Gianfranco Dell'Alba, Olivier Dupuis y Jean Luc Robert
Partido Radical
Liga Internacional Antiprohibicionista
c/o Parlemento Europeo
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A. ANTE-PROPUESTA
La guerra contra la droga está irreversiblemente perdida. Gran número de personalidades oficiales así como un sector cada vez más amplio de la opinión pública reconocen el fracaso del régimen prohibicionista.
El balance es muy negativo. La cantidad de droga decomisada por los servicios de policía y de aduanas no logra superar entre un 5 y un 10% del volumen total en circulación. Volumen que, entre otras cosas, está en constante aumento. El precio de la heroína se multiplica por 1700 entre producción y venta al por menor. Por el momento, el precio de un gramo de droga vale diez veces más que un gramo de oro.
No cabe la menor duda. La prohibición ha hecho del tráfico de drogas el comercio más rentable del planeta y constituye la razón de mayor peso de la expansión del fenómeno. Jamás, en tiempos de paz, un régimen legal ha sufrido una burla tal ni ha determinado un desastre semejante.
Probablemente, cabría multiplicar por diez la eficacia de una política de represión - ya considerablemente reforzada a lo largo de los últimos veinte años - para darle al tráfico el golpe si no de gracia por lo menos sí determinante.
Dicha constatación se ubica, por lapidario que pueda parecer, en una reflexión considerablemente agudizada y desarrollada al cabo de treinta años, paralelamente a la evolución del fenómeno y a la degradación de la situación.
Las libertades individuales como salvaguardia de la democracia
A principios de los años 60, el consumo de drogas, que se limitaba a algunos grupos bastante restringidos, no representaba un problema social en Europa. No más que en Estados Unidos, en donde su difusión, a pesar de estar algo más difundida, era todavía muy marginal. Por aquel entonces, concretamente en 1961, con motivo de la adopción de la Convención Unica de las Naciones Unidas en materia de estupefacientes (que de ahora en adelante llamaremos Convención Unica), las tesis prohibicionistas registran un éxito decisivo debido al cual la Onu no cesará de reforzar su presión y su control para llegar, con la adopción de la Convención de Viena de 1988 sobre el tráfico ilícito (que de ahora en adelante denominaremos Convención de 1988), a sancionar a nivel mundial el concepto de "guerra contra la droga", última fase del prohibicionismo.
A medida que se produce la expansión del mercado de la droga y, sobre todo, con el auge del consumo de heroína, distintas consideraciones de carácter básicamente criminológico, socio-sanitario y económico e institucional revelan los motivos del fracaso de dicho régimen. Dichas razones tienden a demostrar que el prohibicionismo se basa no sólo en principios sumamente criticables sino que, más aún, lejos de permitir confiar en el logro de los objetivos establecidos, es la causa de toda una serie de efectos inducidos más numerosos y a menudo mucho más graves que el problema que se afronta.
Repasemos pues someramente las críticas fundamentales al régimen prohibicionista y sus consecuencias antes de proponer un modelo alternativo basado en la legalización.
Consecuencias del prohibicionismo
A nivel económico, con un volumen de facturación calculado, según la ONU, en 500 mil millones de dólares, la criminalidad organizada a nivel mundial que maneja el tráfico ilícito de drogas practica la infiltración, la corrupción, e incluso la desestabilización de las más altas esferas del poder económico, financiero, político y mediático de los países tanto productores como consumidores. Un poder semejante permite a los distintos carteles, triadas, mafias y compañía incidir sobre las decisiones políticas para mantener o reforzar el régimen actual. Los enormes beneficios del tráfico de drogas permiten asimismo inversiones masivas en el circuito económico-financiero, hasta tal punto de que capas enteras de la economía legal están, hoy por hoy, en manos de la criminalidad organizada.
A nivel sanitario y social, la prohibición y la represión, que relegan a los consumidores de drogas a la marginalidad, excluyen los servicios médicos o sociales. Una situación semejante no deja de incitar los comportamientos de riesgo y, por lo tanto, la difusión de enfermedades infecciosas entre los toxicómanos y de los toxicómanos hacia la población no toxicómana.
La ilegalidad es igualmente responsable de la ínfima calidad de las sustancias en circulación, que - recordémoslo - no son objeto de control alguno, con las consecuencias que son del dominio público, sobre todo en lo que a sobredosis se refiere.
A nivel judicial y penal, cabe destacar de entre las consecuencias más graves, la inversion de la carga de la prueba , el aumento de la duración de la prisión preventiva, los registros domiciliarios sin mandamiento, la sobrecarga del sistema judicial, las escuchas telefónicas, las entregas "controladas", la prolongación de la detención preventiva, el hacinamiento de las prisiones, etc... Además, el prohibicionismo ha favorecido el desarrollo de cierta delincuencia urbana hasta tal punto que más de dos tercios de los delitos cometidos en las grandes aglomeraciones están relacionadas con la droga, o más exactamente, con las leyes sobre la droga. Todos los ciudadanos, especialmente los más débiles, se convierten en víctimas en potencia de dicha micro-criminalidad.
A nivel de recursos humanos, se registra un desarrollo de una burocracia anti-droga con medios cada vez más importantes asi como el desarrollo, a menudo al margen de todo control, de un mercado - y por lo tanto de intereses - de la "desintoxicación".
La crítica fundamental de las consecuencias económicas del prohibicionismo merecería mayores profundizaciones pues, conceptualmente, desde que el prohibicionismo ha demostrado ser vector del aumento de tráfico y del consumo de drogas prohibidas, no se puede seguir pretendiendo que se trata de un efecto perverso o de una consecuencia colateral a la que cabría acostumbrarse como a un mal necesario para evitar un mal mayor si cabe. Por el contrario, una vez establecida la responsabilidad del sistema prohibicionista sobre el aumento de la difusión de la droga, se desmorona la construcción al completo, al sufrir un duro golpe en sus mismísimos cimientos.
Nadie discute que el régimen de las drogas, como toda prohibición, es responsable de un nivel particularmente elevado del precio de las drogas en el "mercado". Es la consecuencia de lo que se ha dado en llamar el "crime tariff" o la "criminalization tax", una especie de prima de riesgo que el traficante cobra. Los márgenes de beneficio de semejante magnitud representan tal atractivo que se hallarán siempre personas dispuestas a afrentar los riesgos que sea menester con tal de garantizar la difusión de sustancias prohibidas. Por el contrario, aunque pueda parecer paradójico, a nivel de consumidores, el hecho de alcanzar precios inaccesibles, lejos de ser un obstáculo, constituye la fuerza motriz que impulsa el desarrollo del mercado. En efecto, la acción conjugada de la "criminalization tax" y del "multilevel-marketing" demuestra ser en la economía de la droga de una eficacia temible pues de ella nace un sistema en el que los toxicómanos se ven obligados, para financiar su consumo, a transformarse ellos mismo
s en revendedores y por lo tanto reclutar a una clientela progresivamente más copiosa para productos cada vez más adulterados. Por no hablar del recurso "ineludible" al robo y la prostitución.
No es la menor de las paradojas del prohibicionismo el convertir un producto muy abundante en un bien artificialmente escaso cuyo precio prohibitivo es precisamente el motivo por el que crece la clientela. De hecho, la economía de la droga se presenta como un sistema super-satisfactorio que combina los efectos positivos del monopolio y de la competencia, rechazando las obligaciones y los defectos respectivos, para maximizar los beneficios y aumentar incesantemente la demanda. Estas son las principales consecuencias que abogan por la superación del modelo impuesto por las Convenciones internacionales de las Naciones Unidas.
La opción antiprohibicionista
Frente al régimen en vigor desde hace más de treinta años, se ha ido desarrollando progresivamente una reflexión que ha acuñado una doctrina antiprohibicionista en materia de drogas. Dicha doctrina se basa en el principio general del derecho por el que el Estado no puede prohibir y reprimir un comportamiento que no daña a terceras personas (delito sin víctima). El antiprohibicionismo ha desarrollado modelos que prevén un régimen legal para las drogas, que tienen por objeto al mismo tiempo contener, y deseablemente reducir la difusión de las drogas y paliar los efectos perversos del régimen actual. Estas opciones sobre la hipótesis de la legalización, a distintos niveles, pueden ser clasificadas en tres categorías principales, que no son, además, excluyentes entre ellas: el modelo médico, el comercio pasivo y el modelo liberal.
El modelo médico es, sin lugar a dudas, el menos revolucionario. Es el que menos se aleja del régimen actual. Consiste en confiar exclusivamente a los médicos el derecho a prescribir las sustancias actualmente prohibidas.Evidentemente se han previsto límites drásticos, como por ejemplo, con respecto a la heroína, la distribución en farmacia de pequeñas cantidades no inyectables para el consumo, llegado el caso, in situ. Los detractores de este modelo sostienen que pretende sustituir la penalización de un comportamiento a través de su medicalización. Sin embargo, tiene el mérito de ser tranquilizador para la opinión pública.
El modelo de comercio pasivo preconiza la creación, en cada país, de un monopolio de Estado que se encargue de la producción, la transformación, la importación y la comercialización de las sustancias actualmente prohibidas. Tiene por objeto garantizar la disponibilidad para los consumidores prohibiendo sin embargo toda forma de promoción de mercado.
El modelo liberal confía a las leyes de mercado, y en particular a las de oferta y demanda el establecer la disponibilidad, el precio y la variedad de las sustancias ofrecidas.
De hecho, el modelo más equilibrado parece ser una forma de compromiso entre los distintos enfoques integrando una dimensión evolutiva. En efecto, si las opiniones de los antiprohibicionistas coinciden ampliamente en reconocer que la transición del sistema actual a un régimen de legalización debe registrar una ruptura, a fín de dar un golpe decisivo al mercado negro, las drogas deben al mismo tiempo pasar por un estadio de domesticación. Por ello no hay que excluir en absoluto que una substancia pueda, en un primer tiempo, ser vendida en farmacias con prescripción médica y ser objeto, algunos años después, de una reglamentación más blanda.Sin embargo se puede afirmar, con respecto al cannabis y sus derivados, que existe ya un amplio consenso para preconizar reglamentaciones similares a las existentes para el tabaco y el alcohol, a saber una venta libre acompañada de ciertas restricciones como la prohibición absoluta de publicidad y venta a menores.
En cuanto a las drogas duras, como la heroína y la cocaína, podrían ser vendidas en farmacia con prescripción médica. En dicha hipótesis, los médicos deberían sin lugar a dudas estar autorizados para prescribir programas de mantenimiento mientras que las estructuras médico-sanitarias deberían poder garantizar el seguimiento de toxicómanos y consumidores. Los precios de las substancias deberían situarse en la zona de equilibrio entre ambas exigencias: la disuasión del consumo y la no inducción de un mercado paralelo.
Todo el proceso, desde la fabricación hasta la venta al por menor (y no sólo exclusivamente esta última etapa), debería estar reglamentado de manera que responda no sólo al criterio de la reducción de los daños sanitarios y sociales de los toxicómanos sino a la de los daños civiles y de los atentados a la democracia y a sus instituciones.
Paralelamente a esta evolución teórica del antiprohibicionismo que, partiendo de la crítica fundamental de los principios del prohibicionismo y de sus consecuencias, ha desembocado en la elaboración de modelos alternativos que abogan por la aportación de soluciones más factibles para la sociedad y más eficaces para los consumidores, se ha desarrollado un movimiento inductivo y pragmático que tiende hacia la reducción de los daños relacionados con la droga (drug related harm reduction). A nivel conceptual, se trata de no seguir considerando la droga como un mal absoluto que hay que erradicar a toda costa, sino un fenómeno que, tanto si gusta como si no, forma parte de la realidad y que conviene controlar para que sea lo más aceptable posible. En otras palabras, se trata de sustituir el objetivo de la abstinencia por el de la reducción de daños.
Dicho movimiento para la reducción de daños ha cobrado dimensiones tales que en estos momentos - y especialmente tras la toma de conciencia por parte de la clase política del estallido de la epidemia del Sida - dicha política desborda su marco inicial de algunas grandes ciudades europeas que lo concibieron y empieza a convertirse en la línea de conducta de distintos gobiernos europeos.
Dicho cambio reviste un carácter totalmente revolucionario pues equivale a reconocer el fracaso de la estrategia represiva y el abandono de uno de los dogmas fundamentales de la prohibición que consiste en la idea de que no existen términos medios en el objetivo de la deshabituación.
Pero no pequemos de optimismo. En primer lugar porque la política de "harm reduction" se halla lógicamente confinada en los límites establecidos por las Convenciones ONU de 1961, 1971 y 1988. Sin embargo, puede aportar soluciones tangibles para la situación sanitaria y social de los toxicómanos, al igual que para la reducción de la micro-delincuencia. Mientras tanto, no afecta para nada a la organización clandestina del mercado ni tampoco a la mayor parte de las consecuencias que semejante organización comporta. Además, puede ser fuente de confusión en una opinión pública que puede llegar a asociar el aumento del consumo y de la criminalidad que se produce con la actitud tolerante de las autoridades frente a los toxicómanos. Por último, esta política corre el riesgo de servir de cortina de humo a aquellos gobiernos que, enfrentándose a la necesidad de demostrar una cierta eficacia y un elevado nivel de compromiso, no quieren ni tan siquiera poner en entredicho el régimen prohibicionista actual.
La política del "harm reduction", al igual que la campaña para la despenalización del cannabis y sus derivados, cobra todo su sentido sólo en caso de que se inscriba en el marco de una estrategia más global de la legalización controlada de todas las drogas. Una necesidad que ha asistido, a lo largo de los últimos tiempos, desarrollos importantes y a menudo inesperados. De esta manera, el Llamamiento a Bill Clinton para que detenga la guerra contra la droga, promovido por personalidades del calibre de Milton Friedman y Joseph Mc Namara, el Manifiesto de García Márquez promovido por la revista semanal española "Cambio 16", el nacimiento en Francia del Movimiento para la Legalización Controlada (MLC), las declaraciones cada día más numerosas de mujeres y hombres expertos en materia, como por ejemplo las de Raymond Kendall, Secretario general de la Interpol, quién recientemente se ha pronunciado a favor de la descriminalización de todas las drogas, sin olvidar la retahíla de editoriales de periódicos de renombre
como "The Independent" o "The Economist", y conferencias internacionales como las que se celebraron en Baltimore y en Washington en noviembre de 1993.
Pero, paralelamente a dicho incremento de la toma de conciencia, cada vez está más claro que son las Convenciones de la Onu el obstáculo más difícil para poner en práctica legislaciones antiprohibicionistas. De hecho, los Estados son hoy en día antiprohibicionistas porque se ciñen a las disposiciones de las Convenciones de la Onu en materia de estupefacientes y, en particular, a la Convención Unica. Las Naciones Unidas son prohibicionistas... porque aplican las Convenciones que sus Estados miembros quieren....
Una situación paradójica, cuando no viciosa, de la que tanto las Naciones Unidas como los Estados signatarios no podrán salir sin superar las actuales Convenciones. El siguiente análisis pretende hallar los primeros elementos de respuesta para llevar a cabo dicha tarea.
Para ello, presentaremos, en primer lugar, el resumen de un informe(1) elaborado por la Liga Internacional Antiprohibicionista, sobre las posibilidades de modificar o abrogar, a través de la aplicación de los medios jurídicos adecuados, las Convenciones de 1961 y 1988. En una segunda parte, esbozamos, a partir de dichas reflexiones, hipótesis de iniciativas parlamentarias y políticas.
