Milano, 2 marzo 1996 - Intervento della Commissaria Bonino

Signore e signori, nella mia qualità di commissario responsabile della politica dei consumatori nell'Unione europea desidero ringraziarvi dell'invito a partecipare al dibattito sui servizi multimediali e sulle sue conseguenze per i consumatori. Iniziative quali "Milano per la Multimedialità" andrebbero stimolate al fine di poter individuare ad un stadio precoce le opportunità e i rischi derivanti dai servizi multimediali. Questo incontro mi da l'occasione di affrontare alcuni temi che mi stanno particolarmente a cuore e di cui mi sto occupando nell'ambito delle mie responsabilità di Commissario.

La rivoluzione digitale con cui si é arrivati a tradurre lo scritto, la voce e le immagini (sia quelle fisse che quelle in movimento) in messaggi digitali é stato uno dei fattori determinanti per stimolare e dare impulso al processo di liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni in Europa. Tale rivoluzione tecnologica e il ritardo che abbiamo assunto rispetto ad americani e giapponesi ha evidenziato i limiti di strutture di mercato stataliste e monopolistiche nel momento in cui vi era urgenza di nuovi capitali ed iniziativa privata per investire in ricerca, sviluppo tecnologico e infrastrutture. E apparso chiaro che solo introducendo la concorrenza era possibile recuperare tale ritardo e fornire nuovi servizi ai cittadini/consumatori sfruttando le opportunità offerte dalla rapida evoluzione tecnologica

L'introduzione della concorrenza nel mercato delle telecomunicazioni non tocca solo il miglioramento del numero e dell'efficienza dei servizi prestati ma la stessa "democraticità" e pluralismo del sistema di produzione e diffusione dei contenuti della comunicazione.

Allo stato attuale la liberalizzazione è avvenuta per molti servizi della società digitale (servizi a valore aggiunto, comunicazioni scritte, posta elettronica, trasmissione dati, telefonia vocale a circuito chiuso per gruppi di clienti con esigenze comuni, telefonia mobile, servizi via satellite e su reti di TV via cavo, esclusa la telefonia vocale pubblica). Restano ancora da liberalizzare l'accesso alle infrastrutture, che avverrà, come previsto a seguito dell'ultima modifica (del 28.2.96) della direttiva 388/90, l'1.7.96 e, il servizio di telefonia vocale su rete fissa che, sempre ai sensi di tale direttiva, dovrà avvenire al più tardi il 1 gennaio 1998.

Se in linea generale la liberalizzazione delle telecomunicazione ha effetti positivi in termini di razionalizzazione del mercato, maggiore competitività delle imprese europee, investimenti, innovazione tecnologica e vantaggi per i consumatori in termini di scelta, qualità e prezzi, i meccanismi spontanei del mercato rischiano di avere anche alcune conseguenze contrarie agli obbiettivi di coesione sociale e di tutela del consumatore previsti dal Trattato. Occorre dunque trovare un giusto equilibrio tra l'esigenza di creare una concorrenza effettiva (che é interesse primarioanche dei consumatori) e dei correttivi al mercato che assicurino a tutti i cittadini/consumatori i vantaggi prodotti dalla liberalizzazione. Questo significa che nel momento in cui i poteri pubblici si ritirano dalla gestione diretta del servizio di telecomunicazione, devono parallelamente assumere un ruolo, tanto più essenziale, di regolatori e controllori del rispetto effettivo delle regole. Sono, infatti convinta che, per poter far c

omprendere ed accettare favorevolmente la politica di liberalizzazione comunitaria dai cittadini/consumatori, é indispensabile delineare l'ambito di un servizio universale di telecomunicazione ("SU") di qualità, accessibile a tutti a prezzi ragionevoli e che tenga conto dei problemi particolari che si pongono per i consumatori residenziali, le categorie di consumatori più deboli (pensionati e altri soggetti a reddito basso, andicappati, ...) e per le regioni periferiche e/o con un limitato sviluppo di reti. Naturalmente allo stato attuale il servizio universale non potrà essere garantito per tutti i servizi che si ricollegano alla società digitale. Attualmente é difficile prevedere quale sarà il grado di domanda e di diffusione per i nuovi servizi telematici. E' comunque importante stabilire fin da ora il carattere evolutivo dell'ambito del SU in modo da non escludere in futuro i cittadini europei dai nuovi servizi che potrebbero rivelarsi essenziali per la partecipazione alla società dell'informazione.

