4)".

III- LE CONTENU DES MODIFICATIONS A LA C.U.

On expose, dans leur contenu, les amendements que l'on juge devoir être proposés, "sur la base du principe de l'économie de moyens [Cf. ci-dessus] qui inspire cette consultation". A) Amendements au Préambule (on présente et on illustre un projet de préambule substitutif; B) Amendements aux articles 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51.

C) POUR UNE CAMPAGNE PARLEMENTAIRE DE DENONCIATION ET/OU AMENDEMENT. PROJETS D'INITIATIVE.

Etant donné qu'un Etat ou un groupe d'Etats peuvent présenter des amendements à un ou plusieurs articles de la Convention des N.U. et même dénoncer les Conventions, la campagne devrait avoir pour objectifs d'amender la C.U. de 1961 et par contre de dénoncer la Convention de Vienne de 1988. D'amples renseignements sont fournis sur les techniques à adopter.

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POUR UNE REVISION DES CONVENTIONS DES NATIONS UNIES EN MATIERE DE DROGUES

A. AVANT-PROPOS

La guerre à la drogue est définitivement perdue. La faillite du régime prohibitionniste est désormais reconnue par de nombreu- ses personnalités officielles ainsi que par des secteurs toujours plus larges de l'opinion publique.

Le bilan est lourd. Les services de police et de douane ne parviennent à saisir que de 5 à 10 % du volume total des drogues en circulation. Un volume qui, par ailleurs, enregistre une augmentation constante. Le prix de l'héroïne est multiplié par 1700 entre la production et la vente au détail. A ce moment le prix du gramme vaut dix fois celui de l'or.

Plus rien ne permet de douter. La prohibition a fait du trafic de drogues le commerce le plus rentable de la planète et elle constitue la raison majeure de l'expansion du phénomène. Jamais, en temps de paix, un régime légal n'a été aussi bafoué et n'a déterminé un tel désastre.

Il faudrait probablement multiplier par dix l'efficacité d'une politique de répression - déjà considérablement renforcée au cours de ces vingt dernières annnées - pour porter un coup sinon fatal du moins significatif au trafic.

Ce constat, pour lapidaire qu'il soit, s'inscrit dans une réflexion qui s'est considérablement affinée et développée depuis une trentaine d'années, parallèlement à l'évolution du phénomène et à la dégradation de la situation.

Des libertés individuelles à la sauvegarde de la démocratie

Au début des années '60 l'usage des drogues, circonscrit à quelques groupes très limités, ne représentait pas en Europe un problème de société. Pas plus qu'aux Etats Unis, où sa diffusion, bien qu'un peu plus étendue, était encore très marginale. C'est pourtant à cette période, plus précisément en 1961, lors de l'adoption de la Convention Unique des Nations Unies sur les stupéfiants (ci-après Convention Unique), que les thèses prohibitionnistes enregistrent un succès décisif, à la suite duquel l'Onu n'aura de cesse de renforcer sa pression et son contrôle pour en arriver, avec l'adoption de la Convention de Vienne de 1988 sur le trafic illicite (ci-après Convention de 1988), à sanctionner au niveau mondial le concept de "guerre à la drogue", étape ultime du prohibitionnisme.

Au fur et à mesure de l'expansion du marché des drogues et, surtout, avec l'explosion de la consommation d'héroïne, des considérations d'ordre essentiellement criminologique, socio- sanitaire, économique et institutionnel révèlent les raisons de l'échec de ce régime. Celles-ci tendent à démontrer que le prohi- bitionnisme est basé non seulement sur des principes hautement criticables mais que, plus encore, loin de permettre d'atteindre les objectifs fixés, il est à l'origine de toute une série d'effets induits plus nombreux et souvent beaucoup plus graves que le problème qu'il est censé affronter.

Il convient dès lors de passer en revue rapidement les critiques fondamentales du régime prohibitionniste et ses conséquences, avant de proposer un modèle alternatif fondé sur la légalisation.

Conséquences du prohibitionnisme

Au niveau économique, avec un chiffre d'affaire annuel évalué par l'Onu à 500 milliards de dollars, la criminalité organisée au niveau mondial qui gère le trafic illégal des drogues pratique l'infiltration, la corruption, voire la déstabilisation des plus hautes sphères du pouvoir économique, financier, politique et médiatique des pays tant producteurs que consommateurs. Un tel pouvoir permet aux différents cartels, triades, mafias ou autres de peser sur les décisions politiques afin de maintenir ou de renforcer le régime actuel. Les énormes bénéfices du trafic des drogues permettent en outre des investissements massifs dans le circuit economico-financier, au point que des pans entiers de l'économie légale sont d'ores et déjà aux mains de la criminalité organisée.

Au niveau sanitaire et social, la prohibition et la répression, en confinant les consommateurs de drogues dans la marginalité, les excluent des services médicaux ou sociaux. Une telle situation ne manque pas d'inciter les comportements à risques et, partant, la diffusion de maladies infectieuses parmi les toxicomanes et, à partir des toxicomanes, vers la population non toxicomane. L'illégalité est également responsable de la piètre qualité des substances en circulation qui, rappelons-le, ne font l'objet d'aucun contrôle, avec les conséquences que l'on sait, notam- ment en termes de surdoses.

Au niveau judiciaire et pénal, citons notamment, parmi les conséquences les plus graves, le renversement de la charge de la preuve, l'augmentation de la durée de la garde à vue, les perquisitions sans mandat, la surcharge du système judiciaire, les écoutes téléphoniques, les livraisons "contrôlées", la prolon- gation de la détention préventive, l'encombrement des prisons, etc. En outre le prohibitionnisme a favorisé le développement d'une délinquance urbaine à un point tel que plus des deux tiers des délits commis dans les grandes agglomérations sont liés à la drogue ou, plus exactement, aux lois sur la drogue. Tous les citoyens, surtout les plus faibles, deviennent dès lors des victimes potentielles de cette micro-criminalité.

Au niveau des ressources humaines enfin, l'on enregistre le développement d'une bureaucratie de l'anti-drogue aux moyens toujours plus importants ainsi que le développement, souvent en dehors de tout contrôle, d'un marché - et donc d'intérêts - de la "désintoxication".

La critique fondamentale des conséquences économiques du prohibitionnisme mériterait des développements plus appro- fondis parce que, conceptuellement, dès lors que le prohibi- tionnisme se révèle être vecteur d'augmentation du trafic et de la consommation des drogues interdites, l'on ne peut plus préten- dre qu'il s'agit d'un effet pervers ou d'une conséquence collaté- rale dont il faudrait s'accommoder comme d'un mal nécessaire pour éviter un mal plus grand encore. Au contraire, une fois établie la responsabilité du système prohibitionniste sur l'augmentation de la diffusion de la drogue, c'est toute la construction qui s'écroule, minée dans ses fondements mêmes.

Personne ne conteste que le régime sur les drogues, comme toute prohibition, est responsable du niveau particulièrement élevé du prix des drogues sur le "marché". C'est la conséquence de ce que l'on appelle le "crime tariff" ou la "criminalization tax", sorte de prime de risque que le trafiquant s'accorde. Des marges bénéficiaires d'une telle ampleur représentent un attrait tel qu'il se trouvera toujours des personnes disponibles à braver les risques pour assurer la diffusion des substances interdites. Inversement et paradoxalement, au niveau du consommateur, la fixation de prix inabordables, loin de servir d'obstacle, constitue le moteur même du développement du marché. En effet, l'action conjuguée de la "criminalization tax" et du "multilevel-marke- ting" se révèle dans l'économie de la drogue d'une efficacité redoutable parce qu'elle donne naissance à un système où les toxicomanes sont contraints, pour financer leur propre consommation, à se transformer eux-mêmes en revendeurs et, partant, à recruter une

clientèle toujours plus nombreuse pour des produits toujours plus frelatés. Sans parler du recours "obligé" au vol et à la prostitution.

Ce n'est pas le moindre des paradoxes du prohibitionnisme que de créer une rareté artificielle pour un produit très abondant dont le prix prohibitif est le moteur même de l'élargissement de la clientèle. En fait, l'économie de la drogue se présente comme un système ultra-performant qui combine les effets positifs du monopole et de la concurrence, tout en en rejetant les contraintes et les défauts respectifs, pour maximaliser les bénéfices et augmenter sans cesse la demande. Telles sont les principales conséquences qui militent pour le dépassement du modèle imposé par les Conventions internationales des Nations Unies.

L'option antiprohibitionniste

Face au régime en vigueur depuis plus trente ans, une réflexion s'est progressivement développée prônant une doctrine antipro- hibitionniste en matière de drogues. Celle-ci se fonde sur le principe général de droit selon lequel l'Etat ne peut interdire et réprimer un comportement qui ne nuit pas à autrui (délit sans victime). Le courant antiprohibitionniste a développé des modè- les prévoyant un régime légal pour les drogues, visant à la fois à infléchir, voire à restreindre la diffusion des drogues et à faire l'économie des effets pervers du régime en vigueur. Cette réflexion sur des hypothèses de légalisation, à des degrés divers, peut être ordonnée en trois catégories principales, qui ne sont pas, par ailleurs, imperméables entre elles: le modèle médical, le commerce passif et le modèle libéral.

Le modèle médical est certainement le moins révolutionnaire. C'est celui qui s'éloigne le moins du régime actuel. Il consiste à confier exclusivement aux médecins le droit de prescrire les substances actuellement prohibées. Des limitations drastiques sont envisagées, telles que, pour l'héroïne, la délivrance en pharmacie de très petites quantités non injectables à consommer, le cas échéant, sur place. Les détracteurs de ce modèle prétendent qu'il se borne à remplacer la pénalisation d'un comportement par sa médicalisation. Il a néanmoins le mérite d'être rassurant pour l'opinion publique.

Le modèle du commerce passif préconise la création, dans chaque pays, d'un monopole d'Etat chargé de la production, de la transformation, de l'importation et de la commercialisation des substances actuellement prohibées. Il vise à en assurer la disponibilité pour les usagers tout en interdisant toute forme de promotion du marché.

Le modèle libéral quant à lui confie aux lois du marché, en particulier celles de l'offre et de la demande, le soin d'établir la disponibilité, le prix et la variété des substances offertes.

En fait le modèle le plus équilibré semble être une forme de compromis entre ces différentes approches en y intégrant une dimension évolutive. En effet, si les opinions des antiprohibi- tionnistes convergent largement pour reconnaître que le passage du système actuel à un régime de légalisation doit enregistrer une rupture, de façon à porter un coup décisif au marché noir, les drogues doivent néanmoins faire l'objet d'un processus de domestication. C'est pour ces raisons qu'il ne faut sans doute pas exclure qu'une substance puisse, dans un premier temps, être vendue en pharmacie sur prescription médicale et faire l'objet, après quelques années, d'une réglementation plus souple. Néanmoins en ce qui concerne le cannabis et ses dérivés l'on peut affirmer qu'il existe déjà un large consensus pour préconiser des réglementations similaires à celles en vigueur pour le tabac et l'alcool, à savoir une vente libre accompagnée de certaines restrictions telles que l'interdiction absolue de publicité et de vente au mineu

rs.

Quant aux drogues dures, telles que l'héroïne ou la cocaïne, elles pourraient être vendues en pharmacie sur prescription médicale. Dans cette hypothèse, les médecins devraient bien sûr être autorisés à prescrire des programmes de maintenance tandis que des structures médico-sanitaires devraient pouvoir assurer le suivi des toxicomanes et consommateurs. Les prix des substances devraient se situer dans la zone d'équilibre entre les deux exigences de dissuasion de la consommation et de non induction d'un marché parallèle.

Tout le processus, de la fabrication à la vente au détail (et non pas exclusivement cette dernière étape), devrait être réglementé de façon à répondre non seulement au défi de la réduction des dommages sanitaires et sociaux des toxicomanes mais aussi à celui des dommages civils et des atteintes à la démocratie, à ses institutions.

Parallèlement à cette évolution théorique de l'antiprohibition- nisme qui, partant de la critique fondamentale des principes du prohibitionnisme et de ses conséquences, a débouché sur l'élaboration de modèles alternatifs visant à apporter des solu- tions plus viables pour la société et plus efficaces pour les consommateurs, s'est développé un mouvement inductif et pragmatique visant à la réduction des dommages liés à la drogue (drug related harm reduction). Au niveau conceptuel, il s'agit de ne plus considérer la drogue comme un mal absolu qu'il faut éradiquer à tout prix mais comme un phénomène qui, qu'on le veuille ou non, fait partie de la réalité et qu'il convient de maîtriser pour qu'il soit le plus acceptable possible. En d'autres termes il s'agit de substituer à l'objectif de l'abstinence, celui de la réduction des dommages.

Le mouvement pour la réduction des dommages a connu une telle ampleur que désormais - et en particulier depuis la prise de conscience par la classe politique de l'explosion du Sida - cette politique déborde du cadre initial des quelques grandes villes européennes qui l'ont conçue et commence à devenir la ligne de conduite de plusieurs gouvernements européens.

Ce changement revêt un caractère tout à fait révolutionnaire car il équivaut à une reconnaissance de l'échec de la stratégie répressive et à l'abandon d'un des dogmes fondateurs de la prohibition selon lequel il n'y a pas de moyen terme dans l'objectif du sevrage.

Il ne faut néanmoins pas pêcher d'optimisme. En tout premier lieu parce que la politique de "harm reduction" est nécessairement confinée dans les limites imparties par les Conventions Onu de 1961, 1971 et 1988. Elle peut donc apporter des solutions tangibles pour la situation sanitaire et sociale des toxicomanes, de même que pour la réduction de la petite délinquance. Elle est cependant pratiquement sans effets sur l'organisation clandestine du marché et sur la plupart des conséquences que pareille organisation comporte. En outre, elle peut être source de confusion dans une opinion publique qui peut aller jusqu'à associer l'augmentation de la consommation et de la criminalité qui en découle à l'attitude tolérante des autorités vis-à-vis des toxicomanes. Enfin, cette politique risque de servir de paravent à des gouvernements qui, confrontés à la nécessité de prouver une certaine efficacité et un certain engagement, ne veulent néanmoins pas remettre en cause le régime prohibitionniste en vigueur.

La politique de "harm reduction", tout comme la campagne pour la dépénalisation du cannabis et de ses dérivés, prend donc tout son sens seulement si elle s'inscrit dans une stratégie plus globale de légalisation contrôlée de toutes les drogues. Une nécessité qui a connu, ces derniers temps, des développements importants et parfois inattendus. Ainsi, l'Appel à la nouvelle Administration Clinton pour qu'elle arrête la guerre à la drogue, promu par des personnalités comme Milton Friedman et Joseph Mc Namara, le Manifeste de Garcia Marquez, souscrit par de nombreuses personnalités espagnoles et latino-américaines paru sur l'hebdomadaire espagnol Cambio 16, la naissance en France du Mouvement pour la Légalisation Contrôlée (MLC), les déclarations toujours plus nombreuses de femmes et d'hommes du terrain comme, par exemple, celles de Raymond Kendall, Secrétaire Général d'Interpol qui s'est récemment prononcé en faveur de la décriminalisation de toutes les drogues, sans oublier les multiples éditoriaux de journaux

prestigieux comme l'Independent ou l'Economist, des conférences internationales comme celles qui se sont tenues à Baltimore et à Washington en novembre 1993.

Mais parallèlement à cet élargissement de la prise de cons- cience, il apparaît de plus en plus clairement que ce sont les Conventions de l'Onu qui constituent l'obstacle majeur à la mise en place de législations antiprohibitionnistes. En effet les Etats sont aujourd'hui prohibitionnistes parce qu'ils se rallient aux dispositions des Conventions de l'Onu sur les stupéfiants et, en particulier, à la Convention Unique. Les Nations Unies sont prohibitionnistes ... parce qu'elle applique les Conventions voulues par ses Etats membres ...