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(1) Informe sobre las posibilidades de modificación o de denuncia de las Convenciones de las Naciones Unidas en materia de Estupefacientes desde un punto de vista antiprohibicionista, Los Cuadernos de la L.I.A., 1994 (Les Cahiers de la L.I.A., 1994),
B. EXAMEN DE POSIBILIDADES DE MODIFICACION Y/O DENUNCIA DE LAS CONVENCIONES DE LA ONU
Introducción.
1. Las políticas en materia de drogas están regidas a nivel internacional por tres Convenciones de las Naciones Unidas: la Convención Unica sobre estupefacientes de 1961, la Convención sobre las sicotrópicas de 1971 y la Convención de Viena contra el tráfico ilícito de estupefacientes de 1988.
La Convención Unica sobre Estupefacientes de 1961 es un tratado internacional cuyo objeto es prevenir y combatir el flujo de la toxicomanía mediante medidas coordenadas y universales. Ha hecho caducar todas las Convenciones anteriores sobre esta materia.
Dicha Convención establece el principio, tanto en su Preámbulo como en el texto del Tratado (art. 4) de que "la posesión, la utilización, el comercio, la distribución, la importación, la exportación, la fabricación y la producción de estupefacientes se limitan única y exclusivamente a los fines médicos y científicos". En otras palabras, dicho texto internacional fundamenta la prohibición y la represión de las drogas ilícitas a nivel mundial.
2. Para llegar a ese resultado, las Partes contratantes de la Convención, que se declaran en el Preámbulo "preocupadas por la salud pública y moral de la humanidad", establecen principios directivos cuya puesta en práctica se confía a los órganos internacionales de control.
Para limitarse a lo esencial, el texto prevé dos formas complementarias de intervención y de control: la primera, de tipo preventivo, concierne al mercado lícito, científico y médico; la segunda, de tipo represivo, concierne al tráfico ilícito, al consumo abusivo y a la toxicomanía. La prevención tiene por objeto básicamente evitar la malversación de los circuitos médicos o científicos hacia el tráfico ilícito. La represión consiste en instituir una cooperación penal internacional de manera que se castigue y disuada a los traficantes.
El control del mercado lícito descansa sobre un conjunto de medidas preventivas nacionales e internacionales aplicables a las sustancias clasificadas como estupefacientes (art. 2 y 3.). Dichas medidas comprometen a los Estados a proporcionar a los órganos de control, la Comisión de estupefacientes del Consejo Económico y Social y al Organo internacional de control de estupefacientes (arts. 5 a 18), evaluaciones de las necesidades nacionales en materia de estupefacientes (art. 19), estadísticas de producción (art. 20), e informes regulares destinados a informarles sobre la situación de sus países. Dichos instrumentos permiten definir una política de fabricación (art.29), de importación (art. 21), de exportación (art. 31) y de distribución (art. 30) limitadas a las necesidades médico-científicas. Dicha política se pone en práctica a nivel nacional por empresas controladas por el Estado para los estupefacientes manufacturados al igual que para el comercio al por menor (art. 29). Disposiciones correspondientes a
l cultivo de adormidera de opio, de la hoja de coca y de la cannabis (arts. 23 a 28) completan el dispositivo para las materias primas agrícolas.
El control del tráfico ilícito, según la Convención, debería pasar en primer lugar por el control de los cultivos. Las producciones ilícitas de adormidera, de hojas de coca y de cannabis son en efecto la fuente principal del tráfico. A falta de poder intervenir en la fuente, el derecho internacional confía en poder desalentar con medidas represivas que tienen por objeto la disuasión de los traficantes. Tres disposiciones están previstas para ello en la Convención Unica: una recomendación a los Estados para que sometan las infracciones graves en materia de tráfico a un castigo "adecuado" (art. 36), una medida relativa a la confiscación de sustancias embargadas (art. 37) y medidas de asistencia y de cooperación penal internacional en materia de extradición (art. 35). Dicha cooperación ha sido conducida hasta un punto extremado en la Convención de Viena de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sicotrópicas. En efecto, se refuerza la severidad de las disposiciones anteriores con respecto tanto a la
extradición (art. 6) como a la ayuda mutua judicial internacional (art. 7), los procedimientos represivos (art. 8), y las disposiciones relativas a los cultivos ilícitos (art. 14), penalizando internacionalmente nuevas conductas (blanqueo, incitación, connivencia...) e instituyendo un proceso particular de detección de traficantes: entregas vigiladas (art. 11).
Ha llegado el momento de reconocer el fracaso histórico de la Convención Unica. No sólo no ha logrado frenar el aumento de la toxicomanía en el mundo - la comparación de las cifras oficiales de consumo y de producción entre los años sesenta y noventa es desoladora - pero es más, suscita una serie de efectos perversos, tal y como mencionábamos anteriormente, y es, hoy por hoy, fuente de honda preocupación para la sociedad.
La cuestión que aquí se plantea es la de comprender de qué manera atacar, desde un enfoque antiprohibicionista, a la Convención Unica. Antes de examinar las técnicas de modificación brindadas por la Convención misma y de proponer hipótesis de modificaciones profundas, conviene establecer algunos principios de base para ubicar mejor el enfoque escogido.
I. LOS PRINCIPIOS DE BASE
A) El principio del ahorro de medios
3. El primer principio es el del ahorro de medios que consiste en modificar lo menos posible el texto de los artículos de la Convención Unica. Dicho principio se justifica a la vez por razones de forma y razones de fondo.
En lo que a la forma se refiere, conviene en primer lugar destacar que la Convención Unica está redactada en una lengua y a través de una técnica claramente anglo-sajonas, por lo que los resultados no son siempre ejemplos de concisión y de claridad. Ello se intensifica hasta tal punto que, por ejemplo, la noción de "estupefaciente", considerada como la base del control internacional, no se define bajo ningún concepto sino que se remite a una lista de más de cien sustancias clasificadas... como «"estupefacientes"!. Por consiguiente conviene limitarse a un mínimo de modificaciones necesarias e indispensables para encauzarla por derroteros antiprohibicionistas.
En el fondo, esta modestia se impone puesto que las fuentes jurídicas de control internacional no se limitan a la Convención Unica de 1961. No es la única que ha sido modificada por un Protocolo de 1972, sino que además ha sido completada y enmendada por dos textos internacionales de primera importancia: la Convención de 1971 sobre sustancias sicotrópicas, y sobre todo la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias sicotrópicas firmado, en Viena, en 1988.
La primera, que se parece como una gota de agua a la Convención Unica, instituye un control internacional mucho menos riguroso para las llamadas sustancias sicotrópicas, generalmente producidas por la industria farmacéutica. La similitud de la redacción de ambos textos permite trasladar, mutatis mutandis, las modificaciones propuestas por la Convención Unica sobre estupefacientes a la Convención de Viena sobre las sustancias sicotrópicas. En el presente estudio, se notará solamente que toda modificación de la primera es susceptible de repercutir en la segunda, considerando la superposición de ambos textos, sobre todo en materia de clasificación. Lo que constituye mayor motivo para utilizar el principio del ahorro de medios.
Por el contrario, el principio del ahorro de medios no podría aplicarse a la Convención de Viena de 1988, de vocación esencialmente represiva. Adoptada en nombre de la "guerra contra la droga", esta Convención se presenta - en una lógica antiprohibicionista - completamente "irrecuperable", (salvo una parte de su Preámbulo). La única solución consiste en reclamar su abolición sin más. Conviene, por otra parte, destacar que un cierto número de países no se han adherido a la misma debido precisamente a su excesivo rigor.
Sin embargo, entró en vigor a finales de 1990 y, en diciembre de 1993, 92 países la habían ratificado. Para hacerla caducar sería necesario que los Estados adheridos utilizasen el proceso de denuncia (artículo 30). Dicha Convención es con toda razón "un texto digno de ser demolido" por todos los antiprohibicionistas, de la misma manera que, en su día y de forma distinta, la Convención de Ginebra de 1925 sobre el opio preparado era la "bestia negra" de los Estados Unidos, deseosos por aquel entonces de imponer su lógica prohibicionista.
B) El principio del regreso a las fuentes
4. Esta apelación histórica invita a establecer un segundo principio del presente estudio: el del regreso a las fuentes de control internacional. En efecto, cabe recordar que el control instaurado por la Convención Unica está lejos de haber existido siempre, puesto que las sustancias estupefacientes más consumidas (opio, coca y cannabis) son conocidas y utilizadas desde hace siglos. Incuso desde que se inició el control internacional, con la Convención de La Haya de 1912, las medidas impuestas por el derecho internacional distan mucho de ser totalmente prohibicionistas.
De esta manera, por ejemplo, la Convención de Ginebra del 11 de febrero de 1925 relativa a la supresión del comercio y el consumo de opio preparado era menos prohibitivo de lo que su título indicaba. En efecto, permitía sistemas de producción y de distribución controlada por monopolios de Estados que proporcionaban atractivos recursos fiscales a ciertos países signatarios. De esta manera, Inglaterra y Francia produjeron y distribuyeron opio en sus colonias indias e indochinas hasta los años cincuenta. En lo que a Francia se refiere, este país ha explotado igualmente en tierras marroquíes y tunecinas monopolios de "kif" y de "takouri" nombres tradicionalmente dados a la mezcla de tabaco y hachís. En el caso del opio, la coexistencia de control internacional con un sistema de distribución nacional fue posible gracias a que las primeras Convenciones internacionales no formularon de forma clara el principio de limitación a utilizaciones médicas o científicas. De esta manera, el artículo 9 de la Convención de La
Haya de 1912 preveía que las Partes limitasen el empleo de estupefacientes a utilizaciones médicas y "legítimas"; y el sentido de dicho adjetivo deja lugar a amplias interpretaciones.
Fue a partir de los años treinta cuando, bajo la presión de Estados Unidos, la Convención de Ginebra de 1931 estableció, por vez primera de forma clara, el principio de limitación de los estupefacientes sólo a necesidades médicas o científicas (art. 4). Hemos visto que a partir de este principio despega el sistema prohibicionista y represivo (supra n 1). A pesar de prohibir todo consumo de sustancias estupefacientes que no fuese con fines médicos, el tratado de 1931 modificaba de forma histórica el alcance del control internacional.
Contrariamente, si nos remitimos a las fuentes de control internacional, para poner fin a dicho límite y hallar de nuevo el estado anterior del derecho en el que el control era compatible con los sistemas de distribución de estupefacientes, basta añadir la palabra "u otros" al texto que limita el uso a los "fines médicos o científicos". Añadir los términos "u otros" cambia todo. La limitación se aplica en efecto al "uso médico, científico u otros" lo cual permite uso recreativo, toxicomanías inclusive. Ello no impide luchar contra la toxicomanía de acuerdo con los objetivos perseguidos por la Convención Unica, atenuando el principio de regreso a las fuentes con la idea de la necesidad de un control internacional de estupefacientes.
C) El principio de la adaptación
5. Un último principio del presente estudio consiste precisamente en adaptar la Convención Unica al enfoque antiprohibicionista. Pues, por paradójico que pueda parecer, las lógicas prohibicionistas y antiprohibicionistas, a priori, antinómicas, pueden demostrar ser complementarias.Hablando claro podría ser oportuno proponer una reorientación o una adaptación del control internacional conservando prohibiciones parciales, en vez de proponer una total revolución asimilando el régimen de las drogas ilícitas al del tabaco y el alcohol.
Mantener ciertas prohibiciones parciales se justificaría en efecto en ciertas circunstancias, sobre todo cuando el consumo es particularmente peligroso para los demás. Por ejemplo, el caso de la fenciclidina o P.D.P paradójicamente denominada "polvo de ángel" que conduce a acciones de locura furiosa (agresión, auto-mutilación...) y a muertes en serie (ref. Sharon Tate). Mal se ve el interés de hacer pasar dicha sustancia de un régimen de prohibición a un régimen de legalización controlada, sobre todo teniendo en cuenta que los efectos perversos de la prohibición-represión no tienen efectos significativos con respecto a ella.
Existen, en efecto, prohibiciones logradas, al ser parciales. De esta manera, por ejemplo, la prohibición de la absenta en Francia, llevada a cabo por una ley de 1915 que ha sido suficientemente juiciosa como para no prohibir más que una categoría de alcohol, la más peligrosa para la salud, dejando a disposición de los consumidores alcoholes en sustitución, como los aperitivos anisados, es considerada un logro sanitario y social. Podríamos citar otros ejemplos como la prohibición del éter en Irlanda o de las anfetaminas en Japón.
II. TECNICAS DE MODIFICACION DE LA CONVENCION UNICA
6. Las técnicas de modificación de la Convención Unica están previstas por disposiciones de la convención misma que permiten remitirse a cuatro procedimientos de interés desigual: las reservas (artículos 49 y 50 1), la denuncia (artículo 46 2), la modificación de las listas (artículo 3 3) y la enmienda (artículo 47 4).
-1. La técnica de reservas de los artículos 49 y 50.
7. La posibilidad para un Estado de emitir reservas sobre ciertas disposiciones de la Convención Unica es interesante pues permite desde un principio descartar la aplicación de dichas disposiciones de forma uniforme para el conjunto de las Partes. Sin embargo está limitada por partida doble por los textos. Por un lado, no es en principio utilizable más que en ciertas disposiciones enumeradas en los artículos 49 y 50, por otra parte no es posible más que en los momentos de la firma, de la ratificación o de la adhesión.
La limitación de las disposiciones afectadas por las distintas reservas varía según se trate de reservas transitorias o de reservas definitivas. Para las primeras, abordadas en el artículo 49, la Convención prevé:
"Al firmar, ratificar o adherirse a la Convención, toda Parte podrá reservarse el derecho de autorizar temporalmente en cualquiera de sus territorios:
a) El uso del opio con fines para- médicos;
b) El uso del opio para fumar;
c) La masticación de la hoja de coca;
d) El uso del cannabis, de la resina de cannabis, de extractos y tinturas de cannabis con fines no médicos; y
e) la producción, la fabricación y el comercio de los estupefacientes mencionados en los apartados a a d para los fines en ellos especificados."
En efecto, algunos Estados han aprovechado la posibilidad de autorizar consumos tradicionales, como India y Pakistán para el opio para fumar y Bolivia y Perú para la hoja de coca. Ello es una excepción destacable del principio que limita el uso de estupefacientes con fines médicos o científicos en que se inspira la Convención Unica, así como todo un reconocimiento a la tradición del cultivo y consumo de ciertas plantas a lo largo de siglos por parte de las poblaciones locales, sobre todo las rurales.