Per avere un mercato interno armonico senza barriere, con condizioni di concorrenza omogenee e capace di garantire alti standard di qualità di servizio ai consumatori, é necessario che alcune di tale regole e, comunque, i principi generali a cui si tali regole ispirano, siano fissate a livello comunitario. A tal fine, presentero nei prossimi giorni, insieme ai mie colleghi Bangeman e Van Miert una comunicazione in cui verranno indicati i principi a cui si deve ispirare il quadro regolamentare comunitario e nazionale sul SU che deve accompagnare il processo di liberalizzazione.

II.Coinvolgimento dei consumatori nell'evoluzione della società digitale

Per garantire un accesso universale a servizi di telecomunicazione di qualità a prezzi abbordabili e per promuovere un'evoluzione dell'ambito dell'universalità del servizio é essenziale che i consumatori abbiano gli strumenti per partecipare alle decisioni e controllare la loro attuazione effettiva.

Ritengo dunque indispensabile coinvolgere i consumatori nel processo di definizione del servizio universale e, in particolare, predisporre, anche a livello comunitario, meccanismi che consentano ai consumatori di essere associati

(i) nella definizione degli standard di qualità dei servizi,

(ii) alla determinazione dei prezzi abbordabili,

(iii) alla definizione degli strumenti per garantire il rispetto di tali standard e prezzi,

(iv) al monitoraggio e controllo sull'effettiva attuazione di standard di qualità e prezzi abbordabili e,

(v) alla comparazione tra livelli di qualità e prezzi nei diversi Stati membri; il coinvolgimento dei consumatori nellarealizzazione di un SU europeo potrà essere facilitata anche attraverso l'eventuale creazione di un comitato di monitoraggio europeo con rappresentanti dei consumatori.

Perché tale partecipazione sia possibile é necessario che gli Stati adottino una politica di maggiore trasparenza e informazione attraverso autorità regolatrici indipendenti che possano dare al pubblico informazioni sulle strutture dei costi dei servizi, sulla qualità, sui prezzi, (...).

Il rispetto degli standard di qualità e degli obblighi di trasparenza deve essere stimolato da un sistema di sanzioni private e pubbliche (compensazioni, decadenza del fornitore di servizi dalla licenza, ...).

Considero questi principi perfettamente in linea con gli obbiettivi del Trattato di Maastricht e, in particolare, con l'obbiettivo di promuovere gli interessi dei consumatori (indicato dal nuovo all'art. 129A) che deve essere una delle assi portanti della politica comunitaria in materia di telecomunicazioni e, la finalità prioritaria del processo di liberalizzazione.

IIIProblemi concreti del cittadino/consumatore nell'ambito dell'evoluzione della società digitale

Quale risultato delle nuove caratteristiche della società dell'informazione, posso già individuare un certo numero di potenziali problemi dei consumatori sui quali dobbiamo riflettere. Alcune sono questioni di carattere generale relative ai diritti e alla rappresentanza, altre riguardano i vettori (inserimento e trasmissione di servizi di telecomunicazione) ed altri ancora riguardano i contenuti (messaggi trasmessi dai servizi vettori). Comincerò con alcuni aspetti generali:

1. Il rischio potenziale inerente al coinvolgimento del consumatore è che i consumatori non dispongano di canali adeguati per influenzare la politica, o che siano inconsapevoli dei canali di cui dispongono.

Le strategie che interessano i consumatori vengono spesso decise dal governo e dall'industria, con un contributo scarso o nullo da parte dei consumatori. Un genuino coinvolgimento dei rappresentanti dei consumatori nell'elaborazione delle strategie, con una adeguata base di ricerca, può rappresentare il modo migliore per evitare i problemi.

