Introduction

Les deux premiers plans triennaux d'action ont assuré une nécessaire concentration d'efforts sur des points importants pour que les consommateurs puissent participer à la réalisation du marché intérieur et profiter de ses avantages. S'il reste nécessaire d'achever le travail accompli en veillant à ce que toutes les mesures proposées soient adoptées et mises en oeuvre, il importe à présent de se tourner vers d'autres questions et problèmes auxquels les consommateurs sont confrontés, en se fondant sur ce qui a été réalisé, lorsque ces questions ne sont pas exclusivement liées au marché intérieur.

Le nouvel article 129A du traité impose clairement à la Communauté européenne l'obligation de traiter tout l'éventail des problèmes concernant les consommateurs et pas seulement ceux qui sont liés à la réalisation du marché intérieur. Cette obligation implique un respect scrupuleux du principe de subsidiarité à tous les stades pour parvenir à des solutions qui conviennent aux Etats membres.

Sur la base des travaux déjà accomplis et compte tenu de la capacité qu'a la Commission d'identifier plus clairement les causes persistantes de difficultés pour les consommateurs, il est possible à présent de s'intéresser à divers sujets qu'il importe de traiter si l'on veut que la Communauté européenne remplisse sa mission.

Les priorités ici présentées en matière de politique des consommateurs ne visent pas à indiquer précisément toutes les actions à entreprendre, ce qui est plutôt le rôle des programmes de travail de la Commission. Leur objectif est de présenter les priorités de travail retenues pour les trois prochaines années, afin de montrer dans quel sens la politique s'oriente et à quelles fins seront affectées les ressources limitées dont on dispose. Certains domaines prioritaires sont si nouveaux et complexes qu'il serait irréaliste de vouloir préciser les conséquences qui en découleront ou les actions qui seront nécessaires. Dans ces domaines, il est prévu d'ajuster les priorités dès que les options possibles apparaîtront plus clairement.

Stratégie

Les intérêts des consommateurs sont très vastes et divers. Presque chaque politique de la Communauté européenne y touche d'une certaine manière. Compte tenu de cette situation et des ressources à redéployer, la Commission doit définir des priorités parmi un éventaild'options. Dans le cadre des deux plans d'action précédents, la priorité a été clairement accordée au marché intérieur et aux principaux travaux nécessaires pour permettre aux consommateurs de participer efficacement à son fonctionnement. Il importe d'achever les travaux entrepris et d'envisager des mesures correctrices là où surgissent des problèmes.

Les nouveaux choix à opérer sont fondés sur trois considérations :

1) Les consommateurs sont confrontés à des problèmes immédiats qu'il importe de résoudre. Les consommateurs manifestent de façon évidente des inquiétudes à l'égard des services publics, des services financiers et de la sécurité des produits alimentaires. La dimension des sujets évoqués dépasse, depuis l'introduction de l'article 129A, le cadre du Marché intérieur. La nécessité d'une information et d'une éducation des consommateurs est perçue depuis un certain temps, mais les actions entreprises pour y répondre sont restées très limitées. La capacité d'"autoprotection" des consommateurs étant fondamentalement conditionnée par leur degré de connaissance, il est impératif d'essayer d'améliorer considérablement celui-ci.

2) Les profonds changements technologiques qui conduisent à la société de l'information sont susceptibles de transformer les conditions de vie de la plupart des gens. Les efforts, y compris en matière d'éducation et de formation, seront intensifiés pour aider les consommateurs à s'adapter à ces réalités nouvelles afin qu'ils puissent en bénéficier pleinement. D'ores et déjà un certain nombre d'initiatives ont été engagées dès lors qu'il est reconnu que la participation des consommateurs sera cruciale pour en assurer le succès.

3) Tout comme, au cours des six dernières années, la politique des consommateurs a été axée sur l'objectif majeur que constituait pour la Communauté européenne la réalisation du marché intérieur, il importe à présent qu'elle soit ajustée en fonction des principaux objectifs désormais poursuivis. Au centre des préoccupations de la Communauté européenne figurent maintenant la réalisation de l'Union Economique et Monétaire, le développement d'une croissance et d'une consommation soutenables et la perspective de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale. Il importe de réfléchir très sérieusement à la manière dont la politique des consommateurs peut contribuer à la réalisation de ces objectifs.