Por desgracia, esta reserva transitoria se halla sometida a estrictas condiciones tanto en lo que se refiere a la duración de la reserva como al régimen en el que se inscribe. El artículo 49 de la Convención prosigue de la siguiente manera:
"2. Las reservas formuladas en virtud del inciso 1 estarán sometidas a las siguientes limitaciones:
a) Las mencionadas actividades en el inciso 1 se autorizarán sólo en la medida en que sean tradicionales en los territorios respecto de los cuales se formule reserva y estuvieran autorizadas en ellos el 1o. de enero de 1961.
b) No se permitirá ninguna exportación de los estupefacientes mencionados en el párrafo 1, para los fines que en él se indican, con destino a un Estado que no sea Parte o a un territorio al que no se apliquen las disposiciones de la presente Convención según lo dispuesto en el artículo 42.
c) Sólo se permitirá que fumen opio las personas inscritas a esos efectos por las autoridades competentes el 1o. de enero de 1964.
d) El uso de opio para fines para- médicos deberá ser abolido en un plazo de 15 años a partir de la entrada en vigor de la presente Convención conforme a los dispuesto en el inciso 1 del artículo 41.
e) La masticación de la hoja de coca deberá ser abolida en un plazo de veinticinco años a contar desde la entrada en vigor de la presente Convención, como se prevé en el parráfo 1 del artículo 41.
f) El uso del cannabis para fines que no sean médicos y científicos deberá cesar lo antes posible, pero en todo caso dentro de un plazo de 25 años a partir de la entrada en vigor de la presente Convención conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 41.
g) La producción, la fabricación y el comercio de los estupefacientes de que trata el inciso 1, para cualquiera de los usos en él mencionados, se reducirán y suprimirán finalmente, a medida que se reduzcan y supriman dichos usos.
En efecto, se desprende que el uso de opio para fumar, progresivamente reducido, hubiese tenido que desaparecer a partir de 13 diciembre de 1979. En cuanto a las prácticas de masticación de hoja de coca y de consumo de cannabis y de su resina, hubiesen tenido que finalizar como muy tarde el 12 de diciembre de 1989.
Las fechas fatídicas ya han vencido, pero la Junta internacional de estupefacientes ha admitido que no "era posible abolir la masticación de la hoja de coca en 1989". Se considera, en efecto, que existe todavía cerca de ocho millones de "coqueros" por lo que la dificultad de sustituir el valor nutritivo de la hoja de coca en los países andinos es considerable. La Organización de las Naciones Unidas ha tenido asimismo que reconocer que el problema se complica por el hecho de que las poblaciones locales mastican la hoja de coca para prevenir los efectos del cansancio y del hambre.
10. Recordamos asimismo que existen otras posibilidades, para las Partes contratantes, de efectuar reservas definitivas a partir del artículo 50. Sin embargo, éstas no se pueden aplicar siempre, sólo se pueden aplicar a los artículos específicos de la Convención que conducen respectivamente al régimen de las previsiones y estadísticas, y a las medidas correctivas a adoptar para garantizar la aplicación de la Convención de cara a un Estado reacio por una parte y por otra a la resolución de las diferencias entre las Partes ante el Tribunal Internacional de Justicia.
En conclusión, cabe reconocer que la utilización de la técnica de reservas no sería de gran ayuda para adaptar la Convención a un contexto antiprohibicionista. La razón esencial además atañe a la cuestión del procedimiento. Pues dichas reservas deben de ser expresadas en el momento en que una Parte firma, ratifica o se adhiere a la Convención Unica. Ese momento ya pasó hace muchos años para los setenta y tres Estados signatarios de la Convención y los otros cincuenta que se sumaron después, por lo que el plazo de las reservas se da por finalizado.
-2. La técnica de la denuncia del artículo 46.
9. La denuncia de la Convención Unica es un procedimiento abierto a las partes contratantes cuyo régimen está definido por el artículo 46 que especifica:
"1. Una vez transcurridos dos años, a contar de la fecha de entrada en vigor de la presente convención (artículo 41 1), toda Parte, en su propio nombre o en el de cualquiera de los territorios cuya representación internacional ejerza y que haya retirado el consentimiento dado según lo dispuesto en el artículo 42, podra denunciar la presente Convención mediante un instrumento escrito depositado en poder del Secretario general.
Si el Secretario General recibe la denuncia antes del 1o. de julio de cualquier año o en dicho día, ésta surtirá efecto a partir del 1o. de enero del año siguiente; y si la recibe después del 1o. de julio, la denuncia surtirá efecto como si hubiera sido recibida antes del 1o. de julio del año siguiente o en ese día.
2. la presente Convención cesará de estar en vigor si, a consecuencia de las denuncias formuladas según el inciso 1, dejan de cumplirse las condiciones estipuladas en el inciso 1 del artículo 41 para su entrada en vigor."
La denuncia de la Convención Unica puede, así pues, ser efectuada por una de las Partes contratantes en todo momento a partir del 13 de diciembre de 1966. (De producirse, dicha denuncia constituiría en sí misma un acontecimiento histórico, en la medida en la que el número de signatarios de la Convención única no ha cesado de crecer desde su entrada en vigor: las setenta y tres partes signatarias de la Convención son hoy día más de ciento veinte).
El artículo 46 que se remite al artículo 41 de la misma Convención, artículo que define las condiciones de la entrada en vigor, establece en cuarenta Estados signatarios el mínimo de Partes contratantes para que pueda entrar en aplicación. Para que la Convención expire, sería necesario que más de ochenta Estados Partes de la Convención notificasen las denuncias al Secretario General de las Naciones Unidas. Cabe decir que esta hipótesis es por el momento meramente académica. Por el contrario, lo que sí es posible es que un Estado denuncie la Convención, o bien un grupo de Estados. En este caso, cabe subrayar que el procedimiento de la denuncia del artículo 46 es sumamente sencillo. Basta con que la Parte contratante deposite ante el Secretario general de las Naciones Unidas un escrito en el que se denuncie la Convención. La única restricción al poder que tiene el Estado de llevar a cabo dicha denuncia es que se exige un periodo mínimo de espera de seis meses antes de la fecha de recepción por parte del Secret
ario general y el día en que dicha denuncia pasa a ser efectiva (art. 46 2). La razón de ser de dicha regla proviene de que las Partes deben proporcionar previsiones y estadísticas a la Junta por cada año de calendario, y es necesario darles tiempo a los juntas internacionales para grabar y controlar dichos datos.
Como conclusión, el proceso de denuncia está muy al alcance de los los Estados, aunque el interés de la misma es relativo, puesto que lo que cuenta es crear una alternativa al sistema actualmente en vigor. A falta de dicha alternativa, una campaña que tuviese por objeto únicamente denunciar la Convención correría el riesgo de ser contraproducente. En lo que se refiere al caso específico de la Convención de 1988, que es - tal y como hemos visto - imposible de enmendar, se puede utilizar totalmente esta técnica.
-3. La técnica de la modificación de listas del artículo 3.
10. La técnica de la modificación de listas del artículo 3 de la Convención Unica es interesante porque permite a la vez incidir en la lista de sustancias clasificadas y en el régimen en el que están incluídas. Asimismo, se puede utilizar en todo momento, por iniciativa de cualquier Parte contratante, y tiene la ventaja de que toca uno de los puntos más discutibles del control internacional: la clasificación de estupefacientes en las listas de la Convención Unica.
Recordemos que la Convención incluye más de cien sustancias clasificadas en cuatro listas compuestas de la siguiente manera:
- Lista I: Incluye los opiáceos naturales (opio) y semi-sintéticos (morfina, heroína), los derivados de la coca (cocaína) y de la cannabis (hachís) así como gran número de sustancias sintéticas (petidina, metadona...);
- Lista II: Incluye las sustancias utilizadas con fines médicos y que exigen un control menos estricto debido a que existe menor riesgo de abuso. Se encuentra un opiáceo natural (codeína) y sustancias sintéticas (propiramo y dextropropoxifeno).
- Lista III: es la lista de las exoneraciones. Excluye una serie de preparaciones farmacéuticas elaboradas a partir de sustancias que no generan ni abusos ni causan efectos nefastos. Ese es el caso de ciertos polvos y licores con ligeras dosis a base de opio.
- Lista IV: Incluye ciertas drogas de la Lista I que se considera que tienen propiedades particularmente peligrosas y un valor terapéutico muy limitado. En ella se encuentran los opiáceos semi-sintéticos (heroína y desomorfina) o sintéticas (cetobemidona y etorfina) así como la cannabis y la resina de cannabis.
Dichas listas demuestran que el criterio principal de clasificación de una sustancia es el de la utilización médica. En virtud del principio por el que los usos lícitos son sólo los que tienen fines médicos o científicos (art. 4), las plantas o sustancias que no cumplen dichos requisitos son consideradas especialmente peligrosas. Ese es el caso de la cannabis y de la resina clasificadas en e grupo IV con la heroína por la sencilla razón de que no poseen utilidad terapéutica. Un motivo muy discutible, pues está demostrado que las aplicaciones médicas de cannabis pueden ser muchas en un sistema de legislación controlada. Además, cada día son más los autores que denuncian el carácter arbitrario de una clasificación semejante.
11. Uno de los puntos fundamentalmente discutibles de dicha clasificación está relacionado con la diferencia de trato entre estupefacientes y sustancias sicotrópicas. Históricamente proviene de un rechazo (total, ya desde los debates preparatorios de la Convención única), de clasificar los barbitúricos entre las sustancias internacionalmente controladas.
Este rechazo es en parte una de las causas de la Convención de las sustancias sicotrópicas adoptada en Viena en 1971, que de hecho fue reclamada por aquel entonces por los países en vías de desarrollo que no comprendían la diferencia entre las sustancias sicotrópicas naturales (opio, coca y cannabis) y las sustancias sicotrópicas sintéticas de la industria farmacéutica (anfetaminas, barbitúricos, alucinógenos....). De esta manera, por ejemplo, a pesar de que los barbitúricos, las anfetaminas y los alucinógenos sintéticos (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sean sustancias claramente más fuertes y creen mayor toxicomanía que la cannabis o la hoja de coca, hasta ese momento no estaban sometidas a ningún tipo de control internacional. La injusticia de la situación ha conducido, así pues, a la ONU a poner bajo control las sustancias sicotrópicas.
Estas se hallan actualmente clasificadas por la Convención de Viena (art.1) en cuatro listas:
- Lista I: Incluye las drogas peligrosas que crean serios riesgos para la salud pública y de valor terapéutico dudoso o inexistente. Se encuentran los alucinógenos sintéticos (LSD, 25, DMT) y el tetrahidrocannabinol (THC).
- Lista II: Incluye estimulantes de tipo anfetamínico con utilidad terapéutica limitada así como ciertos analgésicos como la fenciclidina, que no tiene ningún valor terapéutico para el ser humano.
- Lista III: Incluye los productos barbitúricos de acción rápida y media que son objeto de abuso serio, a pesar de que sean útiles a nivel terapéutico.
- Lista IV: Incluye los hipnóticos, tranquilizantes (benzodiazepinas) y analgésicos que en general crean una dependencia considerable, pero cuya utilización terapéutica está muy difundida.
Dicha clasificación se basa en el criterio de la utilización terapéutica, pero en realidad se basa más o menos en la pertenencia de la sustancia a uno de los cuatro grupos farmacológicos siguientes: alucinógenos (Lista I), anfetaminas (Lista II), barbitúricos (Lista III), tranquilizantes (Lista IV).
Sorprende constatar que las clasificaciones comparadas de estupefacientes y sustancias sicotrópicas no coinciden en absoluto con la peligrosidad sanitaria y social de los productos en tela de juicio. Hay sustancias que no suscitan más que una tenue dependencia y que están clasificadas entre los estupefacientes mientras que hay sustancias que generan fuerte toxicomanía que por el contrario se hallan entre las sicotrópicas. De esta manera, resulta chocante constatar que en derecho internacional, el LSD, la mescalina, la silocibina y otras sustancias alucinógenas sintéticas DMT, STP.... no son estupefacientes, sino sicotrópicas. Es más, mientras que la planta de cannabis está clasificada entre los estupefacientes más peligrosos, su principio activo, el tetrahidrocannabiol es tratado con más severidad que la sustancia pura al 100%.
Dicha incoherencia y otras más conducen a intentar ordenar dichas listas, utilizando, para un cierto número de sustancias estupefacientes, el procedimiento de modificación de listas. Ello permite transferirlas de una lista a otra, hasta hacer que "salgan" de las listas, tanto con una nueva clasificación entre las sicotrópicas, como suprimiéndolas sencillamente sin más de la lista de las sustancias internacionalmente controladas.
12. La posibilidad para una Parte contratante de solicitar, en el marco de la Convención Unica, la modificación de las listas y el cambio de una sustancia de una a otra, hasta la supresión sin más de dicha sustancia de una de las listas de la Convención, está previsto por el artículo 3 que define las condiciones de modificación de la esfera de aplicación de control internacional. Dicho texto especifica:
"1. Siempre que una de las Partes o la Organización Mundial de la Salud posea datos que, a su parecer, puedan exigir una modificación de cualquiera de las Listas, lo notificará al Secretario General, a quien facilitará los datos en que base la notificación.
2. El Secretario General comunicará la notificación y los datos que considere pertinentes a las Partes, a la Comisión y, cuando la notificación proceda de alguna de las Partes, a la Organización mundial de la Salud.
3. Cuando una notificación se refiera a una sustancia que no esté ya incluida en las Listas I o II.
i) Las Partes examinarán, teniendo en cuenta la información de que se disponga, la posibilidad de aplicar provisionalmente a la sustancia de que se trate todas las medidas de fiscalización que rigen para los estupefacientes de la Lista I;
ii) Antes de tomar una decisión de conformidad con el apartado iii) de este párrafo, la Comisión podrá decidir que las partes apliquen provisionalmente a dicha sustancia todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes de la Lista I. Las Partes aplicarán tales medidas a la referida sustancia con carácter provisional.
iii) Si la Organización Mundial de la salud comprueba que dicha sustancia se presta a uso indebido o puede producir efectos nocivos parecidos a los de los estupefacientes de las Listas I o II, o que puede ser transformada en un producto que se preste a un uso indebido similar o que pueda producir efectos nocivos semejantes, comunicará su dictamen a la Comisión, la cual podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, decidir que se incluya dicha sustancia en la Lista I o en la Lista II.
4. Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que un preparado, dadas las sustancias que contiene, no se presta a uso indebido y no puede producir efectos nocivos (inciso 3), y que su contenido de estupefaciente no se puede recuperar con facilidad, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, incluir este preparado en la Lista III.
5. Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que un estupefaciente de la Lista I es particularmente susceptible de uso indebido y de producir efectos nocivos (inciso 3) y que tal susceptibilidad no está compensada por ventajas terapéuticas apreciables que no posean otras sustancias sino los estupefacientes de la Lista IV, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, incluir este estupefaciente en la Lista IV.
6. Cuando una notificación se refiera a un estupefaciente de las Listas I o II o a un preparado de la Lista III, la Comisión, sin perjuicio de las medidas previstas en el inciso 5, podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, modificar cualquiera de las Listas:
a) transfiriendo un estupefaciente de la Lista I a la Lista II o de la Lista II a la Lista I; o
b) Retirando un estupefaciente o preparado, según el caso, de una de las Listas. "
La posibilidad de transferir una sustancia de una lista a otra, o la eliminación sin más de dicha sustancia del conjunto de las listas no da lugar a dudas. De hecho, dicha posibilidad fue utilizada anteriormente por Estados Unidos para el dextropropoxufeno. Este derivado de la metadona, clasificado sustancia de referencia de la Lista II por la Convención Unica, fue eliminado de la lista al año siguiente de su inclusión para terminar siendo reintroducido en la Lista II en 1981. Dicho ejemplo de modificación de lista no es muy edificante, pues parece estar inspirado por consideraciones económicas en detrimento de consideraciones sanitarias.