Une situation paradoxale sinon vicieuse dont tant les Nations Unies que les Etats signataires ne pourront sortir qu'en dépassant les actuelles Conventions. C'est à cette tâche que l'analyse qui suit tente de donner de premiers éléments de réponse.

Pour ce faire nous présenterons tout d'abord le résumé d'un Rapport(1) élaboré par la Ligue Internationale Antiprohibi- tionniste, sur les possibilités de modifier ou abroger, à travers la mise en oeuvre des moyens juridiques adéquats, les Conven- tions de 1961 et de 1988. Dans une deuxième partie, nous esquissons, à partir de ces réflexions, des hypothèses d'initiatives parlementaires et politiques.

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(1) Rapport sur les possibilités de modification ou de dénonciation des Conventions des Nations Unies sur les Stupéfiants dans une optique antiprohibitionniste, Les Cahiers de la L.I.A., 1994

B. EXAMEN DES POSSIBILITES DE MODIFICATION ET/OU DE DENONCIATION DES CONVENTIONS DE L'ONU

Introduction

1. Les politiques en matière de drogues sont régies au niveau international par trois Conventions des Nations Unies: la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961, la Convention sur les psychotropes de 1971 et la Convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants de 1988.

La Convention Unique sur les stupéfiants de 1961 est un traité international dont l'objet est de prévenir et combattre le fléau de la toxicomanie par des mesures coordonnées et universelles. Elle a rendu caduque toutes les Conventions précédentes en la matière.

Cette Convention pose le principe, aussi bien dans son Préam- bule que dans le texte même du Traité (art. 4), que "la détention, l'emploi, le commerce, la distribution, l'importation, l'exporta- tion, la fabrication et la production de stupéfiants sont limités exclusivement aux fins médicales et scientifiques". En termes clairs, ce texte international fonde la prohibition et la répression des drogues illicites au niveau mondial.

2. Pour parvenir à ce résultat, les Parties contractantes à la Convention, qui se déclarent dans le Préambule "soucieuses de la santé physique et morale de l'humanité", se fixent des principes directeurs, dont la mise en oeuvre est confiée à des organes internationaux de contrôle.

Pour s'en tenir à l'essentiel, le texte prévoit deux formes complémentaires d'intervention et de contrôle: la première, de type préventif, porte sur le marché licite, scientifique et médical; la seconde, de type répressif, concerne le trafic illicite, l'usage abusif et la toxicomanie. La prévention vise essentiellement à éviter les détournements des circuits médicaux ou scientifiques vers le trafic illicite. La répression consiste à instituer une coopération pénale internationale de façon à punir et dissuader les trafiquants.

Le contrôle du marché licite repose sur un ensemble de mesures préventives nationales et internationales applicables aux substances classées comme stupéfiants (art. 2 et 3). Ces mesures engagent les Etats à fournir à des organes de contrôle, la Com- mission des stupéfiants du Conseil Economique et Social et l'Organe international de contrôle des stupéfiants (art. 5 à 18), des évaluations des besoins nationaux en stupéfiants (art. 19), des statistiques de production (art. 20), et des rapports réguliers destinés à les informer de la situation dans leur pays. Ces instruments permettent de définir une politique de fabrication (art. 29), d'importation (art. 21), d'exportation (art. 31) et de distribution (art. 30) limitée aux seuls besoins médicaux et scientifiques. Cette politique est mise en oeuvre au niveau natio- nal par des entreprises contrôlées par l'Etat pour les stupéfiants manufacturés comme pour le commerce de détail (art. 29). Des dispositions propres à la culture du pavot à opium, de la feuille de co

ca et du cannabis (art. 23 à 28) complètent le dispositif pour les matières premières agricoles.

Le contrôle du trafic illicite, quant à lui, d'après la Convention, devrait passer tout d'abord par le contrôle des cultures. Les productions illicites de pavot, de feuilles de coca et de cannabis sont en effet la source principale du trafic. Faute de pouvoir intervenir à la source, le droit international espère le décourager par des mesures répressives visant à dissuader les trafiquants. Trois dispositions sont prévues à cet effet dans la Convention Unique: une recommandation aux Etats de soumettre les infrac- tions graves en matière de trafic à un châtiment "adéquat" (art. 36), une mesure relative à la confiscation des substances saisies (art. 37) et des mesures d'assistance et de coopération pénale internationale notamment en matière d'extradition (art. 35). Cette coopération a été poussée à un point extrême dans la Convention de Vienne de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de psychotropes. Celle-ci renforce en effet la sévérité des dispositions antérieures concernant aussi bien l'extraditio

n (art. 6) que l'entraide judiciaire internationale (art. 7), les procédures répressives (art. 8), et les dispositions rela- tives aux cultures illicites (art. 14), tout en créant de nouvelles incriminations internationales (blanchiment, incitation, enten- te...) et en instituant une procédure particulière de recherche des trafiquants: les livraisons surveillées (art. 11).

Or, force est de reconnaître l'échec historique de la Convention Unique. Non seulement elle n'a pas réussi à endiguer la montée de la toxicomanie dans le monde - la comparaison des chiffres officiels de consommation et de production entre les années soixante et quatre-vingt-dix est à cet égard accablante - mais plus encore elle a suscité une série d'effets pervers, évoqués plus haut, source aujourd'hui de graves inquiétudes pour la societé.

La question qui se pose dès lors est celle de comprendre comment s'attaquer, dans une optique antiprohibionniste, à la Convention Unique. Avant d'examiner les techniques de modification offertes par la Convention elle-même et proposer des hypothèses de modifications au fond, il convient de fixer quelques principes de base afin de mieux situer l'approche choisie.

I. LES PRINCIPES DE BASE

A) Le principe d'économie de moyens

3. Le premier principe est le principe d'économie de moyens qui consiste à modifier le moins possible le texte des articles de la Convention Unique. Ce principe se justifie à la fois pour des raisons de forme et des raisons de fond.

Sur le plan de la forme, il convient tout d'abord de noter que la Convention Unique est rédigée dans une langue et au moyen d'une technique résolument anglo-saxonnes, dont les résultats ne sont pas toujours des exemples de concision et de clarté. Ce travers est poussé à l'extrême là où, par exemple, la notion de "stupéfiant", censée être à la base du contrôle international, n'est définie par aucun concept mais par le seul renvoi à une liste de plus de cent substances classées... comme "stupéfiants"! Il convient dès lors de se limiter au minimum de modifications nécessaires et indispensables pour l'infléchir dans un sens antiprohibitionniste.

Sur le fond, cette modestie s'impose d'autant plus que les sources juridiques du contrôle international ne sont pas limitées à la Convention Unique de 1961. Non seulement celle-ci a été modifiée par un Protocole de 1972, mais elle a en outre été complétée et amendée par deux textes internationaux de première importance: la Convention de 1971 sur les psychotro- pes, et surtout la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes signée à Vienne en 1988.

La première, qui ressemble comme une soeur à la Convention Unique, institue un contrôle international nettement moins rigoureux pour les substances dites psychotropes, généralement produites par l'industrie pharmaceutique. La similitude de rédaction des deux textes permet donc de transposer, mutatis mutandis, les modifications proposées pour la Convention Unique sur les stupéfiants à la Convention de Vienne sur les psychotropes. Dans la présente étude, on notera seulement que toute modification de la première est susceptible de se répercuter sur la seconde, compte tenu de l'imbrication des deux textes, notamment en matière de classement. Ce qui constitue une justification de plus au principe de l'économie de moyens.

En revanche, le principe de l'économie de moyens ne saurait s'appliquer à la Convention de Vienne de 1988, à vocation essentiellement répressive. Adoptée au nom de la "guerre contre la drogue", cette Convention apparaît, dans une logique antiprohibitionniste, complètement "irrécupérable", (sauf pour une partie de son Préambule). La seule solution consiste à réclamer son abrogation pure et simple. Il convient d'ailleurs de noter qu'un certain nombre de pays n'y ont toujours pas adhéré en raison précisément de sa rigueur excessive.

Elle est néanmoins entrée en application à la fin de 1990 et, au 31 décembre 1993, 92 pays l'avaient ratifiée. Pour la rendre caduque, il faudrait que les Etats adhérents utilisent la procédure de dénonciation (article 30). Cette Convention est en tout état de cause "le texte à abattre" pour tous les antiprohibitionnistes, de la même manière que, dans le passé et de façon opposée, la Convention de Genève de 1925 sur l'opium préparé était la "bête noire" des Etats-Unis, désireux alors d'imposer leur logique prohibitionniste.

B) Le principe du retour au sources

4. Ce rappel historique invite à poser un second principe de la présente étude: celui du retour aux sources du contrôle interna- tional. Il faut en effet rappeler que le contrôle instauré par la Convention Unique est loin d'avoir toujours existé, alors que les substances stupéfiantes les plus consommées (opium, coca, cannabis) sont connues et utilisées depuis des siècles. Même depuis le début du contrôle international, qui commence avec la Convention de La Haye de 1912, les mesures imposées par le droit international sont loin d'être totalement prohibitionnistes.

Ainsi, par exemple, la Convention de Genève du 11 février 1925 relative à la suppression du commerce et de l'usage de l'opium préparé était moins prohibitive que son titre ne l'indi- que. Elle permettait en effet des systèmes de production et de distribution contrôlée par des monopoles d'Etat qui fournis- saient, d'ailleurs, de substantielles ressources fiscales à certains pays signataires. Ainsi l'Angleterre et la France ont-elles produit et distribué de l'opium dans leurs colonies indiennes et indo- chinoises jusqu'aux années cinquante. En ce qui concerne la France, celle-ci a également exploité des régies marocaines et tunisiennes du "kif" et du "takouri", noms traditionnels donnés au mélange de tabac et de haschich. Dans le cas de l'opium, la coexistence du contrôle international avec un système de distribution nationale était rendue possible par le fait que les premières Conventions internationales ne formulaient pas de manière claire le principe de limitation aux seuls usages médi- caux ou scientifique

s. Ainsi l'article 9 de la Convention de La Haye de 1912 prévoyait que les Parties doivent limiter l'emploi des stupéfiants aux seuls usages médicaux et "légitimes"; or le sens de cet adjectif laisse place à de larges interprétations.

Ce n'est qu'à partir des années trente que, sous la pression des Etats-Unis, la Convention de Genève de 1931 va poser, pour la première fois de façon nette, le principe de limitation des stupé- fiants aux seuls besoins médicaux ou scientifiques (art. 4). Or, on a vu que c'est de ce principe que découlait le système prohi- bitionniste et répressif (supra n 1). Si bien qu'en interdisant tout usage des substances stupéfiantes autre que médical, le traité de 1931 modifiait de façon historique la portée du contrôle interna- tional.

Inversement, si l'on revient aux sources du contrôle internatio- nal, il suffit, pour mettre fin à cette limitation et retrouver l'état antérieur du droit dans lequel ce contrôle était compatible avec des systèmes de distribution de stupéfiants, d'ajouter les mots "ou autres" au texte limitant cette utilisation aux seules "fins médicales ou scientifiques". L'adjonction des termes "ou autres" change tout. La limitation s'applique en effet alors aux "usages médicaux, scientifiques ou autres" ce qui permet des usages récréatifs, voire toxicomaniaques. Cela n'empêche d'ail- leurs pas de lutter contre la toxicomanie conformément aux buts poursuivis par la Convention Unique, en tempérant le principe du retour aux sources par l'idée de la nécessité d'un contrôle international des stupéfiants.

C) Le principe de l'adaptation

5. Un dernier principe de la présente étude est précisément celui de l'adaptation de la Convention Unique à l'approche antiprohi- bitionniste. Car, aussi paradoxal que cela puisse paraître, les logiques prohibitionnistes et antiprohibitionnistes, a priori anti- nomiques, peuvent se révéler complémentaires. En clair, il pour- rait être opportun de proposer un infléchissement ou une adapta- tion du contrôle international en conservant des prohibitions partielles, plutôt que de proposer une totale révolution alignant le régime des drogues illicites sur ceux du tabac et de l'alcool.

Le maintien de certaines prohibitions partielles se justifierait en effet dans certaines circonstances, en particulier pour des substances dont le seul usage est particulièrement dangereux pour autrui. Tel est par exemple le cas de la phencyclidine ou P.C.P, paradoxalement surnommée "poudre d'ange", qui conduit à des actes de folie furieuse (agression, auto-mutilation...) et à des meurtres en série (aff. Sharon Tate). On voit mal l'intérêt de faire passer cette substance d'un régime de prohibition à un régime de légalisation contrôlée, d'autant que les effets pervers du couple prohibition-répression ne se font pas sentir de manière significative en ce qui la concerne.

Il existe en effet des prohibitions réussies, dès lors qu'elles sont partielles. Ainsi, par exemple, la prohibition de l'absinthe en France, réalisée par une loi de 1915 qui a eu la sagesse de ne prohiber qu'une seule catégorie d'alcool, la plus dangereuse pour la santé, en laissant à la disposition des consommateurs des alcools de substitution, comme les apéritifs anisés, est considé- rée comme une réussite sanitaire et sociale. On pourrait citer d'autres exemples comme la prohibition de l'éther en Irlande ou des amphétamines au Japon.

II. LES TECHNIQUES DE MODIFICATION DE LA CONVENTION UNIQUE

6. Les techniques de modification de la Convention Unique sont prévues par les dispositions conventionnelles elles-mêmes, qui permettent de faire appel à quatre procédés d'un intérêt inégal : les réserves (articles 49 et 50 1), la dénonciation (article 46 2), le déclassement (article 3 3), et l'amendement (article 47 4).

1. La technique des réserves des articles 49 et 50.

7. La possibilité pour un Etat d'émettre des réserves sur certai- nes dispositions de la Convention Unique est intéressante car elle permet dans son principe d'écarter l'application de ces dispositions de manière uniforme pour l'ensemble des Parties. Celle-ci est cependant doublement limitée par les textes. D'une part, elle n'est en principe utilisable que pour certaines disposi- tions limitativement énumérées dans les articles 49 et 50, d'autre part, elle n'est possible qu'au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion.

La limitation des dispositions concernées par les réserves varie selon qu'il s'agit de réserves transitoires ou de réserves définiti- ves. Pour les premières, visées à l'article 49, la Convention prévoit:

"Une Partie peut, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, se réserver le droit d'autoriser temporairement dans l'un de ses territoires:

a) l'usage de l'opium à des fins quasi médicales;

b) l'usage de l'opium à fumer;

c) la mastication de la feuille de coca;

d) l'usage de cannabis, de la résine de cannabis, d'extraits et teintures de cannabis à des fins non médicales; et

e) la production, la fabrication et le commerce des stupéfiants

visés aux alinéas a et d aux fins mentionnées dans lesdits alinéas."

Quelques Etats ont en effet profité de la possibilité d'autoriser des consommations traditionnelles, comme l'Inde et le Pakistan pour l'opium à fumer et la Bolivie et le Pérou pour la feuille de coca, par exception remarquable au principe de limitation des stupéfiants aux seuls usages médicaux ou scientifiques qui inspire la Convention Unique, en même temps que par une reconnaissance du caractère traditionnel de certaines plantes cultivées et consommées depuis des siècles par les populations locales, notamment paysannes.

