al Prof.avv.Renato LUZZATTO

al Prof.Avv Giovanni PETRUZZELLA

al Prof.Avv.Adelmo MANNA

al Prof.Avv.Beniamino CARAVITA

Roma, 28 dicembre 1996

Contributo alla memoria difensiva

del referendum per la regolamentazione

delle droghe leggere per quanto riguarda

eventuali eccezioni di inammissibilità

ex art.75 secondo comma

di Gianfranco Dell'Alba, deputato al P.E.

Mi permetto di fornire questo modesto contributo, limitato al solo aspetto della inammissibilità del referendum su materie oggetto di trattato internazionale, che mi auguro possa essere giudicato "non manifestamente infondato", con mille scuse per la sua eventuale scarsa pertinenza giuridica.

1. La Corte è chiamata a giudicare dell'ammissibilità dei referendum "ai sensi del secondo comma dell'articolo 75 della Costituzione". Tale comma specifica, inter alia, che siano escluse da una richiesta di referendum abrogativo "..le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali".

Un'interpretazione letterale, corretta, non gravata dalle precedenti decisioni della Corte (v.ultra) comporterebbe, prima facie, l'immediata constatazione che nessun problema di ammissibilità ex secondo comma art.75 può configurarsi per il referendum "droga" poiché la legge attaccata lungi dall'essere la legge 5 giugno 1974,n.412 autorizzante la ratifica della "Convenzione unica sugli stupefacenti" adottata a New York il 30 marzo 1961, ed entrata in vigore per l'Italia il 14 maggio 1975, è viceversa, il DPR n.309/1990, eventualmente da considerarsi legge di esecuzione della legge autorizzante la ratifica.

Sottolineo "eventualmente" perché contrariamente, suppongo, ad un atto di esecuzione classico in cui il legame organico tra legge di autorizzazione alla ratifica e legge di esecuzione è esplicitamente formulato, nulla viene detto né nel preambolo né nel D.P.R. propriamente detto in merito all'eventuale legame organico esistente tra disposizioni della Convenzione Unica e legge interna in materia di droga.

La mia prima obiezione è dunque questa: anche ipotizzando, par extraordinaire, la fondatezza della giurisprudenza della Corte sul "ribervero" dell'esclusione ex secondo comma art.75 alle leggi di esecuzione, resta da dimostrare che il D.P.R. sia legge di esecuzione propriamente detta.

2.L'argomento dell'interpretazione letterale del secondo comma art.75 è corroborato anche dalla lettura degli atti preparatori.

In particolare durante il dibattito sull'art.75 del 21 gennaio 1947, la Costituente discutendo dell'opportunità di sostenere la proposta Nobile di allargare l'ambito referendario anche ai decreti emanati dal governo, il Presidente Terracini nell'esprimere parere favorevole affermò che "non è concepibile che il governo possa liberamente emanare tutti i provvedimenti che crede, indipendentemente dalla volontà popolare, quando si è ammesso che il popolo possa intervenire in ogni atto del Parlamento".

La seconda obiezione è dunque questa: il costituente, formulando le riserve esplicite indicate al secondo comma dell'art.75, ha inteso esattamente precisare che, fatte salve le fattispecie indicate, ogni altro atto legislativo poteva essere sottoposto a referendum. Sembrerebbe dunque assolutamente specioso che non sia "abrogabile" invece un atto legislativo per il solo fatto di "richiamarsi", per di più genericamente, nemmeno ad una legge di autorizzazione alla ratifica, ma direttamente ad una convenzione internazionale. Tale interpretazione, in considerazione della messe di accordi internazionali conclusi dall'Italia, potrebbe portare ad escludere referendum economici perché materia soggetta agli accordi GATT, referendum in materia di diritti civili perché oggetto dei Patti del 1966 e così via.

3. Come si sa, viceversa, la Corte si è espressa in passato sostenendo la necessità di interpretare in modo estensivo il portato delle esclusione ex secondo comma art.75 integrando, "un'interpretazione logico-sistematica, per cui vanno sottratte al referendum le disposizioni produttive di effetti collaterali in modo così stretto all'ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall'articolo 75 che la preclusione debba ritenersi sottintesa".

Ora, se tale argomentazione, nel caso specifico per il quale venne assunta (v.ultra), sembra giustificata, una sua generica e disinvolta applicazione a qualsiasi fattispecie non può non apparire sconcertante.

Che cosa portò infatti la Corte, mediante la sua sentenza n.16 del 2 febbraio 1978, ad elaborare tale costruzione giuridica?

La proposta di referendum abrogativo di parte dei Patti Lateranensi, certo legge di esecuzione della legge di autorizzazione alla ratifica dei Patti stessi, ma soprattutto materia di sicura ed autonoma rilevanza costituzionale ex art.7.

Tale elemento però non può che far escludere una completa assimilazione di tale fattispecie ad altre categorie di leggi di esecuzione, cosa che invece venne invocata dalla Corte nel 1981 di fronte ad una richiesta referendaria sulla droga molto simile a quella oggetto della presente nota.