Es sin embargo posible aplicar la técnica de la modificación de listas al cannabis y su resina, por ejemplo, a los que se podría en un primer momento borrar de la Lista IV de estupefacientes más peligrosos en donde está claro que no deben estar, y hasta de la Lista I en la que su clasificación es muy discutible; se podrían transferir a la Lista IV de la Convención de Viena junto a las sustancias hipnóticas y a los tranquilizantes menores.
La Convención de Viena prevé en efecto dicha posibilidad en su artículo 2, pero según el Comentario oficial: "el cannabis, la resina o la hoja de coca podrían ser borrados por la Comisión de listas de la Convención Unica, y por lo tanto, ser retiradas del control instituido por este Convención en consideración de los estupefacientes salvo en lo que se refiere a las medidas de control enunciadas en el artículo 26 y en el artículo 28 párrafo 1". Tras este lenguaje sibilino cabe leer que la eliminación de la lista de la Convención Unica del cannabis, y su posible nueva clasificación en la Convención de Viena no cambia nada en lo que a disposiciones y prohibiciones sobre su cultivo se refiere (art. 26 y 28 de la Convención Unica).
Lo mismo se aplica a la cuestión del régimen de la hoja de coca y del opio. La Comisión no podría abolir la prohibición de cultivar dichas plantas a través de una simple modificación de listas. Ello se podría obtener única y exclusivamente con la enmienda del tratado. Dicha restricción particular de las plantas cultivadas controladas internacionalmente disminuye un poco el interés de la técnica de modificación de listas para las drogas naturales cultivadas, en especial en los países en vías de desarrollo, pero no lo suprime.
13. La técnica de modificación de listas es posible sin restricción alguna para las sustancias estupefacientes. Por ejemplo, se puede utilizar para transferir una parte de los estupefacientes menos tóxicos hacia las listas de sustancias sicotrópicas, sin modificación alguna de la Convención Unica. Para ello no hay más que seguir el procedimiento impuesto por el artículo 3.
Hemos visto que se puede llevar a cabo por iniciativa de una de las Partes o de la Organización mundial de la salud (OMS) que tiene que dirigir al Secretario General una notificación acompañada de indicaciones que justifiquen por qué solicitan que sea cambiada de lista. El Secretario general comunica dicha notificación a las Partes y a la Comisión. Si la notificación ha sido depositada por una de las Partes, él la presenta a la O.M.S.
Dicha Organización internacional desempeña un papel clave en materia de modificación de listas pues es el experto técnico de la ONU en materia de sanidad pública. Según el artículo 3 6, tiene que emitir una recomendación con respecto a la Lista que convendría modificar acompañada de los motivos que justifican dicha modificación. En la práctica, la O.M.S. tiene gran margen de movimiento para elaborar la recomendación que considere más oportuna.
Sin embargo, su recomendación no vincula al conjunto de las Partes contratantes ni a los órganos internacionales previstos por la Convención. No es más que una etapa en el procedimiento de clasificación o de modificación de la clasificación. El poder de actuación corresponde en realidad a la Comisión de estupefacientes del Consejo económico y social, la única habilitada por el artículo 3 para modificar las listas.
Además, si se supone que la Comisión, tras haber oído a la Organización mundial de la salud, acepta, a propuesta de una de las Partes contratantes, modificar la clasificación de una de las sustancias anteriormente enumeradas, dicha modificación se aplica sólo en caso de que nada lo interrumpa. El artículo 3 de la Convención Unica prevé en efecto un cierto número de posibilidades de que se produzcan determinados bloqueos en el procedimiento:
"7. Toda decisión que tome la Comisión al aplicar este artículo, será comunicada por el Secretario General a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, a los Estados no miembros que sean Parte en la convención, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta. Dicha decisión entrará en vigor respecto a cada una de las Partes en la fecha en que reciba tal comunicación, y las Partes adoptarán entonces las medidas requeridas por esta Convención.
8. a) Las decisiones de la Comisión que modifiquen cualesquiera de las Listas estarán sujetas a revisión por el Consejo, previa solicitud de cualesquiera de las Partes presentada dentro de un plazo de noventa días contados a partir de la fecha de recibo de la notificación de la decisión. La solicitud de revisión será presentada al Secretario General junto con toda la información pertinente en que se base dicha solicitud de revisión.
b) El Secretario General transmitirá copias de la solicitud de revisión y de la información pertinente a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a todas las Partes las invitará a que formulen sus observaciones dentro de un plazo de noventa días. Todas las observaciones que se reciban serán sometidas al Consejo para que éste las examine.
c) El Consejo podrá confirmar, modificar o revocar la decisión de la Comisión y la decisión del Consejo será definitiva. La notificación de la decisión del Consejo será transmitida a los Estados Miembros de las Naciones Unidas, a los Estados no miembros Partes en la Convención, a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta.
d) Mientras se transmite la revisión, seguirá vigente la decisión original de la Comisión.
9. Las decisiones de la Comisión adoptadas de conformidad con este artículo no estarán sujetas al procedimiento de revisión previsto en el artículo 7. "
De esta disposición se desprende que si un sólo Estado presenta la solicitud, corresponde al Consejo económico y social mismo confirmar o no la decisión de la Comisión. Cabe recordar que el Consejo está compuesto por cincuenta y cuatro representantes de los Estados signatarios de la Convención, y que dictamina por mayoría simple con respecto a las solicitudes que se le presentan.
14. Como conclusión, cabe preguntarse si la técnica de modificación de listas presenta un interés real en una lógica antiprohibicionista. Desde luego, permite en teoría reblandecer el rigor del control, incluso su supresión sin más, en beneficio de un sistema de legalización controlada. Asimismo permite una transferencia masiva de todos o de parte de los estupefacientes hacia las sustancias sicotrópicas para con las que el régimen es netamente menos estricto.
Sin embargo, sin la modificación previa de la Convención está prácticamente prohibida con respecto a los estupefacientes naturales (opio, coca, cannabis) y permanece subordinada para el conjunto de los otros estupefacientes a decisiones de juntas de control (Comisión, Consejo) adoptadas por la mayoría de los Estados signatarios. En resumidas cuentas, es casi tan difícil cambiar de una lista a otra una sustancia como enmendar la Convención Unica, lo cual resta interés a la modificación de listas en comparación con la modificación de la Convención a través de enmiendas.
-4. El procedimiento de modificación del artículo 47.
15. El artículo 47 de la Convención Unica prevé la posibilidad para las Partes contratantes de solicitar modificaciones a la Convención a través de la enmienda. El texto está redactado de la siguiente manera:
"1. Cualquier parte podrá proponer una modificación de esta Convención. El texto de cualquier modificación así propuesta y los motivos de la misma serán comunicados al Secretario General quien, a su vez, los comunicará a las Partes y al Consejo. El Consejo podrá decidir:
a) Que se convoque a una conferencia en conformidad con el inciso 4 del Artículo 62 de la Carta de las Naciones Unidas para considerar la modificación propuesta; o
b) Que se pregunte a las Partes si aceptan la modificación propuesta y se les pida que presenten al Consejo comentarios acerca de la misma.
2. Cuando una propuesta de modificación transmitida con arreglo a lo dispuesto en el apartado b del inciso 1 de este artículo no haya sido rechazada por ninguna de las Partes dentro de los 18 meses después de haber sido transmitida, entrará automáticamente en vigor. No obstante, si cualquiera de las Partes rechaza una propuesta de modificación, el Consejo podrá decidir, teniendo en cuenta las observaciones recibidas de las Partes, si ha de convocarse a una conferencia para considerar tal modificación."
El procedimiento de modificación de la Convención Unica exige así pues el control del Consejo Económico y Social de la ONU por una Parte contratante. El Consejo desempeña un papel central en el proceso. Dispone de un poder casi discrecional con respecto a la solicitud de modificación que ha sido presentada. El texto aclara, en efecto, "que podrá decidir" tanto convocar una Conferencia destinada a revisar la Convención Unica, como someter a modificación a aprobación directa de las Partes contrayentes. Por último, podrá igualmente, en virtud de los poderes de la Carta de las Naciones Unidas, tomar en consideración la enmienda depositada, conforme al artículo 30, y adoptar una decisión distinta a la prevista por el artículo en cuestión, y en particular rechazar el pronunciarse sobre el proyecto de modificación.
Conviene destacar que el método de la revisión por aceptación individual de las Partes signatarias hace que sea muy aleatorio el proceso de enmienda. En efecto, a partir del momento en el que el Secretario general ha enviado a los distintos Estados signatarios la propuesta de enmienda, éstos tienen un período de dieciocho meses para dar o no su aprobación. Así pues, es suficiente que a lo largo de dicho período, un sólo Estado se oponga a la modificación propuesta para que la posibilidad del artículo 47 1.b sea frenada. Por ello, la mejor solución consiste en convocar una conferencia de las Partes contratantes.
16. Con respecto a estas consideraciones, llegamos a la conclusión de que es necesario utilizar la técnica de la modificación, la enmienda, para poner en marcha el proceso previsto por el artículo 47.
III. CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES DE LA CONVENCION UNICA
17. En virtud del principio de ahorro de medios (supra nº3), el contenido de las modificaciones propuestas se reduce al mínimo, para cambiar la orientación de la Convención Unica sin atacarla frontalmente. Tampoco es cuestión, sin embargo, de mantener la lógica de la "guerra contra la droga" que inspira los textos internacionales sobre estupefacientes y, en particular, los Preámbulos de las Convenciones de las Naciones Unidas.
Por ello se propone de entrada adoptar enmiendas importantes al Preámbulo de la Convención Unica de manera que se definan las nuevas orientaciones de control internacional (A) antes de sugerir modificaciones o anexos a los artículos de la Convención (B).
A. Enmiendas al Preámbulo
18. Al igual que en gran número de tratados multilaterales, los textos internacionales relativos a los estupefacientes están precedidos por un Preámbulo en forma de declaración de intenciones. De la misma manera en la Convención Unica como en las Convenciones de Viena de 1971 y de 1988, las Partes contratantes adoptan un texto estableciendo los objetivos de la Convención que es indispensable recordar antes de proponer una nueva redacción.
El PREáMBULO de la Convención Unica está redactado de la siguiente manera:
"Las Partes,
Preocupadas por la salud física y moral de la humanidad,
Reconociendo que el uso médicode los estupefacientes continuará siendo indispensable para mitigar el dolor y que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de estupefacientes con tal fin,
Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad.
Conscientes de su obligación de prevenir y combatir ese mal,
Considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción concertada y universal,
Estimando que esa acción universal exige una cooperación internacional orientada por principios idénticos y objetivos comunes,
Reconociendo que las Naciones Unidas tienen competencia en materia de fiscalización de estupefacientes y deseando que los órganos internacionales competentes pertenezcan a esa Organización,
Deseando concertar una Convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos,
Por la presente acuerdan lo siguiente:"
Tras la aparente neutralidad de lenguaje, este texto establece tres orientaciones capitales. En primer lugar establece el principio de que el uso de estupefacientes debe estar reservado a fines médicos y científicos, posteriormente establece como objetivo la lucha contra el azote de la toxicomanía, y por último afirma la necesidad de ejercer un control internacional confiado a las Naciones Unidas.
De esos tres principios, sólo el primero se opone realmente a un enfoque antiprohibicionista. Anteriormente demostramos la evolución histórica y jurídica de textos internacionales, que han planteado progresivamente el principio de la limitación para fines médicos o científicos de los estupefacientes como punto de partida de la prohibición de los mismos (supra nº4). La apertura a otro tipo de utilizaciones, especialmente recreativas, debe ser afirmada en el nuevo Preámbulo enérgicamente para delinear el regreso a las fuentes de control internacional. No es antónimo del objetivo de luchar contra la toxicomanía. En efecto, si se define la toxicomanía como un estado provocado por el estado de las sustancias en tela de juicio, y no por su uso simplemente, el texto actual es perfectamente compatible con un sistema de legalización controlada. Este se propone como objetivo combatir los abusos que puedan perjudicar a la sociedad o a terceras personas a través de contrapesos sanitarios y sociales de los que el primero
de todos es el control internacional.
No obstante, el control internacional debe ser aligerado y no debe conducir necesariamente a una uniformidad de políticas de las Partes contratantes. Cada Estado debe poder, teniendo en cuenta su contexto, su historia y sus tradiciones, adaptar su política de lucha contra la toxicomanía instituyendo medidas de control específicas, no necesariamente uniformes. Está claro, por ejemplo, que no se lucha de la misma manera contra el alcoholismo en Francia que en Arabia Saudí.
Por lo tanto convendrá que el Preámbulo reserve a los estados la posibilidad de tener en cuenta su contexto cultural y social.
19. El Preámbulo de la Convención Unica no es suficiente para expresar las orientaciones actuales del control internacional. En efecto, si el Preámbulo de la Convención sobre las sustancias sicotrópicas se parece casi palabra por palabra al de la Convención Unica, lo mismo pasa con el Preámbulo de la Convención de Viena de 1988. El objetivo de dicha convención es reforzar la lucha contra el tráfico ilegal, tal y como se afirma enérgicamente en su PREáMBULO, redactado de la siguiente manera:
"Las Partes en la presente Convención,
Profundamente preocupadas por la magnitud y la tendencia creciente de la producción, la demanda y el tráfico ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, que presentan una grave amenaza para la salud y el bienestar de los seres humanos y menoscaban las bases económicas, culturales y políticas de la sociedad,
Profundamente preocupadas asimismo por la sostenida y creciente penetración del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas en los diversos grupos sociales y, particularmente, por la utilización de niños en muchas partes del mundo como mercado de consumo y como instrumentos para la producción, la distribución y el comercio ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, lo que entraña un peligro de gravedad incalculable,
Reconociendo los vínculos que existen entre el tráfico ilícito y otras actividades delictivas organizadas relacionadas con él, que socavan las economías lícitas y amenazan la estabilidad, la seguridad y la soberanía de los Estados,
Reconociendo también que el tráfico ilícito es una actividad delictiva internacional cuya supresión exige urgente atención y la más alta prioridad,
Conscientes de que el tráfico ilícito genera considerables rendimientos financieros y grandes fortunas que permiten a las organizaciones delictivas transnacionales invadir, contaminar y corromper las estructuras de la administración pública, las actividades comerciales y financieras lícitas y la sociedad a todos sus niveles,
Decididas a privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito del producto de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para tal actividad,
Deseosas de eliminar las causas profundas del problema del uso indebido de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, en especial la demanda ilícita de dichas drogas y sustancias y las enormes ganancias derivadas del tráfico ilícito,..."
El texto de esta primera parte del Preámbulo proclama la peligrosidad del tráfico ilícito de estupefacientes y establece como objetivo suprimirlo. Más adelante veremos que la segunda parte afirma la necesidad de reforzar la cooperación jurídica internacional para obtener dicho objetivo. Pero los redactores del Preámbulo, llevados por su lógica prohibicionista, no se han dado cuenta de la contradicción implícita entre ambas partes: dicho con otras palabras, entre los fines y los medios.
En efecto, si el fin es la supresión del tráfico ilícito, los medios considerados, a saber: la prohibición y la represión del uso de estupefacientes, conducen por el contrario a reforzar el tráfico ilegal. Ya ha sido demostrado en suficientes ocasiones como para tener que repetirlo. Lo que es peor, los redactores del Preámbulo no se han dado cuenta de que al denunciar los peligros del tráfico, denuncian precisamente los efectos perversos de la prohibición.
