UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI "FEDERICO II"

FACOLTA' DI LETTERE E FILOSOFIA

CORSO DI LAUREA IN LETTERE MODERNE

TESI DI LAUREA IN STORIA DELLE ISTITUZIONI PARLAMENTARI

IL FINANZIAMENTO PUBBLICO DEI PARTITI NELL'ITALIA REPUBBLICANA

RELATORE: Prof.PIERO CRAVERI

CANDIDATA: ROSANNA SABATINO

ANNO ACCADEMICO 1992/93

CAPITOLO QUARTO

LE FINANZE DEI PARTITI NEGLI ANNI SETTANTA

SOMMARIO. Si analizzano i metodi seguiti per finanziarsi dai partiti, divisi in due grandi categorie: a) i "partiti di massa" e i "partiti di quadri", che hanno logiche e sistemi diversi. Cinque sono i canali di finanziamento individuati dall'autrice: I contributi degli iscritti, ecc; le sovvenzioni dall'esterno; la distrazione di denaro pubblico; i redditi da attività varie; gli aiuti finanziari dall'estero. Si prendono quindi in esame i vari partiti, la posizione della Confindustria, i modi utilizzati per mungere denaro allo Stato (due: il finanziamento da parte degli operatori economici, gli appalti, ecc.; finanziamenti degli Enti economici a partecipazione statale, ENI ecc.), i contributi delle Cooperative, ecc. Ma quali sono i costi dei partiti? Si avanzano alcuni calcoli presuntivi e approssimativi. Vengono quindi forniti elementi vari per calcolare le fonti aggiuntive di finanziamento (le associazioni "collaterali" per la DC) o di spesa (la stampa) e infine si analizza la situazione dei partiti minori

. Da ultimo si ricordano alcuni dei principali scandali cui ha dato origine la pratica dei finanziamenti illeciti.

----------------------------

I pochi dati disponibili sulle finanze dei partiti che possiamo tener presente, al di fuori delle sporadiche e molto poche precise dichiarazioni dei responsabili delle organizzazioni politiche, sono indiscrezioni, ipotesi da parte di giornalisti, studiosi e, talvolta, esponenti di partiti avversari fatte negli anni sessanta e settanta.

In genere, dagli studi compiuti in materia di finanze dei partiti negli anni settanta, si desume che il processo di finanziamento dei partiti si svolge secondo due schemi principali: quello del partito di massa, con sistema di adesione legato al versamento delle quote da parte degli iscritti, e quello del partito di quadri, le cui finanze dipendono dalla singolarità e dalla sporadicità dei finanziatori. (1)

La copertura delle spese dei partiti con fondi provenienti dai versamenti degli associati registra, in questo decennio da noi considerato, percentuali in continua diminuzione.

Qual'è la provenienza delle somme necessarie a coprire i grossi disavanzi?

Sono somme versate da gruppi di pressione o di interesse, da società, aziende e finanziatori privati; versamenti individuali di uomini d'affari che possono fare speculazione se prima degli altri riescono a conoscere decisioni governative destinate ad avere ripercussioni sul mercato; tangenti per autorizzazioni, concessioni o permessi; fondi tratti dalle gestioni fuori bilancio o dagli enti economici statali o parastatali; finanziamenti da parte di governi stranieri interessati al perseguimento di particolari obiettivi di carattere ideologico politico ed economico. Alcune volte i partiti traggono le loro risorse anche da attività industriali, commerciali e finanziarie svolte da imprese di loro proprietà. Le disponibilità provenienti da fondi non confessabili, o addirittura illecite, corrispondono ad una percentuale molto elevata delle entrate in bilancio. (2)

Verso la fine degli anni settanta si comincia a parlare molto della necessità di garantire una maggiore autonomia ai partiti per liberarli da condizionamenti esterni dovuti ai contributi che essi percepiscono, ma non esiste uno studio completo sull'articolazione dei loro bilanci. »E' ormai un luogo comune che i partiti sono pozzi senza fondo, caldaie capaci di ingoiare quattrini a palate perché i loro bisogni sono infiniti, e che con l'aumentare delle necessità finanziarie aumentano i condizionamenti e le pressioni. Chi paga i suonatori, come affermò Ernesto Rossi in un convegno sul finanziamento dei partiti, stabilisce anche la musica che essi devono suonare . (3)

Quali sono le difficoltà che si presentano a chi tenta di individuare le fonti di finanziamento dei partiti?