Priorités d'action

1. Intensifier les efforts pour améliorer l'éducation et l'information des consommateurs.

2. Compléter, réviser et actualiser le cadre nécessaire pour assurer que les intérêts des consommateurs sont pleinement pris en compte dans lemarché intérieur.

3. Les consommateurs et les services financiers.

4. Protéger les intérêts des consommateurs dans la fourniture de services essentiels d'utilité publique

5. Prendre des mesures pour permettre aux consommateurs de profiter des avantages de la société de l'information.

6. Prendre des mesures permettant d'accroître la confiance des consommateurs dans les produits alimentaires.

7. Encourager l'adoption de comportements de consommation durable.

8. Renforcer et accroître la représentation des consommateurs.

9. Aider les pays d'Europe centrale et orientale à élaborer des politiques en faveur des consommateurs.

10. Reflexions en matière de politique des consommateurs dans les pays en voie de développement.

1. Intensifier les efforts pour améliorer l'information et l'éducation des consommateurs

Une information inadéquate étant à l'origine de nombreux problèmes pour les consommateurs, il est certain qu'une bonne information permettrait de surmonter bien des difficultés. On pourrait croire que l'explosion actuelle des voies d'information facilite les choses. En réalité, elle complique la situation pour les consommateurs, qui éprouvent de plus en plus de difficultés à choisir les informations appropriées pour leur permettre de sélectionner les biens et les services dont ils ont besoin.

Il importe de rechercher les moyens de stimuler une recherche indépendante dans les universités et autres centres qualifiés, afin de garantir le développement de connaissances spécifiques dans un certain nombre de questions ayant trait à la consommation.

Les conditions de marché ont changé dans tous les Etats membres à la suite des importants travaux entrepris pour créer le marché intérieur. Si les consommateurs ne prennent pas suffisamment conscience de ces changements, ils seront désavantagés. S'ils ne sont pas vigilants et prêts à signaler tout manquement sur le marché, la tâche de contrôle et de surveillance des pouvoirs publics est alors plus difficile. Les Etats membres ont un rôle crucial à jouer en matière d'information du consommateur et la Commission a l'intention de compléter et d'appuyer ces travaux.

Les fondations de ce travail ont été posées; des compétences et un savoir-faire considérables ont été acquis. Le plus grand défi consiste à présent à diffuser largement les informations essentielles de manière à obtenir un effet maximal, en exploitant au mieux les moyens électroniques et audiovisuels. Les avantages qui en résulteront n'affecteront pas seulement le marché, mais se répercuteront aussi sur l'attitude du public à l'égard de la Communautéeuropéenne en général, qui sera d'autant plus positive que l'on comprendra l'importance de son travail pour le bien-être des citoyens.

L'information ne suffit pas à elle seule à répondre aux besoins des consommateurs. Si l'on ne s'emploie sérieusement à aider ceux-ci, dès le début de l'école, à approfondir une série de sujets, allant de la nutrition et de la santé au fonctionnement du marché, nombreux sont ceux qui resteront incapables de naviguer avec confiance sur les marchés modernes. L'éducation a un rôle fondamental à jouer pour orienter les consommateurs vers une consommation soutenable ou les préparer à la société de l'information. Si l'on n'adopte pas une approche adéquate, il faut s'attendre à ce que la méfiance des consommateurs les empêche de participer à de tels projets. Pour parvenir à une offre évoluée, il faut que la demande le soit également.

La responsabilité de l'éducation des consommateurs appartient de toute évidence aux Etats membres. La Commission a le devoir d'attirer leur attention sur cette nécessité, tout en les aidant et en complétant leur action comme il convient.

