UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI "FEDERICO II"

FACOLTA' DI LETTERE E FILOSOFIA

CORSO DI LAUREA IN LETTERE MODERNE

TESI DI LAUREA IN STORIA DELLE ISTITUZIONI PARLAMENTARI

IL FINANZIAMENTO PUBBLICO DEI PARTITI NELL'ITALIA REPUBBLICANA

RELATORE: Prof.PIERO CRAVERI

CANDIDATA: ROSANNA SABATINO

ANNO ACCADEMICO 1992/93

CAPITOLO QUINTO

L'ITER DELLA LEGGE N. 195/74 SUL CONTRIBUTO DELLO STATO AL FINANZIAMENTO DEI PARTITI POLITICI

SOMMARIO. Si analizza la legge n.195/74 che disciplina il finanziamento pubblico dei partiti. Il disegno di legge, a firma dei deputati Piccoli, Mariotti, Cariglia, O.Reale, muoveva da progetti presentati dall'on. Bertoldi, socialista, e dall'on. Piccoli, DC, nella quinta legislatura. Del nuovo progetto si illustra la relazione introduttiva, che motiva articolatamente le scelte fatte. Si dà poi ampia notizia della relazione dell'on. G.Galloni alla Commissione Affari Costituzionali della Camera. Galloni chiede che il finanziamento pubblico sia integrativo di quelli costituiti dai contributi degli aderenti, e che i partiti non possano tuttavia essere sottoposti a vincoli né controlli. Il finanziamento va attribuito, nella sua massima parte, alle rappresentanze parlamentari, ecc. Si dà poi notizia dei rilievi e delle riserve incontrate dal disegno di legge durante il dibattito in aula e della replica dell'on. Galloni. Due paragrafi sono poi dedicati al dibattito al Senato (relatore il sen. Vernaschi) con gli in

terventi dei sen. Premoli, Arfé, Cossutta, Cifarelli, Agrimi, Valitutti, Brosio, ecc. Si danno indicazioni sulle caratteristiche della legge.

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La corruzione crescente, in particolare il cosiddetto scandalo dei petroli, imposero nell'aprile 1974 la rapida approvazione della legge n. 195 sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici.

La legge, che prevedeva l'assegnazione ai partiti rappresentati in parlamento di un rimborso spese per un totale di circa 60 miliardi (»Sessanta miliardi per non più rubare intitolerà un noto settimanale) da distribuirsi in proporzione alle loro percentuali elettorali, era diretta a moralizzare un settore in cui la corruzione era notoriamente diffusa. A tale riguardo, va detto che non era considerato un reato ricorrere a finanziamenti occulti per sostenere le spese dei partiti prima che venisse approvata la legge n. 195/74 che ha invece disposto, come vedremo in seguito, congrue sanzioni penali qualora i partiti facciano uso di finanziamenti illeciti. (1)

La legge 195 ha rappresentato il momento conclusivo di un lungo dibattito politico e culturale, che si era aperto fin dal 1961, quando l'on. Nenni al Congresso socialista di Milano aveva per la prima volta affacciato ufficialmente l'idea di un intervento pubblico per risolvere il problema del finanziamento dei partiti. La legge (2) venne approvata in Parlamento da tutti i partiti politici, con la sola eccezione del Partito liberale, ma essa certamente non fu bene accolta dalla pubblica opinione che la considerò »un atto di soperchieria della variopinta corporazione dei partiti . (3)

Ma vediamo di ripercorrere le tappe salienti di questo percorso.

Dopo la campagna elettorale del 1968, nella quale si parlò del problema del finanziamento pubblico dei partiti politici, nella quinta legislatura (doc. n. 3630 del 29 sett. 1971) i socialisti presero l'iniziativa della presentazione di un organico progetto di legge sulla materia, a firma del capogruppo alla Camera on. Bertoldi, progetto che venne ripresentato nella sesta legislatura (doc. n. 39 del 23 maggio 1972), per essere poi assorbito in una proposta di legge concordata tra i partiti della maggioranza di centro-sinistra e sottoscritta dai rispettivi capigruppo Piccoli, Mariotti, Cariglia e Oronzo Reale. (4)

1. IL PROGETTO BERTOLDI (N. 39) PRESENTATO IL 24 MAGGIO 1972 SUL CONTRIBUTO DELLO STATO AL FINANZIAMENTO DEI PARTITI

IL progetto Bertoldi prevedeva essenzialmente: l'erogazione annuale ai partiti che abbiano partecipato alla elezione della Camera ottenendo una rappresentanza non inferiore a cinque deputati di un contributo statale variabile in proporzione ai voti ottenuti (art. 1) e di una somma globale »a titolo di rimborso forfettario per stipendi e oneri previdenziali dovuti per il personale dipendente dal partito (5) (art. 2); il riconoscimento della personalità di diritto privato ai partiti ammessi al contributo (art. 5); l'iscrizione nel bilancio della Camera delle somme richieste per tali erogazioni (art. 6); l'affidamento del potere di erogazione al Presidente della Camera, che deve agire d'intesa con il Presidente del Senato »previa deliberazione dei rispettivi uffici di Presidenza (art. 7); (6) la pubblicità del bilancio del partito che dev'essere riferito a tutti i movimenti di denaro dell'organizzazione centrale e periferica e redatto secondo uno schema-tipo allegato alla legge (art. 9); il controllo tecn

ico-contabile da parte di un collegio di revisori costituito all'interno del partito e tenuto a riferire alla Presidenza della Camera (art. 10); »il divieto di finanziamenti sotto qualsiasi forma da parte di enti pubblici di qualunque natura, di società a partecipazione statale, di società private, di organi della pubblica amministrazione statale o locale (art. 13); la sospensione e la decadenza del finanziamento nel caso di irregolarità o di violazione delle norme relative a finanziamenti vietati (artt. 11 e 12); l'irrogazione di sanzioni penali per la falsificazione dei bilanci e per la concessione di finanziamenti vietati; l'impignorabilità, la non cedibilità e la non tassabilità delle somme erogate dallo Stato per il finanziamento dei partiti . (7) Il contributo previsto dall'art. 1 viene attinto da un fondo costituito moltiplicando per mille il numero degli elettori iscritti nelle liste per le elezioni della Camera e distribuito per il 20% in parti uguali fra tutti i partiti e per il restante 80% in pro

porzione ai voti ottenuti da ciascuno di essi, mentre »il rimborso forfettario di cui all'art. 2 risulta commisurato in ragione di tre milioni di lire per ogni unità dipendente, con il limite massimo di un dipendente per ogni quindicimila voti validi ottenuti dal partito nell'ultima elezione (8)

2. LA RELAZIONE INTRODUTTIVA ALLA PROPOSTA DI LEGGE D'INIZIATIVA DEI DEPUTATI PICCOLI, MARIOTTI, CARIGLIA, REALE ORONZO, PRESENTATA IL 20 MARZO 1974 SUL CONTRIBUTO DELLO STATO AL FINANZIAMENTO DEI PARTITI POLITICI

La relazione introduttiva alla proposta di legge d'iniziativa dei deputati Piccoli, Mariotti, Cariglia, Reale Oronzo, presentata all'assemblea per chiederne l'approvazione, si apre rilevando che »di questi tempi il problema del finanziamento pubblico dei partiti si è imposto all'attenzione delle forze politiche e dell'opinione pubblica in maniera più lucida e in termini maggiormente concreti che non in passato... Non è un mistero, infatti, che i partiti politici sono venuti assumendo un'importanza sempre più estesa e una presenza incisiva nel quotidiano funzionamento della vita costituzionale degli Stati moderni... . (9)

Le strutture moderne - argomenta la relazione - dei partiti comportano spese sempre crescenti per finanziare l'attività degli stessi ai diversi livelli dell'impegno politico. Nasce, allora, la tentazione di colmare lo scarto fra spese ed entrate ordinarie con introiti straordinari che, sebbene risulteranno poi condizionanti, spesso sembrano indispensabili per la sopravvivenza delle formazioni politiche.