L'ostacolo più grande nell'esaminare l'origine delle fonti finanziarie dei partiti, dipende dal fatto che il denaro può essere scambiato con una grande varietà di beni, mantenendone segreta la provenienza. (4)

Secondo una autorevole interpretazione i principali tipi di finanziamento partitico sarebbero tre: l'autofinanziamento, il finanziamento privato e il finanziamento pubblico. (5)

Per autofinanziamento dovrebbe intendersi l'insieme delle quote di iscrizione, dei pagamenti delle tessere annuali, delle sottoscrizioni effettuate dagli iscritti e dai non iscritti, dei versamenti eseguiti da cooperative, associazioni sindacali, degli incassi delle feste di beneficienza o delle manifestazioni a carattere vario promosse da partiti, ed infine dei proventi delle attività economiche in cui i partiti sono più o meno direttamente interessati. Il finanziamento privato sarebbe invece costituito dagli aiuti finanziari ottenuti dai partiti direttamente o indirettamente da parte di qualsiasi fonte, anche statale, senza una precisa disposizione di legge in proposito. Infine, sarebbe pubblico quel finanziamento che, attraverso un provvedimento legislativo, destina ai partiti una quota di bilancio statale. Non rientrano perciò nella definizione del finanziamento pubblico le sovvenzioni occulte ai partiti operate con distrazione di fondi pubblici o quei finanziamenti che superano gli eventuali massimi

stabiliti dalla legge. (6)

1. CON QUALE DENARO VIVONO LE FORZE POLITICHE

Se consideriamo le caratteristiche del finanziamento privato, possiamo distinguere quindi cinque canali di alimentazione delle casse dei partiti: contributi degli iscritti e dei simpatizzanti, sovvenzioni provenienti da organismi esterni, distrazioni del denaro pubblico, redditi da attività industriali e commerciali controllate dai partiti e infine aiuti finanziari dall'estero.

I contributi degli iscritti e dei simpatizzanti comprendono i versamenti delle quote annuali, i versamenti eseguiti in particolari circostanze (campagne elettorali, raccolte di fondi per la stampa del partito) e i versamenti eseguiti in occasione di manifestazioni varie (festival, raduni, congressi nazionali o provinciali, celebrazioni, giornate ecc.). Rientrano in questa categoria le collette ed i contributi regolarmente versati, in ragione delle indennità percepite da parte dei parlamentari, dei consiglieri comunali e provinciali, dei titolari di cariche pubbliche o dei fiduciari dei partiti nei consigli di amministrazione e negli incarichi di responsabilità degli enti economici controllati dallo Stato. (7)

Il PCI, secondo quanto si deduce dalle ricerche fatte sempre negli anni settanta, è quello che riesce ad ottenere i risultati migliori mobilitando i propri aderenti ed è anche quello che tra i partiti italiani ottiene i più forti contributi da parte dei parlamentari, dei consiglieri provinciali e comunali e dei titolari di cariche pubbliche. Tale contributo per i deputati e i senatori è stabilito in modo preciso, in rapporto al carico di famiglia.

Dall'esame, infatti, delle diverse voci di entrata alimentate con i versamenti diretti degli iscritti e dei simpatizzanti, risulterebbe che il PCI è il partito che ha realizzato il meccanismo più efficiente per far affluire fondi alle sue casse. Il totale della somma che per questa via esso annualmente si procura dovrebbe essere di 6-7 miliardi di lire. (8)

La democrazia cristiana presenta invece una situazione più misteriosa. Nello studio sulle finanze dei partiti politici pubblicato dal »Journal of politics , l'autore della comunicazione relativa alla situazione italiana, Stefano Passigli, ipotizzava che nel 1963 l'ammontare annuo dei contributi degli iscritti al partito cattolico si aggirasse sul miliardo e mezzo di lire. (9)

Anche se consideriamo questa cifra al di sotto del reale, si deve dire che il partito cattolico conta il maggior numero di voti nel paese, ma testimonia uno scarso impegno contributivo da parte degli aderenti. Anche il PSI non si troverebbe in condizioni floride. Sommando i versamenti degli iscritti, i contributi dei parlamentari, degli uomini di fiducia ed i proventi delle sottoscrizioni per la stampa, si otterrebbe infatti una cifra che non oltrepassa di molto il miliardo di lire l'anno. (10)

Molto impegnativa è anche la valutazione dell'incidenza delle fonti di finanziamento esterne. Non solo per la segretezza che circonda le operazioni che a queste si riferiscono ma anche perché i contributi dell'esterno molto spesso non sono destinati all'amministrazione centrale del partito ma servono piuttosto a sostenere l'attività di una o più correnti. Ed è chiaro che i responsabili di queste ultime non abbiano alcun interesse a dichiararne integralmente la fonte e l'ammontare. (11)

Tra le organizzazioni che provvedono con continuità al finanziamento di partiti, la Confederazione generale dell'industria italiana è la più importante.