2.Compléter, réviser et actualiser le cadre nécessaire pour assurer que les intérêts des consommateurs sont pleinement pris en compte dans le marché intérieur

La Commission veillera à ce que les dispositions législatives adoptées dans le cadre du marché intérieur soient correctement transposées. Elle évaluera la nécessité de réviser et d'adapter cette législation, en fonction des résultats obtenus et dans le respect du principe de subsidiarité. Dans l'état actuel des choses, la Commission examinera les suites appropriées à réserver aux livres verts sur l'accès à la justice et sur les garanties, car il s'agit d'une contribution importante à l'achèvement du marché intérieur du point de vue des consommateurs.

3. Les consommateurs et les services financiers

Le Marché intérieur des services financiers se caractérise par la création, pour les institutions financières, de règles du jeu favorisant la liberté du marché transfrontalier des services et libéralisant les conditions d'établissement d'une filiale dans un autre Etat membre. Ceci a pour conséquence de stimuler la concurrence, et d'augmenter les choix et les innovations pour les consommateurs. Une autre législation prévoit également d'importantes garanties en faveur des consommateurs.

Toutefois, les associations de consommateurs font état d'insatisfactions en matière de services financiers. Les consommateurs se trouvent confrontés àdes services diversifiés et complexes et manquent fréquemment , sur ces derniers , des informations qui leur permettraient de choisir ce qui leur convient le mieux. Il leur est également difficile d'obtenir des conseils impartiaux. L'exclusion, par le Conseil, des services financiers du champ d'application de la directive sur la vente à distance fait surgir certains problèmes qui doivent être abordés. En particulier, l'absence d'un délai de réflexion permettant d'apprécier l'intérêt d'un contrat d'assurance non-vie rend les consommateurs très vulnérables.

Le rapport de la Commission sur le crédit à la consommation (Directive 87/102/CEE) met en évidence un certain nombre de problèmes ainsi que les récents développements dans le fonctionnement du marché du crédit à la consommation dans les Etats membres de la Communauté et ouvre la discussion avec les parties intéressées. La Commission a l'intention d'examiner avec attention le fonctionnement du marché du crédit à la consommation, et en particulier le rôle des intermédiaires sur ce marché. Dans ce contexte, un intérêt particulier sera porté à la question du surendettement. Les questions de crédit hypothécaire qui touchent les consommateurs seront également suivies.

L'un des aspects les plus préoccupants pour les consommateurs est l'utilisation des moyens de paiement. En ce qui concerne le paiement par cartes, les recherches et études dans le domaine de la consommation montrent que la Recommandation sur les systèmes de paiement (88/590/CEE) n'est pas intégralement appliquée dans la majorité des Etats membres . Plusieurs autres aspects du paiement par cartes (conditions d'utilisation, coût) doivent être pris en compte.

La dimension "consommateur" dans le processus de préparation à la transition vers la monnaie unique est cruciale. Comme la Commission l'a indiqué dans son Livre Vert, la confiance du consommateur dans tous les aspects de ce processus est vitale. Les organisations de consommateurs ont un rôle-clé à jouer pour mener celui-ci à bien et doivent être consultées et associées à chaque étape.

4. Protéger les intérêts des consommateurs dans la fourniture de services essentiels d'utilité publique

Les services essentiels d'utilité publique doivent répondre aux besoins des citoyens. La Commission a fait des efforts importants pour accélérer la libéralisation de ces services essentiels d'utilité publique. L'introduction d'une concurrence accrue dans ce domaine aura un impact positif pour les consommateurs.

La Commission est consciente de ce que les consommateurs sont attachés de façon vitale à des garanties appropriées en matière de service universel, et elle continuera à s'assurer que les dispositionssont prises pour que ceci soit réalisé. Tout en continuant à insister pour que la libéralisation améliore l'efficacité et réduise les prix, au bénéfice des consommateurs, la Commission veillera à l'amélioration de la qualité du service fourni, particulièrement pour les catégories de consommateurs qui sont en position de faiblesse, et donc très dépendants de tels services.

La Commission publiera un Livre Vert sur les transports intitulé "Le réseau des citoyens" qui prendra en compte les intérêts majeurs des consommateurs.