De esta manera, reconocen que el tráfico ilícito es la "fuente de rendimientos financieros y grandes fortunas ... de las organizaciones criminales", que les permite "corromper las estructuras del Estado y las actividades comerciales y financieras lícitas", que dicho tráfico tiene vínculos con "otras actividades criminales organizadas y conectadas que socavan las bases de la economía lícita", y que tiene "efectos devastadores que atraviesan... distintas capas de la sociedad, y sobre todo por el hecho de que los niños son explotados en calidad de consumidores y utilizados para los fines de la producción, de la distribución y del comercio ilícito de estupefacientes y de sustancias sicotrópicas". Pero precisamente la fortuna de la criminalidad organizada, el blanqueo del dinero de la droga, la corrupción de la policía, la financiación del terrorismo y el aumento de la delincuencia, sobre todo entre los jóvenes, constituyen los principales efectos perversos estigmatizados por los adversarios de la prohibición y d
e la represión.
Así, por ejemplo, precisamente porque la represión de los traficantes es sumamente severa éstos utilizan a los niños porque su responsabilidad jurídica es menor. Por lo tanto, si la primera parte del Preámbulo de la Convención de 1988 no contradice en absoluto la doctrina antiprohibicionista, la segunda parte por el contrario, que tiene por objeto ampliar el ámbito de la prohibición y reforzar las sanciones, va totalmente contra corriente de la filosofía que predicamos. Está redactada de la siguiente manera:
"Considerando que son necesarias medidas de control con respecto a determinadas sustancias, como los precursores, productos químicos y disolventes, que se utilizan en la fabricación de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, y que, por la facilidad con que se consiguen, han provocado un aumento de la fabricación clandestina de esas drogas y sustancias,
Decididas a mejorar la cooperación internacional para la supresión del tráfico ilícito por mar,
Reconociendo que la erradicación del tráfico ilícito es responsabilidad colectiva de todos los Estado y que, a ese fin, es necesaria una acción coordinada en el marco de la cooperación internacional,
Reconociendo también la competencia de las Naciones Unidas en materia de fiscalización de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y deseando que los órganos internacionales relacionados con esa fiscalización actúen dentro del marco de las naciones Unidas,
Reafirmando los principios rectores de los tratados vigentes sobre fiscalización de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y el sistema de fiscalización que establecen,
Reconociendo la necesidad de fortalecer y complementar las medidas previstas en la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes, en esa Convención enmendada por el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes y en el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971, con el fin de enfrentarse a la magnitud y difusión del tráfico ilícito y sus graves consecuencias,
Reconociendo también la importancia de robustecer e intensificar medios jurídicos eficaces de cooperación internacional en asuntos penales para suprimir las actividades delictivas internacionales de tráfico ilícito,
Deseosas de concertar una convención internacional que sea un instrumento completo, eficaz y operativo, específicamente dirigido contra el tráfico ilícito, en la que se tomen en cuenta los diversos aspectos del problema en su conjunto, en particular los que no estén previstos en los tratados vigentes en la esfera de los estupefacientes y sustancias sicotrópicas,
Convienen lo siguiente: "
Esta parte del Preámbulo pretende reducir el alcance del tráfico y atenuar las consecuencias, reforzando e incrementando los medios jurídicos de la cooperación penal internacional. La extensión del campo de la prohibición llega a englobar a los precursores, es decir a los productos químicos que pueden servir para la fabricación de productos estupefacientes. De esta manera se hallan afectados por la lógica prohibicionista productos tan corrientes como la acetona o el anhídrido acético («!).
Además, los redactores del Preámbulo afirman su fe en la cooperación internacional y en el refuerzo de la represión, mientras que ha sido demostrado que el aumento de la represión no sirve más que para favorecer a los traficantes más peligrosos y a fomentar el tráfico. Por ello, propondremos, por el contrario, reducir dicha represión, adaptarla a la peligrosidad de los productos en tela de juicio, y reservarla a los comportamientos antisociales que puedan dañar a la sociedad o a terceras personas.
Por el contrario, convendrá afirmar en el nuevo Preámbulo el derecho fundamental de todo individuo de absorber la sustancia sicoactiva que escoja para procurarse ciertas sensaciones. Este derecho figura en el marco ideal del artículo 4 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 por el que "la libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a los demás". Asimismo, este derecho está reconocido desde hace mucho tiempo en nuestras sociedades con respecto al tabaco, el alcohol y los tranquilizantes. Su extensión a ciertas sustancias estupefacientes y sicotrópicas es así pues normal. A condición de que se respete el límite establecido por los artículos 4 y 5 de la Declaración, a saber: no dañar a terceras personas ni a la sociedad. Un límite que el futuro Preámbulo deberá establecer como uno de los ejes centrales de la organización del futuro control internacional.
20. En definitiva, se propone redactar el futuro Preámbulo de la Convención Unica de la siguiente manera:
"Las Partes,
Preocupadas por la salud física y mental de la humanidad,
Preocupadas por el problema de salud pública y el problema social que acarrean el abuso de ciertas sustancias estupefacientes,
Reconociendo que el uso médico de dichas sustancias con finalidades médicas o científicas es indispensable para mitigar el dolor y para curar ciertas enfermedades y que no debe ser objeto de restricción alguna injustificada
Reconociendo que su utilización con finalidades recreativas u otras forma parte de la libertad de todo individuo y de los derechos del hombre a condición de que no perjudique a terceras personas o a la sociedad,
Determinados a prevenir y combatir el abuso de dichas sustancias y el tráfico ilícito al que da lugar,
Profundamente preocupados por la magnitud y el aumento de la producción, la demanda y el tráfico ilegal de estupefacientes que causan efectos nefastos en los cimientos económicos, culturales y jurídicos de la sociedad,
Profundamente preocupados asimismo por los efectos devastadores en aumento del tráfico ilícito de estupefacientes en distintas capas de la sociedad y en especial entre los jóvenes explotados por los traficantes,
Reconociendo los vínculos entre el tráfico ilícito y otras actividades criminales organizadas relacionadas que menoscaban las bases de la economía legítima y son una amenaza para la estabilidad, la seguridad y la soberanía de los Estados,
Conscientes de que el tráfico ilícito es la fuente de ganancias financieras considerables que permiten a las organizaciones criminales transnacionales penetrar y corromper las estructuras del Estado, las actividades comerciales y financieras lícitas y la sociedad a todos los niveles,
Considerando que para que sean eficaces las medidas adoptadas contra el abuso de estupefacientes deben estar coordinadas y ser universales,
Reconociendo la competencia de la Organización de las Naciones Unidas en materia de control de las sustancias estupefacientes y deseando que los órganos internacionales interesados ejerzan sus actividades en el marco de esta organización,
Deseando concertar una Convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos u otros, garantizando la protección frente a los abusos contra la sociedad y contra terceras personas,
Deseando concertar una Convención internacional global y operacional que tenga por objeto luchar de forma eficaz contra el tráfico ilícito a través de sistemas de legalización controlada en las que se tenga en cuenta la peligrosidad sanitaria y social de las sustancias reglamentadas y de los distintos aspectos culturales, económicos y jurídicos del problema,
Por la presente acuerdan lo siguiente:"
Vemos que dicha redacción parafrasea, adaptándolas, distintas consideraciones de los Preámbulos de las tres Convenciones internacionales.
En lo que se refiere a la Convención Unica, los términos del primer considerando con respecto a la "salud física o moral de la humanidad" han sido sustituidos por los de "salud física o mental de la humanidad". Dicha sustitución se hace necesaria por el carácter mucho más claro del concepto de "salud moral", mientras que la salud mental podría estar directamente amenazada por el abuso de sustancias sicoactivas. Ello no significa que la doctrina antiprohibicionista no se interese por la moral. Simplemente sustituye la moral de la abstinencia por la moral de la moderación. Combate el abuso, no el uso.
En lo que se refiere a la Convención de Viena de 1988, ciertos considerandos de la segunda parte del Preámbulo han sido pura y simplemente reproducidos. Debe quedar claro, en efecto, que la orientación de la futura Convención Unica debe conservar como objetivo la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sus efectos perversos.
Pretende simplemente estar mucho mejor armada que la legislación actual para lograrlo, pues un sistema de legalización controlada, tal y como lo ha demostrado la historia de la prohibición del alcohol, elimina en gran medida el crimen organizado.
Como conclusión, la nueva redacción concilia a la vez el principio de la economía de medios inspirándose estrechamente en los textos anteriores, el del regreso a las fuentes precisando que hoy por hoy las sustancias estupefacientes pueden ser utilizadas con fines "recreativos u otros", y el principio de adaptación conservando la estructura global de la Convención con sus dos aspectos: uno preventivo de organización de circuitos lícitos de distribución controlada y otro represivo y de lucha contra el tráfico ilícito y el contrabando.
B. Las modificaciones de los artículos de la convención
21. Las modificaciones de la Convención, una vez establecidos los principios, son relativamente fáciles de redactar.
Artículo 1
DEFINICIONES
Este artículo da las definiciones de los principales términos básicos útiles para la comprensión de la Convención, tanto con respecto a los órganos de control ("Organo", "Comisión", "Consejo", "Asamblea general", "Secretario general") como a las sustancias controladas (planta de cannabis, resina de cannabis, arbusto de coca, hoja de coca, opio medicinal, opio, adormidera de opio y paja de adormidera). Proporciona asimismo definiciones de operaciones relacionadas con dichas sustancias ("producción", "importación", "exportación", "existencias especiales", "cultivo" y "consumo") así como el término "territorio".
Ningún comentario en particular con respecto a dichas definiciones que no son muy discutibles. Sin embargo, cabe detenerse en la noción de "estupefacientes" pues la definición propuesta por la Convención Unica no es de ninguna manera satisfactoria. En efecto, según el artículo 1.1.j "el término estupefaciente designa toda sustancia de las Listas I y II tanto si es natural como sintética". Tal y como hemos visto, la Convención no define el criterio de pertenencia a una Lista, lo cual quiere decir que la noción de estupefaciente «no está definida en ninguna parte!
Conviene ya dar (por fin) una definición a la noción de "estupefaciente".
Así pues, estupefaciente es una sustancia susceptible de generar la toxicomanía. Esta definición tradicional exige sin embargo definir previamente la noción de "toxicomanía". Dicha noción fue objeto en 1957 de una definición oficial por parte del Comité de expertos de la Organización mundial de la salud quién la definió de la siguiente manera:
"la toxicomanía o dependencia es un estado de intoxicación crónica o periódica generada por el consumo repetido de una droga natural o sintética. Sus características son principalmente:
1. Un invencible deseo o una necesidad de seguir consumiendo la droga y procurársela por todos los medios;
2. Una tendencia a aumentar las dosis;
3. Una dependencia física y generalmente psíquica con respecto a los efectos de la droga;
4. Efectos dañinos para el individuo y la sociedad.
Esta definición tiene el mérito de ser relativamente clara, a pesar de que comporta una ambigüedad. Se refiere en efecto a la idea de dependencia física de igual manera que a la dependencia psíquica. Cada uno de dichos estados de dependencia es muy distinto. El primero se trata de una simple costumbre que deja al sujeto libre de interrumpirla sin mal alguno, el segundo se caracteriza por la aparición de problemas físicos intensos en el momento en el que se suspende la administración de la droga. Con buena lógica jurídica, el control internacional no tendría que aplicarse más que a la toxicomanía en el sentido estricto, es decir a la dependencia sólo física. Ello excluiría no solamente las drogas blandas (cannabis, hachís, coca, khat...), sino también sustancias muy potentes, a pesar de que no causan un elevado grado de toxicomanía (LSD, PHO, MDA...). Se trata de una reflexión cuya profundización no corresponde a este estudio pero que podría permitir abrir una brecha para obtener el "modificación de listas" d
e ciertas sustancias clasificadas hoy en día dentro de la categoría de estupefacientes.
En definitiva, se propone mantener el artículo 1 tal cual salvo el párrafo 1 1.j, que debería ser redactado de la siguiente manera:
"j. El término "estupefaciente" designa toda sustancia susceptible de conducir a la toxicomanía, tanto natural como sintética; el término "toxicomanía" designa el estado definido en 1957 por el Comité de expertos de la Organización mundial de la salud".
Artículo 2
SUSTANCIAS SUJETAS A FISCALIZACION
22. Este artículo define los distintos regímenes aplicables a las sustancias clasificadas. Cabe recordar que dichos regímenes pretenden establecer medidas de control preventivo del comercio internacional (importación, exportación), de la producción (cultivo, fabricación) y del comercio nacional (distribución, posesión) de sustancias clasificadas como estupefacientes. Básicamente, se trata de un régimen preventivo que impone a las Partes contratantes proporcionar un determinado número de informaciones a los órganos de fiscalización, (evaluaciones, estadísticas), establecer monopolios de Estado para controlar el cultivo y la fabricación (estos últimos pueden efectuarse asimismo bajo licencia), someter a autorización las exportaciones e importaciones gracias a un sistema de certificados y de operadores acordados, de vigilar los circuitos de distribución que se deben efectuar con licencia o por empresas estatales y exigir que los estupefacientes no se suministren más que con receta del médico, incluso con talona
rios específicos.
Sólo esta última restricción contradice realmente la lógica antiprohibicionista. Además, concuerda con el objetivo de la Convención Unica de limitar el comercio lícito de estupefacientes a los usos médicos o científicos. No es apropiada en el momento en el que el control del comercio internacional añade a la esfera de los fines médicos o científicos la esfera de "otros fines o fines recreativos". Considerando las nuevas orientaciones establecidas en el Preámbulo, las utilizaciones de carácter recreativo estarán sometidas a las disposiciones de la Convención Unica. Las formas de control que instituye, tanto si se trata de los monopolios de cultivo, de producción o de la vigilancia del comercio y de la distribución, son perfectamente concebibles en un sistema de legalización controlada.
Con todo nuestro respeto por los partidarios de recurrir a la industria privada en este campo y a las leyes de mercado, el presente estudio considera esta hipótesis, partiendo del principio que el Estado podría estar en buena posición para "administrar los vicios de sus ciudadanos".
De esta manera, se propone conservar sin modificación alguna el artículo 2.
Artículo 3.
23. El artículo 3 conduce a las MODIFICACIONES DE LA ESFERA DE LA FISCALIZACIóN.
Este texto fue objeto de comentarios cuando analizamos el procedimiento de modificación de listas (supra n 10 y s.). Así pues, no analizaremos de nuevo su aspecto procesal salvo para añadir la posibilidad de trasladar una sustancia de una Lista de estupefacientes a una Lista de sustancias sicotrópicas (supra n 12). De ahí una propuesta inmediata de modificación, añadiendo un párrafo redactado de la siguiente manera:
"Transfiriendo un estupefaciente de una lista de la Convención Unica a una lista de la Convención de 1971 sobre las sustancias sicotrópicas;"
Independientemente de esta modificación, susceptible de permitir remediar las incoherencias de las clasificaciones entre estupefacientes y sicotrópicas, conviene examinar si las Listas I, II, II y IV, tal y como las define el artículo 3 deben ser conservadas o definidas de nuevo. Para saberlo, cabe recordar los criterios de clasificación en cada lista y confrontarlos con la lógica de la legalización controlada.