L'azione di sostegno a favore delle forze parlamentari politicamente più vicine ai suoi obiettivi e ai suoi interessi è cominciata nel dopoguerra. ne hanno beneficiato tutti i partiti compresi nell'arco tra il PSDI e il MSI, ma le sovvenzioni maggiori, soprattutto fino al 1953, sono toccate alla organizzazione centrale della DC. (12)

Per quanto riguarda il finanziamento con denaro dello Stato, si considera che la detrazione del denaro pubblico consenta di far affluire finanziamenti ai partiti soprattutto attraverso due vie.

La prima sarebbe quella della burocrazia: alcuni degli esempi più considerevoli sono sfociati in una serie di scandali (i mille miliardi della FEDERCONSORZI, gli appalti per la gestione per le imposte di consumo, l'aeroporto di Fiumicino, il casinò di Saint-Vincent, ecc.). Episodi che l'insabbiamento delle inchieste parlamentari, o un uso distorto dell'autorizzazione a procedere nei confronti dei deputati e senatori non sono certamente valsi a chiarire. (13)

Il secondo modo, attraverso cui il contributo pubblico perviene con procedure illegali alle amministrazioni dei partiti, ha la sua origine nelle aziende di proprietà statale ed in quelle a partecipazione statale e la sua portata sarebbe molto maggiore. Il problema dei controlli sulla gestione finanziaria delle imprese raggruppate nei grandi centri economici a partecipazione statale non è ancora stato definitivamente risolto. »Per evitare che il controllo operato per conto del parlamento da parte della Corte dei Conti possa costituire un ostacolo ad una gestione dinamica ed efficiente, non sono infatti più previsti controlli nelle singole società dipendenti dagli enti, ma solo sugli organi di guida dei vari gruppi di imprese . (14)

Dei grandi gruppi pubblici economici, l'ENI è stato accusato di svolgere un'attività che solo in parte fa gli interessi dello Stato italiano. Vi sono molti riferimenti nelle pubblicistica di questi ultimi anni che collegano il nome dell'ENI alle vicende del finanziamento di diversi partiti e gruppi politici. Alcuni di questi hanno trovato un'eco a livello parlamentare. (15)

Un contributo particolare all'azione dei partiti deriva inoltre dalle attività promosse in quei settori dell'economia nazionale dove dispongono di molte leve di controllo.

Una importante emanazione economica del mondo cattolico è la Confederazione delle cooperative, cui fanno capo 12.000 cooperative sparse in tutto il paese, che ha una base sociologica prevalentemente agricola e conta circa due milioni di soci. Somme ingenti sono affluite nelle casse del partito cattolico con l'intervento sul mercato edilizio. (16)

Le iniziative imprenditoriali del PCI, dal punto di vista della tecnica gestionale e dell'efficienza economica, risultano più valide e numerose. Un importante punto di forza politica ed economica del partito è costituito dalla Lega delle cooperative che è la più grande rete di vendita operante nel paese. Si calcola che l'organizzazione, controllata quasi interamente dal PCI, registri negli anni settanta un giro di affari annuo superiore ai 400 miliardi.

Anche i comunisti, come i democristiani, sono inseriti efficacemente nel campo degli appalti. Le amministrazioni comuniste svolgono le loro attività in tutti i settori dell'industria, dell'agricoltura e del commercio. »Tra le catene di vendita collegate a questa organizzazione si annovera una industria di confezioni (Vittadello) che gestisce negozi di vendita al minuto in molti grandi centri urbani. Ogni buon iscritto al PCI, in qualità di consumatore, acquista le merci ed i servizi di cui ha bisogno nelle cooperative del partito, con il proposito di pagare prezzi più convenienti e con il risultato di contribuire ad incrementare le entrate . (17)

Una importante fonte di reddito per il partito comunista è poi costituita dai proventi delle società immobiliari. Ma i finanziamenti più considerevoli pervengono alle casse del PCI attraverso le società che si interessano agli scambi commerciali con l'Unione Sovietica e con gli altri paesi di democrazia popolare. Nel 1964, grazie agli scambi commerciali con la Russia, con i paesi satelliti e con la Cina comunista, dell'ordine di 400 miliardi di lire, il PCI avrebbe incassato 12 miliardi di lire. (18)

Tra tutte le forme di sovvenzione ai partiti, la più difficile da determinare è quella del finanziamento da parte di paesi stranieri. Vi sono diversi motivi che possono incoraggiare un paese straniero all'adozione di una simile formula.