»Obiettivo della presente proposta - si dice allora nella relazione - è la ricerca di quelle modalità di sovvenzione pubblica, che, mentre rispondano alle reali esigenze dei partiti odierni, non incrinino l'autonomia del funzionamento interno delle organizzazioni politiche e non ne opprimano gli impulsi vitali... . (10)

Si prevedono due tipi di finanziamento ai partiti. Il primo tipo consiste nel rimborso delle spese sostenute dai partiti in occasione delle elezioni politiche generali. Il secondo momento della vita dei partiti, per il quale è previsto il finanziamento statale, riguarda l'attività parlamentare svolta dagli stessi attraverso i gruppi parlamentari e la sua complessa preparazione. Alla contribuzione pubblica è connessa l'instaurazione di forme efficaci di controllo. La sovvenzione pubblica sarà soggetta al riscontro dei Presidenti delle Camere, così come già avviene per il finanziamento ai gruppi parlamentari previsto dall'art. 15 del regolamento della Camera e dall'art. 16 del regolamento del Senato.

Ma il problema dei controlli - si afferma inoltre nella relazione - non può investire la sola utilizzazione del finanziamento pubblico. E' necessario un controllo attento dell'intero quadro delle entrate dei partiti per accertarsi che accanto al finanziamento pubblico non sopravvivano »forme scorrette di contribuzioni private idonee a condizionare il gioco politico e a favorire deviazioni e cedimenti nell'azione dei partiti. Tuttavia i controlli devono rispettare la veste privatistica del partito che deve essere completamente libero di agire nella realtà politica nei confronti dell'ordinamento giuridico . (11)

In questa prospettiva il progetto delinea le contribuzioni vietate. Allo scopo, inoltre, di perseguire eventuali violazioni di tali divieti, ai partiti è imposto di render pubblico il rendimento annuale di esercizio che, compilato secondo lo schema dettagliato unito alla legge, dovrà essere pubblicato sul giornale di partito e su di un quotidiano a diffusione nazionale. Il bilancio viene, poi, controllato dai Presidenti delle Camere che si avvalgono di specifici organi tecnici.

Sono previste - si afferma ancora nella relazione introduttiva alla proposta - delle disposizioni per rendere l'applicazione del progetto equa e rispettosa dei diritti delle formazioni più deboli. »Bisogna considerare a questo riguardo due punti. Il primo riguarda la suddivisione delle somme tra i partiti. Essa non è imperniata su un criterio rigido di proporzionalità ai risultati elettorali, ma presenta un accorgimento che permette di rafforzare le compagini più esigue . (12) Il secondo nasce dalla necessità di evitare il pericolo di una cristallizzazione delle forze politiche. Sono ammessi, a tale scopo, al rimborso di una quota delle spese elettorali anche quei partiti che, nonostante non ottengano rappresentanza in Parlamento, abbiano avuto tuttavia un certo successo elettorale.

A questo punto nella relazione c'è una breve descrizione dei punti fondamentali della proposta.

All'articolo 1 è prevista la corresponsione ai partiti di una somma di lire 15.000 milioni per ogni elezione politica generale. A tale contributo, che è posto a carico del bilancio interno della Camera dei deputati, possono accedere tutti i partiti che abbiano rappresentanza in una delle Camere o che, comunque, abbiano ottenuto un risultato elettorale non inferiore al 2 per cento.

L'articolo 2 specifica il principio enunciato ed indica i criteri e le modalità di erogazione. »Il contributo a titolo di rimborso per le spese elettorali che prevedono una correzione al principio di proporzionalità del rimborso ai voti conseguiti, viene, infatti, versato ai partiti, per una quota pari al 15 per cento della somma stanziata in parti uguali; la somma restante viene versata, in proporzione ai voti ottenuti nelle elezioni politiche della Camera, alle formazioni che abbiano un gruppo parlamentare in almeno una delle Camere . (13)

All'articolo 3 è disposta l'assegnazione di un contributo ordinario annuo ai gruppi parlamentari per l'esplicazione del loro ufficio e per l'attività funzionale dei relativi partiti. »L'entità della sovvenzione pubblica è fissata annualmente in lire 45.000 milioni, di cui un terzo è destinato al Senato ed i restanti due terzi vanno attribuiti alla Camera. Il criterio di distribuzione della somma è, in linea di principio analogo, a quello previsto per il rimborso elettorale: il 25 per cento è suddiviso in parti uguali fra tutti i gruppi parlamentari: il resto è assegnato ai vari gruppi in ragione della loro consistenza numerica . (14)

All'art. 4 segue, poi, una norma cautelativa in caso di contestazioni circa il riparto della somma o di ritardi nella riscossione.

L'articolo 5 indica gli organi preposti all'erogazione e alla richiesta e le procedure necessarie a tale scopo.

L'articolo 6 stabilisce garanzie giuridiche ed esenzioni fiscali relative alle somme oggetto di sovvenzione.

L'articolo 7 individua i finanziamenti e le contribuzioni vietate e sottopone alcuni tipi di aiuti illeciti a specifiche garanzie formali. Per la violazione di tali precetti, dispone, infine, attraverso »una disposizione penale sussidiaria, congrue sanzioni penali .

L'art. 8 prescrive la pubblicazione annuale dei rendiconti d'esercizio dei partiti, compilati »in ossequio al modulo allegato alla legge. Stabilisce le sanzioni interne, per l'inottemperanza all'obbligo di pubblicazione del bilancio o di sua infedele redazione. Determina, infine, le procedure di rettifica del bilancio irregolare . (15)

3. LA RELAZIONE DI G. GALLONI E DISCUSSIONE DEL TESTO DELLA PROPOSTA DI LEGGE PICCOLI

Il 4 aprile 1974 l'on. G. Galloni tiene una relazione sulle proposte di legge Bertoldi e Piccoli a nome della Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati.

