Cámara de Comercio de Barcelona

El futuro institucional de la Unión Europea: mucho ruido y pocas nueces

Intervención de Emma Bonino (borrador)

Barcelona, 18 de septiembre de 2000

Si se dice con frecuencia que la opinión pública no consigue apasionarse con el debate sobre la integración europea -en las discusiones sobre los futuros activos institucionales de la Unión- es porque es difícil imaginar un tema al mismo tiempo más complejo y, sobre todo, más abstracto. Pues bien, si tenemos un motivo para alegrarnos de la larga crisis que sufre nuestra moneda única -que es la bandera y el símbolo del astillero institucional común europeo- ese motivo reside en el hecho de que los problemas del euro obligan a los ciudadanos europeos a intentar entender qué está pasando y a la clase dirigente de nuestra comunidad a remangarse las mangas y dar de alguna manera un nuevo impulso al proceso de integración

El aspecto de la crisis del euro que me parece más inquietante es que nadie puede considerar las dificultades de la moneda única como incertidumbres y reacciones debidas al rodaje de una divisa apenas puesta en circulación. Tras la crisis del euro se trasluce ya -y los mercados financieros lo han intuido muy bien- una debilidad estructural de la construcción europea.

No hay otra forma de explicarse la desafección de los mercados y la vulnerabilidad de nuestra moneda a los veintiún meses de su nacimiento y además en una fase en la que las economías de los once países de Eurolandia están más fuertes que hace dos años y preanuncian un tren de crecimiento prolongado. No hay otra forma de explicarse cómo -día tras día- basten las meteduras de pata de un líder político o la publicación de un dato estadístico negativo para producir resbalones y desbandadas de la moneda única.

Creo que, en los meses en que nacía la moneda única -contemplada merecidamente como un hito histórico para la Unión- cometieron un error aquellos políticos y banqueros que afirmaron que el nacimiento por vez primera de una "moneda sin estado" confirmaba la primacia de la economía sobre la política. La ilusión de esta supremacía ha durado poco, y no podía ser de oto modo, porque en el mundo moderno ninguna unión monetaria se da sin previsión a largo plazo de una unión política, con la excepción de la realizada entre Bélgica y Luxemburgo, que -con todo el respeto para ambos países- sigue siendo un caso particular y escasamente representativo. Italia también pasó, en el siglo pasado, por la experiencia extemporánea de la Unión Monetaria Latina que, precisamente por limitarse a la esfera monetaria, apenas figura en algunos manuales de historia, y eso como nota a pie de página.

Pongo incluso un ejemplo que me parece diáfano para entender este punto de vista: Consideremos las economías de los cincuenta Estados americanos, que, naturalmente, no siempre marchan en sintonía. California y Ohio pueden experimentar un boom en el mismo momento en que Pensylvania y Oklahoma entran en una fase de estancamiento o de recesión.

Ninguno de lo Estados interesados puede confiar, para resolver la situación, en la política monetaria, que se hace en el seno de la Reserva Federal y vale para todos. Quien puede, sí, intervenir, es el gobierno federal, en la medida en que trasvase recursos de un Estado a otro en crisis, aumentando la presión fiscal en California o disminuyéndola en Pensylvania. Puesto que el gobierno federal puede disponer de una masa de recursos de casi el 20% del PIB estadounidense.

Nuestras instituciones comunitarias administran apenas el 1,2% del PIB de los quince Estados miembros y además queman la mitad de ese caudal en subsidios a la agricultura. Pero atención: aun cuando los recursos comunitarios fuesen diez o veinte veces mayores, su recaudación y su empleo no estarían decididos por un centro federal, sino por el consenso de los quince gobiernos, tras negociaciones extenuantes. Con el resultado, evidente para todos, que ese procedimiento de toma de decisiones está gobernado por uno de los conceptos económicos más bárbaros: el fair return o justo retorno. Era fácil prever dificultades en la gestión de las crisis previsibles. Y, aparte de la crisis actual, me pregunto: cómo haremos para enfrentarnos a los llamados "shocks asimétricos" que inevitablemente se presentarán, dado que nadie puede pedir a quince economías nacionales que marchen al unísono?