»Per cominciare, una politica protezionistica a favore di certi trusts: invece di sovvenzionare mediante il pagamento di premi, o altre agevolazioni, determinate industrie esportatrici, può risultare più conveniente intervenire presso i governi o partiti di paesi stranieri perché dispongano l'emanazione di leggi e concessioni favorevoli all'importazione dei prodotti di tali industrie. Un finanziamento a partiti che fanno parte del governo in paesi alleati può essere anche suggerito dall'opportunità di far iscrivere nei bilanci di quei paesi contributi per spese militari, contributi a favore di paesi sottosviluppati ecc., che altrimenti si dovrebbero sostenere in proprio. Allo stesso modo può risultare conveniente indirizzare le sovvenzioni ai partiti di opposizione. Il finanziamento sistematico di un partito sovversivo in un paese confinante, o strategicamente importante, può essere meno oneroso del mantenimento in efficienza di un certo numero di reparti militari... . (19)

In passato, il PCI aveva fama di essere sovvenzionato dall'estero in modo continuativo. Questo sarebbe avvenuto per mezzo dei corrieri diplomatici delle rappresentanze dei paesi comunisti. (20) E' però opinione diffusa che le sovvenzioni dell'estero per il PCI abbiano subito una notevole riduzione nel corso degli anni 70, dopo il raffreddamento dei rapporti con Mosca. Le sovvenzioni straniere non sarebbero però una prerogativa esclusiva del PCI. Altri partiti italiani ne hanno usufruito in passato. (21)

2. QUALI SONO I COSTI DEI PARTITI

Al tirar delle somme, nel periodo da noi considerato, per l'attività politica ordinaria si spendono in Italia annualmente fra i 180 e i 200 miliardi. Di questi da 60 a 80 sono spesi dalle sezioni (22) periferiche dei partiti; 30 dalle federazioni provinciali e regionali (23); 90 dalle sedi nazionali. Questi miliardi garantiscono il funzionamento dell'azienda-partiti su cui si basa la democrazia italiana: con circa 4.47 milioni di azionisti (gli iscritti ai partiti), 42 mila punti vendita (le sezioni), circa 6000 dipendenti. I 200 miliardi però sono il fabbisogno di un anno normale, senza consultazioni elettorali. Le elezioni politiche, o quelle amministrative generali hanno infatti un costo straordinario che è quasi impossibile calcolare . (24)

A complicare qualsiasi tentativo di conteggio interviene un fattore che riguarda l'identificazione dei partiti italiani con un numero assai elevato di centri di potere e di interesse. Le sedi periferiche dei partiti sono spesso nuclei di attività sociale e ricreativa senza considerare che a fianco dell'organizzazione vera e propria dei partiti c'è una rete di associazioni parapolitiche, culturali, sportive e ricreative che contribuiscono al collegamento con i diversi livelli della comunità civile.

»In questo enorme potenziale propagandistico ed elettorale un ruolo di guida, come si può capire dalle ricerche di questi anni da noi considerati, è svolto dalla DC e dal PCI. La DC controlla tutti gli orientamenti che si rifanno alla tradizione cattolica, mentre il PCI controlla la gran parte degli orientamenti che si ispirano alla tradizione di sinistra e socialista.

»Oltre al suo milione e mezzo di iscritti e al milione e ottocentomila capifamiglia riuniti nella Confederazione dei coltivatori diretti, la DC può contare sull'appoggio degli aderenti ad altre importanti organizzazioni come le ACLI (un milione di iscritti), la Confederazione delle cooperative italiane (più di 2 milioni di iscritti), la CISL (circa i milione e mezzo di iscritti), e l'Azione Cattolica (composta da un milione di adulti e da quasi due milioni di giovani) . (25)

Si presume che indistintamente per tutte le associazioni, come per i partiti, esista il problema della inadeguatezza delle quote di iscrizione di fronte all'entità delle spese. Infatti, come abbiamo visto, le spese sostenute ad iniziativa dei partiti per il solo mantenimento degli apparati e lo svolgimento della propaganda ammontano, ogni anno, a diverse decine di miliardi di lire. (26)

Le spese per la stampa costituiscono un importante capitolo di uscite. (27)

In generale, tutti i giornali di partito sono caratterizzati da bassi risultati di vendita e registrano ogni anno perdite notevoli, che in alcuni casi raggiungono il miliardo di lire. Le cause di ciò sono l'incapacità di trovare un linguaggio nuovo e più obiettivo e l'incredibile incremento dei costi propri del settore, ma soprattutto la carenza di inserzioni pubblicitarie.