5. Prendre des mesures pour permettre aux consommateurs de profiter des avantages de la société de l'information

Les consommateurs peuvent grandement bénéficier du développement de la société de l'information. La diversité des applications ouvre de nouvelles possibilités de services pour les consommateurs. Le Marché va d'ailleurs imposer une approche globale.

Afin de répondre à cette évolution, la Commission a déjà apporté une contribution importante par son plan d'action intitulé "Vers la société de l'information en Europe" et par la création d'un Forum de la société de l'information et d'un groupe d'experts sur les aspects sociaux et "sociétaux" de la société de l'information. D'autre part, une contribution législative importante a été proposée sur le sujet, comme les directives concernant les programmes de réseaux en matière de téléphonie vocale, la protection des données et les ventes négociées à distance.

Nombreux sont les consommateurs qui voudront profiter des opportunités offertes et la Commission entend assurer que cette aspiration puisse devenir réalité. Mais il s'agit d'un domaine complexe car les divers développements contenus dans la notion de "société de l'information" couvrent un large domaine de l'activité des consommateurs. Un suivi précis et continu des développements en cours dans ce domaine sera nécessaire d'un point de vue "consommateur" pour assurer que les consommateurs en retirent bien un bénéfice maximal.

Une attention particulière doit être accordée aux points essentiels suivants:

- accès au système: il faut assurer à quiconque souhaite accéder qu'il pourra bénéficier du développement;

- les consommateurs vont devoir disposer de nouvelles compétences : des efforts particuliers en matière d'éducation et de formation seront nécessaires;

- commerce électronique : ceci pourrait s'avérer très intéressant pour les consommateurs si des systèmes destinés à sécuriser les paiements peuvent être développés. La mondialisation de l'offre qu'annonce la société de l'information appelle des ajustements réglementaires appropriés. Pour que les consommateurs osent participer au système, il est essentiel de procéder à ces ajustements et de le faire rapidement. La Commission doit continuer à examiner les conséquences actuelles et potentielles de la société de l'information pour le marché intérieur et promouvoir une action appropriée, en tenant compte des besoins des consommateurs et des implications au niveau du marché global.

Une assistance spéciale pourra être nécessaire pour encourager les organisations de consommateurs à s'adapter pour profiter des avantages que leur offre cette nouvelle société. Il conviendra de favoriser de nouvelles formes de coopération au plan mondial entre ces organisations afin de garantir l'existence d'une assistance aux consommateurs dès le départ.

6. Prendre des mesures permettant d'accroître la confiance du consommateur lors de l'achat et de la consommation des denrées alimentaires

Des études d'associations de consommateurs soulevent des questions sur l'efficacité des systèmes de contrôle de la sécurité/pureté des aliments. Dans l'ensemble de la Communauté européenne, les pouvoirs publics pratiquent des contrôles visant à garantir que les denrées alimentaires sont saines. Si elles ne sont pas corrigées, les faiblesses du système de contrôle à tous les stades de la production, pourraient entamer rapidement et de façon significative la confiance du public.

La Commission examinera les mesures à mettre au point, en liaison avec la recherche, pour répondre à ces inquiétudes et elle évaluera en outre la possibilité d'étendre la responsabilité du fait des produits par l'inclusion des produits non transformés.

Il n'est pas évident que l'ensemble des informations figurant sur les étiquettes des produits alimentaires soit réellement utile aux consommateurs. Une partie de ces informations sont inutilisables pour les consommateurs du fait de leur complexité et il semble que d'autres informations essentielles fassent totalement défaut. Pour la minorité de consommateurs qui sont tenus de choisir soigneusement leurs aliments en raison de leur santé, une information complexe peut être utile car elle peut être comprise au moins par leurs conseillers médicaux. L'harmonisation de l'étiquetage alimentaire ayant été entreprise pour une large part en vue de l'ouverture du marché intérieur et opérée sur une base ad hoc, le temps est peut-être venu d'envisager de revoir et de simplifier cette législation lorsque ceci s'avère nécessaire.

La Commission a l'intention de préparer un livre vert sur l'avenir de la législation en matière de denrées alimentaires dans la Communauté européenne,afin de permettre une large consultation sur les questions principales.