Malheuresement, cette réserve transitoire est soumise à de strictes conditions tant en ce qui concerne la durée de la réserve que le régime dont elle est assortie. L'article 49 de la Convention se poursuit en effet comme suit:

"2. Les réserves faites en vertu du paragraphe 1 seront soumises aux restrictions suivantes:

a) Les activités mentionnées au paragraphe 1 ne pourront être autorisées que dans la mesure où elles étaient traditionnelles dans les territoires pour lesquels la réserve est faite et y étaient autorisées au 1 janvier 1961;

b) Aucune exportation des stupéfiants visés au paragraphe 1 aux fins mentionnées dans ledit paragraphe ne pourra être autorisée à destination d'un Etat non partie ou d'un territoire auquel la présente Convention ne s'applique pas aux termes de l'article 2;

c) Seules pourront être autorisées à fumer l'opium les per- sonnes immatriculées à cet effet avant le 1er janvier 1964 par les autorités compétentes;

d) L'usage de l'opium à des fins quasi médicales devra être aboli dans un délai de quinze ans à compter de l'entrée en vi- gueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41;

e) La mastication de la feuille de coca devra être abolie dans un délai de vingt-cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41;

f) L'usage du cannabis à des fins autres que médicales et scientifiques devra cesser aussitôt que possible mais en tout cas dans un délai de vingt-cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41;

g) La production, la fabrication et le commerce des stupéfiants visés au paragraphe 1 pour les usages mentionnés audit paragraphe devront être réduits et finalement supprimés en même temps que ces usages."

Il en résulte, en effet, que l'usage de l'opium à fumer, progressivement réduit, aurait dû disparaître à partir du 13 décembre 1979. Quant aux pratiques de mastication de feuille de coca et de consommation du cannabis et de sa résine, elles auraient dû prendre fin au plus tard le 12 décembre 1989.

Les dates fatidiques sont aujourd'hui dépassées, mais l'Organe international des stupéfiants a admis qu'il n'était "pas possible d'abolir la mastication de la feuille de coca en 1989". On estime en effet qu'il existe encore aujourd'hui environ huit millions de "coqueros" et la difficulté de remplacer la valeur nutritive de la feuille de coca dans les pays andins est considérable.

L'Organisation des Nations Unies a d'ailleurs dû reconnaître que le problème se complique du fait que les populations locales mastiquent la feuille de coca pour prévenir les effets de la fatigue et de la faim.

10. Rappelons par ailleurs qu'il existe d'autres possibilités, pour les Parties contractantes, de faire des réserves définitives sur la base de l'article 50. Celles-ci ne sont toutefois d'application que pour des articles spécifiques de la Convention portant respecti- vement sur le régime des évaluations et des statistiques, sur les mesures correctives à prendre pour assurer l'exécution de la Convention face à un Etat récalcitrant et sur le règlement des différends entre Parties devant la Cour Internationale de Justice.

En conclusion, il faut reconnaître que l'utilisation de la techni- que des réserves ne serait pas d'un grand secours pour adapter la Convention à un contexte antiprohibitionniste. La raison essen- tielle est d'ailleurs d'ordre procédural. Car ces réserves doivent être exprimées au moment où une Partie signe, ratifie, ou adhère à la Convention Unique. Ce moment étant passé depuis long- temps pour les soixante-treize Etats signataires de la Convention et les cinquante autres qui les ont rejoints depuis, le temps des réserves est terminé.

-2. La technique de la dénonciation de l'article 46.

9. La dénonciation de la Convention Unique est une procédure ouverte aux Parties contractantes dont le régime est défini par l'article 46 qui précise que:

"1. A l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la date de l'entrée en vigueur de la présente Convention (article 41 1), toute Partie pourra, en son nom ou au nom d'un territoire qu'elle représente sur le plan international ..., dénoncer la présente Convention en déposant un instrument à cet effet auprès du Secrétaire général.

Si le Secrétaire général reçoit la dénonciation avant le 1er juillet ou à cette date, elle prendra effet le 1er janvier de l'année suivante; si la dénonciation est reçue après le 1er juillet, elle prendra effet comme si elle avait été reçue l'année suivante avant le 1er juillet ou à cette date.

2. La présente Convention viendra à expiration si, par suite de dénonciations notifiées conformément aux dispositions du paragraphe 1, les conditions de son entrée en vigueur prévues au paragraphe 1 de l'article 41 cessent d'être remplies".

La dénonciation de la Convention Unique peut donc être effec- tuée par une Partie contractante à tout moment depuis le 13 décembre 1966. (Si une telle dénonciation intervenait, elle constituerait en elle-même un événement historique, dans la mesure où le nombre des signataires de la Convention Unique n'a cessé de croître depuis son entrée en vigueur. Les soi- xante-treize parties signataires de la Convention sont aujour- d'hui plus de cent-vingt).

Or l'article 46 qui renvoie à l'article 41 de la même Convention, lequel définit les conditions d'entrée en vigueur, fixe à quarante Etats signataires le minimum de Parties contractantes pour qu'elle puisse entrer en application. Pour que la Convention vienne à expiration, il faudrait donc que plus de quatre-vingt Etats Parties à la Convention notifient des dénonciations auprès du Secrétaire général des Nations Unies. Autant dire que cette hypothèse reste pour l'instant une hypothèse d'école.

Ce qui est par contre possible, c'est la dénonciation de la Convention par un Etat, ou un groupe d'Etats. Dans cette hypo- thèse, il convient de souligner que la procédure de dénonciation de l'article 46 est extrêmement simple. Il suffit à la partie con- tractante de déposer auprès du Secrétaire général des Nations Unies un instrument écrit dénonçant la Convention. La seule restriction au pouvoir de l'Etat d'opérer cette dénonciation est l'exigence d'une période minimum d'attente de six mois entre la date de réception par le Secrétaire général et le jour où cette dénonciation devient effective (art. 46 2). La raison d'être de cette règle vient de ce que les Parties doivent fournir des estimations et des statistiques à l'Organe pour chaque année calendaire, et qu'il faut donner du temps aux organes interna- tionaux pour enregistrer et contrôler ces données.

En conclusion, la procédure de dénonciation est largement ouverte aux Etats, mais son intérêt est relatif, dans la mesure où il importe de créer une alternative au système actuellement en vigueur. En l'absence d'une telle alternative, une campagne visant uniquement à dénoncer la Convention risquerait d'être contre-productive. En ce qui concerne le cas spécifique de la Convention de 1988, qui est - comme nous l'avons vu - inamen- dable, cette technique est par contre à utiliser résolument.

-3. La technique des déclassements de l'article 3

10. La technique des déclassements de l'article 3 de la Conven- tion Unique est intéressante parce qu'elle permet à la fois d'agir sur la liste des substances classées et sur le régime dont elles sont assorties. Elle est en outre utilisable à tout moment, à l'initiative de n'importe quelle Partie contractante, et elle a l'avantage de s'attaquer à l'un des points les plus discutables du contrôle international : le classement des stupéfiants dans les tableaux de la Convention Unique.

Rappelons que celle-ci répartit plus d'une centaine de substances classées en quatre tableaux ainsi composés:

-Tableau I: Il comprend les opiacés naturels (opium) et semi-synthétiques (morphine, héroïne), les dérivés de la coca (cocaïne) et du cannabis (haschich) ainsi que de très nombreuses substances synthétiques (péthidine, méthadone,..);

-Tableau II: Il comprend les substances utilisées à des fins médicales et exigeant un contrôle moins strict en raison du moindre risque d'abus. On y trouve un opiacé naturel (codéine) et des substances synthétiques (propiram, dextropropoxyphène);

-Tableau III: C'est le tableau des exonérations. Il exclut une série de préparations pharmaceutiques faites à partir de substan- ces n'engendrant pas d'abus ou d'effets néfastes. Tel est le cas de certaines poudres et liqueurs faiblement dosées à base d'opium;

-Tableau IV: Il comprend quelques drogues du Tableau I consi- dérées comme ayant des propriétés particulièrement dangereu- ses et une valeur thérapeutique très limitée. On y trouve les opiacés semi-synthétiques (héroïne, désomorphine) ou synthéti- ques (cétomébidone, étorphine) ainsi que le cannabis et la résine de cannabis.

Ces tableaux montrent que le critère principal de classement d'une substance est celui de l'utilisation médicale. En vertu du principe selon lequel les seuls usages licites sont ceux à des fins médicales ou scientifiques (art. 4), les plantes ou substances qui en sont dépourvues sont de ce fait considérées comme particu- lièrement dangereuses. Tel est le cas du cannabis et de la résine classés dans le groupe IV avec l'héroïne au seul motif de leur absence d'utilité thérapeutique. Un motif au demeurant contes- table, puisqu'il est démontré que les applications médicales du cannabis peuvent s'avérer nombreuses dans un système de légalisation contrôlée. En outre, l'arbitraire d'un tel classement est dénoncé par des auteurs toujours plus nombreux.

11. L'une des contestations les plus fondamentales à ce classe- ment concerne la différence de traitement entre stupéfiants et psychotropes. Historiquement celle-ci provient du refus (à une voix près, lors des débats préparatoires à la Convention Uni- que), de classer les barbituriques parmi les substances interna- tionalement contrôlées.

Ce refus est en effet partiellement à l'origine de la Convention sur les psychotropes adoptée à Vienne en 1971. Celle-ci était réclamée alors par les pays en voie de développement qui ne comprenaient pas la différence entre les psychotropes naturels (opium, coca, cannabis) et les psychotropes synthétiques de l'industrie pharmaceutique (amphétamines, barbituriques, hallu- cinogènes...). Ainsi, par exemple, bien que les barbituriques, les amphétamines et les hallucinogènes de synthèse (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) soient des substances nettement plus puissan- tes et plus toxicomanogènes que le cannabis ou la feuille de coca, elles n'étaient jusqu'à ce moment-là soumises à aucun contrôle international. L'injustice de la situation a donc conduit l'ONU à soumettre au contrôle les substances psychotropes.

Celles-ci sont aujourd'hui classées par la Convention de Vienne (art. 1) en quatre tableaux:

-Tableau I: Il comprend les drogues dangereuses créant un risque sérieux pour la santé publique et d'une valeur thérapeu- tique douteuse ou nulle. On y trouve des hallucinogènes synthétiques (LSD 25, DMT) et le tétrahydrocannabinol (THC);

-Tableau II: Il comprend des stimulants du type amphétamini- que d'une utilité thérapeutique limitée ainsi que certains analgé- siques comme la phencyclidine, qui n'a aucune valeur thérapeu- tique pour l'homme;

-Tableau III: Il comprend les produits barbituriques à action rapide et moyenne qui ont fait l'objet d'abus sérieux, bien qu'ils soient utiles en thérapeutique;

-Tableau IV: Il comprend des hypnotiques, des tranquillisants (benzodiazépines) et des analgésiques qui engendrent une dépendance appréciable, mais sont largement utilisés en thérapeutique.

Cette classification reprend le critère de l'utilisation thérapeuti- que, mais il est en réalité plus ou moins fondé sur l'appartenance de la substance à l'un des quatre groupes pharmacologiques suivants: hallucinogènes (Tableau I), amphétamines (Tableau II), barbituriques (Tableau III), tranquillisants (Tableau IV).

Il est frappant de constater que les classements comparés de stupéfiants et psychotropes ne coïncident nullement avec la dan- gerosité sanitaire et sociale des produits en cause. Des substan- ces ne suscitant qu'une faible dépendance sont classées parmi les stupéfiants alors que des substances fortement toxicomano- gènes le sont parmi les psychotropes. Ainsi est-on surpris de constater qu'en droit international le LSD, la mescaline, la psilocybine et d'autres hallucinogènes synthétiques DMT, STP... ne sont pas des stupéfiants, mais des psychotropes. Mieux enco- re, alors que la plante de cannabis est classée parmi les stupé- fiants les plus dangereux, son principe actif, le tétrahydrocan- nabinol ou THC n'est qu'un psychotrope. Il est difficile d'expli- quer pourquoi une plante contenant au plus 3 % de principe actif est traitée plus sévèrement que la substance pure à 100 %.

Cette incohérence et d'autres encore conduisent donc à tenter de remettre de l'ordre dans ces tableaux, en utilisant, pour un cer- tain nombre de substances stupéfiantes, la procédure de déclas- sement. Celle-ci permet de les faire passer d'un tableau à l'autre, voire de les faire "sortir" des tableaux, soit en les reclassant parmi les psychotropes, soit en les supprimant purement et sim- plement de la liste des substances internationalement contrôlées.

12. La possibilité pour une Partie contractante de demander, dans le cadre de la Convention Unique, le déclassement d'une substance d'un tableau à un autre, voire la suppression pure et simple de cette substance de l'un des tableaux de la Convention, est prévue par l'article 3 qui définit les conditions de modifica- tion du champ d'application du contrôle international. Ce texte précise:

"1. Si une Partie ou l'Organisation mondiale de la santé est en possession de renseignements qui, à son avis, rendent nécessaire de modifier l'un ou l'autre des Tableaux, elle adressera au Secrétaire Général une notification accompagnée de tous les renseignements pertinents à l'appui de celle-ci.

2. Le Secrétaire Général communiquera cette notification et les renseignements qu'il jugera pertinents aux Parties, à la Com- mission et, si la notification a été adressée par une Partie, à l'Organisation mondiale de la santé.

3. Si une notification se rapporte à une substance qui n'est pas déjà inscrite au Tableau I ou au Tableau II,

i) Toutes les Parties examineront, compte tenu des rensei- gnements disponibles, la possibilité d'appliquer provisoirement à la substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I;

ii) En attendant sa décision, prise en vertu du sous-paragraphe iii du présent paragraphe, la Commission peut décider que les Parties appliquent provisoirement à ladite substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I. Les Parties appliqueront provisoirement ces mesures à la substance en question;

iii) Si l'Organisation mondiale de la santé constate que cette substance peut donner lieu à des abus analogues et produire des effets nocifs analogues à ceux des stupéfiants du Tableau I ou du Tableau II, ou qu'elle est transformable en un stupéfiant, elle en avisera la Commission, et celle-ci pourra alors décider, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, que cette substance sera inscrite au Tableau I ou au Tableau II.

4. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'une préparation ne peut, en raison des substances qu'elle contient, donner lieu à des abus ni produire d'effets nocifs (paragraphe 3) et que le stupéfiant qu'elle contient n'est pas facilement récupérable, la Commission, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, pourra inscrire cette préparation au Tableau III.

5. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'un stupé- fiant du Tableau I est particulièrement susceptible de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs (paragraphe 3), et que ce danger n'est pas compensé par des avantages thérapeutiques appréciables que ne posséderaient pas des substances autres que celles du Tableau IV, la Commission peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, inscrire ce stupéfiant au Tableau IV.

6. Lorsqu'une notification a trait à un stupéfiant du Tableau I ou du Tableau II ou à une préparation du Tableau III, la Commission, mise à part l'action prévue par le paragraphe 5, peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, modifier l'un ou l'autre des Tableaux soit:

a) En transférant un stupéfiant du Tableau I au Tableau II ou du Tableau III au Tableau I; ou

b) En rayant un stupéfiant ou une préparation, selon le cas, d'un Tableau."

La possibilité de déclassement d'une substance d'un Tableau à l'autre, ou la radiation pure et simple de cette susbstance de l'en- semble des tableaux ne fait donc pas de doute. Elle a d'ailleurs été utilisée dans le passé par les Etats-Unis pour le dextropropo- xyphène. Ce dérivé de la méthadone, classé comme substance de référence du Tableau II par la Convention Unique a été déclassé l'année suivant son adoption pour être finalement réin- troduit dans le Tableau II en 1981. Cet exemple de déclassement n'est pas très édifiant, tant il paraît inspiré par des considérations économiques au détriment de considérations sanitaires.

Il est néanmoins possible d'appliquer la technique de déclasse- ment au cannabis et à sa résine, par exemple, que l'on pourrait d'abord rayer du Tableau IV des supéfiants les plus dangereux où ils n'ont à l'évidence pas leur place, et même du Tableau I où leur classement est très discutable; l'on pourrait ensuite les transférer dans le Tableau IV de la Convention de Vienne à côté des hypnotiques et tranquilisants mineurs.