Recordemos que el criterio de clasificación de la Lista I no está especificado por los términos de la Convención, que se refiere a las sustancias susceptibles de dar lugar a abusos y a efectos nocivos análogos a las sustancias clasificadas en las Listas I y II. Este criterio circular se completa con otro criterio utilizado por el Comité técnico de la Comisión, que consiste en incluir las sustancias que presentan las características siguientes:
a) Las sustancias que posean propiedades susceptibles de fomentar la toxicomanía más intensamente que las de la codeína y más o menos comparables a las de la morfina.
b) Las que son transformables en sustancias que posean propiedades susceptibles de generar o de fomentar la toxicomanía con una facilidad y en una proporción tal que presenten un riesgo de abuso comparable al que presentan la cannabis, la resina de cannabis o la cocaína.
d) Las que se transforman en sustancias que presentan un riesgo de abuso comparable al que presenta la cannabis, la resina de cannabis o la cocaína.
La inclusión en la Lista I depende así pues de criterios de comparación variables, a partir de tres sustancias de base morfina, cocaína y cannabis - tomadas como sustancias de referencia.
La influencia del derecho anglosajón, que prefiere las enumeraciones a los conceptos, salta a la vista. Desgraciadamente no brilla ni por su claridad ni por su coherencia. Tan pronto el riesgo de abuso debe ser "más o menos comparable" al presentado por dicha sustancia (morfina) como tan pronto "comparable" sin más (cannabis, cocaína). Tan pronto el razonamiento se aplica a la sustancia misma, como tan pronto al producto transformable. Por último, según el comentario autorizado de la ONU, "la analogía puede presentar grados distintos y la Convención Unica no especifica cuál es el grado exigido. Así pues, se deja a discreción de la O.M.S. la decisión que considere como una analogía...". Ello da amplio margen para proceder a la clasificación. Un sólo límite a su poder: la sustancia clasificable debe ser causar mayor toxicomanía que la codeína. En la Convención Unica, setenta y ocho sustancias fueron incluidas en la Lista I. Actualmente son casi un centenar.
Para la Lista II, el criterio de inclusión definido por el Comité técnico es el siguiente:
a) Las sustancias cuyas propiedades son susceptibles de generar o de fomentar la toxicomanía no están más señaladas que las de la codeína, sino como mínimo tan señaladas como el dextropropoxifeno.
b) Las que son transformables en una sustancia que posea propiedades susceptibles de generar o fomentar una toxicomanía con cierta facilidad y en una proporción tal que el riesgo de abuso no sobrepase el de la codeína.
Este criterio se basa en principios similares a los de la Lista I, siendo las sustancias de referencia dos: la codeína y el dextropropoxifeno. La codeína es un derivado del opio que sirve de frontera entre las dos listas. El dextropropoxifeno es un tranquilizante mayor que sirve de límite inferior a la noción de estupefacientes. Recordemos que Estados Unidos obtuvo que fuese excluído de la lista entre 1963 y 1980, de manera que la base legal de las listas en derecho internacional desapareció pura y simplemente de la lista II durante veinte años. El número de sustancias incluidas en la Lista II varió poco tras su origen puesto que eran siete en el momento de la votación de la Convención única y son nueve el día de hoy.
La Lista III reagrupa las preparaciones exentas de fiscalización internacional puesto que no pueden en principio "dar lugar a abusos o producir efectos nocivos". El comité técnico ha aclarado que se trataba de preparaciones que desempeñaban la condición por partida doble de estar destinadas a uso médico legítimo y de contener un estupefaciente con dosis difícilmente recuperables. Pero estas precisiones son insuficientes y el Comentario oficial de la Convención proporciona otras. Detalla especialmente los factores que la O.M.S. debe tomar en consideración par incluirla en la lista III; a saber:
a) el contenido de estupefaciente en la preparación;
b) la fuerza activa del estupefaciente;
c) la naturaleza de los ingredientes de la composición de la preparación y la medida en la que dichos ingredientes pueden contrarrestar las propiedades peligrosas del estupefaciente;
d) la posibilidad práctica de recuperar el estupefaciente por parte de los traficantes o de personas deseosas de abusar;
e) el valor terapéutico y la importancia del uso lícito de la preparación.
Independientemente de los factores puramente farmacológicos, la O.M.S. tiene que tener en cuenta factores prácticos como el precio y las técnicas de fabricación. Por lo tanto el número de preparaciones exentas es netamente menor que en los tratados anteriores: sólo una decena de sustancias son admitidas en la Lista III en lugar de unas cuarenta. Se trata de preparaciones a base de opio, de morfina y de cocaína y de un estupefaciente sintético: difenoxilato.
Por el contrario, las sustancias de la Lista IV son los estupefacientes considerados como los más peligrosos. La Convención única los define como "particularmente susceptibles de dar lugar a abusos y producir efectos nocivos, y que dicho peligro no se ve compensado por ventajas terapéuticas apreciables". El comité técnico por su parte hace incluir en dicha lista las sustancias que presenten las siguientes características:
a) Las que tengan propiedades que causen fuertes toxicomanías o que presenten un riesgo de abuso no compensado por ventajas terapéuticas que posea otra droga;
b) las que sería deseable retirar de la práctica médica general debido al riesgo que presentan para la salud pública.
La suma de ambas condiciones limita el número de sustancias incluidas en la Lista IV a algunas unidades. Eran cuatro cuando fue adoptada la Convención Unica: la heroina, el cannabis, la desomorfina y la cetomebidona. Y en el día de hoy son seis, tras la clasificación de la acetorfina y de la etorfina,
La lista de las sustancias de la Lista IV es sin embargo discutible pues sitúa al mismo nivel el cannabis, droga blanda, cuya peligrosidad es más que discutible, y la heroína, droga ultradura, inyectable, cuyos riesgos son incomparables. La clasificación del cannabis en la Tabla IV es así pues una incoherencia y una iniquidad mayor de la Convención Unica. El Comentario oficial admite que si las investigaciones realizadas sobre los efectos lo justifican, sería posible retirarlo de dicha lista para transferirlo a otra.
24. De cara a este desorden conceptual y reglamentario, el principio de adaptación manda conservar las cuatro listas pero definiendo sus límites de forma más específica y sobre todo más acorde con la lógica antiprohibicionista.
Por lo que se refiere a la Lista I, ya hemos tenido la ocasión de proponer un nuevo criterio de clasificación que sustituye la inexistencia o la incoherencia del viejo criterio. Asimismo, hemos visto que la O.M.S. dispone de un poder extremadamente amplio y casi a discreción para incluir la sustancia que sea en la Lista I.
A decir verdad, esta imprecisión de la noción de toxicomanía no molesta demasiado a la lógica antiprohibicionista. En efecto, cabe recordar que todas las sustancias de la Lista I son susceptibles de ser sometidas a una legalización controlada, con fines que vayan más allá de los médicos. Si la noción de "toxicomanía" se entiende de forma amplia, es la esfera de fiscalización internacional lo que se amplía y no la de la prohibición.
Por lo que se refiere a la Lista II, en primer lugar cabe preguntarse si es necesario mantenerla bajo un enfoque antiprohibicionista. En efecto, de qué sirve definir sustancias para las que se prevé una utilización médica, cuando ya no es el único criterio de sumisión a la fiscalización internacional? Es más, las diferencias de régimen entre las sustancias de la Lista I y las sustancias de la Lista II no conciernen más que al comercio al por menor y siguen siendo marginales con relación a los problemas planteados por la prohibición y la represión. El escaso número de sustancias incluidas en dicha lista muestra asimismo su reducido interés.
Sin embargo, no ha desaparecido en la medida en la que la idea de incluir todas las sustancias de la Lista I que tienen aplicaciones médicas en la Lista II y de someterlas a reglas de distribución particular no tiene nada de chocante ni crea problemas.
Este doble circuito, médico por una parte, recreativo por otra, no es tampoco incoherente desde el punto de vista farmacéutico, en la medida en la que la forma médica no se identifica necesariamente con el producto recreativo.
De esta manera, por ejemplo, cabe distinguir entre opio para fumar y opio médico. El criterio de clasificación en la Lista II, que cabe recordar no está definido por la Convención Unica, podría ser definido de la forma siguiente por el artículo 3.iii:
"iii) Si la Organización mundial de la salud constata que una sustancia de la Lista I es susceptible de utilización médica o científica, la Comisión, por recomendación de la O.M.S. podrá incluir dicha sustancia en esa lista".
Por lo que se refiere a las sustancias exentas de la Lista III, que en cierta manera completan la Lista II, dispensa de toda fiscalización a las preparaciones de bajo grado en sustancias estupefacientes y poco peligrosas para la salud, la nueva redacción de la Convención Unica puede ser perfectamente idéntica a la anterior. Se podría incluso aumentar el número de especialidades y los umbrales de concentración previstos por la Convención Unica que siguen siendo débiles con respecto a los tratados anteriores. De esta manera, por ejemplo, de 56 preparaciones exentas por la Convención de 1925 sobre el opio, la Convención Unica considera sólo a una en sus exoneraciones: una mezcla de opio y de ipecacuana (polvo de Dover).
Por lo que se refiere a los estupefacientes de la Lista IV, que se presume son los más peligrosos, se propone considerar un criterio de clasificación basado en la peligrosidad para terceras personas, aunque sea un poco distinto, otorgando a la inclusión en dicha Lista una función excepcionalmente prohibicionista.
Para el criterio de clasificación, hemos visto que la Convención Unica define las sustancias de la Lista IV como particularmente susceptibles de abuso y de peligro, y además desprovistas de ventajas terapéuticas. Si el criterio de riesgo de abuso y de peligro puede ser conservado (aclarando que se trata de un peligro para la sociedad o para terceras personas), por el contrario no se podría mantener el criterio de la utilidad terapéutica pues ya no tendría ningún interés. Así pues, si no se distingue entre usos médicos, científicos u "otros", no se pueden sacar consecuencias penales por la ausencia de utilidad médica.
Tal es, en efecto, la consecuencia de la clasificación de la Lista IV en la Convención Unica, que prevé que las Partes puedan adoptar medidas de prohibición, asociadas con sanciones penales. Este régimen riguroso puede convenir perfectamente, en una lógica antiprohibicionista, como régimen de excepción al régimen general de legalización controlada.
De esta manera, la clasificación en la lista IV permitiría someter a un régimen de prohibición muy estricto aquellas sustancias cuya peligrosidad para la sociedad o para terceras personas se debe simplemente al uso de dicha sustancia y no al abuso toxicomaníaco de la misma.
Como resultado del conjunto de dichas observaciones el nuevo artículo 3 podría redactarse de la siguiente manera:
MODIFICACIóN DE LA ESFERA DE APLICACIóN DE LA FISCALIZACIóN
1. Siempre que una de las Partes o la Organización Mundial de la Salud posean datos que, a su parecer, puedan exigir una modificación de cualquiera de las Listas, lo notificarán al Secretario General y le facilitarán los datos en que basen la notificación.
2. El Secretario General comunicará la notificación y los datos que considere pertinentes a las partes, a la Comisión y, cuando la notificación proceda de alguna de las Partes, a la Organización Mundial de la Salud.
3. Cuando una notificación se refiera a una sustancia que no esté ya incluida en las Listas I o II,
i) Las Partes examinarán, teniendo en cuenta la información de que se disponga, la posibilidad de aplicar provisionalmente a la sustancia de que se trate todas las medidas de fiscalización que rigen para los estupefacientes de la Lista I;
ii) Antes de tomar una decisión de conformidad con el apartado iii) de este párrafo, la Comisión podrá decidir que las Partes apliquen provisionalmente a dicha sustancia todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes de la Lista I. Las Partes aplicarán tales medidas a la referida sustancia con carácter provisional;
iii) Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que una sustancia de la Lista I es susceptible de utilización médica o científica, la Comisión, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, podrá decidir que se incluya dicha sustancia en la Lista II.
4. Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que un preparado, dadas las sustancias que contiene, no se presta a uso indebido y no puede producir efectos nocivos (inciso 3), y que su contenido de estupefaciente no se puede recuperar con facilidad, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, incluir este preparado en la Lista III.
5. Si la Organización mundial de la salud comprueba que un estupefaciente de la Lista I es particularmente susceptible de uso indebido, sólo por su uso, incluso esporádico, de producir riesgos de abuso y de comportamiento peligroso para la sociedad o para terceras personas, la Comisión puede, según la recomendación de la Organización mundial de la salud, incluir dicho estupefaciente en la Lista IV.
6. Cuando una notificación se refiera a un estupefaciente de las Listas I o II o a un preparado de la Lista III, la Comisión, sin perjuicio de las medidas previstas en el inciso 5, podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, modificar cualquiera de las Listas:
a) Transfiriendo un estupefaciente de la Lista I a la Lista II o de la Lista II a la Lista I; o
b) Retirando un estupefaciente o preparado, según el caso, de una de las listas;
c) Transfiriendo un estupefaciente de una lista de estupefacientes a una lista de sustancias sicotrópicas.
7. Toda decisión que tome la Comisión al aplicar este artículo, será comunicada por el Secretario General a todos los Estados Miembros de las Naciones unidas, a los Estados no miembros que sean Parte en la Convención, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta. Dicha decisión entrará en vigor respecto a cada una de las Partes en la fecha en que reciba tal comunicación, y las Partes adoptarán entonces las medidas requeridas por esta Convención.
8. a) Las decisiones de la Comisión que modifiquen cualesquiera de las Listas estarán sujetas a revisión por el Consejo, previa solicitud de cualesquiera de las Partes presentada dentro de un plazo de noventa días contados a partir de la fecha de recibo de la notificación de la decisión. La solicitud de revisión será presentada al Secretario General junto con toda la información pertinente en que se base dicha solicitud de revisión.
b) El Secretario General transmitirá copias de la solicitud de revisión y de la información pertinente a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a todas las Partes y las invitará a que formulen sus observaciones dentro de un plazo de noventa días. Todas las observaciones que se reciban serán sometidas al Consejo para que éste las examine.
c) El Consejo podrá confirmar, modificar o revocar la decisión de la Comisión y la decisión del Consejo será definitiva. La notificación de la decisión del Consejo será transmitida a los Estados Miembros de las Naciones unidas, a los Estados no miembros Partes en la Convención, a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta.
d) Mientras se transmite la revisión, seguirá vigente la decisión de la Comisión.
9. Las decisiones de la Comisión adoptadas de conformidad con este artículo no estarán sujetas al procedimiento de revisión previsto en el artículo 7.
Artículo 4
25. El artículo 4 de la Convención Unica trata de las OBLIGACIONES GENERALES de las Partes contratantes. Está redactado de la siguiente manera:
"Las partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias:
a) Para dar cumplimiento a las disposiciones de la presente convención en sus respectivos territorios;
b) para cooperar con los demás Estados en la ejecución de las disposiciones de la presente Convención, y
c) Sin prejuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos".
Ya hemos comentado suficientemente este texto que cabe modificar añadiendo las palabras "u otros" al párrafo, de manera que rece como sigue:
"c) Sin prejuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos, científicos u otros."