2. Il rischio potenziale inerente ai reclami e alla riparazione.

In particolare, in molti casi i consumatori non dispongono di strumenti adeguati per risolvere in modo equo, rapido e non eccessivamente oneroso i problemi legati alla fornitura di servizi di qualità a prezzi ragionevoli. Procedure di reclamo che prevedano la possibilità di ottenere compensazioni economiche e ricorsi giudiziari rapidi per il risarcimento del sanno e/o risoluzioni del contratto sono una rete di sicurezza indispensabile a stimolare un servizio di qualità e quale soluzione estrema una volta fallite le misure preventive. L'attuale direttiva sulla fornitura di una rete aperta (ONP)di telefonia vocale richiede adeguate procedure di reclamo per la telefonia vocale. Lo stesso meccanismo o meccanismi paralleli possono essere necessari per trattare i problemi che insorgono nel nuovo mercato dei servizi multimediali. Le campagne intese a conseguire un'ampia sensibilizzazione ai diritti dei consumatori sono un elemento essenziale concomitante alla formazione di questi ultimi su come trarre il massimo v

antaggio dalle nuove tecnologie.

3. Il rischio potenziale dei contratti

Ossia l'esigenza di tutelare i consumatori rispetto a termini contrattuali (eventualmente vessatori) inseriti in transazione elettroniche o altre forme di contratti al pubblico. In proposito potrebbe risultare necessaria una regolamentazione di tali contratti che tenga conto delle necessità di informare e proteggere il destinatario del servizio.

Con riguardo al fornitore di servizi di rete, è possibile osservare i seguenti potenziali rischi:

4. Il rischio potenziale inerente all'accesso e al costo del servizio

Ossia la fissazione di prezzi che ostacolano l'accesso a servizi essenziali. In considerazione degli elevati investimenti e ai costi di gestione delle reti, in regime di concorrenza può risultare anti-commerciale fornire a tutti i cittadini dell'UE i servizi di cui hanno bisogno. In proposito va considerato che i meccanismi di concorrenza possono portare ad una forte differenziazione nelle tariffe con una crescita tendenziale (legata ai costi maggiori) delle tariffe urbane (almeno in un primo tempo) e di quelle delle zone periferiche. Inoltre, se in linea tendenziale la concorrenza porta ad una maggiore efficenza e, dunque, ad un abbassamento generale dei costi, é necessario vigilare affinché i fornitori di servizio, attraverso accordi di cartello o altre pratiche contrarie alla concorrenza (es. predatory pricing) escludano i consumatori dagli effetti benefici della discesa dei costi. Alla luce di tali rischi occorre trovare a livello europeo meccanismi per garantire l'accesso ad alcuni servizi di base a cos

ti abbordabili. Per garantire un largo accesso ai servizi della società digitale può essere indispensabile attuare politiche di moderazione di determinate tariffe o costi di collegamento e di canone, anche attraverso l'utilizzo di un fondo finanziato con i profitti dei fornitori dei servizi di telecomunicazione. Naturalmente per non frenare gli effetti benefici della concorrenza é necessario limitare tali correttivi al mercato a quanto realmente indispensabile a garantire un SU di alcuni servizi essenziali per alcune categorie di cittadini/consumatori oggettivamente svantaggiate rispetto ai meccanismi del mercato (consumatori residenziali, consumatori economicamente più deboli, andicappati, utenti residenti in regioni periferiche o con minor sviluppo delle reti, ...). Rispetto ai nuovi servizi digitali diversi dalla telefonia vocale, mi sembra comunque importante promuovere un graduale allargamento dell'ambito del SU e, dunque, consentire un accesso universale a prezzi abbordabili a tutti quei servizi che

si riveleranno in futuro essenziali per una partecipazione effettiva dei cittadini/consumatori alla società dell'informazione.

5. Il rischio potenziale inerente al processo di riequilibro delle tariffe.

Discorso analogo vale per il processo di adattamento delle tariffe del servizio ai costi reali per preparare il mercato alla concorrenza: come abbiamo visto in tempi del tutto recenti in questo paese, riequilibrare le tariffe delle telecomunicazioni molto prima di introdurre la concorrenza può risultare dannoso per i consumatori. In particolare, nel corso del processo di riequilibro delle tariffe (che normalmente dovrebbe portare, nei prossimi due anni ad un sostanziale aumento delle tariffe locali, del canone e de costo dell'allacciamento) é necessario tener conto dei problemi dei consumatori residenziali e delle categorie di consumatori economicamente più deboli (pensionati, lavoratori a basso reddito, disoccupati, ...) o di quelli che vivono in regioni periferiche o con ritardo nello sviluppo delle reti. Al fine di garantire un'accesso universale ai servizi di telefonici a prezzi abbordabili, é più che mai opportuno predisporre, prima ancora della liberalizzazione completa del mercato, meccanismi (quali,

ad esempio, i "price cap"o tariffe differenziate per fasce orarie) per realizzare una politica di riequilibro più moderata che non segua sempre rigidamente l'adeguamento delle tariffe ai costi.