In essa il relatore dice che la commissione in sede referente ha preso in esame la proposta di legge Bertoldi presentata nella passata legislatura e ripresentata all'inizio di questa legislatura in data 24 maggio 1972 (n. 39) e la proposta di legge Piccoli n. 2860 presentata in data 20 marzo 1974 con il consenso di tutti i capigruppo della maggioranza parlamentare ed ha deciso di prendere come testo base la proposta di legge Piccoli trovando al termine della discussione sul testo e sugli emendamenti approvati, il consenso di tutti i membri della commissione ad eccezione dell'on. Bozzi »il quale... ha espresso, anche a nome del gruppo parlamentare al quale appartiene, preoccupazioni e riserve costituzionali sul merito e sulla opportunità della legge . (16)

Il testo della proposta di legge che la I commissione proponeva al voto della Camera si avvaleva anche della esperienza legislativa in atto in molti paesi a regime di pluralità di partiti. In questi paesi l'esigenza di una disciplina del riconoscimento e del finanziamento pubblico dei partiti e della presentazione delle candidature si è fatta ovunque sentire. »Mi sia consentito di soffermarmi... sulla disciplina legislativa della Repubblica federale tedesca - dice il relatore Galloni - proprio perché la legge fondamentale di questa repubblica, all'art. 21 dove regola i partiti, ha alcune analogie... con l'art. 49 della Costituzione italiana. (17) Ciò che interessa, ai nostri fini - dice Galloni - nell'analisi di diritto comparato della legislazione tedesca è che, pur avendo la Costituzione tedesca riconosciuto - analogamente alla Costituzione italiana - la libertà di costituzione e quindi l'autonomia del partito politico, il legislatore non ha avuto esitazione ad affermare l'ammissibilità del finanziamen

to pubblico dei partiti, pur circondando tale finanziamento di opportune garanzie di controllo. La legge tedesca riconosce così un rimborso delle spese per la campagna elettorale ripartito proporzionalmente tra i partiti che abbiano partecipato alle elezioni politiche federali con proprie liste di candidati e che abbiano ottenuto almeno un risultato minimo. Il controllo per questi finanziamenti viene esercitato attraverso l'obbligo imposto ai partiti di redigere un rendiconto dettagliato di tutte le entrate, che deve essere fatto pervenire al Presidente della Dieta federale tedesca e da questi pubblicato sul bollettino ufficiale.

Ma prima di entrare nel merito delle proposte stesse, Galloni pensa che sia necessaria un'analisi su come si collochi il partito politico nella previsione normativa della nostra Carta fondamentale.

L'art. 49 della Costituzione ha riconosciuto la posizione e la funzione del partito »quale strumento offerto ai cittadini per realizzare fini politici e di interesse generale al grado più elevato di dignità costituzionale: l'esercizio della sovranità popolare e la determinazione della politica nazionale, ma nello stesso tempo non ha subordinato l'esistenza dei partiti ad alcun condizionamento o limite ideologico interno, programmatico o strutturale e, pertanto, non ha modificato il carattere del partito che è, al pari delle associazioni previste dall'articolo 18, espressione di autonomia privata. L'art. 49, quindi, non prevede un sindacato dello Stato sul grado di democraticità interna dei singoli partiti... . (18)

Lo Stato non può intervenire per disciplinare l'organizzazione interna, non può stabilire come il partito deve ordinarsi nel suo interno. Esso deve invece garantire che tutti i partiti abbiano i mezzi necessari per svolgere la loro funzione.

Il finanziamento pubblico dei partiti nasce proprio - afferma il relatore - da una valutazione di opportunità circa l'attuale capacità dei partiti a far fronte ai loro compiti istituzionali con i mezzi di autofinanziamento di cui essi dispongono. La denuncia che i partiti non dispongono di fonti di autofinanziamento lecito sufficienti non è recente. La insufficienza delle fonti lecite di finanziamento implica per i partiti la necessità del ricorso alle fonti illecite, ricorso che deve essere assolutamente evitato, secondo Galloni, se si vuole salvare l'integrità del sistema democratico attraverso un intervento dello Stato.

»Se l'autofinanziamento lecito non è sufficiente - sostiene Galloni - deve allora intervenire in funzione integrativa, ma adeguata, il finanziamento pubblico. Nel dibattito in commissione si è dubitato che il finanziamento pubblico dei partiti debba avere funzione integrativa rispetto a quello privato e si è sostenuto che esso dovrebbe avere una funzione sostitutiva (19). Secondo questa opinione non si potrebbe, infatti, conseguire il risultato di una piena e definitiva moralizzazione della vita pubblica ove non si affermasse il principio che il finanziamento dello Stato deve escludere qualunque altro finanziamento privato. Ma come si può negare ai soci - si chiede Galloni - il diritto-dovere di contribuire anche finanziariamente al sostegno del loro partito? Il finanziamento pubblico è sostitutivo quindi solo dei finanziamenti illeciti che vengono vietati, ma è integrativo dei finanziamenti privati, che sono alla base della natura associativa della organizzazione.

Il punto di partenza logico della proposta di legge presentata all'attenzione dell'Assemblea, secondo il relatore Galloni, è costituito dall'art. 7 che prevede quali siano i finanziamenti che devono essere dichiarati illeciti e pertanto vietati. Essi sono in primo luogo i finanziamenti che provengono da parte della pubblica amministrazione, di enti pubblici, di società privata controllate dalle società a rilevante partecipazione di capitale pubblico. Sono da considerarsi illeciti anche i finanziamenti che provengono da società private con partecipazione del capitale pubblico inferiore al 20%. Il finanziamento da parte delle società private, è ammissibile solo quando esso sia pubblico e dichiarato. Una specifica sanzione penale punisce i trasgressori di questa norma. Al divieto dei finanziamenti illeciti fa da contrappeso il finanziamento pubblico. Ma non possono essere finanziate tutte le formazioni che si autodefiniscono come partiti politici. Si deve cioè trattare - specifica Galloni - di formazioni po

litiche che concorrono alla vita politica nazionale in modo continuativo e pertanto partecipano alle elezioni politiche nazionali con proprie liste e con proprio contrassegno e ottengono o un suffragio consistente o comunque una rappresentanza nella Camera dei deputati. (20)

La proposta di legge - spiega l'on. Galloni nella sua relazione - prevede che il partito politico possa avere un finanziamento pubblico per due ragioni fondamentali. »La prima come concorso per le spese delle campagne elettorali politiche (articoli 1 e 2 ), la seconda come concorso nelle spese di organizzazione permanente (articolo 3).

Il concorso alle spese elettorali per il rinnovo delle due Camere è fissato nella misura di 15 miliardi. Il 15% di questa somma è ripartito in misura uguale fra tutti i partiti i quali, sia per il numero dei collegi ricoperti (oltre i due terzi), sia per la consistenza dei voti ottenuti (almeno il 2%) abbiano dovuto sobbarcarsi ad un notevole sforzo organizzativo e finanziario. (21)

Il residuo 85% è invece ripartito fra tutti i partiti in proporzione dei voti ottenuti nelle elezioni politiche della Camera dei deputati. Rientrano in questa ripartizione anche i piccoli partiti espressione delle minoranze linguistiche, i quali invece, secondo l'originaria proposta di legge Piccoli, sarebbero stati esclusi. I contributi sono in ogni caso erogati con decreti del presidente della Camera dei deputati (art. 1 secondo comma).

La seconda ragione del finanziamento - prosegue Galloni - è la garanzia di assicurare una vita organizzativa ai partiti che abbiano rappresentanze in parlamento (art. 3). I contributi vengono erogati attraverso i gruppi parlamentari perché tale tipo di finanziamento compete solo ai partiti che abbiano rappresentanza parlamentare. »La somma complessiva disposta a questo titolo, che è di 45 miliardi annui, va ripartita in due terzi attraverso la Camera dei deputati (30 miliardi) e un terzo attraverso il senato (15 miliardi) . (22)

Sui criteri di ripartizione tra i partiti la commissione - dice Galloni - ha apportato alcune modifiche rispetto al testo della proposta di legge base.