Lo sforzo finanziario della DC nel campo dell'editoria non cessa però di essere considerevole e rappresenterebbe un impegno annuale non inferiore ai 7-8 miliardi di lire. Nonostante le difficoltà in cui si dibatte, »l'Unità è il solo quotidiano di partito che disponga di una adeguata struttura redazionale e sia in grado di competere, sul piano dell'informazione, con gli altri grandi organi di stampa nazionali. (28)

Gli altri due quotidiani controllati dal PCI sono »Paese Sera di Roma, e »L'ora di Palermo, con una tiratura di circa 168.000 copie il primo e 23.000 copie il secondo. (29)

Una importante voce di uscite nel bilancio del partito socialista unificato, sorto nell'ottobre del 1965, era costituita dalle spese per il quotidiano »Avanti! .

Il giornale aveva nel 1968 una tiratura di 70.000 copie, con una vendita di sole 27.000 copie. (30)

Diamo infine uno sguardo a quella che è la situazione finanziaria dei partiti minori negli anni sessanta e settanta. Si ritiene che il totale delle uscite del partito liberale si avvicini ai due miliardi e mezzo di lire ogni anno.

Lo PSIUP si appoggia, anche elettoralmente, all'organizzazione del PCI e riesce perciò a far fronte con minori spese alle proprie esigenze. Il suo organo settimanale »Mondo nuovo ha una tiratura di 20.000 copie e 2.000 abbonamenti. Le sue spese dovrebbero superare il miliardo e mezzo di lire.

Le uscite del MSI sarebbero dello stesso ordine di grandezza di quelle del partito liberale e risultano, per una quota considerevole, impegnate dalla gestione del quotidiano »Il Secolo d'Italia che ha 40.000 copie di tiratura.

Il costo del funzionamento del PRI sarebbe invece di circa un miliardo e mezzo di lire l'anno. Il partito possiede un organo ufficiale »La Voce Repubblicana , che ha una tiratura dichiarata di 23.000 copie e circa 12.000 abbonati. (31)

»In definitiva, se si tiene conto anche della propaganda elettorale (32), il fabbisogno dei partiti italiani supera i 65 miliardi di lire l'anno: DC e PCI 48-50 miliardi circa, PSI-PSU oltre 10 miliardi, PLI, PSIUP, MSI e PRI oltre 5 miliardi complessivamente . (33)

Poiché è certo che solo una parte di queste spese è coperta dai contributi degli iscritti, potrebbe essere molto interessante cercare di sapere in quale misura i finanziamenti aggiuntivi che servono per far quadrare i bilanci hanno una provenienza confessabile e in che misura essi hanno invece origini diverse.

Non si può dire che tutti i partiti hanno le stesse responsabilità al riguardo, anche se alcuni scandali esplosi in passato hanno dimostrato che le complicità nell'utilizzazione di fondi pubblici erano estese quasi a tutti i gruppi.

Ma vediamo quali sono gli scandali più gravi.

Nell'estate del 1965 scoppiava il caso Trabucchi, dal nome dell'ex ministro delle Finanze democristiano, accusato di aver concesso abusivamente licenze di importazione di tabacco messicano a due società private e di averne ricavato grossi utili, a favore del partito di maggioranza. Un nuovo caso di corruzione esplodeva alla fine del '73, il cosiddetto scandalo dei petroli. Tra il 1966 e il 1973 c'era stato uno scambio tra i partiti di governo e i petrolieri: i primi avevano concesso facilitazioni e aumenti di prezzi; i secondi avevano finanziato l'attività dei partiti. Nonostante alcune ammissioni dei petrolieri, non fu provata sul piano giudiziario la stretta connessione tra le due cose. I dirigenti dei partiti al governo respinsero ogni accusa tendente a trasformare in tangenti quelle che per loro erano soltanto legittime elargizioni. Lo stesso La Malfa si assunse ogni responsabilità per il denaro accettato dal PRI. (34) Approfittando della sensazione provocata da quest'ultimo caso e al fine di rassicu

rare la pubblica opinione, ma anche per risolvere un problema fonte di crescenti difficoltà per le forze politiche organizzate veniva presentato nel 1974 un progetto di legge per il finanziamento dei partiti, approvato a "tambur battente" da tutti i gruppi ad eccezione dei liberali. (35)