7. Encourager l'adoption de comportements de consommation durable

Il est de plus en plus reconnu au niveau politique que la société va devoir ajuster ses habitudes et ses comportements pour les rendre viables. La Communauté européenne, comme grande puissance économique, a un rôle essentiel à jouer dans cette évolution. Si la politique des consommateurs a surtout cherché, au départ, à opérer des ajustements du côté de l'offre, il importe qu'elle se concentre également sur ce nouvel aspect des choses si l'on veut surmonter certains problèmes.

Des groupes identifiables de consommateurs manifestent la volonté de s'attaquer aux questions de "durabilité". En établissant des relations et des réseaux entre ces groupes, il devrait être possible de constituer une force d'action qui s'avérera utile dès que les problèmes prioritaires auront été identifiés et qu'une base de solution aura été adoptée.

Les études indiquent un degré de sensibilisation de plus en plus élevé à l'environnement parmi la population et les consommateurs.

Les consommateurs sont en mesure d'exercer, par leurs choix, une pression considérable en faveur de la conception, de la production et de la commercialisation de produits et services présentant un impact réduit sur l'environnement.

En outre, les consommateurs ont leur propre responsabilité à assumer en matière d'environnement, en particulier en utilisant et en éliminant les produits de la façon la plus appropriée et en participant aux systèmes de réutilisation, de récupération et de recyclage.

Toutefois, les consommateurs ne peuvent opérer des choix parfaitement éclairés et rationnels que s'ils disposent d'informations neutres et fiables sur les aspects liés à l'environnement et à l'efficacité.

La sensibilisation, l'éducation, l'information en général et l'étiquetage des produits et services constituent des points prioritaires en la matière.

Il s'agira d'identifier les vrais problèmes prioritaires principalement liés aux comportements et habitudes des consommateurs et de mettre ensuite au point, en particulier sur la base des éléments mentionnés ci-dessus, les stratégies les plus appropriées pour atteindre les objectifs recherchés. Il est certain, par exemple, que de nombreux consommateurs souhaitent et peuvent contribuer de manière constructive à l'amélioration de la gestion des déchets.

Un problème difficile est d'évaluer avec précision les avantages d'un produit par rapport à un autre dansla majorité des cas. De tels systèmes d'évaluation, fondés sur l'analyse du cycle de vie, devraient être approfondis.

La multiplicité des problèmes environnementaux identifiés, puis souvent remis en question, embarrasse les consommateurs plutôt qu'elle ne les encourage à contribuer à une consommation durable.

l'heure actuelle, la coexistence de plusieurs labels privés ou nationaux est l'un des motifs de confusion pour les consommateurs et l'une des causes de choix non rationnels. En outre, les prétentions écologiques de certaines firmes privées ne se sont pas toujours révélées fondées. Les consommateurs souhaitent manifestement améliorer leur mode de consommation mais ils ne bénéficient pas suffisamment de conseils fiables.

En utilisant la méthodologie de l'évaluation du cycle de vie, il est possible d'obtenir une comparaison scientifique fiable de l'impact sur l'environnement de différents produits, que ce soit en phase de production, d'utilisation ou d'élimination/recyclage.

Le label écologique CE en cours d'établissement en vertu du règlement 880/92 est fondé sur cette méthodologie et vise à fournir au marché une évaluation indépendante sur des produits écologiques. D'autres labels, comme le label énergie CE, harmonisent l'information donnée aux consommateurs de la Communauté pour faciliter leurs choix. Il est clairement nécessaire de développer davantage des labels et des systèmes de ce type.

8. Renforcer et accroître la représentation des consommateurs

Dans la plupart des sociétés, les consommateurs ne sont pas particulièrement organisés en associations ou groupements. Dans la Communauté européenne, on estime que quelque quatre millions de citoyens sont membres d'associations de consommateurs. La plupart des groupements organisés se trouvant dans les Etats membres du nord de la Communauté, la Commission a tenté de renforcer le mouvement dans les pays du sud où il n'existe jusqu'ici guère de structures de défense des consommateurs.