Innanzitutto va precisato che il finanziamento, pur essendo erogato attraverso i gruppi parlamentari, ha come destinatari sia i gruppi stessi sia i partiti. La commissione ha ritenuto che tutti i gruppi parlamentari esistenti comunque costituiti dovessero avere una loro autonoma fonte di finanziamento per il loro funzionamento, indipendentemente dai partiti. »Perciò viene stabilito che il 2% del finanziamento complessivo è ripartito in misura uguale tra tutti i gruppi parlamentari senza obbligo di versarlo ai rispettivi partiti. Il 23% è invece ripartito: a) in misura uguale tra le rappresentanze parlamentari dei partiti nazionali... b) in misura di un decimo rispetto al contributo spettante ai partiti nazionali sia ai partiti espressione di minoranze linguistiche con almeno due rappresentanti, sia ai gruppi parlamentari omogenei costituenti partito o formazione politica e formati di parlamentari non eletti con proprie liste o contrassegno, c) in misura di un cinquantesimo rispetto al contributo spettant

e ai partiti nazionali a favore di singoli parlamentari, rappresentanti di partiti o di formazioni politiche espressione di minoranze linguistiche... . (23)

Il residuo 75% della somma di 45 miliardi (30 alla Camera e 15 al senato) è erogato infine ai gruppi parlamentari in proporzione della loro consistenza numerica. Ogni gruppo parlamentare non può trattenere più del 5 per cento di questa somma per le esigenze del suo funzionamento e deve versare almeno il 95% al rispettivo partito.

Rimane - continua l'on. Galloni - infine il problema dei controlli. Gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria possono essere soggetti alla Corte dei Conti »nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge . Considerata la natura degli enti finanziati (i partiti) e le forme con cui il finanziamento avviene (tramite i gruppi parlamentari) sono possibili solo strumenti di controllo pubblico che si risolvono in autocontrollo o in un controllo, forse più efficace, demandato all'opinione pubblica.

E ciò è tecnicamente possibile, secondo il relatore, configurando organi di controllo contabile interni alle Camere e uno strumento di pubblicità offerto attraverso la pubblicazione dei bilanci dei partiti. Questi bilanci devono essere approvati dall'organo di partito competente secondo lo statuto di ciascun partito. Questa innovazione, rispetto al testo originario, garantisce un controllo democratico all'interno di ciascun partito, pur senza interferenze della legge sull'autonomia propria dei partiti. Il bilancio è poi portato alla conoscenza di tutti i cittadini attraverso gli organi a diffusione nazionale.

Dopo aver presentato il testo della legge e descritto e commentato gli articoli che la compongono, l'on. Galloni dice che essa non risolverà di certo tutti i problemi. »Nessuno può negare - afferma infatti Galloni - che il finanziamento dei partiti apre ed accentua problemi già esistenti, come quello di una spinta ulteriore verso la formazione delle oligarchie dei partiti accrescendo il potere delle centrali politiche nazionali le quali decidono sulla formazione delle liste, sugli incarichi di partito e degli stessi gruppi parlamentari, sulle delegazioni dei partiti al governo . (24)

Ma nonostante la convinzione che molti problemi rimarranno irrisolti, il relatore Galloni e tutti i membri della I Commissione sono fiduciosi che i partiti - una volta liberatisi dal peso dei finanziamenti illeciti - possano meglio assolvere al ruolo proprio di rappresentanza, di mediazione e di interpretazione della volontà popolare e chiedono, pertanto, all'Assemblea l'approvazione della proposta di legge n. 2860.

Nella seduta del 1 aprile 1974 della Commissione affari costituzionali il deputato Bozzi che, come ha detto l'on. Galloni all'inizio della sua relazione, espresse, diversamente da tutti i membri della Commissione, preoccupazioni e riserve costituzionali sulla legge, dice quali sono i motivi che hanno condotto il partito liberale ad assumere un atteggiamento negativo nei confronti del finanziamento pubblico dei partiti.

Egli non condivide anzitutto l'esasperazione del ruolo dei partiti. »Se non si può disconoscere - egli afferma - l'esercizio di una funzione di utilità generale non si può per contro ignorare l'esistenza di altre fonti, quali il sindacato, che va esplicando una sempre più intensa azione politica di carattere generale, o le stesse regioni. Si accenna, da più parti, al pesante costo di un partito nella realtà odierna; ma si è prima accertato fino a che punto questo costo sia giustificato...? Spesso i partiti travalicano i loro compiti tipicamente politici... . (25)

Infine non crede che all'approvazione di questo provvedimento seguirà la cessazione dei finanziamenti privati, neanche di quelli occulti.

Il deputato comunista Malagugini invece condivide l'impostazione della relazione, che secondo lui va però integrata con una considerazione più generale dell'ordinamento in cui viviamo, che è democratico e parlamentare. Con le riserve espresse, preannuncia il voto favorevole del gruppo comunista.

Anche il dep. missino De Marzio dichiara di aderire all'impostazione concettuale della relazione Galloni e di condividere le osservazioni del dep. Bozzi, sia per quanto riguarda la degenerazione dei partiti politici, sia relativamente al fatto che l'attività politica partecipativa dei cittadini non si esaurisce nei partiti.

Il dep. Battaglia porta l'adesione del gruppo repubblicano alla proposta di legge in esame e fa alcune osservazioni: la prima, riguarda il carattere del finanziamento pubblico che deve essere fondamentale e primario rispetto all'autofinanziamento, e non integrare lo stesso. Il finanziamento dovrebbe inoltre avvenire - secondo lui - senza il tramite dei gruppi parlamentari.

Il dep. socialista Maria Magnani Noya concorda con l'impostazione del relatore Galloni sull'interpretazione dell'art. 49 della Costituzione, osservando che se è vero che oltre i partiti vi sono altri strumenti per mezzo dei quali si esercita l'attività politica dei cittadini, è anche vero che i partiti politici hanno una rilevanza particolare come momento di organizzazione e coagulazione di interessi sociali a carattere permanente non limitati alla circostanza occasionale del momento elettorale.

Invece il deputato liberale Cottone, nella seduta del 9 aprile 1974 alla Camera dei Deputati, manifesta, come il dep. Bozzi, le sue riserve sulla legge: »... Elencherò tre sole ragioni per giustificare la richiesta di rinvio che formalmente abbiamo avanzato. Da molti anni, nei confronti dei partiti politici del nostro paese, tutti abbiamo constatato che è diffusa largamente nell'opinione pubblica una sorta di diffidenza, una sorta di irrazionale intolleranza... tutti riconosciamo che i partiti sono strumenti necessari, anche se non unici, per organizzare il sistema democratico;... ma ci domandiamo, può un parlamento responsabile... trascurare gli stati d'animo di questo stesso popolo? C'è poi una ragione tecnica:... come per esempio quell'artificio triadico a cui si è dovuto ricorrere per giustificare il finanziamento pubblico dei partiti: presidente della Camera che dà i quattrini al presidente del gruppo, presidente del gruppo che passa una parte o quasi tutta la somma al segretario politico del partit

o . (26) Inoltre c'è il controllo del bilancio annuale del partito, che è riferito solo alla regolarità della sua compilazione rispetto allo schema del bilancio annesso alla proposta di legge, e che dunque finisce con l'essere una vera e propria finzione rispetto alla sostanza della sua fedeltà, che è la cosa che più dovrebbe interessare. E' necessaria una maggiore riflessione su questo argomento - conclude il dep. Cottone - tanto più che il finanziamento pubblico proposto per i partiti non esclude il finanziamento privato, nè esclude del tutto il ricorso alle cosiddette "fonti impure", come lo chiamava don Sturzo. Quindi il problema rimane irrisolto.