El Tratado de Maastricht confiere la responsabilidad del euro al Banco Central Europeo, institución independiente que tiene como objetivo principal mantener la estabilidad de los precios. Pero el BCE no tiene, por supuesto, la exclusiva de esa responsabilidad. La comparte en la práctica con los poderes políticos.

La estabilidad de los precios depende en realidad tanto de la política monetaria en sentido estricto como de toda una serie de factores económicos determinados por los Estados y las colectividades que componen la Unión: políticas de equilibrio presupuestario, fiscales, saláriales, o la competitividad de las diferentes economías. Cada uno de estos factores puede agilizar o resultar un obstáculo al trabajo del BCE.

No puede olvidarse que la política ejerce, respecto al BCE, una responsabilidad que es asimismo un deber propio de los sistemas democráticos: garantizar la transparencia del BCE, al punto de dar cuenta de su marcha a los ciudadanos. Por la sencilla razón de que, como el poder político nombra a esos banqueros, al poder político incumbe la tarea de seguir paso a paso lo que hagan esos banqueros, de lo que pueden ser llamados, antes o después, a responder.

El economista italiano Tommaso Padoa-Schioppa, miembro del directorio del BCE, se ha lamentado recientemente de la "soledad" del Banco Central, privado como está de una contrapartida política de perfil auténticamente europeo, "federal". Lo que expone al BCE al riesgo de ser considerado por la opinión pública de uno u otro de los países europeos como responsable de fenómenos negativos -alta tasa de paro o baja competitividad- sobre los que no tiene en realidad ninguna forma de intervenir. Esa "soledad", dice Padoa-Schippa "revela una laguna en el sistema político de la Unión Europea".

Una laguna acompañada por más anomalías. Empezando por la constatación de que el Tratado de Maastricht, al tiempo que ha creado una institución supranacional -el BCE-, ha dejado, en nombre del principio de subsidiariedad, las demás políticas económicas (fiscalidad, gasto público, empleo), repartidas "verticalmente" entre los diversos niveles de gobierno existentes: europeo, nacional, local.

Pero, viendo que la existencia misma de la moneda única ha aumentado la interdependencia entre las economías de los once países de Eurolandia, parece inevitable -por lo menos a mí me lo parece- la necesidad de ir más allá de la armonización de las principales opciones econónicas para llegar a una verdadera y auténtica devolución de soberanía, a un trasvase de poderes de la periferia al centro.

Un handicap aún más grave -que, con certeza no es ajeno a la debilidad del euro en los mercados financieros- viene de la cuestión llamada de la "representación del euro". A diferencia del dólar o el yen, la moneda europea no tiene en el escenario internacional un solo rostro y una sola voz que lo representen. Y no es ciertamente un misterio que todas las historias -antiguas y recientes- de las monedas fuertes, que se afirman en los mercados, coinciden con historias de países dotados de sistemas político-económicos eficientes, de los que la moneda se convierte en símbolo.

Es el gobierno de la economía mundial el que exige que para representar al euro- una moneda cuya ambición es competir con le dólar en cuanto moneda de reserva y de monedad de cambio - haya una sola persona. Es la vieja cantinela de Kissinger (" alguién sabe que teléfono hay que marcar para hablar con Europa?") aplicada a la esfera económica. Tomemos el G-7. Quién habla en nombre de Eurolandia? Francia, Italia, Alemania, el presidente de la Comisión, la presidencia de turno (que quizá no pertenezca a la zona euro o sea luxemburguesa)? O hablarán todos juntos? Y los excluídos - los españoles, por poner un ejemplo - podrán aceptar una de esas soluciones? Muy probablemente no.

Tiene razón Padoa-Schioppa cuando dice que el euro es sostenible a la larga sólo si representa una etapa en el proceso europeo de integración?

Esta afirmación (que nos viene de uno de los custodios principales de la moneda única), nos lleva al tema más amplio y por otra parte más actual de la reforma de las instituciones comunitarias.