L'aide financière apportée aux organisations de consommateurs est encore très limitée dans la plus grande partie de l'Europe méridionale. Il importe donc que la Commission maintienne et renforce son appui afin d'assurer le développement du mouvement en faveur de la protection des consommateurs à court et à moyen termes dans ces pays.

La représentation des consommateurs dans de nombreux services susceptibles de se développer dans la société de l'information est une nécessité reconnue. La Commission s'efforcera de soutenir et d'encourager la participation nécessaire. La Commission vient de réformer à nouveau ses structures de consultation des consommateurs et est parvenue à ce que le nouveau comité des consommateurs soit principalement composé de représentants nationaux d'organisations actives sur le terrain dans chaque Etat membre. Cette amélioration s'ajoute à l'accès à cinq organisations européennes structurées sur la base du marché intérieur (BEUC, COFACE, IEIC, Eurocoop, CES). Par des procédures de consultation active, on peut espérer être en mesure de recueillir rapidement l'avis des consommateurs.

La Commission utilise de plus en plus des techniques d'étude de marché pour sonder l'opinion et étudier les comportements et habitudes des consommateurs dans l'ensemble de la Communauté européenne. Cette approche complète les opinions exprimées par les représentants des consommateurs et permet de parvenir à un meilleur équilibre dans le processus de décision.

Une approche plus structurée a été adoptée pour associer les représentants des consommateurs aux travaux de normalisation du CEN/CENELEC. La fondation de l'ANEC, un consortium d'organisations de consommateurs ayant pour mission de coordonner et de gérer la participation des consommateurs aux divers comités de normalisation européens, ouvre la perspective d'une réelle implication de leur part et d'un suivi continu des travaux.

9. Aider les pays d'Europe centrale et orientale à élaborer des politiques en faveur des consommateurs

Des réformes fondamentales visant à promouvoir les intérêts des consommateurs sur des marchés en phase de transition ont déjà été réalisées ou sont en cours de discussion ou de préparation dans tous les PECO. Toutefois, de façon générale, la législation concernant les consommateurs reste trop dispersée, manque de coordination et donc de cohésion et elle reste très souvent subordonnée à des mesures poursuivant d'autres objectifs politiques. En outre, dans bien des cas, elle n'est pas réellement appliquée.

Une assistance juridique et technique est donc nécessaire pour surmonter les obstacles qui subsistent. C'est la raison pour laquelle, dans le Livre Blanc publié en mai 1995, une attention toute particulière a été accordée à cette question.

Les travaux entrepris en 1994 dans le cadre du programme Phare et prolongés en 1995 devront être exploités pour mettre au point les outils nécessaires à la conception et à la mise en oeuvre d'une politique des consommateurs efficace.

10. Reflexions en matière de politique desconsommateurs dans les pays en voie de développement

Jusqu'à présent, la politique des consommateurs en tant que telle, n'a jamais été incluse dans la politique de développement. Même si elle peut jouer un rôle important dans des situations d'extrême pauvreté caractérisées par la malnutrition ou l'exclusion, la politique des consommateurs n'est apparue jusqu'ici pertinente qu'à l'égard des marchés développés.

La compréhension de l'hygiène alimentaire de base, l'usage des médicaments, l'économie domestique, la conservation des aliments et autres sujets du même ordre ont été au coeur des travaux de nombreuses organisations de consommateurs depuis des années. Les pays du tiers monde sont particulièrement exposés à des problèmes tels que les transferts de productions malsaines ou dangereuses. En s'efforçant de définir une marche à suivre à l'égard de questions comme celles-ci, la Commission améliorera la qualité de ses travaux en faveur de ces pays vulnérables.

Le Parlement européen a voté pour la première fois en 1995 un amendement prévoyant des actions de politique des consommateurs dans la ligne budgétaire prévue pour les pays en voie de développement. En commençant par des projets pilotes, la Commission entend accroître ses efforts pour apporter une aide réelle.

Dans la mise en oeuvre de ses projets et programmes, en particulier dans le domaine social (santé, éducation, environnement, lutte contre la pauvreté et la malnutrition), la Commission veillera à l'intégration d'une dimension adéquate relevant de la politique des consommateurs.