6. Il rischio potenziale insito nella qualità dei nuovi servizi multimediali

E' importante garantire che la liberalizzazione porti un reale aumento del livello di qualità non limitandosi a far scendere i prezzi dei servizi soggetti a maggiore pressione concorrenziale. Come già anticipato, ritengo necessario fissare degli standard qualitativi minimi a livello europeo che potranno eventualmente essere integrati e specificati dal regolatore nazionale al fine di assicurare a tutti i cittadini/consumatori servizi di qualità (anche nelle zone periferiche o, comunque, dove vi é meno pressione concorrenziale) evitando che la concorrenza non si faccia a scapito della qualità. Naturalmente la politica sulla qualità non deve riguardare solo la prestazione dei servizi ma essere tendenzialmente estesa anche ai contenuti del servizio, sopratutto con riguardo ai servizi di informazione e all'audiovisivo.

7. Il rischio potenziale del livello di scelta

Ossia gli ostacoli, quali la mancanza di informazioni e di trasparenza, che impediscono al consumatore di esercitare una reale possibilità di scelta comparando prezzi e qualità dei diversi servizi forniti. Alcuni dei rischi sopra indicati potranno essere evitati attraverso l'attuazione di quei principi e regole di trasparenza, qualità e abbordabilità dei prezzi che ho ricordato all'inizio e che saranno oggetto della comunicazione sul SU e liberalizzazione delle telecomunicazioni. Altri importanti elementi di tutela sono stati inseriti nella proposta di direttiva sulle vendite a distanza attualmente all'esame del Consiglio e del PE. Una rapida adozione della direttiva riveste importanza capitale affinché i consumatori della società dell'informazione possano beneficiare appieno di tali dispositivi di salvaguardiacontrattuale. In particolare, la proposta di direttiva prevede che vengano fornite al consumatore informazioni su prezzi, qualità, termini di pagamento e diritto alla risoluzione del contratto. Altri

rischi sono legati ad vere e proprie esigenze di tutela del cittadino consumatore riguardo ad utilizzo eccessivi o illegittimi delle tecnologie digitali:

8. Il rischio potenziale per la vita privata e la sicurezza

Come evitare che i dati personali vengano raccolti e utilizzati all'insaputa o senza il consenso del consumatore interessato. Preoccupazioni ampiamente diffuse hanno già condotto ad una protezione dei dati personali a livello europeo, la cui portata deve essere tuttavia adeguata in linea con l'evoluzione del mercato.

9. Esigenze di tutela dei minori.

La legge sulle telecomunicazioni di recente adottata negli USA vieta la promozione di materiale "indecente", con pesanti ammende e pene detentive. Attualmente il dibattito verte su ciò che deve essere considerato "indecente". Su un piano più generico, dobbiamo rispondere ai seguenti quesiti:

(i) chi è responsabile dei contenuti e chi fa che cosa per impedire la promozione di contenuti dannosi?

(ii) E necessario limitare la libertà del produttore e/o del fornitore di servizi, o bisogna invece lasciare agli individui o ai gruppi interessati il compito di filtrare il materiale secondo le proprie convenienze (attraverso carte e/o codici di accesso personalizzati)?

(iii) Quale legge in vigore può essere utilizzata per impedire la diffusione di contenuti dannosi o illeciti? La normativa del paese del produttore, del fornitore di servizi o del consumatore?

(iv) Le legislazioni attualmente in vigore negli Stati membri sono sufficienti;

(v) E necessaria una legislazione di armonizzazione e di protezione del consumatore/minore a livello comunitario?

Per quanto riguarda la protezione delle banche dati e quindi di coloro che in queste investono, è stato fatto un importante passo avanti grazie alla recentissima direttiva adottata lunedì scorso dal Consiglio dei Ministri che prevede una tutela da abusi o utilizzazioni fraudolenti per almeno 15 anni.