En los términos de la cuestión todos parecen de acuerdo: nuestra comunidad, destinada a transformarse en un club de 28 ó 29 países en los próximos años a partir de una familia de 15 estados miembros, tiene obligatoriamente que reformar -para evitar la parálisis- reglas y mecanismos que ya hoy se han revelado inadecuados. Estos son los términos del dilema ampliación / profundización: lo primero, ya comprometido, impone la puesta en práctica de lo segundo.

Hay un amplio consenso incluso en señalar las tres reformas que se entienden como más urgentes y que, efectivamente, la presidencia de turno francesa ha incluido en la agenda de la conferencia intergubernamental que debería plantear, en la cumbre europea de Niza, lo que se está ya llamando el "Tratado de Niza", y las tres reformas son:

1. - La composición de la Comisión, es decir, la limitación del número de Comisarios Europeos, que hoy son veinte, y que constituyen el Ejecutivo comentario

2. -La ampliación del voto con mayoría cualificada, para evitar -con el aumento de los estados miembros- que se multiplique el recurso al veto por parte de un solo socio.

3. - La reconsideración de la ponderación de los votos en el seno del Consejo (que es algo así como la Asamblea de Accionistas) con el fin de que se tenga en cuenta de alguna forma el peso diferente de los distintos estados.

A esta lista de prioridades institucionales, Francia ha añadido una cuarta: la llamada "cooperación reforzada", es decir, el derecho (ya proclamado teóricamente en el Tratado de Amsterdam) de cualquier país que lo desee, de "progresar por su cuenta hacia mayores niveles de integración".

Cómo podrían funcionar las cooperaciones reforzadas? Los teóricos franceses de esta solución mantienen que el suyo es un enfoque pragmático, mucho más pragmático -precisan- que los 'puntos de vista institucionales' más o menos federalistas con los que el Ministro de Exteriores Joska Fischer tuvo con todo el mérito de abrir el debate. Más adelante volveré a hablar de Fischer. Prosigamos con la cooperación reforzada que debería, en las intenciones de sus diseñadores franceses, facilitar la aparición -por "selección natural"- de los países dispuestos a asumir el papel de vanguardia, de núcleo duro, listos a poner en marcha la construcción de instituciones ad hoc: instituciones que estarían en todo caso abiertas a todos los estados miembros de la Unión interesados en participar en esas políticas integradas y en condiciones de hacerlo.

Es inútil ocultar que esta vía de la cooperación reforzada, atajo sugestivo para dar nuevas alas al proceso de integración, permitiría a nuestra comunidad -ya completa en el estado en que está- abrir nuevos pozos de ingeniería institucional sofisticados. Pero eso no es el corazón del problema..

El corazón del problema es que, hoy, a menos de tres meses de la cita de Niza, -como se ha visto en la última reunión de ministros de Exteriores en Evian, hace dos semanas- no hay un solo Estado miembro que esté comprometido en apoyar las reformas que se esperan de la Conferencia Intergubernamental, ni, mucho menos, de la cooperación reforzada. Estamos completamente parados.

Y no estamos parados, a mi juicio porque, como alguno temía, se hayan desencadenado disputas teológicas sobre proyectos y nociones (federalismo, soberanía, supranacionalidad) que susciten enroques o sentimientos y reacciones fuertes.

Estamos parados porque tras el dilema ampliación-reforzamiento se esconde el partido, por llamarlo así, de quienes (individuos, países, partidos), - sintiendo odio por cualquier perspectiva federal - sueñan en vez de ello con una Europa reducida a una gran zona de libre cambio; y no creo que vaya a decir nada especialmente perverso si mantengo que quienes han visto en la ampliación (y la han apoyado por esa razón) una oportunidad no ya de acelerar, sino de aplazar sine die las fases restantes de la integración europea. Creo que debemos el estado actual de la conferencia intergubernamental a la sorda resistencia de esta facción de "enemigos de la integración europea", que no se plantea salir al descubierto, cubierto como está por la timidez y las divisiones de los europeístas convencidos.