Artículos 5 - 11
26. Los artículos del 5 al 11 de la Convención Unica están relacionados con los ORGANOS INTERNACIONALES DE CONTROL.
Dichos artículos, que definen las misiones de los órganos de control de la Convención Unica, en este caso la Comisión de estupefacientes del Consejo económico y social y la Junta internacional de control de estupefacientes, son perfectamente neutrales con respecto a las lógicas prohibicionistas o antiprohibicionistas. En efecto, se encargan de controlar que se ejecute correctamente la Convención, sea cual sea su contenido.
Por lo tanto, no hay necesidad de modificar por principio las reglas correspondientes, así como los gastos de las juntas internacionales de control (art.6), de las funciones de la Comisión (art. 8), de la composición y de las atribuciones de la Junta (art.9), de la duración del mandato y de la remuneración de los miembros de la Junta (art. 10) o de su reglamentación interior (art. 11).
Sin embargo, cabe destacar que el artículo 9 4 confía a la Junta la misión de limitar el cultivo, la producción, la fabricación y el uso de estupefacientes que tengan únicamente fines médicos y científicos. Dicha disposición es incompatible con el enfoque antiprohibicionista. Conviene modificarlo de la siguiente manera:
"4. Sin prejuicio de las disposiciones de la presente Convención, la Junta encargada de cooperación con los gobiernos, se esforzará en limitar el cultivo, la producción, la fabricación y el uso de sustancias estupefacientes a los fines médicos, científicos u otros, ...".
Artículos 12 y 13
27. Los artículos 12 y 13 de la Convención Unica son relativos al RéGIMEN DE EVALUACIONES Y DE ESTADíSTICAS.
Al igual que el artículo 9, el artículo 12 5 prevé que las evaluaciones deben limitarse "a la cantidad adecuada necesaria para fines médicos y científicos". Cabe ampliar la esfera de aplicación de control y añadir las palabras "u otros" al párrafo 5. que proponemos modificar de la siguiente manera:
"5. La Junta, de cara a limitar el uso y la distribución de estupefacientes a la cantidad adecuada necesaria para fines médicos, científicos u otros y a asegurar su disponibilidad para tales fines, confirmará lo más rápidamente posible las previsiones, incluso las extraordinarias, o podrá modificarlas con el consentimiento del gobierno interesado. En caso de desacuerdo entre el gobierno y la Junta, ésta última tendrá derecho a establecer, comunicar y publicar sus propias previsiones, incluso las extraordinarias."
Para el artículo 13 no es necesaria ninguna modificación.
Artículo 14
28. El artículo 14 trata de LAS MEDIDAS A ADOPTAR POR LA JUNTA PARA GARANTIZAR LA EJECUCIóN DE LAS DISPOSICIONES DE LA CONVENCIóN.
Este artículo no merece comentarios particularmente, en la medida en la que da a la Junta poderes muy reducidos de cara a las Partes contratantes que rechazasen aplicar la Convención. La única medida coercitiva susceptible de tener un cierto alcance está comprendida en el párrafo 2 que permite a la Junta "recomendar a las demás partes contratantes cesar toda importación y exportación con el país transgresor".
En un sistema de legalización controlada en la que los Estados tienen más bien interés de exportar que de importar, la sanción de prohibición de toda importación procedente de otros Estados, por lo demás de eficacia discutible, puede parecer inadecuado. El párrafo 2 del artículo 14 podría ser suprimido sin grandes inconvenientes, sobre todo porque no parece haber sido realmente aplicado nunca.
Artículos 14 bis - 18
29. Los artículos del 14 bis al 18 son ARTíCULOS DE CARáCTER TéCNICO que completan las misiones de la Junta de la Comisión y del Secretario General de las Naciones Unidas.
No merecen ningún comentario en particular, salvo el artículo 18.c, relacionado con el "tráfico ilícito", que debería igualmente referirse al contrabando. En efecto, en un sistema de legalización controlada, los traficantes que comercializan ilegalmente las sustancias legalizadas, son en realidad contrabandistas que distribuyen productos adulterados o sin impuestos. Sin embargo, los traficantes subsisten y distribuyen los productos totalmente prohibidos de la Lista IV.
Proponemos redactar el artículo 18.c de la siguiente manera:
"c) Los datos que pida la Comisión sobre los casos de tráfico ilícito, especialmente los datos de cada caso descubierto de tráfico ilícito o contrabando que puedan tener importancia, ya sea por arrojar luz sobre las fuentes de que provienen los estupefacientes para dicho tráfico o contrabando, o bien por las cantidades de que se trate o el método empleado por los traficantes o contrabandistas;".
Artículos 19 y 20
30. Los artículos 19 y 20 de la Convención única tratan de las EVALUACIONES Y LAS NECESIDADES DE ESTUPEFACIENTES Y LAS ESTADíSTICAS A PROPORCIONAR A LA JUNTA.
Dichos artículos, que definen las obligaciones administrativas de las Partes frente a la Junta, precisan el objeto de las evaluaciones y de las estadísticas que deberá proporcionar a la Junta. Entre las previsiones sobre la cantidad de estupefacientes ncesarios, el artículo 19.1.a trata de "las cantidades de estupefacientes que se consumirán con fines médicos y científicos". De nuevo, cabe añadir a este párrafo los términos "u otros", para conformarlo al enfoque antiprohibicionista. El artículo 19 1.a. debería así pues redactarse de la siguiente manera:
1. a) Las cantidades de estupefacientes consumidas, dentro de los límites de las previsiones correspondientes, con fines médicos, científicos u otros;"
Artículo 21
31. El artículo 21 de la Convención Unica trata de la LIMITACIóN DE LA FABRICACIóN Y LA IMPORTACIóN DE ESTUPEFACIENTES.
Al igual que para otros muchos artículos de la Convención Unica, conviene sencillamente añadir los términos "u otros" a los párrafos 1.a de dicho artículo, para adaptarlo al enfoque antiprohibicionista.
El artículo 21, por lo tanto, se redactaría de la siguiente manera:
"1.a.) La cantidad consumida, en el límite de las previsiones correspondientes, con fines científicos, médicos u otros;"
Artículo 21 bis
32. El artículo 21 bis trata de LA LIMITACIóN DE LA PRODUCCIóN DEL OPIO.
La redacción de este artículo, destinado a limitar la producción del opio a las necesidades definidas por las previsiones, no es contrario a la lógica antiprohibicionista. En efecto, puede quedar satisfecha con el control del mercado del opio para fines que no sean médicos o científicos, para evitar el contrabando y el tráfico. Por lo tanto no se propone ningún cambio.
Artículo 22
33. El artículo 22 de la Convención Unica trata de una DISPOSICIóN ESPECIAL APLICABLE AL CULTIVO, y está redactado de la siguiente manera:
"1. Cuando las condiciones existentes en el país o en un territorio de una Parte sean tales que, a su juicio, la prohibición del cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de la cannabis resulte la medida más adecuada para proteger la salud pública y evitar que los estupefacientes sean objeto de tráfico ilícito, la Parte interesada podrá prohibir dicho cultivo.
2. Una Parte que prohiba el cultivo de la adormidera o de la planta de la cannabis podrá tomar las medidas apropiada para secuestrar cualquier planta ilícitamente cultivada y destruirla, excepto pequeñas cantidades requeridas por la Parte para propósitos científicos o de investigación."
34. Esta disposición que permite a una parte contrayente prohibir el cultivo de la adormidera de opio, de arbustos de coca y de la cannabis, es obviamente incompatible con la lógica antiprhohibicionista. Va en detrimento de los campesinos del tercer mundo, sin proteger verdaderamente la salud pública. Por ello, proponemos sustituir la prohibición de cultivos por el control de los mismos. Dicho control está asimismo previsto por el artículo 23 para el opio, por el artículo 26 para el arbusto de coca y por el artículo 27 para la cannabis. Por lo tanto conviene suprimir sencillamente el artículo 22 de la Convención Unica.
Artículos 23 - 25
35. Los artículos 23 a 25 tratan de las CONDICIONES DE CULTIVO Y DE PRODUCCIóN DE OPIO Y DE LA PAJA DE ADORMIDERA.
Estos artículos que instituyen formas de control del cultivo, son perfectamente compatibles con un enfoque antiprohibicionista. No es necesario llevar a cabo ninguna modificación. En efecto, está previsto apelar a los monopolios del Estado para controlar las regiones y las parcelas cultivadas, para otorgar permisos de cultivo, para comprar el total de la cosecha de opio y de la paja de adormidera, todo ello de manera que los beneficios obtenidos por el contrabando se eviten y que se pueda garantizar un nivel de vida suficiente de los productores. Dichos objetivos son igualmente deseables en un sistema de legalización controlada que tenga por objeto zanjar el contrabando.
Artículos 26 y 27
36. Los artículos 26 y 27 de la Convención Unica están relacionados con EL RéGIMEN DEL ARBUSTO DE COCA Y DE LA HOJA DE COCA.
Dichos artículos tienen por objeto trasladar a la hoja de coca el régimen del cultivo y de la producción aplicable al opio. Ello constituye una asimilación algo discutible, en la medida en que la hoja de coca no entraña toxicomanía. Hemos visto asimismo que es perfectamente concebible, en un sistema de legalización controlada, remitirse a los monopolios de producción y de distribución para garantizar a los productores y cultivadores unos ingresos satisfactorios y combatir el contrabando. Por lo tanto se puede dejar ambos artículos tal cual.
Por el contrario, no se podría admitir la disposición del artículo 26 2 que recomienda a las partes "arrancar de raíz todos los arbustos de coca que crezcan en estado silvestre". Dicha medida, difícilmente aplicable, constituye además un atentado a los derechos inalienables de todo Estado de controlar sus propios recursos naturales. Es eso lo que hace de la Convención Unica una convención inicua. Además, en un sistema de legalización controlada, el Estado, titular del monopolio, tendrá interés, sin que la comunidad internacional se lo imponga, de evitar la competencia de los cultivos salvajes, y por lo tanto de destruir los arbustos de coca cultivados ilegalmente, es decir al margen de las normas establecidas por el monopolio.
Así pues, proponemos que el artículo 26 2 se redacte de la siguiente manera:
"2. En la medida posible, las Partes procederán a arrancar los arbustos de coca cultivados ilegalmente".
Artículo 28
37. El artículo 28 de la Convención Unica trata del CONTROL DE LA CANNABIS.
Prevé aplicar a la cannabis las normas de control previstas para el cultivo del opio y de la coca. Por ello no hay nada que modificar, puesto que hemos visto que es compatible con la lógica antiprohibicionista.
Artículo 29
38. El artículo 29 de la Convención única trata de LA FABRICACIóN
Este texto, que instituye un control administrativo de las personas y empresas que se dediquen a la fabricación de estupefacientes, no necesita ser modificado pues concuerda con las exigencias de un sistema de legalización controlada.
Artículo 30
39. El artículo 30 de la Convención Unica trata del COMERCIO Y LA DISTRIBUCIóN DE ESTUPEFACIENTES.
El artículo prevé reglamentar el comercio y la distribución de sustancias estupefacientes para uso médico o científico. Así pues, prevé que las Partes puedan exigir que "los estupefacientes no sean provistos o suministrados a particulares salvo con receta del médico", es decir "en formularios oficiales que se extiendan en forma de talonarios".
Estas exigencias son evidentemente comprensibles en caso de que las sustancias en cuestión sean consumidas con fines médicos o científicos. El despacho con receta, o con talonarios de estupefacientes para "otros" fines que no sean médicos puede ser concebido pero no parece una forma adecuada para consumos recreativos, esencialmente no médicos. Por lo tanto se propone reservar dichos controles a los usos médicos y científicos, y por lo tanto sólo a los estupefacientes de la Lista II.
Así pues, cabe redactar el artículo 30 2.b. de la siguiente manera:
"b)i) Exigir que los estupefacientes utilizados para fines médicos sean despachados a particulares con receta. Dicha disposición no es necesariamente aplicable a los estupefacientes que los particulares puedan legalmente obtener, utilizar, dispensar o administrar con motivo del ejercicio de sus funciones terapéuticas debidamente autorizadas; y ii) Si las Partes estiman que estas medidas son necesarias o convenientes, exigirán que las recetas de los estupefacientes de la Lista II sean extendidas con fórmulas oficiales que las autoridades públicas competentes o las asociaciones profesionales autorizadas facilitarán en forma de talonarios".
Artículo 31
40. El artículo 31 de la Convención Unica trata del COMERCIO INTERNACIONAL.
El texto de este artículo, el más largo de la Convención Unica, no merece ningún comentario en particular. Puede ser perfectamente conservado en un sistema de legalización controlada. En efecto, permite vigilar el comercio internacional de estupefacientes con mecanismos cuya eficacia es comprobada (autorizaciones, certificados). Y lo que es eficaz para el control del comercio con fines médicos o científicos puede serlo igualmente para fines recreativos u otros.
Artículo 32
41. El artículo 32 DE LA CONVENCIóN UNICA TRATA DE LOS BOTIQUINES DE PRIMEROS AUXILIOS.
No es necesaria ninguna modificación de este artículo, puramente técnico.
Artículo 33
42. El artículo 33 de la Convención Unica trata de la POSESIóN DE ESTUPEFACIENTES y está redactado de la siguiente manera:
"Las Partes sólo permitirán la posesión de estupefacientes con autorización legal".
Este texto, que al contrario del artículo 31 es el más corto de la Convención, merece ser aclarado. Se ha desencadenado toda una controversia a su respecto en lo que se refiere al significado de la palabra "posesión". Ciertos Gobiernos consideran que el significado del concepto de posesión se refiere simplemente a la posesión para la distribución y no a la posesión sin más para el uso. El Comentario oficial sugiere que, a pesar de que se debiese incriminar su uso, no merecería más que sanciones menores al estilo de la multa.
Sin embargo, incluso así enmendada, dicha definición se contradice con la lógica antiprohibicionista, que no acepta pena alguna por la posesión de estupefacientes autorizados con fines de consumo personal. Por el contrario, se admite perfectamente que su uso en público o al volante pueda ser reprimido en la medida en que sería peligroso para terceras personas. Ese es el caso en particular del uso de sustancias de la Lista IV. Por lo tanto, proponemos redactar el artículo 33 de la siguiente manera:
1. Las Partes no permitirán la posesión de los estupefacientes de la Lista IV ni su uso sin autorización legal.
2. Las Partes podrán prohibir el uso de sustancias estupefacientes, en ciertas circunstancias, a condición de que dicho uso degenere en abuso, y vaya en detrimento de la sociedad o resulte peligroso para terceras personas".
Artículo 34
43. El artículo 34 de la Convención Unica está relacionado con las MEDIDAS DE VIGILANCIA Y DE INSPECCIóN.
Dicho artículo, de carácter básicamente técnico, no necesita ningún tipo de modificación. Puede ser conservado tal cual.
Artículos 35, 36 y 37
44. Los artículos 35, 36 y 37 de la Convención Unica están dedicados A LAS DISPOSICIONES REPRESIVAS.
El primero instituye una cooperación penal internacional en la LUCHA CONTRA EL TRáFICO ILíCITO, el segundo invita a las Partes contratantes a adoptar DISPOSICIONES PENALES, y el tercero trata de EMBARGOS Y DECOMISOS.
Si bien el primero y el último de estos tres artículos no merecen comentarios en particular, en la medida en la que pretenden garantizar una coordinación de la acción preventiva y represiva contra el tráfico ilícito de estupefacientes y a prever la posibilidad de entender los estupefacientes objeto de tráfico, no se puede decir lo mismo del segundo relativo a las disposiciones penales (art. 36). En efecto, el hecho para un tratado internacional de prever disposiciones penales plantea a la vez un problema de competencia y de fondo.