Ancora il dep. Malagugini dichiarando il suo voto a nome del gruppo PCI, dice: »Proprio la preoccupazione, dominante per un certo periodo nel partito di maggioranza relativa e nei suoi alleati dell'epoca, di non contribuire al rafforzamento di noi comunisti; ha concorso a impedire che fosse affrontato per tempo il problema del concorso pubblico al finanziamento dei partiti. Questa lunga gestazione attesta la piena consapevolezza di tutte le forze politiche dell'importanza di questa legge per l'incidenza che essa può avere sul quadro politico, nei rapporti tra i partiti e all'interno di ciascuno dei partiti. La proposta Piccoli, dunque, non è una proposta affrettata, frutto di irresponsabile improvvisazione . (27)

Nella seduta del 9 aprile 1974 alla Camera dei deputati, gli onn. Chanoux e Columbu propongono degli emendamenti al testo della legge, presentato all'esame dell'Assemblea per chiederne l'approvazione.

Il deputato dell'Union Valdotaine Chanoux svolgendo il suo emendamento con cui vuole sostituire il quarto comma dell'art. 1 spiega che il senso degli emendamenti proposti è quello di ammettere ad una parte dei finanziamenti previsti per i partiti politici anche le formazioni rappresentative di minoranze linguistiche esistenti nel paese, che, »pur non avendo ottenuto alcun quoziente elettorale, abbiano dimostrato di svolgere una funzione rilevante nel quadro politico della regione nella quale si trovano ad operare . (28)

Il deputato del Partito sardo d'azione Columbu invece nello svolgere il suo emendamento afferma: »... Mi rendo conto che sul piano formale il mio emendamento 1.2. può presentarsi in termini contraddittori laddove propongo che un partito regionale (il partito sardo) sia considerato partito nazionale. Per me la contraddizione non c'è: io sono un regionalista, e per me le regioni sono oggi il tessuto concreto che dà corpo all'astrattezza dell'Unità . (29)

Ma il relatore Galloni, al presidente che ha chiesto il parere della Commissione sugli emendamenti Chanoux e Columbu, risponde che la Commissione è contraria a questi emendamenti all'art. 1: »... Se noi aprissimo la strada a questi emendamenti, evidentemente intaccheremmo un principio che ci porterebbe a dovere riconoscere e finanziare qualunque anche minima formazione esistente . (30)

4. LA REPLICA FINALE DEL RELATORE GALLONI DEL 9 APRILE 1974

L'on. Galloni nella replica finale agli interventi di tutti i presenti in aula dice: »La discussione in aula ha fatto registrare una significativa convergenza da parte di molti gruppi... Io ritengo che il meccanismo, che ha portato avanti la proposta di legge in esame, sia correttamente rappresentativo di una esigenza che nasce nel momento in cui, non volendo e non potendo in questa sede dare una definizione giuridica del partito politico, è possibile riconoscere, ai fini del finanziamento, il partito politico solo attraverso il suo collegamento con gli organi parlamentari, e quindi... con il Parlamento . (31) Il partito, secondo la definizione dell'art. 49 della Costituzione, acquista rilievo solo se è in grado di determinare la politica nazionale e di essere lo strumento con cui i cittadini determinano la politica nazionale. La rilevanza del partito in Parlamento - afferma il relatore Galloni - si acquista quindi con il risultato conseguito dal partito in sede elettorale. Se si dà questa interpretazion

e, diventa allora logico il rapporto triangolare. L'on. Galloni, inoltre, non crede che questa legge sia una legge di semplice moralizzazione. Certo essa è anche una risposta che si dà nel quadro di deterioramento che si è creato nel Paese e dei sospetti che si sono appuntati sui partiti. Se ci si rende conto che i partiti non possono vivere con il contributo dei soci, è nostro dovere - dice Galloni - liberare i partiti dalla preoccupazione e dall'onere di avere finanziamenti che ne possono distorcere la funzione. »Ho cercato di spiegare, nella relazione, che il fatto che si distorca la funzione dei partiti...., rappresenta una violazione del principio fondamentale democratico del "concorso" dei cittadini, perché questo vuol dire che ci sono altre forze diverse dai cittadini che diventano un'intercapedine che bloccano il processo democratico del concorso dei cittadini a determinare la politica nazionale . (32)

5. LE SEDUTE DELLE COMMISSIONI DEL 10 E 17 APRILE 1974 AL SENATO DELLA REPUBBLICA

In queste sedute intervengono il senatore democristiano Vernaschi che sollecita una rapida approvazione del disegno di legge; il senatore Buccini che nel preannunciare il voto favorevole del Gruppo socialista sottolinea l'esigenza che il divieto di ricevere finanziamenti, previsto dall'art. 7, debba intendersi esteso ai singoli parlamentari; il senatore Cifarelli che dopo aver ricordato come fin dal 1965 i repubblicani si fecero promotori di iniziative in materia, rileva criticamente come l'impostazione del progetto appaia ricalcata sul sistema elettorale vigente per la Camera dei deputati, prescindendo dai diversi problemi esistenti per il Senato; ancora il senatore comunista Cossutta che dice: »Il provvedimento arriva con grave ritardo e dopo che si sono determinati seri scompensi nella vita politica, ma appare indubbiamente utile a combattere le tendenze qualunquistiche ed a sottolineare le nobiltà e l'importanza dell'attività dei partiti (33); e infine il senatore Gava democristiano che esprime il p

roprio compiacimento per il provvedimento nel suo complesso, che costituisce lo strumento di un'evoluzione verso una più ampia e sana democrazia e di moralizzazione della vita pubblica.

6. LA DISCUSSIONE E L'APPROVAZIONE DEL DISEGNO DI LEGGE »CONTRIBUTO DELLO STATO AL FINANZIAMENTO DEI PARTITI POLITICI (1610) AL SENATO DELLA REPUBBLICA

Durante la seduta del 17 aprile 1974 interviene ancora il senatore Vernaschi relatore: »Il fatto che il presente disegno di legge abbia trovato il consenso di tutti i gruppi parlamentari, eccezione fatta per quello liberale, il quale avrebbe preferito differire l'approvazione della legge ad un più maturo esame, preferendo che lo Stato intervenga in particolari momenti, ad esempio durante le elezioni, ed in modo indiretto, ad esempio attraverso la stampa dei manifesti o particolari esenzioni nell'ambito dei pubblici servizi, a finanziare i partiti, non è senza significato anche ai fini della pubblica opinione alla quale molti, al momento di decidere, sono soliti fare riferimento . (34) La motivazione fondamentale di questa legge - secondo il senatore Vernaschi - è quella di permettere ai partiti di adempiere ai compiti che per gli stessi la Costituzione ha fissato, sottraendoli così alla necessità di procurarsi finanziamenti che a lungo andare creano condizionamenti per la libertà di linea politica, con i

l rischio di dimenticare interessi generali a favore di istanze particolari.