La Convention de Vienne prévoit en effet cette possibilité dans son article 2, mais selon le Commentaire officiel: "le cannabis, la résine ou la feuille de coca pourraient être rayés par la Com- mission des tableaux de la Convention Unique, et, partant, être retirés du contrôle institué par cette Convention à l'égard des stupéfiants sauf en ce qui concerne les mesures de contrôle énoncées à l'article 26 et à l'article 28 paragraphe 1". Derrière ce langage sibyllin il faut lire que le déclassement du cannabis de la Convention Unique, et son reclassement éventuel dans la Convention de Vienne ne change rien aux dispositions et aux interdictions concernant sa culture (art. 26 et 28 de la Conven- tion Unique).

Il en va d'ailleurs de même du régime de la feuille de coca et de l'opium. La Commission ne pourrait pas abolir l'interdiction de la culture de ces plantes par un simple déclassement. Ce retrait du contrôle ne pourrait se faire que par voie d'amendement au traité. Cette restriction particulière aux plantes cultivées contrô- lées internationalement diminue quelque peu l'intérêt de la tech- nique du déclassement pour les drogues naturelles cultivées, notamment dans les pays en voie de développement. Elle ne le supprime pas pour autant.

13. En tout état de cause la technique du déclassement est possible sans restrictions pour les autres substances stupéfiantes. On peut, par exemple, l'utiliser pour transférer une partie des stupéfiants les moins toxiques vers les psychotropes, sans aucune modification de la Convention Unique. Il suffit pour cela de suivre la procédure imposée par l'article 3.

On a vu que celle-ci peut être déclenchée à l'initiative d'une Partie ou de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) qui doit adresser au Secrétaire Général une notification accompagnée de renseignements justifiant sa demande de déclassement. Le Secrétaire Général communique cette notification aux Parties et à la Commission. Si la notification a été adressée par une Partie, il la transmet à l'O.M.S.

Cette Organisation internationale joue un rôle central en matière de déclassement en tant qu'expert technique de l'ONU en matière de santé publique. Selon l'article 3 6 elle doit émettre une recommandation touchant le Tableau qu'il conviendrait de modifier accompagnée des motifs qui justifient ce déclassement. Dans la pratique, l'O.M.S. a toute latitude pour faire la recom- mandation qu'elle juge la plus opportune.

Cependant, sa recommandation ne lie pas l'ensemble des Parties contractantes ni les organes internationaux prévus par la Convention. Elle n'est qu'une étape dans la procédure de classe- ment ou de déclassement. Le pouvoir d'y procéder appartient en réalité à la Commission des stupéfiants du Conseil économique et social, seule habilitée par l'article 3 à modifier les tableaux.

De plus, si l'on suppose que la Commission, après l'avis de l'Organisation mondiale de la santé, accepte, sur proposition d'une Partie contractante, de déclasser l'une des substances précédemment énumérées, ce déclassement n'est acquis que si rien ne vient l'interrompre. L'article 3 de la Convention unique prévoit en effet un certain nombre de possibilités de blocage dans la partie successive de la procédure:

"7. Toute décision de la Commission prise en application du présent article sera communiquée par le Secrétaire général à tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe. La décision prendra effet à l'égard de chaque Partie à la date de la réception de la communication susvisée, et les Parties prendront alors toutes mesures requises par la présente Convention.

"8.a) Toute décision de la Commission de modifier un tableau sera soumise à l'examen du Conseil si une Partie en fait la demande dans les quatre-vingt-dix jours qui suivront la récep- tion de la notification de la décision. Cette demande sera présentée au Secrétaire général avec tous les renseignements pertinents à l'appui.

b) le Secrétaire général communiquera copie de cette demande et des renseignements pertinents à la Commission, à l'Organisa- tion mondiale de la santé et à toutes les Parties, qu'il invitera à présenter leurs observations dans les quatre-vingt-dix jours. Toutes les observations reçues seront soumises à l'examen du Conseil.

c) Le Conseil pourra confirmer, modifier ou annuler la décision de la Commission; il statuera en dernier ressort. Sa décision sera notifiée à tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à la Commission, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe.

d) En attendant son examen par le Conseil, la décision de la Commission restera en vigueur.

9. Les décisions de la Commission prises en application du présent article ne seront pas soumises à l'examen prévu à l'article 7."

Il résulte de cette disposition que si un seul Etat en fait la demande, il appartient au Conseil économique et social lui-même de confirmer ou non la décision de la Commission. Rappelons que le Conseil est composé de cinquante quatre représentants des Etats signataires de la Convention, et qu'il statue à la majorité simple sur les demandes qu'il lui sont présentées.

14. En conclusion, on peut se demander si la technique du déclassement présente un véritable intérêt dans une logique anti- prohibitionniste. Certes, elle permet en théorie l'adoucissement de la rigueur du contrôle, voire sa suppression pure et simple, au profit d'un système de légalisation contrôlée. Elle permet éga- lement un transfert massif de tous ou partie des stupéfiants vers les psychotropes, dont le régime est nettement moins rigoureux.

Néanmoins, elle est pratiquement interdite sans modification de la Convention pour les stupéfiants naturels (opium, coca, can- nabis) et reste subordonnée pour l'ensemble des autres stupé- fiants à des décisions d'organes de contrôle (Commission, Con- seil) prises à la majorité des Etats signataires. En définitive, il est presque aussi difficile de déclasser une substance d'un Ta- bleau à l'autre que d'amender la Convention Unique, ce qui réduit l'intérêt du déclassement par rapport à la modification de la Convention par voie d'amendement.

-4. La procédure d'amendement de l'article 47.

15. L'article 47 de la Convention Unique prévoit la possibilité pour les Parties contractantes de demander des modifications à la Convention par voie d'amendement. Le texte est ainsi rédigé:

"1. Toute partie pourra proposer un amendement à la présente Convention. Le texte dudit amendement et les raisons qui l'ont motivé seront communiqués au Secrétaire général qui les communiquera aux Parties et au Conseil. Le Conseil pourra décider soit :

a) De convoquer une conférence, conformément au paragraphe 4 de l'article 62 de la Charte des Nations Unies, en vue d'étudier l'amendement proposé; soit

b) De demander aux Parties si elles acceptent l'amendement proposé et aussi de les prier de présenter éventuellement au Conseil leurs observations sur cette proposition.

2. Si un projet d'amendement distribué conformément au para- graphe 1, b du présent article n'a été rejeté par aucune Partie dans les dix-huit mois qui suivent sa communication, il entrera immédiatement en vigueur. Si toutefois il est rejeté par une Partie, le Conseil pourra décider, compte tenu des observations des Parties, s'il convient de convoquer une conférence chargée d'étudier ledit amendement."

La procédure d'amendement à la Convention Unique exige donc la saisine du Conseil Economique et Social de l'ONU par une Partie contractante. Le Conseil joue un rôle central dans la pro- cédure. Il dispose d'un pouvoir quasi discrétionnaire à l'égard de la demande d'amendement qui lui est présentée. Le texte précise en effet "qu'il pourra décider" soit de convoquer une Conféren- ce destinée à réviser la Convention Unique, soit de soumettre l'amendement à l'approbation directe des Parties contractantes. Enfin, il pourrait également, en vertu des pouvoirs qu'il tient de la Charte des Nations Unies, prendre à l'égard de l'amendement déposé conformément à l'article 30 une décision autre que celle que prévoit ledit article: en particulier refuser, par exemple de se prononcer sur le projet d'amendement.

Il convient à ce propos de noter que la voie de la révision par acceptation individuelle des Parties signataires rend très aléatoi- re la procédure d'amendement. En effet, à partir du moment où le Secrétaire général a envoyé aux différents Etats signataires la proposition d'amendement, ceux-ci ont une période de dix-huit mois pour donner ou non leur approbation. Il suffit donc qu'au cours de cette période un seul Etat s'oppose à l'amendement pro- posé pour que la possibilité de l'article 47 1.b soit fermée. C'est pour cette raison que la solution la meilleure est celle conduisant à la convocation d'une conférence des Parties contractantes.

16. Au regard de ces considérations, nous ne pouvons que tirer la conclusion que la technique qu'il faut utiliser est celle de l'amen- dement, afin de déclencher, en tout état de cause, la procédure prévue à l'Art. 47.

III. LE CONTENU DES MODIFICATIONS DE LA CONVENTION UNIQUE

17. En vertu du principe de l'économie des moyens (supra n 3), le contenu des amendements proposés est réduit au minimum, de façon à infléchir l'orientation de la Convention Unique sans la heurter de front. Néanmoins il ne saurait être question de conserver la logique de "guerre contre la drogue" qui inspire les textes internationaux sur les stupéfiants et, en particulier, les Préambules des Conventions des Nations Unies.

C'est pourquoi il est tout d'abord proposé d'adopter d'importants amendements au Préambule de la Convention Unique de façon à définir les nouvelles orientations du contrôle international (A) avant de suggérer des modifications ou adjonctions aux articles de la Convention (B).

A. - Les amendements au Préambule

18. Comme de nombreux traités multilatéraux, les textes inter- nationaux relatifs aux stupéfiants sont précédés d'un Préambule en forme de déclaration d'intention. Aussi bien dans la Conven- tion Unique que dans les Conventions de Vienne de 1971 et 1988, les Parties contractantes adoptent un texte fixant les buts de la Convention qu'il est indispensable de rappeler avant d'en proposer une rédaction nouvelle.

Le PRéAMBULE de la Convention Unique est rédigé comme suit:

"Les Parties,

Soucieuses de la santé physique et morale de l'humanité,

Reconnaissant que l'usage médical des stupéfiants demeure

indispensable pour soulager la douleur et que les mesures doi- vent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponi- bles à cette fin,

Reconnaissant que la toxicomanie est un fléau pour l'individu et constitue un danger économique et social pour l'humanité,

Conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre ce fléau,

Considérant que pour être efficaces les mesures prises contre l'abus des stupéfiants doivent être coordonnées et universelles,

Estimant qu'une action universelle de cet ordre exige une coopération internationale guidée par les mêmes principes et visant des buts communs,

Reconnaissant la compétence de l'Organisation des Nations Unies en matière de contrôle des stupéfiants et désireuses que les organes internationaux intéressés soient groupés dans le cadre de cette organisation,

Désireuses de conclure une convention internationale acceptable pour tous, remplaçant la plupart des traités existants relatifs aux stupéfiants, limitant l'usage des stupéfiants aux fins médicales et scientifiques et établissant une coopération inter- nationale constante pour mettre en oeuvre ces principes et atteindre ces buts."

Conviennent de ce qui suit:

Derrière l'apparente neutralité du langage, ce texte fixe trois orientations capitales. Tout d'abord il érige en principe que l'usage des stupéfiants doit être réservé à des fins médicales et scientifiques, ensuite il se donne comme objectif de lutter contre le fléau de la toxicomanie, enfin il affirme la nécessité d'un contrôle international confié à l'Organisation des Nations Unies.

De ces trois principes, seul le premier s'oppose véritablement à une approche antiprohibitionniste. On a en effet précédemment démontré l'évolution historique et juridique des textes interna- tionaux, qui ont progressivement posé le principe de la limita- tion aux usages médicaux ou scientifiques des stupéfiants, point de départ de la prohibition des stupéfiants (supra n 4). L'ouver- ture à d'autres usages, notamment récréatifs, doit donc être affir- mée avec force dans le nouveau Préambule pour marquer le re- tour aux sources du contrôle international. Elle n'est d'ailleurs pas antinomique avec l'objectif de lutte contre la toxicomanie. En effet, si l'on définit la toxicomanie comme un état provoqué par l'abus des substances en cause, et non pas par le seul usage, le texte actuel est parfaitement compatible avec un système de légalisation contrôlée. Celui-ci se donne en effet comme objectif de combattre les abus nuisibles à la société ou aux tiers par des contrepoids sanitaires et sociaux dont le premier es

t le contrôle international.

Il reste que le contrôle international doit être allégé et ne pas conduire nécessairement à une uniformité des politiques des Parties contractantes. Chaque Etat doit pouvoir, compte tenu de son environnement, de son histoire, de ses traditions, adapter sa politique de lutte contre la toxicomanie en instituant des mesu- res de contrôle spécifiques, pas nécessairement uniformes. Il est clair par exemple qu'on ne lutte pas contre l'alcoolisme de la même manière en France qu'en Arabie Saoudite. Il conviendra donc que le Préambule réserve aux Etats la possibilité de tenir compte de leur contexte culturel et social.

19. Le Préambule de la Convention Unique ne suffit cependant pas à exprimer les orientations actuelles du contrôle internatio- nal. En effet, si le Préambule de la Convention sur les psycho- tropes ressemble presque mot pour mot à celui de la Convention Unique, il n'en va pas de même du Préambule de la Convention de Vienne de 1988. Le but de cette Convention est de renforcer la lutte contre le trafic illicite, comme cela est affirmé avec force dans son PRéAMBULE, qui est ainsi rédigé:

"Les Parties à la présente Convention,

"Profondément préoccupées par l'ampleur et l'augmentation de la production, de la demande et du trafic illicites de stupéfiants et de substances psychotropes, qui constituent une menace grave pour la santé et le bien-être des individus et ont des effets néfastes sur les fondements économiques, culturels et politiques de la société,

Profondément préoccupées aussi par les effets dévastateurs croissants du trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes dans les diverses couches de la société, et plus particulièrement par le fait que les enfants sont, dans de nombreuses régions du monde, exploités en tant que consom- mateurs sur le marché de la drogue et utilisés aux fins de la production, de la distribution et du commerce illicites de stupé- fiants et de substances psychotropes, ce qui constitue un danger d'une gravité incommensurable,

Reconnaissant les liens entre le trafic illicite et d'autres activités criminelles organisées connexes qui sapent les fondements de l'économie légitime et menacent la stabilité, la sécurité et la souveraineté des Etats,

Reconnaissant aussi que le trafic illicite est une activité criminelle internationale dont l'élimination exige une attention urgente et le rang de priorité le plus élevé,

Conscientes que le trafic illicite est la source de gains financiers et de fortunes importantes qui permettent aux organisations criminelles transnationales de pénétrer, contaminer et corrom- pre les structures de l'Etat, les activités commerciales et finan- cières légitimes et la société à tous les niveaux,

Résolues à priver ceux qui se livrent au trafic illicite du fruit de leurs activités criminelles et à supprimer ainsi leur principal mobile,

Désireuses d'éliminer les causes profondes du problème de l'abus de stupéfiants et des substances psychotropes, notamment la demande illicite de ces stupéfiants et substances et les gains énormes tirés du trafic illicite, ..."

Le texte de cette première partie du Préambule proclame la dangerosité du trafic illicite de stupéfiants en se donnant comme objectif de le supprimer. On verra plus loin que la seconde partie affirme la nécessité de renforcer la coopération pénale internationale pour parvenir à cet objectif. Mais les rédacteurs du Préambule, emportés par leur logique prohibitionniste, ne se sont pas rendus compte de la contradiction implicite entre les deux parties: en d'autres mots, entre la fin et les moyens.

Alors en effet que la fin est la suppression du trafic illicite, les moyens retenus, à savoir la prohibition et la répression de l'usage des stupéfiants, conduisent au contraire à renforcer le trafic illicite. La démonstration en a été suffisamment faite sans qu'il soit utile d'y revenir. Pire encore, les rédacteurs du Préam- bule ne se sont pas rendus compte qu'en dénonçant les dangers du trafic, ils dénonçaient précisement les effets pervers de la prohibition.

