SUMARIO: El modelo alemán de participación de los Länder a través del Bundesrat en las decisiones legislativas, administrativas y políticas de la política federal alemana puede ser un modelo para el estado de las autonomías español. Sus competencias amplias y la labor eficaz que se ha obtenido de este modelo avalan esta tesis, si bien puede alegase el carácter poco representativo del sistema...

(El Pais, 24-11-1994)

El federalismo aleman ha ejercido, y ejerce aun, un poderoso atractivo en la configuracion de la España de las autonomias. Admira, y hasta puede deslumbrar, la brillantez, teorica y practica, con la que los alemanes han sabido encontrar el punto de equilibrio entre los polos de unidad y autonomia, que es cuestion en la que todos los sistemas compuestos se juegan su exito o su fracaso. Tal equilibrio, que da como resultado un Estado fuerte compatible con unos Gobiernos autonomos tambien fuertes, se construye a partir de un encadenamiento de ideas simple y coherente, hilvanadas sobre una cultura politica de consenso en lo estructural y de lealtad en la actuacion de todas las partes: la unidad es fruto de la integracion, y esta se consigue mediante la participacion. Y la pieza clave, aunque no exclusiva, de la participacion es el Bundesrat.

El Bundesrat no es propiamente un organo parlamentario, ni en su composicion, organizacion y funcionamiento, ni tampoco en sus funciones, aun cuando interviene, junto al Bundestag, en la elaboracion de las leyes. Es mas bien la plataforma de los lander para participar en aquellos asuntos federales que puedan afectarles no solo en el terreno legislativo, sino tambien en el del Gobierno y la Administracion. Es una institucion federal, pero pensada y diseñada para que la comunidad de los lander pueda hacer presente su punto de vista en las principales decisiones generales, federalizando de este modo la formacion de la voluntad estatal. Esta idea ha encontrado su expresion en el articulo 50 de su Constitucion: "A traves del Bundesrat, los lander participan en la legislacion y la administracion de la federacion y en los asuntos de la UE".

El Bundesrat, en efecto, ejerce un amplio abanico de funciones, que se extiende mas alla de la estricta logica parlamentaria: en el terreno legislativo, debe emitir un primer dictamen sobre los proyectos de ley del Gobierno federal, y despues es necesaria su aprobacion en aquellas leyes que afectan directamente a los lander (hoy un 60%), mientras que en las restantes dispone de un veto de efectos suspensivos y devolutivos, que obliga al Bundestag a volver a pronunciarse sobre las mismas con mayorias reforzadas, despues de un proceso de negociacion entre ambas Camaras. Pero, ademas, se requiere su aprobacion para gran parte de los reglamentos que dicta el Gobierno federal, e interviene decisivamente tambien en algunos asuntos administrativos, incluido el nombramiento de ciertos altos cargos de la Administracion federal. Y desde la reforma constitucional de 1992 asume la participacion de los lander en la formacion de la voluntad federal respecto de la Union Europea, vinculando en algunos casos la posicion que

Alemania debe llevar a Bruselas, pudiendo incluso designar al jefe de la delegacion alemana en algunas negociaciones.

Tan amplias, varias e incisivas funciones, presentadas a veces como la compensacion por la erosion de los poderes individuales de los lander, solo pueden llevarse a cabo disponiendo la composicion, organizacion y funcionamiento del Bundesrat de forma adecuada: los alemanes han optado claramente por una exclusiva representacion gubernamental de los lander, en el que cada uno cuenta con un numero determinado de votos (de tres a seis), emitidos unitariamente, segun las instrucciones de los Gobiernos respectivos. Puede criticarse, sin duda, esta composicion, que hace aparecer al Bundesrat como una Dieta de los Gobiernos de los lander, pero no desde el punto de vista de la representatividad y el pluralismo: el momento de los partidos y las opciones politicas generales esta en el Bundestag, y el del pluralismo y la representacion territoriales, en el Bundesrat. De la adecuada integracion de ambos nace, en gran parte, la fuerza del Estado.

* Enoch Alberti Rovira es catedratico de Derecho