I problemi relativi alla privacy possono trovare una parziale soluzione nella direttiva sulla protezione degli individui in materia di elaborazione di dati personali. La direttiva stabilisce determinati principi in ordine all'elaborazione dei dati personali, che deve per esempio essere effettuata in modo onesto e legale ed a scopo specifico, esplicito e legittimo. Agli interessati è conferito il diritto di accesso ai propri schedari, come pure il diritto di correzione e obliterazione dei dati. Può inoltre essere istituita un'autorità di sorveglianza per assicurarsi che tali norme vengano rispettate.

Resta ancora aperto, almeno su un piano di politica generale, il problema della tutela dei minori nell'ambito della società digitale. Naturalmente tale tutela mi sta particolarmente a cuore e ho già dato mandato ai miecollaboratori di identificare tutti gli aspetti al fine di elaborare, sempre nei limiti della necessaria sussidiarietà, una possibile politica comunitaria al servizio degli interessi dei minori.

IVEvoluzione del concetto di Servizio Universale

L'ambito attuale del SU (telefonia vocale, fax, modem, accesso ad internet) potrebbe rivelarsi inadeguato per costruire una società veramente aperta a tutti. La Commissione deve pertanto sorvegliare con grande attenzione l'evoluzione dei bisogni e delle domande di nuovi servizi digitali al fine di promuovere o anche garantire, nel futuro, l'accesso ai nuovi servizi della società dell'informazione.

Le nuove tecnologie potranno avere un importante impatto nel miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione, nell'assistenza sanitaria e, in generale, nel facilitare i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione. In proposito, un primo importante obiettivo a livello di politica europeo potrebbe essere quello di garantire un pubblico accesso ai nuovi servizi digitali in scuole, collegi, ospedali, biblioteche pubbliche e altri punti di pubblico accesso alla società dell'informazione. Ogni eventuale estensione del SU riguarda il futuro (la Commissione si é impegnata a rivedere la nozione del SU nel 1998). Allo stadio attuale la Commissione non intende inserire l'accesso ai servizi multimediali, ne questi stessi servizi, quali componenti dell'odierno SU. Bisogna infatti essere consapevoli che ogni allargamento prematuro del SU mette in pericolo la rapida creazione di una concorrenza efficace, limitando la pressione verso prezzi più bassi ed una migliore qualità dei servizi e, frenando lo sviluppo

di nuovi servizi multimediali.

VIAspetti sociali e formazione

Ultimo punto che desidero abbordare è quello legato agli aspetti sociali e culturali della Società dell'informazione. Io credo che questa debba essere intesa come la società della conoscenza nella quale si impara lungo tutto l' arco della vita. Questa' idea si concretizza col saper dominare questa' enorme quantità di informazioni che abbiamo oggi a disposizione. Ciò' può' essere compiuto, a mio avviso, solo grazie all' abilità nell'utilizzare le informazioni, trasformandole in conoscenza. Siamo noi utilizzatori a dover controllare le informazioni e non viceversa.

Naturalmente, in tanto la società dell'informazione potrà essere effettivamente al servizio dei cittadini/consumatori, in quanto questi siano "formati" in modo da poterne utilizzare gli strumenti tecnici. Sotto tale profilo appare evidente che una politica di educazione e formazione del consumatore orientata a garantirgli un accesso effettivo agli strumenti della tecnologie digitale appare come il punto di partenza di ogni politica per la società dell'informazione.

VConclusioni Dopo aver brevemente ricordato alcuni dei problemi dei consumatori ed esplicitato l'attuale ruolo della Commissione ed i suoi dispositivi giuridici di salvaguardia, desidero concludere dicendo che i miei servizi svolgono attualmente uno studio finalizzato ad individuare gli aspetti della società dell'informazione in cui é necessario realizzare una migliore promozione degli interessi del cittadino/consumatore. I risultati dello studio saranno presentati nel corso del seminario di Bruxelles in maggio/giugno 1996.

Ringraziandovi ancora dell'invito, mi rallegro di già della prospettiva di lavorare con voi per far sì che le opportunità offerte dai nuovi servizi multimediali possano giovare a tutta la società.