Ainsi, ils reconnaissent que le trafic illicite est "la source de gains financiers et de fortunes importantes... des organisations criminelles", qu'il leur permet "de corrompre les structures de l'Etat et les activités commerciales et financières légitimes", que ce trafic a des liens avec "d'autres activités criminelles organi- sées connexes qui sapent les fondements de l'économie légiti- me", et qu'il a "des effets dévastateurs croissants... dans les diverses couches de la société, et plus particulièrement par le fait que les enfants sont exploités en tant que consommateurs et utilisés aux fins de la production, de la distribution et du commerce illicite de stupéfiants et de substances psychotropes". Or la fortune du crime organisé, le blanchiment de l'argent de la drogue, la corruption des polices, le financement du terroris- me et l'augmentation de la délinquance, en particulier chez les jeunes, constituent précisément les principaux effets pervers stigmatisés par les adversaires de la prohibition et de l

a répression.

Ainsi, par exemple, c'est parce que la répression des trafiquants atteint une sévérité extrême que ceux-ci utilisent des enfants dont la responsabilité pénale est amoindrie. Si donc la première partie du Préambule de la Convention de 1988 convient sans problème à la doctrine antiprohibitionniste, la seconde partie en revanche, qui vise à élargir le domaine de la prohibition et à en renforcer les sanctions, est totalement à contre-courant de la philosophie pronée. Celle-ci est ainsi rédigée:

"Considérant qu'il est nécessaire de prendre des mesures pour contrôler certaines substances y compris les précurseurs, les produits chimiques et les solvants, qui sont utilisées dans la fabrication de stupéfiants et de substances psychotropes et dont la disponibilité a entraîné un accroissement de la fabrication clandestine de ces stupéfiants et substances,

Résolues à améliorer la coopération internationale pour la répression du trafic illicite par mer,

Reconnaissant que l'élimination du trafic illicite relève de la responsabilité collective de tous les Etats et qu'une action coordonnée dans le cadre de la coopération internationale est nécessaire à cette fin,

Reconnaissant la compétence de l'Organisation des Nations Unies en matière de contrôle des stupéfiants et des substances psychotropes et souhaitant que les organismes internationaux compétents en la matière exercent leur activité dans le cadre de cette organisation,

Réaffirmant les principes directeurs des traités en vigueur relatifs aux stupéfiants et substances psychotropes et le système de contrôle établi par ces traités,

Reconnaissant la nécessité de renforcer et de compléter les mesures prévues dans la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961, dans cette Convention telle que modifiée par le Protocole de 1972 portant amendement de la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961 et dans la Convention de 1971 sur les substances psychotropes, afin de réduire l'ampleur et l'étendue du trafic illicite et d'en atténuer les graves conséquences,

Reconnaissant aussi qu'il importe de renforcer et d'accroître les moyens juridiques efficaces de coopération internationale en matière pénale pour mettre fin aux activités criminelles internationales que représente le trafic illicite,

Désirant conclure une convention internationale globale, efficace et opérationnelle visant spécifiquement à lutter contre le trafic illicite, dans laquelle il soit tenu compte des divers aspects de l'ensemble du problème, en particulier de ceux qui ne sont pas traités dans les instruments internationaux existant dans le domaine des stupéfiants et des substances psychotropes.

Conviennent de ce qui suit :"

Cette partie du Préambule prétend réduire l'étendue du trafic et en atténuer les conséquences, tout en renforçant et en accrois- sant les moyens juridiques de la coopération pénale interna- tionale. L'extension du champ de la prohibition va jusqu'à englober les précurseurs, c'est à dire des produits chimiques qui peuvent servir à la fabrication de substances stupéfiantes. Se trouvent ainsi touchés par la logique prohibitionniste, des produits aussi courants que l'acétone ou l'anhydride acétique (!).

Par ailleurs, les rédacteurs du Préambule réaffirment leur foi dans la coopération internationale et dans le renforcement de la répression, alors qu'il a été démontré que l'augmentation de la répression ne sert qu'à favoriser les trafiquants les plus dange- reux et à alimenter le trafic. C'est pourquoi, il sera proposé au contraire d'adoucir cette répression, de l'adapter à la dangerosité des produits en cause, et de la réserver aux comportements anti-sociaux de nature à nuire à la société ou aux tiers.

A contrario, il conviendra d'affirmer dans le nouveau Préambule le droit fondamental de tout individu d'absorber une substance psychoactive de son choix pour se procurer des sensations. Ce droit s'inscrit dans le cadre idéal de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel "la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui" . Ce droit est d'ailleurs reconnu depuis longtemps dans nos socié- tés en ce qui concerne le tabac, l'alcool et les tranquillisants. Son extension à certaines substances stupéfiantes et psychotropes est donc normale. A la condition toutefois de rappeler la limite fixée par les articles 4 et 5 de la Déclaration - ne pas nuire à autrui ou à la société. Une limite que le futur Préambule devra fixer comme l'un des axes autour duquel organiser le futur contrôle international.

20. En définitive il est proposé de rédiger le futur Préambule de la Convention Unique de la manière suivante :

"Les Parties,

Soucieuses de la santé physique et mentale de l'humanité,

Préoccupées par le problème de santé publique et le problème social qui résultent de l'abus de certaines substances stupéfiantes,

Reconnaissant que l'utilisation de ces substances à des fins médicales ou scientifiques est indispensable pour soulager la douleur et pour intervenir dans les soins de certaines maladies et qu'elle ne doit faire l'objet d'aucune restriction injustifiée,

Reconnaissant que leur utilisation à des fins récréatives ou autres fait partie de la liberté de chaque individu et des droits de l'homme à la condition de ne pas nuire à autrui ou à la société,

Déterminées à prévenir et à combattre l'abus de ces substances et le trafic illicite auquel il donne lieu,

Profondément préoccupées par l'ampleur et l'augmentation de la production, de la demande et du trafic illicites de stupéfiants qui ont des effets néfastes sur les fondements économiques, culturels et juridiques de la société,

Profondément préoccupées aussi par les effets dévastateurs croissants du trafic illicite de stupéfiants dans les diverses couches de la société et en particulier chez les jeunes exploités par les trafiquants,

Reconnaissant les liens entre le trafic illicite et d'autres activités criminelles organisées connexes qui sapent le fondement de l'économie légitime et menacent la stabilité, la sécurité et la souveraineté des Etats,

Conscientes que le trafic illicite est la source de gains financiers considérables qui permettent aux organisations criminelles transnationales de pénétrer et corrompre les structures de l'Etat, les activités commerciales et financières légitimes et la societé à tous les niveaux,

Estimant que pour être efficaces les mesures prises contre l'abus des stupéfiants doivent être coordonnées et universelles,

Reconnaissant la compétence de l'Organisation des Nations Unies en matière de contrôle des substances stupéfiantes et désireuses que les organes internationaux intéressés exercent leurs activités dans le cadre de cette organisation,

Désireuses de conclure une Convention internationale accep- table pour tous remplaçant tous les traités existants, limitant l'usage des substances à des fins médicales, scientifiques ou autres, tout en assurant la protection contre les abus à l'égard de la société et des tiers,

Désireuses enfin de conclure une Convention internationale globale et opérationnelle visant à lutter efficacement contre le trafic illicite par des systèmes de légalisation contrôlée dans lesquels il est tenu compte de la dangerosité sanitaire et sociale des substances réglementées et des divers aspects culturels, économiques et juridiques du problème,

Conviennent de ce qui suit :"

On voit que cette rédaction paraphrase, en les adaptant, plu- sieurs considérants des Préambules des trois Conventions inter- nationales.

En ce qui concerne la Convention Unique, les termes du premier considérant concernant la "santé physique ou morale de l'huma- nité" ont été remplacés par ceux de "santé physique ou mentale de l'humanité". Cette substitution est rendue nécessaire par le caractère assez peu clair du concept de "santé morale", tandis que la santé mentale pourrait être directement menacée par l'abus de substances psychoactives. Cela ne signifie pas d'ail- leurs que la doctrine antiprohibitionniste ne s'intéresse pas à la morale. Elle remplace seulement une morale de l'abstinence par une morale de la modération. Elle combat l'abus, pas l'usage.

En ce qui concerne la Convention de Vienne de 1988, certains considérants de la seconde partie du Préambule ont été pure- ment et simplement reproduits. Il doit être clair en effet que l'orientation de la future Convention Unique doit conserver comme objectif la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants et ses effets pervers. Elle prétend seulement être beaucoup mieux armée que la Convention actuelle pour y parvenir, car un système de légalisation contrôlée, comme l'a démontré l'histoire de la prohibition de l'alcool, éliminant dans une large mesure le crime organisé.

En conclusion, la nouvelle rédaction concilie à la fois le principe de l'économie de moyens en s'inspirant étroitement des textes antérieurs, celui du retour aux sources en précisant que désormais les substances stupéfiantes peuvent être utilisées à des fins "récréatives ou autres", et le principe d'adaptation en conservant la structure globale de la Convention avec ses deux volets: un volet préventif d'organisation des circuits licites de distribution contrôlée et un volet répressif de lutte contre le trafic illicite et la contrebande.

B. Les amendements aux articles de la Convention Unique

21. Les amendements à la Convention, une fois ces principes définis, sont relativement simples à rédiger.

Article 1

DEFINITIONS

Cet article fournit des définitions des principaux termes de base utiles à la compréhension de la Convention, qu'il s'agisse des organes de contrôle ("Organe", "Commission", "Conseil", "As- semblée générale", "Secrétaire général") ou des substances con- trôlées (plante de cannabis, résine de cannabis, cocaïer, feuille de coca, opium médicinal, opium, pavot à opium, paille de pa- vot). Il fournit également des définitions d'opérations rélatives à ces substances ("production", "importation", "exportation", "stocks spéciaux", "culture", "consommation"), ainsi que du terme "territoire".

Il n'y a pas de commentaire particulier à faire sur ces définitions qui ne sont guère contestables. Il convient par contre de s'attarder sur la notion de "stupéfiants" car la définition propo- sée par la Convention Unique n'est en aucune façon satisfai- sante. En effet selon l'art.1 1.j "le terme stupéfiant désigne toute substance des Tableaux I et II qu'elle soit naturelle ou synthétique". Puisque, comme on l'a déjà vu, la Convention ne définit pas le critère d'appartenance à un Tableau, cela signifie que la notion de stupéfiant n'est définit nulle part!

Il convient donc de donner (enfin) une définition à la notion de "stupéfiants".

Est donc un stupéfiant une substance susceptible d'engrendrer la toxicomanie. Cette définition traditionnelle exige néanmoins que soit préalablement définie la notion de "toxicomanie". Or cette notion a fait l'objet, en 1957, d'une définition officielle par le Comité d'experts de l'Organisation mondiale de la santé qui la caractérise de la façon suivante:

"la toxicomanie ou assuétude est un état d'intoxication chronique ou périodique engendré par la consommation répétée d'une drogue naturelle ou synthétique. Ses caracté- ristiques comprennent notamment:

1. un invincible désir ou un besoin de continuer à consom- mer de la drogue et de se la procurer par tous les moyens;

2. une tendance à augmenter les doses;

3. une dépendance psychique et généralement physique à l'égard des effets de la drogue;

4. des effets nuisibles à l'individu et à la societé.

Cette définition a le mérite d'une relative clarté, même si elle comporte une ambiguïté. Elle se réfère en effet à l'idée de dé- pendance psychique en même temps qu'à celle de dépendance physique. Or les deux états de dépendance sont trés différents. Le premier est une simple accoutumance qui laisse le sujet libre de s'arrêter sans mal, le second est caractérisé par l'apparition de troubles physiques intenses lorsque l'administration de la drogue est suspendue. En bonne logique juridique, le contrôle interna- tional ne devrait s'appliquer qu'à la toxicomanie au sens strict, c'est à dire à la seule dépendance physique. Cela reviendrait à exclure non seulement les drogues douces (cannabis, haschich, coca, khat...), mais aussi les substances très puissantes, bien que peu toxicomanogènes (LSD, PHP, MDA...). Voilà un sujet de réflexion dont l'approfondissement ne rentre pas dans le cadre de la présente étude mais qui pourraît permettre d'ouvrir une brêche par laquelle obtenir le "déclassement" de certaines sub- s

tances classées aujourd'hui dans la catégorié des stupéfiants.

En définitive, il est proposé de conserver l'article premier tel quel à l'exception du paragraphe 1 1.j, qui devrait être rédigé comme suit:

"j. Le terme "stupéfiant" désigne toute substance susceptible d'entraîner la toxicomanie, qu'elle soit naturelle ou synthétique; le terme "toxicomanie" désigne l'état défini en 1957 par le Comité d'experts de l'Organisation mondiale de la santé".

Article 2

SUBSTANCES SOUMISES AU CONTROLE

22. Cet article définit les différents régimes applicables aux sub- stances classées. Ces régimes visent, rappelons-le, à instituer des mesures de contrôle préventif du commerce international (im- portation, exportation), de la production (culture, fabrication) et du commerce national (distribution, détention) des substances classées comme stupéfiants. Pour l'essentiel, il s'agit d'un régime préventif qui impose aux Parties contractantes de fournir un cer- tain nombre de renseignements aux organes de contrôle (éva- luations, statistiques), d'établir des monopoles d'Etat pour con- trôler la culture et la fabrication (ces dernières pouvant égale- ment se faire sous licence), de soumettre à autorisation les ex- portations et importations grâce à un système de certificats et d'opérateurs agréés, de surveiller les circuits de distribution qui doivent s'effectuer sous licence ou par des entreprises d'Etat et d'exiger que les stupéfiants ne soient fournis que sur ordonnance médicale, au besoin sous la forme de carn

ets à souches.

Seule cette dernière restriction contredit véritablement la logi- que antiprohibitionniste. Elle est d'ailleurs conforme à l'objectif assigné à la Convention Unique de limitation du commerce licite des stupéfiants aux seuls usages médicaux ou scientifi- ques. Elle n'est plus appropriée lorsque le contrôle du commerce international ajoute au champ des fins médicales ou scientifi- ques le champ des fins "autres ou récréative". Or, compte tenu des nouvelles orientations fixées dans le Préambule, les utilisa- tions à caractère récréatif seront désormais soumises aux dispo- sitions de la Convention Unique. Les formes de contrôle qu'elle institue, qu'il s'agisse des monopoles de culture, de production ou de la surveillance du commerce et de la distribution, sont parfaitement concevables dans un système de légalisation contrôlée.

Tout en ayant le plus grand respect pour les partisans du recours en ce domaine à l'industrie privée et même aux seules lois du marché, la présente étude retient cette hypothèse, en partant du principe que l'Etat pourrait être bien placé pour "gérer les vices de ses citoyens".

Ainsi, il est donc proposé de conserver sans modification l'article 2.

Article 3

23. L'article 3 porte sur les MODIFICATIONS DU CHAMP D'APPLICATION DU CONTRôLE.

Ce texte a déjà fait l'objet de commentaires lors de l'examen de la procédure de déclassement (supra n 10 et s.). On ne revien- dra donc pas sur son aspect procédural, si ce n'est pour ajouter, éventuellement, la possibilité de transférer une substance d'un Tableau des stupéfiants à un Tableau des psychotropes (supra n 12). D'où une proposition immédiate de modification, à travers l'ajout d'un sous-paragraphe ainsi rédigé:

"En transférant un stupéfiant d'un tableau de la Convention Unique à un tableau de la Convention de 1971 sur les substances psychotropes;"

Indépendemment de cette modification, susceptible de permettre de remédier aux incohérences des classements entre stupéfiants et psychotropes, il convient d'examiner si les Tableaux I, II, III, IV tels qu'ils sont définis par l'article 3 doivent être conservés ou redéfinis. Pour le savoir, il convient de rappeler les critères de classement dans chaque tableau et de les confronter à la logique de la légalisation contrôlée.