Se sembra plausibile in effetti la fondatezza della decisione di non ammissibilità del referendum sui Patti Lateranensi sulla base della costruzione giurispudenziale "estensiva" della Corte, anche e soprattutto alla luce del disposto dell'art.7 della Costituzione che segnatamente prevede specifici e rigidi meccanismi per la modifica dei Patti stessi, non sembra assolutamente corretto sostenere una generica generalizzazione del principio in esame allorquando, viceversa, un paese è sempre in grado di denunciare un accordo internazionale, di proporne modifiche eccetera.

Non a caso, su questa materia la Corte ha successivamente contraddetto se stessa, prima vietando un referendum sul nucleare in base a generici obblighi EURATOM nel 1978 e poi autorizzandone uno analogo nel 1987 ed dichiarando ammissibile altresì la tenuta del referendum sul Superphenix che pure verteva su materia oggetto di accordo internazionale.

(Ma su questo non sono sufficentemente documentato)

La mia terza obiezione è dunque questa: la tesi della sottrazione all'ambito del referendum genericamente di tutte le leggi attinenti a materie totalmente o parzialmente oggetto di convenzioni internazionali, enunciata dalla Corte nel 1978 e poi ripresa segnatamente per dichiarare inammissibile il referendum "droga" del 1981, è palesemente infondata, anche perché sconfessata dalla Corte stessa nel corso di sue successive delibere.

4. Stando così le cose, si arriva all'ultima, suprema incongruenza della Corte: l'aver accettato il referendum droga del 1993 in virtù del fatto che il suo dispositivo abrogativo "restava nell'ambito delle Convenzioni"(derubricazione delle sanzioni).

(la citazione non è autentica, ma riflette lo spirito della decisione.

Ora delle due l'una: o in base alla decisione del 1978 le "leggi di esecuzione" sono sottratte all'ambito referendario ex secondo comma art.75 così come interpretato dalla Corte, e quindi è inammissibile accettare qualsiasi quesito portante su esse, o non ricadono affatto nell'ambito di tale esclusione ed è possibile modificarle ed emendarle sia da parte del Parlamento che attraverso referendum, trattandosi di legge ordinarie.

Formulo quindi la mia quarta obiezione: tertium non datur: speciosa risulterebbe una delibera che escludesse il referendum "droga" del 1996 in base alla considerazione che in caso di successo la legislazione di risulta si troverebbe in contrasto con la Convenzione Unica, e questo dopo aver invece dichiarato ammissibile nel 1993 un altro referendum sullo stesso DPR, quasi dunque che si potesse si effettuare referendum su leggi "eventualmente" di esecuzione, ma solo se non in contrasto generico con le norme internazionali.

L'Italia, al più si troverebbe nelle condizioni, né più e né meno per capirci se venisse approvata in Parlamento la proposta di legge Corleone, o la proposta di legge di iniziativa popolare del Cora, di dover effettuare i passi appropriati presso l'organo competente delle Nazioni Unite per denunciare la Convenzione (v.ultra), o molto più verosimilmente, per proporre un emendamendo alla stessa.

5. Che la potestà normativa interna resti completa anche dopo il recepimento interno di norme internazionali pattizie non sembra soggetto a controversia; che, posto tale principio, ciò possa essere posto in essere anche mediante referendum allorché trattasi di legge interna sembra altrettanto pacifico alla luce dell'analisi sin qui compiuta e della considerazione che se ciò non fosse la potestà legislativa concorrente devoluta al corpo elettorale mediante l'art.75 si troverebbe limitata non solo dal dettato costituzionale, ma da un'interpretazione così estensiva che, alla luce della crescente interdipendenza, avverebbe che moltissime materie potrebbero in tal modo esser sottratte all'ambito referendario perché genericamente oggetto di accordi pattizi.

(Naturalmente questo non include il diritto comunitario derivato, per la diversa natura giuridica dello stesso).

Resta dunque da interrogarsi sulle conseguenze dell'eventuale successo del referendum abrogativo per fornire alla Corte l'esempio di come l'Italia dovrebbe comportarsi.

A questo proposito non si può non notare intanto che già oggi all'interno dei paesi dell'Unione europea, per esempio, vigono normative differenziate che non hanno posto apparentente problemi di compatibilità con la Convenzione Unica (Vedi Olanda). In secondo luogo occorre ricordare che in teoria già oggi l'Italia, in seguito al referendum del 1993, non si trova perfettamente in regola con il disposto della Convenzione, eccetera. (su questyo, potrebbe essere utile esaminare il recente rapporto sulle droghe dell'Osservatorio Europeo di Lisbona nonché il rapporto annuo dell'UNDPC)

Per quanto riguarda le conseguenze in senso stretto di un eventuale "superamento" della lettera e dello spirito della Convenzione in caso di successo referendario, rinvio allo studio sulle convenzioni ONU preparato a suo tempo dal Cora e dalla LIA nel quale si enumerano le possibilità, dopo l'entrata in vigore della Convenzione, per uno Stato membro di "denunciare" la convenzione (art.46), di chiedere il "declassamento" di una sostanza (art.3), o di "proporre un emendamento" alla Convenzione stessa (art.47).