En lo que se refiere a la competencia para dictar incriminaciones e infligir sanciones es algo que por principio el derecho penal internacional atribuye como facultad exclusiva a los Estados. Así pues, el tratado internacional no podría constituir ni de cerca ni de lejos una norma penal, pues ello corresponde a las Partes contratantes. Asimismo, dicho principio está reafirmado por el artículo 36 de la Convención Unica que prevé en sus últimos párrafos:
"3. Ninguna disposición del presente artículo significará menoscabo a las disposicones de derecho penal de alguna de las Partes en materia de jurisdicción.
4. Ninguna de las disposiciones del presente artículo afectará el principio de que los delitos a que se refiere han de ser definidos, perseguidos y castigados de conformidad con la legislación nacional de cada Parte."
Este lenguaje algo sibilino, exige aclaraciones. En efecto, tenemos la costumbre de distinguir entre los tratados de aplicabilidad directa llamados "self-executing", y los tratados de aplicabilidad indirecta o "executory", que crean obligaciones que corren sólo por cuenta de los Estados, pero que no son directa o inmediatamente aplicables. La Convención Unica se sitúa sin discusión posible entre los tratados de aplicabilidad indirecta, a pesar de que ciertas jurisdicciones, especialmente las francesas, establezcan lo contrario. A pesar de dicha jurisdicción disidente, sobre la solución de la cuestión de derecho no cabe la menor duda. Las Partes contratantes son las únicas que tienen competencia para aplicar las normas penales de su territorio.
En lo que se refiere al fondo, es decir al contenido mismo de las incriminaciones y de las sanciones propuestas por los redactores de la Convención Unica, la cuestión estriba en saber si las Partes contratantes son libres o no de prever disposiciones más o menos rigurosas que las de la Convención Unica. En efecto, si bien no cabe la menor duda de que poseen el poder de adoptar disposiciones más rigurosas (véase art. 39 de la convención Unica), lo contrario es más discutible. El hecho de ratificar el tratado implica, en efecto, la obligación de dictar sanciones penales compatibles con las disposiciones de la Convención.
El artículo 36 1a. prevé a este respecto que cada una de las Partes "se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, oferta, puesta en venta, distribución, compra, venta, despacho al título que sea, corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de esta Convención" constituyen infracciones castigables. Dicha redacción obliga a las Partes a incriminar las operaciones detectadas, sin que la sanción sea necesariamente demasiado severa, puesto que el texto evoca un "castigo adecuado" que puede "eventualmente" ser una "pena de prisión".
En lo que se refiere a las incriminaciones, la lista del párrafo 1.a es a la vez redundante, demasiado larga e incompleta. Así, mal se ve el interés de incriminar la "puesta en venta" de una parte, y "la venta" por otra, "la expedición en tránsito" por una parte y "el transporte" por otra. Además, ya hemos discutido, a propósito del artículo 33, sobre la imprecisión del término "posesión", que no distingue entre lo que se hace con fines de consumo personal o de tráfico (aunque en del artículo 36, se impone la segunda interpretación). Por último, el texto no incrimina ni la connivencia, ni el blanqueo de dinero, ni la incitación al uso o al tráfico que sí son, es cierto, penalizados en el artículo 3 de la Convención de Viena de 1988.
Esta prevé que "cada Parte adopte las medidas necesarias para otorgar el carácter de infracción penal de acuerdo a su derecho nacional, mientras el acto haya sido cometido intencionalmente":
b) i) la conversión o la transferencia de bienes a sabiendas de que tales bienes proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados de conformidad con el inciso a) del presente párrafo, o de un acto de participación en tal delito o delitos, con objeto de ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes o de ayudar a cualquier persona que participe en la comisión de tal delito o delitos a eludir las consecuencias jurídicas de sus acciones;
ii) la ocultación o el encubrimiento de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad reales de bienes, o de derechos relativos a tales bienes, a sabiendas de que procedan de alguno o algunos de los delitos tipificados de conformidad con el inciso a) del presente párrafo o de un acto de participación en tal delito o delitos;
c) iii) instigar o inducir públicamente a otros, por cualquier medio, a cometer alguno de los delitos tipificados de conformidad con el presente artículo o a utilizar ilícitamente estupefacientes o sustancias sicotrópicas;"
iv) la participación en la comisión de alguno de los delitos tipificados de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, la asociación y la confabulación para cometerlos, la tentativa de cometerlos, y la asistencia, la incitación, la facilitación o el asesoramiento en relación con su comisión.
Se puede designar estas actuaciones de forma más concisa incriminando en la futura Convención Unica, "el blanqueo", "la connivencia" y "la incitación al uso o al tráfico". Asimismo, se puede añadir "el contrabando", que en un sistema de legislación controlada, debería paulatinamente reemplazar el tráfico.
En definitiva, el artículo 36 1.a. podría ser redactado de la siguiente manera:
"1.a) A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo, la producción, fabricación, preparación, oferta, incitación al uso, distribución, compra, venta, despacho al título que sea, corretaje, envío, transporte, contrabando, importación y exportación de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de la presente Convención, la connivencia en vistas a cometer infracciones y el "blanqueo" de fondos de procedencia de una de dichas infracciones o de todo acto que, a juicio de dicha Parte, sea contrario a las disposiciones de la presente Convención, constituyen infracciones punibles pues se cometen intencionalmente, y para que las infracciones graves puedan someterse a un castigo adecuado, esencialmente penas de prisión u otras penas que priven la libertad".
Artículo 38
45. El artículo 38 de la Convención Unica trata de las medidas CONTRA EL ABUSO DE ESTUPEFACIENTES.
Este artículo que aborda el tratamiento de toxicómanos no necesita ninguna modificación.
Artículos 38 bis - 51
46. Las disposiciones de los artículos del 38 bis al 51 de la Convención Unica no dictan más que reglas técnicas o de procedimiento reglamentando su APLICACIóN TERRITORIAL (art. 38 bis, 42, y 43), su APLICACIóN EN EL TIEMPO - INCLUSIVE LA ABOLICIóN DE LAS CONVENCIONES ANTERIORES EN MATERIA (art. 41, 44 y 45), sus posibilidades de DENUNCIA (art. 46), DE ENMIENDA (art. 47) y DE RESERVAS (arts. 49 y 50) así como el REGLAMENTO DE LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS PARTES (art. 48) y LA LENGUA DE LA CONVENCIóN (art. 40). Cabe recordar que en lo que se refiere a las RESERVAS, se propuso anteriormente suprimir l párrafo 2 del artículo 49, para dar a las reservas TRANSITORIAS, en beneficio de los cultivos tradicionales - el carácter de reservas definitivas.
C. POR UNA CAMPAÑA DE DENUNCIA Y ENMIENDA: PROPUESTAS DE INICIATIVAS
47. Marco jurídico de referencia.
Tal y como hemos visto, es totalmente posible para un Estado o para un grupo de Estados depositar enmiendas a los artículos de las Convenciones de las Naciones Unidas sobre estupefacientes, o incluso denunciar sencillamente dichas Convenciones.
La denuncia es un acto unilateral por el que una parte contratante se retira de una Convención y considera no estar ya vinculada por las disposiciones de la misma. Así pues, se trata de un acto de enérgica connotación política pero que no es susceptible de por sí de generar un debate de fondo sobre las razones que abogan en favor de la denuncia de una Convención. Falta, de alguna manera, en dicho acto, puramente negativo, la dimensión de propuesta en la que esbozar a las líneas de una política alternativa en materia de droga.
Desde luego, la denuncia por parte de un Estado o de un grupo de Estados de una Convención causaría su efecto pues anunciaría y reforzaría la posibilidad de que otros Estados adopten una actitud similar. Pero la Convención de por sí no se pondría en entredicho, a no ser que e número de Estados signatarios descendiese por debajo del mínimo previsto para que una Convención se mantenga en vigor (1).
Por ello, no creemos oportuno lanzar una campaña de denuncia de las Convenciones de 1961 y 1971. En efecto, por una parte, es objetivamente difícil lograr que el número de Estados signatarios descienda por debajo del umbral previsto, y por otra, dicha estrategia no permitiría presentar simultáneamente un marco jurídico internacional alternativo a las Convenciones por abolir. Si dichas consideraciones son exactas, la vía de las denuncias es a excluir para ambas Convenciones y no queda más alternativa posible que las enmiendas.
Denuncia de la Convención de Viena de 1988
48. La situación de la Convención de Viena de 1988 es muy distinta, pues no es susceptible de enmienda con un enfoque antiprohibicionista por la sencilla razón de que, al haber sido concebida para combatir el tráfico ilícito, se basa en realidad en un refuerzo de la prohibición incluso a nivel del consumo, llegando a preconizar la inversión de la carga de la prueba para aquellas personas sospechosas de poseer substancias prohibidas. Por lo tanto, tal y como hemos expuesto anteriormente lo que importa es que la denuncia de la Convención por los Estados contratantes, de acuerdo al artículo 30, constituya uno de los objetivos primordiales de la campaña.
Enmienda de la Convención Unica de 1961
49. La técnica de la enmienda es importante por dos razones:
a. constituye un enfoque concreto que permite modificar directamente los cimientos de una política que ha demostrado ser un fracaso;
b. permite poner en práctica los procedimientos previstos por la Convención en el caso de que sea presentada una sola enmienda por un sólo Estado, procedimientos que pueden conducir hasta la convocatoria de una Conferencia internacional sobre el contenido de la enmienda.
En consecuencia, puesto que es legítimo suponer que lo más probable es que los Organos competentes previstos por la Convención no van a escoger precisamente el procedimiento que permite considerarlas adoptadas en un margen de 18 meses(2), cabe prever razonablemente que el procedimiento adoptado será el de convocar una conferencia que se encargue de examinar la enmienda presentada.
Dicha técnica tiene una triple ventaja:
- que brinda la posibilidad de modificar la Convención sin que dicha modificación quede de alguna manera filtrada por los Organos de control;
- que se puede aplicar en cualquier momento;
- que permite la organización coordinada del depósito de distintas enmiendas por diferentes Estados, demostrando en dicha ocasión la urgencia de proceder a una remodelación global de la Convención y creando las condiciones para entablar el debate de fondo sin el que ninguna Conferencia internacional puede desembocar en un cambio de la Convención.
En efecto, la característica central e innovadora de esta táctica estriba en partir de la técnica de la enmienda prevista por la Convención para llegar a la Convocatoria de un foro internacional que tenga la autoridad, los poderes y el mandamiento de cerrar el balance de treinta años de política prohibicionista y, por otra parte, de definir los ejes de una nueva política posible a partir de las enmiendas depositadas.
Por lo tanto, más que crear las condiciones por las que tal o cual Estado presenta el conjunto de las enmiendas anteriormente expuestas, sería conveniente dar primacía a una presentación concertada por el mayor número posible de Estados de enmiendas que correspondan lo mejor posible a sus situaciones específicas.
Las enmiendas-clave
50. Las enmiendas-clave pueden ser agrupadas en dos grandes categorías.
A. La primera comprende las enmiendas que tienen por objeto lograr que el mercado lícito de estupefacientes recobre, a parte de la utilización médica y científica actualmente prevista, los "otros" tipos de utilización (recreativa).
La introducción, en lo que constituye el punto central de la Convención, de la palabra "otros" o "recreativa" modificaría automática y radicalmente el alcance pues legalizaría el mercado que comprende dichas utilizaciones.
Ello no afectaría a las disposiciones en vigor con referencia al control internacional así como las destinadas a prevenir y combatir el abuso y el tráfico ilícito de dichas substancias (contrabando). Dicha ampliación del campo de utilizaciones lícitas no afectaría tampoco a ciertas drogas cuya sola utilización puede constituir un peligro no sólo para el consumidor sino para terceras personas. Para dichas drogas, el régimen de prohibición sería de aplicación.
B. La segunda categoría de enmiendas tiende a modificar la clasificación de una u otra sustancia. De esta manera, las enmiendas podrían ser introducidas tanto para desplazar una sustancia de un Cuadro de clasificación de sustancias estupefacientes a otro Cuadro, como para eliminar de la lista sustancias controladas, o para trasladar de la Convención de 1961 sobre estupefacientes a la de 1971 sobre sustancias sicotrópicas.
De esta manera, por ejemplo, en lo que se refiere a la cannabis y a la hoja de coca, una transferencia de un cuadro a otro permitiría restablecer una jerarquía de sustancias más conforme a la noción que aboga por que los estupefacientes sean definidos en función de la dependencia física más o menos fuerte que generan.
Estos son, básicamente, los dos ejes de enmiendas - modificación del ámbito de los mercados y redefinición de clasificaciones - que permiten una revisión en un sentido antiprohibicionista de dicha Convención.
Las características de la campaña
51. Una campaña internacional sobre la cuestión debería necesariamente empezar desde los ámbitos parlamentarios. En efecto, puesto que son los Parlamentos los que, en su día, ratificaron dichas Convenciones, resulta bastante lógico que puedan solicitar a sus respectivos gobiernos que reconsideren el contenido de dichas Convenciones.
Desde este punto de vista, la estrategia que cabe poner en práctica debería desembocar en la elaboración de un texto de moción parlamentaria que pudiese presentarse simultáneamente en distintos parlamentos.
A grandes rasgos, una moción semejante podría articularse de la siguiente manera:
* una exposición de los motivos que contenga:
- los principales argumentos que demuestran el fracaso del régimen prohibicionista;
- una constatación que señale las Convenciones de la Onu como fundamento de las políticas en materia de drogas actualmente en vigor;
- una conclusión que preconice la superación de las Convenciones;
* un dispositivo que prevea:
- una petición al gobierno para depositar una o varias enmiendas a la Convención única de 1961;
- una petición al gobierno para que denuncie la Convención de Viena de 1988;
- el texto de o de las enmiendas que el Parlamento desea que deposite el Gobierno;
Conclusión
52. Tal y como hemos visto, el acto de presentación de enmiendas y/o de denuncias por parte de un gobierno no significa de por sí la instauración de un sistema antiprohibicionista en lugar del régimen actual.
Se limita, constatando el fracaso del sistema actual, a permitir que se entable un debate a través de la convocatoria de una conferencia internacional.
Es innegable que si una iniciativa parlamentaria en dicho sentido fuese presentada en distintos parlamentos y repercutiese en la opinión pública, podría conducir rápidamente a la adopción de mociones en dicha dirección y constituir de esta manera el primer paso decisivo para superar la situación actual a través de la elaboración de nuevas Convenciones de las naciones Unidas y, a través de ello, la aplicación de una nueva política internacional en materia de drogas.
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(1) A este respecto, conviene sin embargo subrayar que mientras que la Convención de 1961 establece en 40 el número mínimo de Estados para entrar en vigor y ser aplicativa, por el contrario, la Convención de 1988 sólo define las modalidades de entrada en vigor (20 Estados mínimo) sin especificar las condiciones de caducidad.
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(2) Sin embargo, en caso de que un Estado se opusiese a la entrada en vigor de la enmienda, el Consejo podrá decidir convocar una Conferencia encargada de estudiar dicha enmienda.
Partido Radical, Liga Internacional Antiprohibicionion