Rappelons que le critère de classement du Tableau I n'est pas précisé par les termes de la Convention, qui se réfère aux substances susceptibles de donner lieu à des abus et à des effets nocifs analogues aux substances classées dans les Tableaux I et II. Ce critère circulaire est complété par un autre critère, utilisé par le Comité technique de la Commission, qui consiste à ins- crire les substances présentant les caractéristiques suivantes:

a) Les substances possédant des propriétés susceptibles d'entre- tenir la toxicomanie plus marquées que celles de la codéine et plus ou moins comparables à celles de la morphine.

b) Celles qui sont transformables en substances possédant des propriétés susceptibles d'engendrer ou d'entretenir la toxicoma- nie avec une facilité et dans une proportion telles qu'elles présentent un risque d'abus plus grand que celui de la codéine.

c) Celles qui présentent un risque d'abus comparable à celui que présentent le cannabis, la résine de cannabis ou la cocaïne.

d) Celles qui sont transformables en substances présentant un risque d'abus comparable à celui que présente le cannabis, la résine de cannabis ou la cocaïne.

L'appartenance au Tableau I dépend donc de critères de compa- raison variables, à partir de trois substances de base - morphine, cocaïne et cannabis - prises comme substances de référence. L'influence du droit anglo-saxon, qui préfère les énumérations aux concepts, est ici évidente. Elle ne brille malheureusement pas par sa clarté ni par sa cohérence. Tantôt le risque d'abus doit être "plus ou moins comparable" à celui présenté par cette substance (morphine) tantôt il doit être "comparable" tout court (cannabis, cocaïne). Tantôt le raisonnement s'applique à la substance elle-même, tantôt au produit transformable. Enfin, selon le commentaire autorisé de l'ONU, "l'analogie peut pré- senter des degrés divers et la Convention Unique ne précise pas quel est le degré exigé. Il est donc laissé à l'appréciation de l'O.M.S. de décider ce qu'elle considère comme une analogie...". Cela lui laisse la plus grande latitude pour procéder au clas- sement. Une seule limite à son pouvoir: la substance à classer doit être plu

s toxicomanogène que la codéine. Dans la Conven- tion Unique, soixante-dix-huit substances ont ainsi été inscrites au Tableau I. Elles sont aujourd'hui près d'une centaine.

Pour le Tableau II, le critère d'inscription défini par le Comité technique est le suivant :

a) Les substances dont les propriétés susceptibles d'engendrer ou d'entretenir la toxicomanie ne sont pas plus marquées que celles de la codéine, mais au moins aussi marquées que celles du dextropropoxyphène.

b) Celles qui sont transformables en une substance possédant des propriétés susceptibles d'engendrer ou d'entretenir une toxicomanie avec une facilité et dans une proportion telle que le risque d'abus ne dépasse pas celui de la codéine.

Ce critère repose sur des principes similaires à ceux du Tableau I, à ceci près que les substances de référence sont au nombre de deux : la codéine et le dextropropoxyphène. La codéine est un dérivé de l'opium qui sert de frontière entre les deux tableaux. Le dextropropoxyphène est un tranquillisant majeur qui sert de limite inférieure à la notion de stupéfiants. On se souvient que les Etats-Unis ont obtenu son déclassement entre 1963 et 1980, si bien que la base légale des tableaux en droit international a purement et simplement disparu du Tableau II pendant vingt ans. Le nombre des substances inscrites au Tableau II a d'ail- leurs peu varié depuis l'origine puisqu'elles étaient sept au mo- ment du vote de la Convention Unique et qu'elles sont neuf aujourd'hui.

Le Tableau III regroupe les préparations exemptées du contrôle international parce qu'elles ne peuvent en principe "donner lieu à des abus ou produire des effets nocifs". Le Comité technique a précisé qu'il s'agissait des préparations remplissant la double condition d'être destinées à un usage médical légitime et de con- tenir un stupéfiant à des doses difficilement récupérables. Mais ces précisions demeurent insuffisantes et le Commentaire offi- ciel de la Convention en fournit d'autres. Il détaille notamment les facteurs que l'O.M.S. doit prendre en considération pour l'inscription au Tableau III, à savoir :

a) la teneur en stupéfiant de la préparation;

b) la force active du stupéfiant;

c) la nature des ingrédients entrant dans la composition de la préparation et la mesure dans laquelle ces ingrédients peuvent contrebalancer les propriétés dangereuses du stupéfiant;

d) la possibilité pratique de récupération du stupéfiant par des trafiquants ou des personnes désireuses d'en faire abus;

e) la valeur thérapeutique et l'importance de l'usage légitime la préparation.

Indépendamment des facteurs purement pharmacologiques, l'O.M.S. doit donc tenir compte de facteurs pratiques comme le prix et les techniques de fabrication. Il reste que le nombre de préparations exemptées est nettement plus réduit que dans les traités antérieurs: seulement une dizaine de substances sont admises au Tableau III au lieu d'une quarantaine. Il s'agit de préparations à base d'opium, de morphine et de cocaïne et d'un stupéfiant synthétique, le diphénoxylate.

A l'inverse, les substances du Tableau IV sont les stupéfiants considérés comme les plus dangereux. La Convention Unique les définit comme étant "particulièrement susceptibles de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs, et que ce danger n'est pas compensé par des avantages thérapeutiques appréciables". Le Comité technique affirme pour sa part ins- crire à ce tableau les substances présentant les caractéristiques suivantes:

a) Celles qui ont des propriétés fortement toxicomanogènes ou qui présentent un risque d'abus non compensé par des avan- tages thérapeutiques que ne possède pas une autre drogue;

b) Celles qu'il est souhaitable de retirer de la pratique médicale générale en raison du risque qu'elles présentent pour la santé publique.

Le cumul des deux conditions réduit le nombre de substances inscrites au Tableau IV à quelque unités. Elles étaient quatre lors de l'adoption de la Convention Unique: l'héroïne, le canna- bis, la désomorphine et le cétomébidone. Elles sont six aujour- d'hui depuis le classement de l'acétorphine et de l'étorphine.

La liste des substances du Tableau IV est néanmoins contestable car elle met sur le même plan le cannabis, drogue douce, dont la dangerosité est plus que discutable, et l'héroïne, drogue ultra- dure, injectable, dont les risques sont incomparables. Le clas- sement du cannabis au Tableau IV est donc une incohérence et une iniquité majeure de la Convention Unique. Le Com- mentaire officiel admet d'ailleurs que si les recherches menées sur ses effets le justifient, il serait possible de le retirer de ce tableau pour le transférer dans un autre tableau.

24. Face à ce désordre conceptuel et réglementaire, le principe d'adaptation commande de conserver les quatre tableaux, mais d'en redéfinir les limites de façon plus précise et surtout plus conforme à la logique antiprohibitionniste.

En ce qui concerne le Tableau I, on a déjà eu l'occasion de proposer un nouveau critère de classement se substituant à l'inexistence ou à l'incohérence de l'ancien critère. On a vu également que l'O.M.S. disposait d'un pouvoir extrêmement large et quasi-discrétionnaire pour inscrire n'importe quelle substance dans le Tableau I.

A vrai dire, cette imprécision de la notion de toxicomanie n'est pas très gênante dans la logique antiprohibitionniste. Il convient en effet de rappeler que toutes les substances du Tableau I sont susceptibles de faire l'objet d'une légalisation contrôlée, à des fins autres que médicales. Si la notion de "toxicomanie" est largement étendue, c'est le champ du contrôle international qui est élargi, pas celui de la prohibition.

En ce qui concerne le Tableau II, on peut tout d'abord se demander si son maintien est nécessaire dans une approche antiprohibitionniste. En effet, à quoi sert de définir des substan- ces pour lesquelles on prévoit une utilisation médicale, dès lors que celle-ci n'est plus le seul critère de soumission au contrôle international? De plus, des différences de régime entre les sub- stances du Tableau I et les substances du Tableau II ne concer- nent que le commerce de détail et restent marginales par rapport aux problèmes posés par la prohibition et la répression. Le faible nombre des substances inscrites à ce tableau montre d'ailleurs son intérêt réduit.

Il n'a pas pour autant disparu, dans la mesure où l'idée d'inscrire toutes les substances du Tableau I qui ont des applications médi- cales dans le Tableau II et de les soumettre à des règles de distribution particulière n'a rien de choquant ni même de gênant. Ce double circuit, médical d'une part, récréatif de l'autre, n'est pas non plus incohérent du point de vue pharmaceutique, dans la mesure où la forme médicale ne s'identifie pas nécessairement avec le produit récréatif. C'est ainsi, par exemple, qu'il faut faire la distinction entre l'opium à fumer et l'opium médicinal. Le critère de classement au Tableau II, qui, rappelons-le n'est pas défini par la Convention Unique, pourrait donc être défini de la manière suivante par l'article 3.iii:

"iii) Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'une substance du Tableau I est susceptible d'utilisation médicale ou scientifique, la Commission, sur recommandation de l'O.M.S, pourra inscrire cette substance à ce tableau".

En ce qui concerne les substances exemptées du Tableau III, lequel complète en quelque sorte le Tableau II en dispensant de tout contrôle des préparations d'une très faible teneur en substances stupéfiantes et peu dangereuses pour la santé, la nouvelle rédaction de la Convention Unique peut parfaitement être identique à l'ancienne. On pourrait même élever le nombre des spécialités et les seuils de concentration prévus par la Convention Unique qui restent faibles par rapport aux traités antérieurs. Ainsi par exemple sur 56 préparations exemptées par la Convention de 1925 sur l'opium, la Convention Unique n'en retient qu'une seule dans ses exonérations: un mélange d'opium et d'ipécacuana (poudre de Dover).

En ce qui concerne les stupéfiants du Tableau IV, présumés les plus dangereux, il est proposé de retenir un critère de classement tiré de la dangerosité pour autrui, quoiqu'un peu différent, tout en conférant à l'inscription à ce Tableau une fonction exception- nellement prohibitionniste.

Pour le critère de classement, on a vu que la Convention Unique définissait les substances du Tableau IV comme étant particuliè- rement susceptibles d'abus et de danger, tout en étant dépour- vues d'avantages thérapeutiques. Si le critère du risque d'abus et de danger peut être conservé (en précisant qu'il s'agit d'un danger pour la société ou pour autrui), on ne saurait en revanche conserver le critère de l'utilité thérapeutique qui n'a plus aucun intérêt. Dès lors en effet qu'il n'est plus fait de distinction entre les usages médicaux, scientifiques ou "autres", on ne saurait tirer des conséquences pénales de l'absence de l'utilité médicale.

Telle est en effet la conséquence du classement au Tableau IV dans la Convention Unique, qui prévoit que les Parties pourront adopter des mesures de prohibition, assorties de sanctions péna- les. Ce régime rigoureux peut parfaitement convenir, dans une logique antiprohibitionniste, comme un régime d'exception au régime général de légalisation contrôlée. Ainsi le classement au Tableau IV permettrait de soumettre à un régime de prohibition très strict les substances dont la dangerosité pour la société ou pour autrui serait prouvée par le simple usage, et non plus par l'abus toxicomaniaque.

Il résulte de l'ensemble de ces observations que le nouvel article 3 pourrait être ainsi rédigé:

Modifications du champ d'application du contrôle

1. Si une Partie ou l'Organisation mondiale de la santé est en possession de renseignements qui, à son avis, rendent néces- saire de modifier l'un ou l'autre des Tableaux, elle adressera au Secrétaire général une notification accompagnée de tous les renseignements pertinents à l'appui de celle-ci.

2. Le Secrétaire général communiquera cette notification et les renseignements qu'il jugera pertinents aux Parties, à la Com- mission et, si la notification a été adressée par une Partie, à l'Organisation mondiale de la santé.

3. Si une notification se rapporte à une substance qui n'est pas déjà inscrite au Tableau I ou au Tableau II

i) Toutes les Parties examineront, compte tenu des rensei- gnements disponibles, la possibilité d'appliquer provisoirement à la substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I;

ii) En attendant sa décision, prise en vertu du sous-paragraphe iii du présent paragraphe, la Commission peut décider que les Parties appliquent provisoirement à ladite substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I. Les Parties appliqueront provisoirement ces mesures à la sub- stance en question.

iii) Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'une substance du Tableau I est susceptible d'utilisation médicale ou scientifique, la Commission, sur recommandation de l'O.M.S., pourra inscrire cette substance au Tableau II.

4. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'une préparation ne peut, en raison des substances qu'elle contient, donner lieu à des abus ni produire d'effets nocifs (paragraphe 3) et que le stupefiant qu'elle contient n'est pas facilement récupérable, la Commission, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la Santé, pourra inscrire cette préparation au Tableau III.

5. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'un stupéfiant du Tableau I est particulièrement susceptible, par son seul usage, même occasionnel, de produire des risques d'abus et de comportement dangereux pour la société ou les tiers, la Commission peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, inscrire ce stupéfiant au Tableau IV

6. Lorsqu'une notification a trait à un stupéfiant du Tableau I ou du Tableau II ou à une préparation du Tableau III, la Commission, mise à part l'action prévue par le paragraphe 5, peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, modifier l'un ou l'autre des Tableaux, soit:

a) En transférant un stupéfiant du Tableau I au Tableau II ou du Tableau III au Tableau I; ou

b) En rayant un stupéfiant ou une préparation, selon le cas, d'un Tableau;

c) En transférant un stupéfiant d'un tableau des stupéfiants à un tableau des psychotropes.

7. Toute décision de la Commission prise en application du présent article sera communiquée par le Secrétaire général à tous les Etats membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe. La décision prendra effet à l'égard de chaque Partie à la date de la réception de la communication susvisée, et les Parties prendront alors toutes les mesures requises par la présente Convention.

8. a) Toute décision de la Commission de modifier un tableau sera soumise à l'examen du Conseil si une Partie en fait la demande dans les quatre-vingt-dix jours qui suivront la récep- tion de la notification de la décision. Cette demande sera pré- sentée au Secrétaire général avec tous les renseignements pertinents à l'appui.

b) Le Secrétaire général communiquera copie de cette demande et des renseignements pertinents à la Commission, à l'Organisa- tion mondiale de la santé et à toutes les Parties, qu'il invitera à présenter leurs observations dans les quatre-vingt-dix jours. Toutes les observations reçues seront soumises à l'examen du Conseil.

c) Le Conseil pourra confirmer, modifier ou annuler la décision de la Commission; il statuera en dernier ressort. Sa décision sera notifiée à tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à la Commission, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe.

d) En attendant son examen par le Conseil, la décision de la Commission restera en vigueur.

9. Les décisions de la Commission prises en application du présent article ne seront pas soumises à l'examen prévu à l'article 7."

Article 4

25. L'article 4 de la Convention Unique porte sur les obligations générales des Parties contractantes. Il est rédigé comme suit:

"Les Parties prendront les mesures législatives et adminis- tratives qui pourront être nécessaires:

a) Pour exécuter les dispositions de la présente Convention dans leurs propres territoires;

b) Pour coopérer avec les autres Etats à l'exécution des dispositions de ladite Convention; et

c) Sous réserve des dispositions de la présente Convention, pour limiter exclusivement aux fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l'exportation, l'importation, la distribution, le commerce, l'emploi et la détention des stupéfiants."

On a déjà abondamment commenté ce texte qu' il convient de

modifier en y ajoutant les mots "ou autres" au paragraphe ce qui est donc rédigé de la manière suivante:

"c) Sous réserve des dispositions de la présente Convention, pour limiter exclusivement aux fins médicales, scientifiques ou autres la production, la fabrication, l'exportation, l'importation, la distribution, le commerce, l'emploi et la détention des stupéfiants."