Il senatore liberale Premoli invece, nel suo intervento, dice: »Malgrado la disapprovazione generale da parte dell'opinione pubblica, mai nella storia parlamentare del nostro paese un provvedimento impopolare è passato così rapidamente alla Camera... in poco meno di due mesi l'iter della legge per il finanziamento pubblico dei partiti sta per concludersi... E' ingenuo e pericoloso credere che col finanziamento pubblico i partiti possano liberarsi d'incanto dai condizionamenti delle forze economiche e corporative... L'intervento pubblico non salva i partiti dalla loro crisi di identità e di credibilità; piuttosto tale crisi viene accentuata. La vostra orchestra ha suonato un solo motivo: liberare i partiti dal condizionamento delle forze economiche per non alimentare il qualunquismo. Altri suggerimenti sono venuti da più parti per facilitare i partiti nella loro opera di propaganda: ridurre il tempo delle campagne elettorali, offrire ai partiti sale e teatri pubblici per le loro riunioni... e così via. Si

è preferita la scorciatoia del sovvenzionamento tout-court.. (35)

»Predicate l'austerità e il contenimento delle spese passive - continua Premoli - e poi votate una legge per sostenere con denaro pubblico i partiti. Se questa non è una truffa vorrei sapere che cos'è. Ma un fatto è certo: voi votate questa legge mentre l'opinione pubblica vi volta le spalle. E' così che cadono le democrazie nel discredito, senza che nessuno ne prenda le difese (36)

Il senatore socialista Arfè esprimeva la sua approvazione verso la legge affermando: »Il provvedimento al quale stiamo per dare oggi dignità ed efficacia di legge dello Stato vuole essere nei nostri intendimenti non un traguardo, ma una tappa, una base di partenza per tutta un'azione legislativa ispirata a due fondamentali criteri, quello di diminuire il costo del sistema democratico dentro i limiti strettamente indispensabili alla sua funzionalità e quello di colpire, senza più remore, ogni manifestazione di corruzione e di malcostume nella sfera della politica con tutto il necessario rigore . (37)

Nella seduta del 17 aprile 1974 interviene anche il senatore A. Cossutta per dare il suo appoggio e quello del gruppo parlamentare comunista alla legge: »Si è detto che ci troviamo dinanzi ad un iter rapidissimo: certo,... perché su questa legge si è avuto un accordo pressoché unanime delle forze politiche in parlamento... questa legge in verità giunge all'approvazione del parlamento con grave ritardo. Di essa... il paese aveva bisogno da tempo. Molti guasti sarebbero stati evitati nella vita dei partiti e quindi nella vita politica... Se ad un accordo su questo punto non si è pervenuti prima e molto tempo fa, ciò si deve, credo, fondamentalmente a due ordini di ragioni: la prima sta nel retaggio di una mentalità arretrata che ha investito e... tuttora investe larghi settori dell'opinione pubblica. Si tratta di quella mentalità di tipo qualunquistico, secondo la quale i partiti politici e le loro attività sono cose da disprezzare o da tenere fuori dalla considerazione pubblica, come si fa per le "cose sp

orche"... . (38) La seconda ragione consiste nell'indirizzo politico adottato per molti anni dai dirigenti della Democrazia cristiana fondato sulla discriminazione antioperaia e anticomunista, che ha recato danni incalcolabili alla vita politica.

Gli scandali - prosegue Cossutta - hanno creato una situazione di emergenza dinanzi alla quale la legge sul finanziamento, discussa e preparata prima che essi »venissero a galla, è venuta all'ordine del giorno in modo clamoroso... . (39) Questa legge non è e nè potrà mai esserlo - »sanatoria del passato , anzi, secondo il senatore Cossutta, essa impegna anche a rispondere con serietà e con coraggio »autocritico per gli errori e per le mancanze del passato; ma essa impegna soprattutto al rigore e alla correttezza per l'avvenire.

»Noi consideriamo... i contributi del finanziamento dello Stato - conclude Cossutta - non come sostitutivi ma come aggiuntivi a quelle che consideriamo le entrate fondamentali per un partito come il nostro, per il partito comunista... mai e poi mai i comunisti rinunceranno alle loro entrate normali e tradizionali . (40)

Il senatore Cifarelli invece, dopo aver preannunciato il voto favorevole dei senatori repubblicani al disegno di legge, sostiene che attraverso la legge in esame vengono creati degli obblighi, stabilite delle responsabilità, ufficializzate delle posizioni e il segretario di un partito, che ha infinito potere e che finora era rimasto fuori dalla responsabilità dell'ordinamento, deve rispondere della lealtà del suo bilancio e deve affrontare i relativi controlli, deve pubblicare questo bilancio e deve sentire su di esso le osservazioni, le richieste di chiarimento delle amministrazioni del Senato e della Camera: »Noi repubblicani riteniamo che gli articoli che prevedono i divieti e i controlli nel sistema della legge meritino approvazione... la norma che prevede l'esclusione (cioè i finanziamenti vietati) e la norma che prevede il sistema dei controlli sono tali da essere soddisfacenti . (41)

Il senatore Agrimi interviene nella discussione ricordando che per quel che riguarda... la Democrazia cristiana ha avuto l'onore, proprio cinque anni fa, nella primavera del 1969 - aveva in quell'epoca la responsabilità dell'ufficio legislativo del partito - di consegnare nelle mani dell'allora vicesegretario della DC Piccoli, oggi primo firmatario della proposta di legge, uno studio molto parziale alla luce di quello che poi è stato successivamente elaborato e che reca le firme dell'on. Piccoli, dell'on. Reale, dell'on. Cariglia e dell'on. Mariotti, ma che registrava, senza inventare niente di nuovo, il punto di elaborazione al quale si era pervenuti, anche alla luce del convegno democristiano di San Pellegrino. »Affermare che tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti senza pensare ai mezzi che rendono concreta per tutti tale possibilità costituiva - secondo il senatore Agrimi - una enunciazione astratta, non calata nella realtà del tessuto costituzionale della Repubblica ital

iana, quale esso è oggi . (42)