Articles 5 - 11

26. Les articles 5 à 11 de la Convention Unique concernent les ORGANES INTERNATIONAUX DE CONTRôLE.

Ces articles, qui définissent les missions des organes de contrôle de la Convention Unique, en l'espèce la Commission des stupé- fiants du Conseil économique et social et l'Organe international de contrôle des stupéfiants, sont parfaitement neutres au regard des logiques prohibitionnistes ou antiprohibitionnistes. Ils sont en effet chargés de contrôler la bonne exécution de la Conven- tion, quelqu'en soit le contenu. Il n'y a donc pas lieu de modifier par principe les règles y afférentes, qu'il s'agisse des dépenses des organes internationaux de contrôle (art. 6), des fonctions de la Commission (art. 8), de la composition et des attributions de l'Organe (art. 9), de la durée du mandat et de la rémunération des membres de l'Organe (art. 10) ou de son règlement intérieur (art. 11).

Il convient toutefois de relever que l'article 9 4 confie à l'Organe la mission de limiter la culture, la production, la fabri- cation et l'usage de stupéfiants aux seules fins médicales et scientifiques. Cette disposition est bien entendu incompatible avec l'approche antiprohibitionniste. Il convient de la modifier de la façon suivante:

"4. Sans préjudice des autres dispositions de la présente Con- vention, l'Organe agissant en coopération avec les gouverne- ments, s'efforcera de limiter la culture, la production, la fabrication et l'usage des stupéfiants aux montants requis à des fins médicales, scientifiques ou autres, ...".

Articles 12 et 13

27. Les articles 12 et 13 de la Convention Unique sont relatifs au RéGIME DES éVALUATIONS ET DES STATISTIQUES.

A l'instar de l'article 9, l'article 12 5 prévoit que les évalua- tions devront être limitées "aux montants requis à des fins médi- cales et scientifiques". Là encore il convient d'élargir le champ d'application du contrôle en ajoutant les mots "ou autres" au paragraphe 5, qu'il est donc proposé de modifier comme suit:

"5. En vue de limiter l'usage et la distribution des stupéfiants aux montants requis à des fins médicales, scientifiques ou autres et de faire en sorte qu'il y soit satisfait, l'Organe confirmera dans le plus bref délai possible les évaluations, y compris les évaluations supplémentaires; il pourra aussi les modifier avec le consentement du gouvernement intéressé. En cas de désaccord entre le gouvernement et l'Organe, ce dernier aura le droit d'établir, de communiquer et de publier ses propres évaluations, y compris les évaluations supplémentaires."

Aucune modification n'est nécessaire pour l'article 13.

Article 14

28. L'article 14 est relatif aux mesures à prendre par l'Organe pour assurer l'exécution des dispositions de la Convention.

Cet article ne mérite aucun commentaire particulier, dans la mesure où il ne donne à l'Organe que des pouvoirs très réduits face aux Parties contractantes qui refuseraient d'appliquer la Convention. La seule mesure coercitive susceptible d'avoir une certaine portée est contenue dans le paragraphe 2 qui permet à l'Organe de "recommander aux autres Parties contractantes de cesser toute importation et exportation avec le pays contre- venant".

Dans un système de légalisation contrôlée où les Etats ont plutôt intérêt à exporter qu'à importer, la sanction d'interdiction de toute importation en provenance d'autres Etats, au demeurant d'une efficacité discutable, peut paraître inadaptée. Le paragra- phe 2 de l'article 14 pourrait donc être supprimé sans inconvé- nient majeur, d'autant qu'il ne semble jamais avoir été réel- lement appliqué.

Articles 14 bis à 18

29. Les articles 14 bis à 18 sont des ARTICLES à CARACTèRE TECHNIQUE qui complètent les missions de l'Organe de la Commission et du Secrétaire général des Nations Unies.

Ils ne méritent aucun commentaire particulier, si ce n'est que l'article 18.c, qui se réfère "au trafic illicite", devrait également se référer à la contrebande. En effet dans un système de légali- sation contrôlée, les trafiquants qui commercialisent illégale- ment les substances légalisées, sont en réalité des contrebandiers distribuant des produits frelatés ou détaxés. Les trafiquants subsistent toutefois et distribuent les produits totalement prohi- bés du Tableau IV.

Il est donc proposé de rédiger l'article 18.c comme suit :

"c) Toutes les précisions que la Commission demandera sur les affaires de trafic illicite, et notamment les détails sur chaque affaire de trafic illicite ou de contrebande découverte qui pour- ra présenter de l'importance soit en raison de la lumière qu'ils jettent sur les sources d'approvisionnement en stupéfiants du trafic ou de la contrebande illicite, soit en raison des quantités en cause ou de la méthode utilisée par les trafiquants ou contrebandiers;"

Articles 19 et 20

30. Les articles 19 et 20 de la Convention Unique sont relatifs aux évaluations et aux besoins en stupéfiants et aux statistiques à fournir à l'Organe.

Ces articles, qui définissent les obligations administratives des Parties vis à vis de l'Organe, précisent l'objet des évaluations et des statistiques à fournir à l'Organe. Parmi les évaluations des besoins en stupéfiants, l'article 19 1.a vise "les quantités de stu- péfiants qui seront consommées à des fins médicales et scienti- fiques". Là encore, il suffit d'ajouter à cet alinéa les termes "ou autres" pour le rendre conforme à l'approche antiprohibition- niste. L'article 19 1.a devrait donc être rédigé comme suit :

1. a) Les quantités de stupéfiants qui seront consommées à des fins médicales, scientifiques ou autres."

Article 21

31. L'article 21 de la Convention Unique est relatif à la limitation de la fabrication et de l'importation des stupéfiants.

Comme pour beaucoup d'autres articles de la Convention Uni- que, il convient tout simplement d'ajouter les termes "ou autres" à l'alinéa 1.a de cet article, afin de l'adapter à l'approche antiprohibitionniste.

L'article 21 serait ainsi rédigé :

"1.a) La quantité consommée, dans la limite de l'évaluation correspondante, à des fins médicales, scientifiques ou autres ;"

Article 21 bis

32. L'article 21bis concerne la limitation de la production d'opium .

La rédaction de cet article, qui vise à limiter la production d'opium aux besoins définis par les évaluations, n'est nullement contraire à la logique antiprohibitionniste. Celle-ci peut en effet parfaitement se satisfaire du contrôle du marché de l'opium à des fins autres que médicales ou scientifiques, pour éviter la contrebande et le trafic. Il n'est donc proposé aucun change- ment.

Article 22

33. L'article 22 de la Convention Unique, relatif à une disposition spéciale applicable à la culture, est rédigé comme suit :

"1. Lorsque la situation dans le pays ou un territoire d'une Partie est telle que l'interdiction de la culture du pavot à opium, du cocaïer ou de la plante de cannabis est, à son avis, la mesure la plus appropriée pour protéger la santé publique et empêcher que des stupéfiants ne soient détournés vers le trafic illicite, la Partie intéressée en interdira la culture.

2. La Partie qui interdit la culture du pavot à opium ou de la plante de cannabis prendra les mesures appropriées pour saisir les plants cultivés illicitement et pour les détruire, à l'exception de petites quantités nécessaires pour la Partie aux fins de recherches scientifiques."

34. Cette disposition qui permet à une Partie contractante d'interdire la culture du pavot à opium, du cocaïer et du cannabis, est évidemment incompatible avec une logique antiprohibitionniste. Elle lèse les paysans du tiers-monde, sans véritablement protéger la santé publique. C'est pourquoi, il est proposé de remplacer l'interdiction des cultures par le contrôle de celles-ci. Un tel contrôle est d'ailleurs prévu par l'article 23 pour l'opium, par l'article 26 pour le cocaïer et par l'article 27 pour le cannabis. Il convient donc de supprimer purement et simplement l'article 22 de la Convention Unique.

Articles 23 à 25

35. Les articles 23 à 25 concernent les conditions de culture et de production de l'opium et de la paille de pavot.

Ces articles qui instituent des formes de contrôle de la culture, sont parfaitement compatibles avec une approche antiprohibi- tionniste. Aucune modification n'est nécessaire. Il y est en effet prévu de faire appel à des monopoles d'Etat pour contrôler les régions et les parcelles cultivées, pour délivrer des permis de culture, pour acheter la totalité de la récolte d'opium et de paille de pavot, le tout dans des conditions telles que les détourne- ments au profit de la contrebande soient évités et qu'un niveau de vie suffisant des producteurs soit garanti. De tels objectifs sont également souhaitables dans un système de légalisation contrôlée, désireux de tenir la contrebande en échec.

Articles 26 et 27

36. Les articles 26 et 27 de la Convention Unique sont relatifs au regime du cocaïer et de la feuille de coca .

Ces articles visent à transposer à la feuille de coca, le régime de la culture et de la production applicable à l'opium. Cela constitue une assimilation quelque peu contestable, dans la mesure où la feuille de coca n'entraîne pas de toxicomanie. On a vu néanmoins qu'il était parfaitement concevable, dans un système de légalisation contrôlée, de faire appel à des monopo- les de production et de distribution en vue d'assurer aux produc- teurs et cultivateurs un revenu satisfaisant et de combattre la contrebande. On peut donc conserver ces articles en l'état.

On ne saurait en revanche admettre la disposition de l'article 26 2 qui recommande aux Parties de procéder "à l'arrachage de tous les cocaïers existants à l'état sauvage". Cette mesure, diffi- cilement applicable, constitue au surplus une atteinte aux droits imprescriptibles de tout Etat à contrôler ses propres ressources naturelles. C'est elle qui fait de la Convention Unique une con- vention inique. Au demeurant, dans un système de légalisation contrôlée, l'Etat, titulaire du monopole, aura intérêt, sans que la communauté internationale le lui impose, à éviter la concur- rence des cultures sauvages, et partant à détruire les cocaïers cultivés illégalement, c'est à dire en dehors des normes établies par le monopole.

Il est donc proposé de rédigé l'article 26 2 de la façon suivante:

"2. Dans la mesure du possible, les Parties feront procéder à l'arrachage des cocaïers cultivés illégalement."

Article 28

37. L'article 28 de la Convention Unique est relatif AU CONTRôLE DU CANNABIS.

Il prévoit de transposer au cannabis les normes de contrôle prévues pour la culture de l'opium et de la coca. A ce titre il n'y a pas lieu de le modifier, puisqu'on a vu qu'il est compatible avec la logique antiprohibitionniste.

Article 29

38. l'article 29 de la convention unique a trait à LA FABRICATION

Ce texte, qui institue un contrôle administratif sur les personnes et entreprises qui se livrent à la fabrication de stupéfiants, n'a pas lieu d'être modifié, car il est conforme aux exigences d'un système de légalisation contrôlée.

Article 30

39. L'article 30 de la Convention Unique est relatif au commerce et à la distribution des stupéfiants.

L'article prévoit de réglementer le commerce et la distribution des substances stupéfiantes à usage médical ou scientifique. Il prévoit donc que les Parties pourront exiger que "les stupéfiants ne soient fournis ou dispensés à des particuliers que sur ordonnance médicale", voire "sur des formules officielles qui seront fournies sous la forme de carnet à souches".

Ces exigences ne sont évidemment compréhensibles que si les substances en cause sont consommées à des fins médicales ou scientifiques. La délivrance sur ordonnance, ou sur carnet à sou- ches, de stupéfiants à des fins "autres" que médicales peut certes se concevoir, mais elle ne semble pas un mode de distribution approprié pour des consommations récréatives, par essence non médicales. Il est donc proposé de réserver ces contrôles aux usa- ges médicaux et scientifiques, et donc aux seuls stupéfiants du Tableau II.

L'article 30 2.b doit donc être rédigé comme suit:

"b) i) Exigeront que les stupéfiants utilisés à des fins médicales ne soient fournis ou dispensés à des particuliers que sur ordon- nance. Cette disposition n'est pas nécessairement applicable aux stupéfiants que des particuliers peuvent légalement obtenir, utiliser, dispenser ou administrer à l'occasion de l'exercice dûment autorisé de leurs fonctions thérapeutiques; et

ii) Si les Parties jugent ces mesures nécessaires ou souhaitables, elles exigeront que les ordonnances prescrivant des stupéfiants du Tableau II soient rédigées sur des formules officielles qui seront fournies sous la forme de carnet à souches par les autori- tés administratives compétentes ou par les associations profes- sionnelles autorisées."

Article 31

40. L'article 31 de la Convention Unique est relatif au commerce international.

Le texte de cet article, le plus long de la Convention Unique, ne mérite aucun commentaire particulier. Il peut parfaitement être conservé en l'état dans un système de légalisation contrôlée. Il permet en effet de surveiller le commerce international des stupéfiants par des mécanismes qui ont fait la preuve de leur efficacité (autorisations, certificats). Et ce qui est efficace pour le contrôle du commerce à des fins médicales ou scientifiques pourrait l'être également pour les fins récréatives ou autres.

Article 32

41. L'article 32 DE LA CONVENTION UNIQUE EST RELATIF AUX TROUSSES DE PREMIER SECOURS.

Aucune modification n'est nécessaire de cet article, purement technique.

Article 33

42. L'article 33 de la Convention Unique relatif à la détention de stupéfiants est rédigé comme suit:

"Les Parties ne permettront pas la détention de stupéfiants sans autorisation légale."

Ce texte, qui à l'inverse de l'article 31 est le plus court de la Convention, mérite cependant d'être clarifié. Une controverse s'est en effet engagée à son sujet quant au sens à donner au mot "détention". Certains Gouvernements considèrent que la signifi- cation du concept de détention ne concerne que la détention à des fins de distribution et non la simple possession pour usage. Le Commentaire officiel suggère qu'en tout état de cause, même si la possession pour usage devait être incriminée, elle ne méri- terait que des sanctions mineures du type de l'amende.

Néanmoins, même ainsi amendée, cette définition est en contradiction avec la logique antiprohibitionniste, qui ne saurait accepter une quelconque peine pour la détention de stupéfiants autorisés à des fins de consommation personnelle. Il reste en revanche parfaitement admis que l'usage en public ou au volant puisse être réprimé dans la mesure où il serait dangereux pour autrui. Tel est le cas en particulier de l'usage des substances du Tableau IV. Il est donc proposé de rédiger l'article 33 de la façon suivante:

1. Les Parties ne permettront pas la détention de stupéfiants du Tableau IV ni leur usage sans autorisation légale.

2. Les Parties pourront interdire l'usage des substances stupéfiantes, dans certaines circonstances, à la condition expresse que cet usage dégénère en abus, nuisible à la société ou dangereux pour les tiers."

Article 34

43. L'article 34 de la Convention Unique est relatif aux mesures de surveillance et d'inspection.

Cet article, à caractère essentiellement technique, ne nécessite aucune modification. Il est peut donc être conservé en l'état.

Article 35, 36 et 37

44. Les articles 35, 36 et 37 de la Convention Unique sont consacrés AUX DISPOSITIONS RéPRESSIVES.

Le premier institue une coopération pénale internationale dans la lutte contre le trafic illicite, le deuxième invite les Parties contractantes à adopter des dispositions pénales, et le troisième se rapporte aux saisies et confiscations.

Si le premier et le dernier de ces trois articles ne méritent pas de commentaires particuliers, dans la mesure où ils se bornent à assurer une coordination de l'action préventive et répressive contre le trafic illicite de stupéfiants et à prévoir la possibilité de saisir les stupéfiants objets de trafic, il n'en va pas de même du deuxième relatif aux dispositions pénales (art. 36). En effet, le fait pour un traité international de prévoir des dispositions pénales pose à la fois un problème de compétence et de fond.