Anche il senatore liberale Valitutti partecipa al dibattito in Senato ed esprime la sua disapprovazione riguardo alla proposta: »La rapidità con la quale questo disegno di legge è stato presentato, discusso e approvato alla Camera dei deputati ed è ora discusso e sta per essere approvato al Senato è in contrasto con la profonda e diffusa indignazione che esso ha suscitato nella pubblica opinione... Il fatto che un Parlamento democratico non rilevi o sottovaluti l'essenzialità dei suoi rapporti di affetto e di stima con la pubblica opinione, è secondo me un indice grave della involuzione della coscienza democratica in questo momento storico del nostro paese... Questo disegno di legge dà origine e vita alla nuova grande corporazione che ancora non esisteva... in questo nostro paese invariabilmente corporativo... è proprio l'evidente carattere corporativo di questo disegno di legge che ha soprattutto indignato e indigna una parte cospicua dell'opinione pubblica . (43) Il corporativismo è garanzia contro il

rischio della sopravvivenza che si corre nella libera lotta: i partiti si sono uniti nella grande corporazione cui questo disegno di legge dà origine per sottrarsi al rischio della sopravvivenza. L'on. Flaminio Piccoli - prosegue il sen. Valitutti - autore principale di questo disegno di legge, ha fornito, in una nota apparsa sul settimanale "La discussione" nel numero uscito il 15 aprile una spiegazione di questo "modus procedendi" che se fosse vera, sarebbe estremamente inquietante. Egli ha scritto esattamente di essere convinto che »se il Parlamento non procederà con speditezza al varo di questa legge, le insorgenze di molti ambienti economici e politici contro il finanziamento pubblico diventeranno una valanga capace di far continuare il metodo di finanziamento occulto che si depreca ma che si vorrebbe far continuare per tenere i politici alla catena ed impedire di vedere con equilibrio e lucidità gli interessi veri e profondi del paese . (44)

Valitutti è inoltre convinto che l'applicazione della legge in discussione privilegerà i partiti maggiori e svantaggerà ulteriormente i partiti minori e che essa non eleverà l'autorità del Parlamento sui partiti, ma subordinerà ancora più strettamente il Parlamento ai partiti. Il solo mezzo di controllo sui partiti che il disegno di legge dà al Parlamento è l'accertamento della regolarità del bilancio finanziario consuntivo che ogni partito è tenuto a presentare annualmente. Ma questo controllo, secondo la norma dell'art. 8, è soltanto un rito, dato che il Parlamento non ha nessun diritto di ispezione sullo stesso bilancio.

»Questo disegno di legge - afferma Valitutti - è in sostanza un lenitivo, un calmante, una specie di droga che deve dar sollievo all'ammalato, per inibirgli di prender chiara coscienza della vera natura del suo male. Consumato l'effetto della droga, e ciò accadrà entro un breve periodo di tempo, noi tutti ci troviamo dinanzi ad un male aggravato e in una situazione obiettiva in cui sarà più difficile e più rischioso aggredirlo. Noi siamo contrari a questo disegno di legge perché è sostanzialmente un atto di debolezza che ha mascherato e maschera la mancanza di coraggio che sarebbe occorso alle forze più responsabili della libera democrazia italiana... . (45)

Ma Valitutti conclude che il suo gruppo non si dissocierà poiché qualsiasi partito, anche un partito che per ragioni morali e politiche si oppone al finanziamento così come è previsto da questo disegno di legge, ha il dovere di accettare i contributi, perché non può mettersi in condizione di inferiorità rispetto agli altri partiti.

Infine anche il senatore liberale Brosio nel suo intervento dichiara di essere sfavorevole al disegno di legge in esame: »L'opposizione del mio partito a questo disegno di legge è tanto più ferma quanto più lungamente pensata e meditata... L'ideale sarebbe forse di limitare l'attività dei partiti a questi compiti essenziali, sfrondandoli del superfluo che li appesantisce e li rende costosi, invadenti e impopolari... uno sforzo per sfrondare gli eccessi della loro struttura potrebbe essere tentato con opportune norme sulle campagne elettorali e sulla struttura esterna dei partiti... Noi liberali non riteniamo affatto che regole obiettive, tali da tracciare i binari entro i quali la missione dei partiti deve essere svolta, sarebbero lesive della loro libertà... Noi ci varremo... della legge a testa alta, come a testa alta l'avremo combattuta e fino a che essa rimanga in vigore... . (46)

Durante la discussione del 17 aprile 1974 della proposta di legge sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici al Senato della Repubblica, i senatori iscritti a parlare per dichiarazione di voto presentano anche degli emendamenti agli articoli che compongono il testo della legge n. 195, ma questi non sono approvati. Il Presidente, allora, non essendovi altri iscritti a parlare, mette ai voti il disegno di legge nel suo complesso. Esso è approvato.

Come abbiamo potuto vedere, alla proposta di legge Piccoli scelta dalla I commissione come testo-base da presentare all'Assemblea per la discussione e l'approvazione, non sono state apportate grandi o importanti modifiche in sede referente e deliberante. Questo probabilmente si può spiegare, pensando che c'era già il consenso da parte di tutti gli intervenuti alla discussione verso la legge, tranne gli appartenenti al partito liberale. L'unica modifica forse da rilevare riguarda l'articolo 2 del testo definitivo della legge N. 195/74 che indica i criteri e le modalità di erogazione del contributo a titolo di rimborso per le spese elettorali. Questa modifica, però, riguarda l'articolo 2 del testo della proposta di legge Bertoldi, presentata il 24 maggio 1972, in cui si dice che il contributo statale viene distribuito per il 20% in parti uguali fra tutti i partiti e per il restante 80% in proporzione ai voti ottenuti da ciascuno di essi. Nel testo definitivo della legge e già in quello della proposta Picco

li si dice invece che il 15% e non più il 20% è suddiviso in misura uguale fra tutti i partiti e il rimanente 85% e non più l'80% è suddiviso in modo proporzionale ai voti ottenuti dai vari partiti alle elezioni politiche della Camera dei deputati.

Ma vediamo quali sono i punti fondamentali del testo definitivo della legge N. 195/74.

La legge prevede che il partito possa essere finanziato pubblicamente per due ragioni fondamentali.

Negli articoli 1 e 2 viene indicata la prima di queste due ragioni. Essa è il concorso nelle spese per le campagne elettorali politiche. La misura in cui si concorre alle spese elettorali per il rinnovo delle due camere è fissata in 15 miliardi. »Il 15% è suddiviso in misura uguale fra tutti i partiti i quali abbiano dovuto sostenere un notevole sforzo organizzativo e finanziario sia per ricoprire oltre i 2/3 dei collegi, sia per la consistenza dei voti ottenuti, non inferiore al 2 per cento.

Il rimanente 85 per cento è invece suddiviso in modo proporzionale ai voti ottenuti dai vari partiti alle elezioni politiche della Camera dei deputati . (47) Rientrano in questo modo in questa ripartizione anche i piccoli partiti, espressione delle minoranze linguistiche che abbiano ottenuto almeno un quoziente, mentre vengono esclusi i partiti che non ottengono risultati di rilievo, nè in termini di voti, nè in termini di seggi. I contributi sono erogati con decreti del Presidente della Camera dei deputati. Per ciò che riguarda i contributi per spese elettorali, »la legge prevede la corresponsione, entro 30 giorni dalla proclamazione dei risultati elettorali, dei contributi ripartiti in misura uguale tra i vari partiti e di 1/3 dei contributi ripartiti in misura proporzionale. I restanti 2/3 dei contributi proporzionali sono versati in quote annuali per la durata della legislatura . (48)

L'articolo 3 indica la seconda ragione che giustifica il finanziamento pubblico e la necessità di assicurare a quei partiti che abbiano rappresentanze in Parlamento una vita organizzativa. I partiti ricevono i finanziamenti attraverso i gruppi parlamentari, in quanto il finanziamento pubblico compete soltanto a quelli tra essi che abbiano rappresentanza parlamentare. La somma annua complessiva è di 45 miliardi. Due terzi di questa somma (30 miliardi) vengono ripartiti attraverso la Camera dei deputati ed un terzo (15 miliardi) attraverso il Senato. I contributi sono versati entro il mese di gennaio di ciascun anno e sono ripartiti secondo i seguenti criteri:

Il 2 per cento del finanziamento complessivo è diviso in misura uguale fra tutti i gruppi parlamentari senza obbligo di versarlo ai rispettivi partiti.