En ce qui concerne la compétence pour édicter des incrimina- tions et infliger des sanctions, il est de principe en droit pénal international que celle-ci est du ressort exclusif des Etats. Le traité international ne saurait donc constituer de près ou de loin une norme pénale, l'édiction de celles-ci étant réservée aux Par- ties contractantes. Ce principe est d'ailleurs réaffirmé par l'arti- cle 36 de la Convention Unique qui prévoit dans ses derniers alinéas:

"3. Aucune disposition du présent article ne portera atteinte aux dispositions du droit pénal d'une Partie en matière de juridiction.

4. Les dispositions du présent article seront limitées en matière de compétence par la législation pénale de chacune des Parties."

Ce langage quelque peu sibyllin, exige une précision complé- mentaire. On a en effet coutume de distinguer entre les traités d'applicabilité directe dits "self executing", et les traités d'appli- cabilité indirecte ou "executory", qui ne créent des obligations qu'à la charge des Etats, mais ne sont pas directement ou immé- diatement applicables. La Convention Unique se situe sans con- testation possible parmi les traités d'applicabilité indirecte, mê- me si certaines juridictions, notamment françaises, ont statué le contraire. Malgré cette jurisprudence dissidente, la solution de la question de droit ne fait pas de doute. Seules les Parties contrac- tantes ont compétence pour édicter des normes pénales sur leur territoire.

En ce qui concerne le fond, c'est à dire le contenu même des incriminations et sanctions proposées par les rédacteurs de la Convention Unique, la question est de savoir si les Parties contractantes sont libres ou non de prévoir des dispositions moins rigoureuses que celles de la Convention Unique. En effet, s'il ne fait pas de doute qu'elles ont le pouvoir de prendre des dispositions plus rigoureuses (v. art. 39 de la Convention Unique), l'inverse est plus discutable. Le fait de ratifier le traité implique en effet l'obligation d'édicter des sanctions pénales compatibles avec les dispositions de la Convention.

L'article 36 1a. prévoit à cet égard que "chaque partie adoptera les mesures nécessaires pour que la culture et la production, la fabrication, l'extraction, la préparation, la détention, l'offre, la mise en vente, la distribution, l'achat, la vente, la livraison à quelque titre que ce soit, le courtage, l'envoi, l'expédition en transit, le transport, l'importation et l'exportation de stupéfiants non conformes aux dispositions de la Convention" constituent des infractions punissables. Cette rédaction oblige donc les Parties à incriminer les opérations visées, sans que la sanction soit nécessairement très sévère, puisque le texte se borne à évoquer "un châtiment adéquat", qui peut "notamment" être une "peine de prison".

En ce qui concerne les incriminations, la liste du paragraphe 1.a est à la fois redondante, trop longue et incomplète. Ainsi, on voit mal l'intérêt d'incriminer "la mise en vente" d'une part, et "la vente" d'autre part, "l'expédition en transit" d'un côté et "le transport" de l'autre. Par ailleurs, on a déjà discuté, à propos de l'article 33, de l'imprécision du terme "détention", qui ne distin- gue pas selon que celle-ci est faite à des fins de consommation personnelle ou de trafic (encore que dans l'article 36 la seconde interprétation s'impose). Enfin le texte n'incrimine ni l'entente, ni le blanchiement, ni l'incitation à l'usage ou au trafic qui sont, il est vrai, incriminés dans l'article 3 de la Convention de Vienne de 1988.

Celle-ci prévoit en effet que "chaque Partie adopte les mesures nécessaires pour conférer le caractère d'infraction pénale conformément à son droit interne, lorsque l'acte a été commis intentionnellement":

b) i) à la conversion ou au transfert de biens dont celui qui s'y livre sait qu'ils proviennent de l'une des infractions établies conformément à l'alinéa a) du présent paragraphe ou d'une participation à sa commission, dans le but de dissimuler ou de déguiser l'origine illicite desdits biens ou d'aider toute personne qui est impliquée dans la commission de l'une de ces infractions à échapper aux conséquences juridiques de ses actes;

ii) à la dissimulation ou au déguisement de la nature de l'origine, de l'emplacement, de la disposition, du mouvement ou de la propriété réelle de biens ou de droits relatifs, dont l'auteur sait qu'ils proviennent de l'une des infractions établies conformément à l'alinéa a du présent paragraphe ou d'une participation à l'une de ces infractions...

c) iii) Au fait d'inciter ou d'amener publiquement autrui, par quelque moyen que ce soit, à commettre l'une des infractions établies conformément au présent article ou à faire illicitement usage de stupéfiants ou de substances psychotropes;

iv) A la participation à l'une des infractions établies confor- mément au présent article ou à toute association, entente, tenta- tive ou complicité par fourniture d'une assistance, d'une aide ou de conseils en vue de sa commission.

Il est possible de désigner ces agissements de façon plus concise en incriminant dans la future Convention Unique, "le blanchi- ment", 'l'entente', et "l'incitation à l'usage ou au trafic". On peut également y ajouter "la contrebande", qui, dans un système de légalisation contrôlée, devrait peu à peu remplacer le trafic.

En définitive l'article 36 1.a pourrait être rédigé comme suit:

"1. a) Sous réserve de ses dispositions constitutionnelles, cha- que Partie adoptera les mesures nécessaires pour que la cultu- re, la production, la fabrication, la préparation, l'offre, l'incita- tion à l'usage, la distribution, l'achat, la vente, la livraison à quelque titre que ce soit, le courtage, l'envoi, le transport, la contrebande, l'importation et l'exportation de stupéfiants non conformes aux dispositions de la présente Convention, l'entente en vue de commettre ces infractions et le blanchiment des fonds en provenance de l'une de ces infractions ou tout autre acte qui, de l'avis de ladite Partie, serait contraire aux disposi- tions de la présente Convention, constituent des infractions punissables lorsqu'elles sont commises intentionnellement, et pour que les infractions graves soient passibles d'un châtiment adéquat, notamment de peines de prison ou d'autres peines privatives de liberté."

Article 38

45. L'article 38 de la Convention Unique est relatif aux mesures contre l'abus des stupéfiants.

Cet article ayant trait au traitement des toxicomanes n'exige aucune modification

Articles 38 bis à 51

46. Les dispositions des articles 38 bis à 51 de la Convention Unique n'édictent que des règles techniques ou procédurales réglementant son APPLICATION TERRITORIALE (art. 38 bis, 42, et 43), son APPLICATION DANS LE TEMPS - Y COMPRIS L'ABROGATION DES CONVENTIONS PRéCéDENTES EN LA MATIèRE (art. 41, 44 et 45), ses possibilités de DéNONCIATION (art. 46), D'AMENDEMENT (art. 47) et DE RéSERVES (art. 49 et 50), ainsi que LE RèGLEMENT DES DIFFéRENDS ENTRE PARTIES (art. 48) et LA LANGUE DE LA CONVENTION (art. 40). On rappellera pour mémoire, qu'en ce qui concerne les RéSERVES, il a été précédemment proposé de supprimer le paragraphe 2 de l'article 49, en vue de donner aux réserves TRANSITOIRES au profit des cultures traditionnelles le caractère de réserves définitives.

C. POUR UNE CAMPAGNE PARLEMENTAIRE DE DENONCIATION ET D'AMENDEMENT: PROPOSITIONS D'INITIATIVES

47. Le cadre juridique de référence

Comme nous l'avons vu, il est donc tout à fait possible pour un Etat ou pour un groupe d'Etats de déposer des amendements à l'un ou l'autre des articles des Conventions des Nations Unies sur les stupéfiants, voire de dénoncer purement et simplement ces mêmes Conventions.

La dénonciation est un acte unilatéral par lequel une partie contractante se retire d'une Convention n'entendant plus être liée par ses dispositions. C'est donc un acte à forte connotation politique mais qui n'est pas susceptible en soi de générer un débat de fond sur les raisons qui plaident en faveur de la dénonciation d'une Convention. Il manque en quelque sorte à cet acte, purement négatif, la dimension propositive où les grandes lignes d'une politique alternative en matière de drogues seraient esquissées.

Certes, la dénonciation par un Etat ou par un groupe d'Etats d'une Convention ne manquerait pas d'avoir un effet d'annonce et renforcerait la possibilité que d'autres Etats adoptent une attitude similaire. Mais la Convention elle-même n'en serait pas pour autant remise en cause, à moins que le nombre des Etats signataires ne descende sous le seuil minimal prévu pour qu'une Convention reste en vigueur (1).

C'est pour ces raisons qu'il ne nous semble pas opportun de lancer une campagne de dénonciation des Conventions de 1961 et 1971. En effet, si, d'un côté, il est objectivement difficile de ramener le nombre des Etats signataires en dessous du seuil pré- vu, d'un autre côté, cette stratégie ne permettrait pas de présen- ter simultanément un cadre juridique international alternatif aux Conventions à abolir. Si ces considérations sont exactes, la voie de la dénonciation est alors à exclure pour ces deux Conven- tions et seule reste praticable la voie des amendements.

Dénonciation de la Convention de Vienne de 1988

48. Tout autre est la situation de la Convention de Vienne de 1988. Celle-ci n'est pas amendable dans une optique antiprohibitionniste pour la simple raison que, conçue pour combattre le trafic illicite, elle se fonde en réalité sur un renforcement de la prohibition, y compris au niveau de la consommation, allant même jusqu'à préconiser le renversement de la charge de la preuve pour les personnes soupçonnées d'être détentrices de substances prohibées. Il importe donc que, comme il a été éxposé plus haut, la dénonciation de la Convention par les Etats contractants, conformément à son article 30, constitue l'un des objectifs majeurs de la campagne.

Amendement de la Convention Unique de 1961

49. La technique de l'amendement est importante pour deux raisons:

a. elle constitue une approche concrète permettant de modifier directement les fondements d'une politique qui a fait la démons- tration de son échec;

b. elle permet le déclenchement des procédures prévues par la Convention même dans le cas de la présentation d'un seul amen- dement par un seul Etat, procédures qui peuvent conduire à la convocation d'une Conférence internationale sur le contenu de l'amendement.

Or, puisqu'il est légitime de supposer que les Organes compé- tents prévus par la Convention ne choisiront vraisemblablement pas la procédure permettant de le considérer adopté dans le délai imparti de 18 mois(2), on peut raisonnablement prévoir que la procédure retenue sera celle de la convocation d'une Conférence chargée d'examiner l'amendement présenté.

Cette technique a un triple avantage:

- de donner la possibilité de modifier la Convention sans que cette modification soit de quelque façon filtrée par les organes de contrôle;

- d'être applicable en tout moment;

- de permettre l'organisation coordonnée du dépôt de différents amendements par différents Etats, démontrant par la même occasion l'urgence de procéder à une refonte globale de la Convention en créant les conditions pour l'amorce du débat de fond sans lequel aucune Conférence internationale ne pourrait aboutir sur un changement substanciel de la Convention.

En effet, la caractéristique centrale et novatrice de cette démarche est de partir de la technique de l'amendement prévu par la Convention pour aboutir à la Convocation d'un forum international ayant d'une part l'autorité, les pouvoirs et le mandat de dresser le bilan de trente années de politique prohibitionniste et, d'autre part, de définir les axes d'une nouvelle politique possible, à partir des amendements déposés.

Ainsi plus encore que de créer les conditions pour que tel ou tel Etat dépose l'ensemble des amendements exposés plus haut, il conviendrait de privilégier un dépôt concerté par le plus grand nombre possible d'Etats des amendements correspondants le mieux à leurs situations spécifiques.

Les amendements-clefs

50. Les amendements-clefs peuvent être regroupés en deux grandes catégories.

A. La première comprend les amendements visant à faire en sorte que le marché licite de stupéfiants recouvre, en plus des usages médicaux et scientifiques actuellement prévus, les usages "autres" (récréatifs).

L'introduction, dans ce qui constitue le point central de la Convention Unique, du mot "autres" ou "récréatifs" en modifie- rait automatiquement et radicalement la portée puisqu'il rendrait licite le marché correspondant à ces usages.

Ceci n'affecterait pas les dispositions en vigueur ayant trait au contrôle international ainsi que celles destinées à prévenir et à combattre l'abus et le trafic illicite de ces substances (contre- bande). Cet élargissement du champ des usages licites ne con- cernerait pas non plus certaines drogues dont le seul usage peut constituer un danger non seulement pour le consommateur mais aussi pour les tiers. Pour celles-ci le régime de prohibition reste- rait d'application.

B. La seconde catégorie d'amendements vise à modifier la clas- sification de l'une ou l'autre substance. Ainsi des amendements pourraient être introduits soit pour déplacer une substance d'un Tableau de classification des substances stupéfiantes à un autre Tableau, soit pour la rayer de la liste des substances controlées, soit pour la transférer de la Convention de 1961 sur les stupé- fiants à celle de 1971 sur les psychotropes.

Ainsi, par exemple, en ce qui concerne le cannabis et la feuille de coca, un transfert vers un autre tableau permettrait de rétablir une hiérarchie des substances plus conforme à la notion qui veut que les stupéfiants soient définis en fonction de la dépendance physique plus ou moins forte qu'ils engendrent.

Tels sont, essentiellement, les deux axes d'amendements - modification de l'étendue des marchés et redéfinition des classe- ments - qui permettent une révision dans un sens antiprohibi- tionniste de cette Convention.

Les caractéristiques de la campagne

51. Une campagne internationale sur la question devrait nécessairement commencer dans les enceintes parlementaires. En effet, puisque ce sont les Parlements qui ont, en leur temps, ratifié ces Conventions, il est assez logique qu'ils puissent demander à leur gouvernement respectif de reconsidérer le contenu des Conventions.

Dans cette optique, la stratégie à mettre en oeuvre devrait aboutir à l'élaboration d'un texte de motion parlementaire qui pourrait être ensuite déposé simultanément dans différents parlements.

Dans les grandes lignes, une telle motion pourrait s'articuler comme suit:

* un exposé des motifs contenant:

- les principales argumentations démontrant l'échec du régime prohibitionniste;

- un constat indiquant dans les Conventions de l'Onu le fonde- ment des politiques sur les drogues actuellement en vigueur;

- une conclusion préconisant le dépassement des Conventions;

* un dispositif prévoyant:

- une demande au gouvernement de déposer un ou plusieurs amendements à la Convention unique de 1961;

- une demande au gouvernement de dénoncer la Convention de Vienne de 1988;

- le texte du ou des amendements dont le Parlement souhaite le dépôt par le gouvernement;

Conclusion

52. Comme nous l'avons vu, l'acte de dépôt d'amendements et/ou de dénonciations de la part d'un gouvernement ne signifie pas en lui-même l'instauration d'un système antiprohibitionniste en lieu et place du régime actuel.

Ils se bornent, constatant la faillite du sytème en vigueur, à permettre l'ouverture du débat à travers la convocation d'une conférence internationale.

Il est indéniable que, si une initiative parlementaire en ce sens était menée dans plusieurs parlements et répercutée dans l'opi- nion publique, elle pourrait conduire rapidement à l'adoption de motions dans cette direction et constituer ainsi le premier pas décisif vers le dépassement de la situation actuelle à travers l'élaboration de nouvelles Conventions des Nations Unies et, par là, la mise en place d'une nouvelle politique internationale en matière de drogues.

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(1) A ce propos il convient toutefois de souligner qu'alors que la Convention de 1961 fixe à 40 le nombre minimum d'Etats pour entrer en vigueur et rester d'application, par contre la Convention de 1988 ne définit que les modalités d'entrée en vigueur (20 Etats minimum) sans spécifier les conditions de caducité.

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(2) Toutefois même dans le cas où un Etat ferait objection à l'entrée en vigueur de l'amendement, le Conseil pourrait décider de convoquer une Conférence chargée d'étudier cet amendement.