»Il 23 per cento è invece ripartito come segue:

a) in parti uguali tra le rappresentanze parlamentari dei partiti nazionali

b) in misura di 1/10 rispetto al contributo che spetta ai partiti nazionali, sia ai partiti espressione di minoranze linguistiche con almeno due rappresentanti, sia ai gruppi parlamentari omogenei costituenti partito o formazione politica o formati da parlamentari non eletti con propria lista o con contrassegno

c) in misura di 1/30 rispetto al contributo spettante ai partiti nazionali a favore dei singoli parlamentari rappresentanti di partiti o di formazioni politiche espressione di minoranze linguistiche . (49)

Il rimanente 75 per cento dei 45 miliardi viene erogato ai gruppi parlamentari in misura proporzionale alla loro consistenza numerica.

Gruppi parlamentari possono trattenere il 5 per cento della somma, mentre sono tenuti a versare ai rispettivi partiti una somma non inferiore al 95 per cento del contributo riscosso.

Sembra che questi criteri di finanziamento sono idonei ad impedire la nascita artificiosa di nuovi partiti o scissioni all'interno di quelli già esistenti, poiché lo Stato giustifica l'onere a carico del contribuente solo se i partiti sono già di fatto esistenti e svolgono una funzione rilevante nella politica nazionale.

»L'articolo 4 afferma che in caso di contestazioni o ritardo nella riscossione si provvederà al deposito bancario della somma destinata al contributo da parte del Presidente del Senato o della Camera, secondo la rispettiva competenza . (50)

L'articolo 5 precisa che i partiti politici ed i gruppi parlamentari che intendono avere i contributi devono indicare nei loro statuti e regolamenti i soggetti, muniti di rappresentanza legale, abilitati alla riscossione.

L'articolo 6 pone il divieto di cessione dei contributi non ancora riscossi, i quali ovviamente non possono essere negoziati prima della riscossione e dichiara l'esenzione da qualsiasi tassa o imposta dei contributi previsti.

Un articolo molto importante è il 7 poiché prevede quali finanziamenti devono essere considerati illeciti e quindi vietati. Essi sono i contributi da parte di organi della pubblica amministrazione, di enti pubblici di società con partecipazione di capitale pubblico superiore al 20 per cento o di società controllate da queste ultime.

L'articolo 7 vieta anche i contributi da parte di società private, con partecipazione del capitale pubblico inferiore al 20 per cento o non controllate da società a rilevante partecipazione statale, quando tali contributi non siano stati deliberati dall'organo sociale competente e regolarmente iscritti in bilancio. Questo significa che il contributo da parte delle società private è ammissibile solo quando è pubblico e dichiarato e non può dunque essere erogato allo scopo di condizionare i partiti politici.

Ricordiamo che già la proposta Sturzo, che giungeva in Senato il 16 settembre 1958, dettava nell'art. 3 una serie di divieti sulle opportunità concesse ai partiti di ricevere contributi. I contributi cui i partiti dovevano rinunciare erano quelli provenienti da enti pubblici (ministeri, enti statali e locali, banche, consorzi, federazioni, sindacati, società commerciali) nonché da società che, come tali, sono tassate in base al bilancio.

»L'articolo 8 prevede l'approvazione dei bilanci dei partiti da parte degli organi competenti secondo lo statuto di ciascun partito. Questi bilanci dovranno essere trasmessi al Presidente della Camera dei Deputati, il quale, d'intesa con il Presidente del Senato e con la collaborazione di revisori ufficiali dei conti, ne dovrà controllare la regolarità della redazione. Il bilancio deve essere portato alla conoscenza di tutti i cittadini attraverso gli organi di stampa a diffusione nazionale . (51)

Questo importante articolo riguarda il problema dei controlli. Sono molti, infatti, coloro i quali si chiedono se è possibile un finanziamento pubblico senza un corrispondente controllo pubblico sulla destinazione del finanziamento.

Questo dubbio nasce dal secondo comma dell'articolo 100 della Costituzione, che così recita: »La Corte dei Conti... partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria .

Il problema, se un finanziamento pubblico comporti sempre un controllo della Corte dei Conti, può essere risolto tenendo presente la dizione dello stesso articolo 100 della Costituzione che parla di controllo »nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge .

Se ne deduce che in altri casi determinati, la legge può escludere la Corte dei Conti dal controllo sulla gestione finanziaria di taluni enti. Infatti, la legge 21 marzo 1958, n. 259, indica alcuni casi di esclusione affermando che sono sottratti alla Corte dei Conti gli enti la cui contribuzione »sia effettuata in applicazione di provvedimenti legislativi di carattere generale . (52)

Gli articoli 9 e 10 precisano che i contributi relativi allo stanziamento dei 45 miliardi possono essere erogati dall'anno di approvazione della legge stessa, cioè il 1974.

7. LE SMAGLIATURE DELLA LEGGE

Nelle maglie del provvedimento ci sono alcuni strappi per cui il finanziamento più o meno condizionante, più o meno lecito, può passare.

I finanziamenti da parte di stranieri dovrebbero essere vietati con lo stesso rigore e con le stesse sanzioni previsti per i finanziamenti da parte di enti pubblici o di società a partecipazione statale.

L'esenzione della denuncia dei finanziamenti inferiori al milione, può consentire di arrivare a cifre ragguardevoli dividendo un grosso contributo in molti piccoli versamenti.

Vi sono inoltre i finanziamenti che possono venire da associazioni che non sono società e che quindi non hanno bisogno di scrivere nei loro bilanci l'erogazione del contributo: per esempio dalle associazioni sindacali.

L'art. 8 afferma che il Presidente della Camera, assistito da un ufficio di revisori, esercita il controllo. Ma il controllo è in massima parte estrinseco e formale, poiché il Presidente della Camera può solo controllare la rispondenza del bilancio del partito allo schema di bilancio che è previsto dalla legge e non può chiedere alcuna documentazione a dimostrazione della veridicità di quanto attestato. Il Parlamento, quindi, non ha nessun diritto di ispezione sui bilanci dei partiti.

D'altronde il controllo dell'opinione pubblica è insufficiente sia perché i partiti hanno un ruolo determinante nella sua formazione, sia perché l'eventuale dissenso può essere agevolmente compromesso dall'apparato dei partiti. (53)

Dopo l'approvazione della legge i liberali proposero, in data 17 settembre 1974, una richiesta di referendum popolare per deliberare l'abrogazione totale della legge 2 maggio 1974, n. 195, »contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici . (54)

Su questo referendum non furono, però, raccolte le firme necessarie per l'indizione.